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VG Augsburg, 08.10.2010, Au 3 S 10.1132

TitelVG Augsburg, 08.10.2010, Au 3 S 10.1132  
OrientierungssatzIm Einzelfall nicht hinreichend bestimmte Sanierungsanordnung 
NormVwGO § 80 Abs. 5; BBodSchG § 4 Abs. 3 Satz 1; BBodSchG § 10; 
LeitsatzZu den Anforderungen an die Bestimmtheit einer behördlichen Anordnung zur Altlastensanierung.
GerichtVG Augsburg 
EntscheidungsformBeschluss  
Entscheidungsdatum08.10.2010 
AktenzeichenAu 3 S 10.1132  

Tenor

I. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Landratsamtes ? vom 27. Mai 2010 wird hinsichtlich dessen Ziffer 1 mit 1.1 bis 1.4 wiederhergestellt und hinsichtlich dessen Ziffer 3 angeordnet.
II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Der Streitwert wird auf 10.000.- EUR festgesetzt.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich gegen den sofortigen Vollzug eines Bescheides, mit dem ihr aufgegeben wird, Grundwasserverunreinigungen zu beseitigen.

1.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke, auf denen früher eine Uhrenfabrik betrieben wurde. Bei der Uhrenproduktion wurden leichtflüchtige halogenierte Kohlenwasserstoffe (LHKW) eingesetzt, die in erheblichen Mengen in den Untergrund gelangten. Seit dem Jahr 1995 wurden bei den vier Schadensherden Grundwassersanierungs- und Sicherungsmaßnahmen durchgeführt. Diese Maßnahmen wurden im Jahr 2009 eingestellt. Nach Feststellung der Behörden ist das Grundwasser auf dem Betriebsgelände und im Abstrom trotz der Sanierungsmaßnahmen immer noch stark belastet und zwar im quartären Bereich mit einigen Hundert µg/l und im tertiären Bereich mit über 10.000 µg/l.

Mit Bescheid vom 27. Mai 2010 verpflichtete das Landratsamt ? die Antragstellerin in Ziffer 1, die Boden- und Grundwasserverunreinigungen durch LHKW auf dem Betriebsgelände im Bereich der vier Schadenszentren im quartären und tertiären Grundwasserstockwerk unverzüglich zu sanieren und für die Übergangszeit bis zum Beginn der Sanierung durch geeignete Maßnahmen ein Abströmen von kontaminiertem Grundwasser so weit wie möglich zu verhindern.

Im Einzelnen wird der Antragstellerin auferlegt,

1.1 Bis zum 31. Oktober 2010 einen Bericht über den Abschluss der Test- und Konzeptionsphase der geplanten Sanierungsmaßnahmen und gegebenenfalls eine Beschreibung der vorgesehenen Pilotphase vorzulegen,

1.2 bis zum 30. April 2011 einen Bericht über den Abschluss der Pilotphase der Sanierungsmaßnahmen vorzulegen,

1.3 bis spätestens 31. Juli 2011 einen Sanierungsplan zur Verbindlicherklärung vorzulegen und

1.4 dafür zu sorgen, dass als Übergangslösung Maßnahmen zur möglichst weitgehenden Verhinderung des Abströmens von kontaminiertem Grundwasser (im quartären und tertiären Grundwasserstockwerk) aus dem Betriebsgelände (z.B. durch Wiederinbetriebnahme der mit Bescheid vom 16.4.2008 für verbindlich erklärten provisorischen Reinigungsanlage) bis spätestens 31. Juli 2010 wirksam werden.

In Ziffer 2. wurde die sofortige Vollziehung der Anordnungen in Ziffern 1 mit 1.1 bis 1.4 angeordnet. Für den Fall, dass die Verpflichtungen aus Ziffer 1 nicht, nicht vollständig oder nicht fristgerecht erfüllt würden, wurden in Ziffer 3 jeweils Zwangsgelder angedroht.

2.

Die Antragstellerin ließ Klage zum Verwaltungsgericht erheben (Au 3 K 10.906) und weiter beantragen, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid des Landratsamtes ? vom 27. Mai 2010 wiederherzustellen.

Zur Begründung wird vorgetragen, die Sanierungsmaßnahmen hätten im Jahr 1992 mit einer Bodenluftsanierung begonnen. Eine Grundwassersanierung dreier Schadensherde sei zwischen 1995 und 2007 mittels Entnahme-Stripbehandlung-Absorbtion von LHKW aus der Luft über Aktivkohle (?pump and treat?) erfolgt. Ergänzend sei der Bereich des ehemaligen Tanklagers im Jahr 2000 eingespundet worden. Jedoch sei die Spundwand im Jahr 2003 wieder gezogen worden. Parallel dazu habe sich ein privates Institut gegenüber einer Rechtsvorgängerin der Antragstellerin verpflichtet, den Bereich des Tanklagers zu sanieren. Nach dem Abschlussbericht des Instituts vom 31. März 2004 seien ein Gesamtaustrag an LHKW von 2.380 kg und eine Annäherung an die vereinbarten Zielwerte erfolgt. Die bei den anderen Schadensherden betriebene Anlage habe im Jahr 2007 aus technischen Gründen außer Betrieb genommen werden müssen. An ihre Stelle sei eine kleinere provisorische Anlage getreten. Diese sei Ende Mai 2009 mit Zustimmung der Behörden wieder außer Betrieb genommen worden, da trotz erheblichen Aufwands und nachgewiesener negativer Umweltbilanz kein wesentlicher Nutzen habe erzielt werden können. Ineffektiv und umweltschädlich sei aber auch die bis 2007 angewandte Methode gewesen.

Messwerte bestätigten nicht, dass das Abschalten der provisorischen Anlage zu einem Anstieg der Schadstoffkonzentration geführt habe. Vielmehr handle es sich um eine normale Schwankung innerhalb des üblichen Rahmens. Der deutlichste Rückgang der Belastung sei vor Inbetriebnahme der ?pump and treat?-Anlage erfolgt. Die zu Messungen verwendeten Schächte seien wegen des hohen Standwasservolumens zur Entnahme von Proben in Bezug auf LHKW ungeeignet. Während des Betriebs der provisorischen Anlage hätten die Schadstoffkonzentrationen nicht relevant gesenkt werden können.

Das Landratsamt habe in seinem Bescheid keine Sanierungsziele definiert. Eine Bezugnahme auf die üblicherweise verwendeten Grenz-, Schwellen-, Prüf- oder Richtwerte komme vorliegend nicht in Betracht, da auch von Behördenseite nicht bestritten werden könne, dass die Zielwerte des Merkblattes des Landesamtes für Wasserwirtschaft mit heutiger Technik nicht zu erreichen seien.

Der angefochtene Bescheid leide an einer unzulänglichen Interessensabwägung hinsichtlich des Sofortvollzugs. Es erschließe sich nicht, warum Maßnahmen zwingend und unverzüglich veranlasst seien. Der Bescheid berücksichtige nicht, dass es nicht nur im Interesse der Antragstellerin, sondern auch im öffentlichen Interesse liege, Sanierungsmaßnahmen sinnvoll, effizient, kostengünstig und möglichst umweltneutral auszuführen. Das ?pump and treat?-Verfahren weise aber eine mehr als deutliche negative Umweltbilanz auf. Es seien über die letzten Jahre jährlich 250 kg LHKW ausgetragen worden, wofür jeweils 200.000.- EUR hätten aufgewendet werden müssen. Jährlich seien unglaubliche 250.000 kg CO2 produziert worden.

Es drohten weiter keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erhebliche Belästigungen für Einzelne oder die Allgemeinheit. Lediglich für einige Gartenbesitzer, die Wasser aus dem quartären Bereich entnehmen würden, seien Einschränkungen gegeben. Die Durchführung des ?pump and treat?-Verfahrens habe aber in 16 Jahre nicht erreicht, dass die Belastungsgrenzen bei den betroffenen Brunnen unterschritten wurden. Das tertiäre Grundwasser werde überhaupt nicht genutzt. Die Kohlenwasserstoffe würden längerfristig auf natürlichem Wege abgebaut. Es bestehe die Gefahr, dass durch künstlich geschaffene hydraulische Wegsamkeiten höher belastetes tertiäres Grundwasser in den quartären Bereich aufsteige.

Die Wiederaufnahme provisorischer Sanierungsmaßnahmen sei fraglich. Der Bescheid beruhe auf einem in wesentlichen Punkten unzutreffenden Grundwassermodell. Nach diesem Modell lägen ein Brunnen und eine Grundwassermessstelle (GWST 8) im Abstrom des Grundwassers, seien aber nicht verunreinigt. Die Fließgeschwindigkeiten des Grundwassers seien zu hoch veranschlagt. Im Bereich des Tanklagers seien die Sanierungsmaßnahmen im Einvernehmen mit dem Landratsamt beendet worden, weshalb keine Grundlage für die Anordnung weiterer Maßnahmen mehr gegeben sei. Im sogenannten Sanierungsbereich "M" mache eine Abstromsicherung keinen Sinn, da sich im Gegensatz zum Grundwassermodell, auf das sich das Landratsamt stütze, vermutlich der Grundwasserstrom aus diesem Bereich mit dem aus den Bereichen "C" und "N" überlagere. Die Antragstellerin sei bereit, betreffend die Schadenszentren "C" und "N" eine Sanierung des quartären Grundwasserstockwerks vorzunehmen, wenn dies technisch und umweltverträglich möglich sei. Maßnahmen im tertiären Bereich seien aber unsinnig und nicht verhältnismäßig.

Das Landratsamt habe die Anordnung zur vorläufigen Sicherung zwar so gefasst, dass die Antragstellerin das Verfahren wählen könne. Es stehe aber keine andere Methode als das ?pump and treat?-Verfahren zur Verfügung. Es sei nicht nachgewiesen, dass dieses Verfahren überhaupt positive Wirkungen erzeuge. Insbesondere sei in den Jahren vor den Sanierungsmaßnahmen die Schadstoffbelastung stärker zurückgegangen als während dieser Maßnahmen.

3.

Das Landratsamt ? beantragt für den Antragsgegner, den Antrag abzuweisen. Die Antragstellerin sei zu Recht in Anspruch genommen worden, da die A-GmbH und Co. KG Rechtsnachfolgerin der A-GmbH sei. Die A- GmbH und Co. KG sei dann in die jetzige Bezeichnung der Antragstellerin umbenannt worden. Das private Institut sei vom Landratsamt nicht aus der Sanierungspflicht entlassen worden. Dies sei schon deshalb nicht möglich gewesen, weil zwischen der Behörde und dem Institut keine Rechtsbeziehungen bestanden hätten. Die ursprüngliche Reinigungsanlage habe im Jahr 2007 außer Betrieb genommen werden müssen, da die Striptürme total verkalkt gewesen seien und keine relevante Reinigungsleistung mehr erzielt worden sei. Eine neue Anlage in dieser Größenordnung sei nicht mehr beschafft worden, weil zunächst ein städtebauliches Konzept für das Werksgelände erstellt werden sollte. Das Wasserwirtschaftsamt habe zwar der Einstellung des Betriebs der kleineren Anlage zugestimmt. Dies sei jedoch unter der Voraussetzung geschehen, dass die Antragstellerin eine weitere Sanierungsplanung angehe.

Es sei auch von Anfang an klar gewesen, dass das ?pump and treat?-Verfahren nicht zu einer schnellen Sanierung des Schadens führe, sondern in erster Linie dazu diene, ein Abströmen von kontaminiertem Grundwasser soweit wie möglich zu verhindern.

Aus Messungen sei klar ersichtlich, dass von 2003 bis 2007 tendenziell eine Abnahme der Werte erfolgt sei. Nach Außerbetriebnahme der provisorischen Abstromsicherung sei in der überwiegenden Zahl der Messungen eine Umkehr der Schadstoffreduzierung im Abstrom zu verzeichnen gewesen.

Zur Kritik am Grundwassermodell sei auf die Verantwortung der Antragstellerin für eine Sanierungsplanung mit Gesamtschau aller bisherigen Untersuchungsergebnisse zu verweisen.

Der deutliche Rückgang der Belastung vor Beginn der ?pump and treat?-Maßnahme sei darauf zurückzuführen, dass ab dem Jahr 1990 die wassergefährdenden Anlagen stillgelegt worden seien und somit kein weiterer Eintrag von LHKW in den Boden und das Grundwasser mehr erfolgt sei. Die Vorgabe von Sanierungszielen sei derzeit noch nicht möglich. Zuerst müsse eine mit den Fachbehörden abgestimmte Sanierungsplanung erstellt werden, welche die Sanierungsziele vorgebe.

Sanierungsmaßnahmen seien zwingend und unverzüglich veranlasst, weil die Maßnahmenwerte deutlich überschritten seien. Die Schadstofffahne erstrecke sich rund 7 km nach Norden. Das Grundwasser könne von zahlreichen Gartenbesitzern und einzelnen Anwesen mit Hauswasseranlagen nur eingeschränkt genutzt werden. Die Maßnahmen der letzten 16 Jahre hätten sehr wohl zu einem deutlichen Rückgang der Schadstoffbelastung im Abstrom geführt. Bis zum Greifen einer neuen Sanierungsmaßnahme sei technisch nur eine provisorische ?pump and treat?-Sanierung möglich. Der finanzielle Aufwand hierfür von 100.000.- EUR sei gerechtfertigt. Der CO2-Ausstoß bei dieser Sanierungsform sei bekannt. In der Abwägung sei dem Grundwasserschutz der Vorrang vor dem Klimaschutz gegeben worden.

Eine Sanierung des tertiären Grundwassers sei notwendig, da Tiefengrundwasser für die Zukunft als Nutzungsreserve zur Verfügung stehen müsse. Eine vertikale Schadstoffverlagerung in weitere Grundwasserstockwerke könne nicht ausgeschlossen werden.

Die Voraussetzungen für einen natürlichen Schadstoffabbau lägen weitgehend nicht vor.

Die Messergebnisse seien verwertbar, da die Proben nach Freipumpen aus Brauchwasser- und Gartenbrunnen entnommen würden.

Der Schadensherd "M" weise sehr hohe Belastungen auf, die vor Ort angegangen werden müssten. Ein "Ausblutenlassen" unter Sanierung der Abstromfahne in den Bereichen "C" und "N" würde sich über Jahrzehnte hinziehen.

Gründe

Der nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Antrag führt zum Erfolg.

1.

Eine Klage gegen einen Verwaltungsakt hat nach § 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Hiervon ausgenommen sind unter anderem gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO Fälle, in denen auf Grund eines Landesgesetzes die aufschiebende Wirkung entfällt. Dies ist in Bezug auf Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung, wie die Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 3 des streitigen Bescheides, gemäß Art. 21a des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes (VwZVG) der Fall. Ansonsten kann die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, diesen nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten mit besonderer Anordnung für sofort vollziehbar erklären.

Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Abs. 2 Nr. 1 bis 3 ganz oder teilweise anordnen und im Falle des Abs. 2 Nr. 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Hierbei hat das Gericht eine eigenständige Ermessensentscheidung zu treffen, bei der das öffentliche Interesse daran, dass die angeordneten Maßnahmen umgehend durchgeführt werden, abzuwägen ist gegen das private Interesse der Antragstellerin, zunächst in einem Hauptsacheverfahren klären zu lassen, ob die ihr auferlegten Verpflichtungen rechtens sind. Dabei sind auch die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren zu berücksichtigen, soweit sie offenkundig sind. Denn am sofortigen Vollzug eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsaktes kann ebenso wenig ein berechtigtes Interesse bestehen, wie an der aufschiebenden Wirkung einer eindeutig unbegründeten Klage. Die Rechtslage ist aber keineswegs so klar. Die anzustellende Interessenabwägung fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus.

2.

Als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid kommt § 10 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG) in Betracht. Danach kann die zuständige Behörde unter anderem den Eigentümer eines Grundstücks verpflichten, durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 2 BBodSchG kommt auch die Verpflichtung zu Sicherungsmaßnahmen in Betracht, die eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern. Weiter ermächtigt § 13 Abs. 1 BBodSchG die Behörde zur Anordnung von Sanierungsuntersuchungen und zur Verpflichtung, einen Sanierungsplan aufzustellen und vorzulegen.

3.

Der angefochtene Bescheid begegnet erheblichen Bedenken hinsichtlich seiner inhaltlichen Bestimmtheit. Fraglich ist zunächst, welchen Regelungsgehalt der erste Absatz der Ziffer 1 hat. Da unter 1.1 bis 1.4 die "im Einzelnen" durchzuführenden Maßnahmen aufgeführt sind, stellt der erste Absatz eher keine Regelung dar, sondern eine Umschreibung dessen, was mit den Anordnungen unter 1.1 bis 1.4 bezweckt wird. Für eine derartige Auffassung spricht auch, dass der erste Absatz mit Verwendung der Begriffe "zu sanieren" und "soweit wie möglich zu verhindern" recht allgemein gehalten ist.

Auch der Regelungsgehalt der Unterziffern 1.1 bis 1.4 erschließt sich nicht eindeutig. Zunächst wird gefordert, einen Bericht über den Abschluss der Test- und Konzeptionsphase der geplanten Sanierungsmaßnahmen und gegebenenfalls der Beschreibung der vorgesehenen Pilotphase vorzulegen. Hieraus geht nicht klar hervor, ob von der Antragstellerin lediglich ein Konzept verlangt wird oder bereits die konkrete Erprobung von Sanierungsmethoden. Während bezüglich der Pilotphase "gegebenenfalls" eine Beschreibung vorzulegen ist, geht Ziffer 1.2 von der zwingenden Durchführung einer Pilotphase aus. Ziffer 1.3 sieht zwingend die Vorlage eines Sanierungsplanes auch für den Fall vor, dass die neu erprobten Sanierungsmaßnahmen nicht zum Tragen kommen. Hier stellt sich die Frage, auf welcher Basis diese Sanierungsplanung dann erstellt werden soll, wenn weder die Test-, die Konzeptions- noch die Pilotphase brauchbare Ergebnisse erbrachten. Ziffer 1.4 verlangt von der Antragstellerin, binnen neun Wochen wirksame Maßnahmen "zur möglichst weitgehenden" Verhinderung des Abströmens von kontaminiertem Grundwasser zu treffen. Sollte eine andere Reinigungsanlage zum Einsatz kommen, würden Auflagen zu Betrieb, Überwachung und Dokumentation noch festgelegt. Ziffer 1.4 leidet ebenso wie die vorhergehenden Teilziffern darunter, dass keine konkreten Sanierungsmaßnahmen und schon gar keine Sanierungsziele angesprochen werden.

Die Unbestimmtheit der Anordnungen erscheint verwunderlich, weil die Bemühungen zur Sanierung des ehemaligen Werksgeländes nun schon in die Jahrzehnte gehen, gleichwohl aber noch nicht feststeht, welche Methoden sinnvoll und wirtschaftlich vertretbar sind, ob das gesamte Werksgelände saniert werden soll oder lediglich Teile davon und letztlich, welcher Grad an Belastung am Ende noch hingenommen werden kann. Das von Seiten des Landratsamtes vorgelegte Gutachten der Ingenieurgesellschaft ? geht auf Seite 12 oben davon aus, dass die vollständige Dekontamination des Areals mit verhältnismäßigem Aufwand auch mittelfristig nicht erreichbar ist.

Den Behörden dürfte allerdings darin zuzustimmen sein, dass ein Abströmen der Schadstoffe von dem Werksgelände sowohl im quartären als auch im tertiären Grundwasserstockwerk möglichst unterbunden werden muss. Entsprechende Anordnungen müssten aber hinreichend bestimmt sein hinsichtlich des wo, des womit, des Ziels und der Zeitdauer.

4.

Kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass der angefochtene Bescheid offensichtlich rechtmäßig ist, so fällt die Interessenabwägung zu Gunsten der Antragstellerin aus.

Die Begründung des Sofortvollzugs vermag wohl noch den formalen Anforderungen in § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu entsprechen. Inhaltlich ist die Begründung aber nicht geeignet, den Sofortvollzug zu rechtfertigen. Denn es ist angesichts der langen Vorgeschichte nicht erkennbar, warum nunmehr die geforderten Maßnahmen unverzüglich umgesetzt werden müssen. Eine konkrete Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen geht von der Kontamination nicht aus. Eine baldige Sanierung des Areals ist nicht zu erwarten. Auch führten die bisherigen Maßnahmen, um ein Abströmen der Schadstoffe zu verhindern, zwar zu deren Reduzierung. Völlig unterbunden werden kann das Abströmen wohl auch längerfristig nicht. Das Argument, die Klage werde erfolglos bleiben, rechtfertigt aus der Sicht der Behörde lediglich den Erlass des Bescheides selbst, da Verwaltungsakte regelmäßig nur dann ergehen, wenn die Behörde von deren Rechtmäßigkeit ausgeht.

5.

Zusammengefasst ist festzustellen, dass die Antragstellerin nach wie vor eine Sanierungs- und Sicherungspflicht trifft. Zu deren Konkretisierung bedarf es aber klarerer Vorgaben seitens der Behörde und hier insbesondere der Vorgabe eines Ziels.

6.

Da der sofortige Vollzug der Ziffer 1 keinen Bestand hat, entfällt auch die Grundlage für den sofortigen Vollzug der Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 3.

 

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