Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

VG Regensburg, 22.11.2010, RO 8 K 09.83

TitelVG Regensburg, 22.11.2010, RO 8 K 09.83  
OrientierungssatzVorgehen bei einer orientierenden Untersuchung im Weg der Amtsermittlung 
NormBBodSchG § 9 Abs. 1; VwVfG-BY Art. 37 Abs. 1; VwVZG-BY Art. 36 Abs. 6 Satz 2; BodSchG-BY Art. 4 Abs. 1 Satz 1; BodSchG-BY Art. 10 Abs. 2 Satz 1; 
Leitsatz1. Ein Anfangsverdacht i.S.d § 9 Abs. 1 BBodSchG ist bereits dann gegeben, wenn eine auch nur geringe Tatsachenbasis vorhanden ist, die zu dem Schluss berechtigt, dass das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung nicht ganz unwahrscheinlich ist.
2. Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann.
3. Die Vorgehensweise bei der orientierenden Untersuchung und die Festlegung der Beprobungspunkte setzt i.d.R. eine Ortseinsicht unter Beteiligung der betroffenen Grundstückseigentümer bzw. Mieter oder Pächter unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten auf der zu untersuchenden Fläche voraus (Sparten, Versiegelungen, Bebauung, Zugänglichkeit, etc.).
GerichtVG Regensburg 
EntscheidungsformUrteil  
Entscheidungsdatum22.11.2010 
AktenzeichenRO 8 K 09.83  

Tenor

I. Die Bescheide vom 19. Dezember 2008 Az. 31/sr-08/00161 werden jeweils in Ziffer 1. Satz 1, soweit die Durchführung von 12 Rammkernsondierungen für Boden- und Bodenluftuntersuchungen (Durchmesser mindestens 36 mm, maximal 5 m tief) gestattet wird, und in Satz 2 aufgehoben. Außerdem wird jeweils die Ziffer 2. dieser Bescheide aufgehoben.
II. Im Übrigen werden die Klagen abgewiesen.
III. Von den Kosten des Verfahrens haben die Kläger zu 1) bis 9) gesamtschuldnerisch 1/3 und die Beklagte 2/3 zu tragen.
IV. Das Urteil ist in Ziffer III. vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des zu vollstreckenden Betrages abwenden, falls nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Die Kläger wenden sich gegen die Anordnung, das Betreten von nachfolgend näher bezeichneten Grundstücken der Gemarkung A? zur Vorbereitung von bodenschutzrechtlichen Ermittlungen sowie die Durchführung von 12 Rammkernsondierungen auf diesen Grundstücken zu dulden.

Die Kläger sind Miteigentümer der mit gewerblich genutzten Gebäuden bebauten Grundstücke Flst.Nrn. 2024/4, 2024/18, 2024/94 sowie des Grundstücks Flst.Nr. 2024/4, das als Parkplatz dient (Gesamtfläche von 13.846 qm). Die fraglichen Grundstücke befinden sich im Gewerbegebiet an der G? Straße in A?, für das der Bebauungsplan A? 89 ?Gewerbegebiet B?? aufgestellt werden soll. Das gesamte Plangebiet und angrenzende Flächen sind im Altlastenkataster der Stadt A? erfasst und als Altlastenverdachtsflächen eingestuft. Durch das Referat für Stadtentwicklung und Bauen der Stadt A? wurden im Plangebiet flächendeckend Rasteruntersuchungen mit Rammkernsondierungen für Boden- und Bodenluftuntersuchungen durchgeführt.

Lediglich die streitgegenständlichen Grundstücke wurden bislang bodenschutzrechtlich nicht überprüft. Dies soll nunmehr im Rahmen einer orientierenden Altlastenuntersuchung erfolgen, wobei auf den fraglichen Flächen 12 Rammkernsondierungen mit einem Durchmesser von mindestens 36 mm und einer maximalen Tiefe von 5 m vorgesehen sind. Eine Probenahmeplanung mit Festlegung der Beprobungspunkte liegt noch nicht vor.

Über die Durchführung der Untersuchungen konnte mit der Eigentümergemeinschaft kein Einvernehmen erzielt werden. Mit Schriftsatz vom 16. Mai 2008 untersagte deren Prozessbevollmächtigter das Betreten der fraglichen Grundstücke durch Vertreter oder Beauftragte der Stadt A?. Mit Schriftsatz vom 20. August 2008 teilte er mit, dass seitens seiner Mandantschaft mit der Durchführung der Bodenuntersuchungen grundsätzlich Einverständnis bestehe, jedoch nur auf der Grundlage des gleichzeitig übersandten städtebaulichen Vertrags gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB im Kontext mit der von der Stadt betriebenen Bauleitplanung.

Nicht zugestimmt werde demgegenüber einem Tätigwerden der Firma P? Umweltschutz GmbH auf den streitgegenständlichen Grundstücken, die von der Beklagtenseite mit der Durchführung der Altlastenuntersuchung im Gewerbegebiet an der G? Straße beauftragt worden sei. Dieses Sachverständigenbüro werde wegen der Besorgnis der Befangenheit abgelehnt. Mitarbeiter dieser Firma hätten die Grundstücke der Eigentümergemeinschaft widerrechtlich betreten. Außerdem sei das fragliche Sachverständigenbüro bei der Altlastenuntersuchung auf dem Nachbargrundstück Flst.Nr. 2024/101 tätig gewesen. Das in diesem Zusammenhang gezeigte Vorgehen habe das Vertrauen in die Arbeitsweise dieser Firma erschüttert. Deswegen werde vorgeschlagen, einen anderen, nach § 18 BBodSchG zugelassenen Sachverständigen ? ggf. nach öffentlicher Ausschreibung ? zu beauftragen.

Mit Schreiben vom 15. Oktober 2008 bat die Stadt nochmals um Mitteilung bis spätestens 31. Oktober 2008, dass die beabsichtigten Rammkernsondierungen von der Eigentümergemeinschaft geduldet werden. Gleichzeitig wurde eine Duldungsanordnung angekündigt, sollten entsprechende Erklärungen nicht fristgerecht bei der Stadt eingehen. In diesem Zusammenhang wurde Gelegenheit gegeben, sich zu den für die angedrohte Maßnahme erheblichen Tatsachen ebenfalls bis spätestens 31. Oktober 2008 zu äußern.

Mit Schriftsatz vom 29. Oktober 2008 wies der Prozessbevollmächtigte der Eigentümergemeinschaft darauf hin, dass für den Erlass einer Duldungsanordnung auf der Grundlage des Bodenschutzrechts keine Rechtsgrundlage existiere. Konkrete Anhaltspunkte für einen Altlastenverdacht auf den streitgegenständlichen Grundstücken seien nicht bekannt. Außerdem sei seine Mandantschaft bereit, die fraglichen Untersuchungen auf der Grundlage des angebotenen städtebaulichen Vertrages zu dulden. Für eine Duldungsanordnung bestehe daher keine Veranlassung.

Daraufhin verpflichtete die Stadt die Miteigentümer der Grundstücke Flst.Nrn. 2024/4, 2024/18, 2024/94 und 2024/111 mit jeweils gesonderten Bescheiden vom 19. Dezember 2008, den Beschäftigten der Stadt A? sowie des Wasserwirtschaftsamtes Weiden und deren Beauftragten im Zeitraum von einem Monat beginnend mit der Unanfechtbarkeit dieses Bescheids das Betreten der o.g. Grundstücke und die Durchführung von 12 Rammkernsondierungen für Boden- und Bodenluftuntersuchungen (Durchmesser mindestens 36 mm, maximal 5 m tief) zu gestatten, wobei der genaue Termin mindestens drei Tage vor Durchführung der Maßnahmen bekanntgegeben werde (Ziffer 1.). Außerdem wurde jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- EUR für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die unter Ziffer 1. genannten Verpflichtungen angedroht (Ziffer 2.). Schließlich wurde verfügt, dass die Miteigentümer der unter Ziffer 1. genannten Grundstücke die Kosten des Verfahrens gesamtschuldnerisch zu tragen haben und für diesen Bescheid jeweils eine Gebühr in Höhe von 150,- EUR festgesetzt wird (Ziffer 3.).

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG habe die Bodenschutzbehörde die zur Ermittlung des Sachverhalts geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, wenn Anhaltspunkte dafür bestünden, dass eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliege. Die sich im Gewerbegebiet an der G? Straße befindlichen Flächen seien als altlastenverdächtig einzustufen. Luftbilder aus den Jahren 1945 zeigten in diesem Bereich massive Bombentrichter, die wie aus den bereits untersuchten benachbarten Bereichen bekannt, vermutlich auch mit belasteten Produktionsrückständen der Glasindustrie sowie Schutt- und Abraum aus den Nachkriegsjahren verfüllt worden seien. Aus den unmittelbar angrenzenden Arealen seien erhebliche Belastungen mit Schadstoffen wie polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK), Mineralölkohlenwasserstoffe (MKW), Arsen, Blei und Phenol angetroffen worden.

Desweiteren sei nach der Studie der Industrieanlagen-Betriebsgesellschaft mbH vom 20. Dezember 2000 (IABG-Studie) das Gesamtareal des geplanten Gewerbegebiets ?B?? als Teilbereich der Altlastenverdachtsfläche ?ehemaliges Artilleriedepot A? bzw. Heeresnebenmunitionsanstalt? erfasst. Deshalb sei eine Gefährdungsabschätzung nach § 9 Abs. 1 BBodSchG geboten.

Die Duldungspflicht ergebe sich aus Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayBodSchG. Die betroffenen Grundstücke seien frei zugänglich und würden durch die vorgesehenen Maßnahmen keine Nutzungseinschränkungen oder Verschlechterungen erfahren, insbesondere auch im Hinblick darauf, dass die Vornahme der Rammkernsondierungen nur kurze Zeit (ca. zwei Tage) in Anspruch nehmen werde und ein Wiederverschließen der Bohrlöcher erfolge.

Das beauftragte Sachverständigenbüro sei im Rahmen einer ordnungsgemäßen Ausschreibung ausgewählt worden. Es erfülle die fachlichen Anforderungen des § 18 BBodSchG. Schließlich sei bezüglich des von den Miteigentümern der fraglichen Grundstücke vorgeschlagenen und für diese bereits tätig gewordenen Sachverständigen bereits mehrfach angeboten worden, diesen auf Anfrage an den Untersuchungen zu beteiligen.

Gegen die Bescheide vom 19. Dezember 2008 wurde mit Schriftsatz vom 15. Januar 2009 Klage erhoben.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:

Im Gegensatz zu den Grundstücken Flst.Nrn. 2024/30, 2024/100 und 2024/101 bestehe für die streitgegenständlichen Grundstücke kein Verdacht schädlicher Bodenveränderungen. Die fraglichen Grundstücke seien zu gewerblichen Zwecken vermietet, das Grundstück Flst.Nr. 2024/4 werde von den Mietern als Parkplatz genutzt.

Der Anwendungsbereich des Bundesbodenschutzgesetzes sei nicht eröffnet, noch lägen die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG vor. Die von der Beklagten gewünschten Altlastenuntersuchungen dienten nicht einer Gefahrungsabschätzung in Vollzug des Bundesbodenschutzgesetzes, sondern seien Bestandteil der Verpflichtung einer Gemeinde, bei Aufstellung eines Bebauungsplans alle relevanten Belange gemäß § 2 Abs. 3 BauGB zu ermitteln und zu bewerten. Zu diesen Belangen gehörten selbstverständlich auch Erkenntnisse darüber, ob im Geltungsbereich des Bebauungsplanes liegende Flächen erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet seien. Diese Flächen seien nach § 9 Abs. 5 Nr. 3 BauGB zu kennzeichnen, soweit die Belastung nicht eine Überplanung ausschließe oder vorhergehende Sanierungsmaßnahmen erfordere.

Die Eigentümergemeinschaft habe selbstverständlich diese städtebauliche Verpflichtung der Beklagten anerkannt und auf der Grundlage des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB eine Kooperation vorgeschlagen. Die Beklagte sei zwar nicht verpflichtet, den angebotenen städtebaulichen Vertrag abzuschließen, soweit gegen den Vertragsinhalt Vorbehalte bestünden. Dann hätte die Beklagte allerdings Änderungsvorschläge unterbreiten müssen, bevor sie eine Duldungsanordnung erlässt. Das behördliche Vorgehen sei deshalb unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft.

Unabhängig davon sei der Anwendungsbereich des Bundesbodenschutzgesetzes nicht eröffnet. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 9 BBodSchG finde dieses Gesetz auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten nur Anwendung, soweit das Bauplanungsrecht Einwirkungen auf den Boden nicht regle. Die Untersuchungspflichten einer Gemeinde, die Bauleitpläne aufstellt, seien abschließend im Baugesetzbuch, insbesondere in § 2 Abs. 3, § 1 Abs. 6 und § 9 Abs. 5 BauGB geregelt. Das Baugesetzbuch enthalte im Übrigen auch eine abschließende Regelung für Fälle, in denen ein Beteiligter die Ermittlung des erforderlichen Abwägungsmaterials bei Aufstellung eines Bebauungsplans behindere. In diesen Fällen gebe § 209 Abs. 1 BauGB der Gemeinde die Befugnis, gegen Entschädigung nach § 209 Abs. 2 BauGB Duldungsanordnungen zu erlassen. § 209 Abs. 1 BauGB setze jedoch nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Notwendigkeit einer solchen Maßnahme voraus. Eine Duldungsanordnung sei dann nicht notwendig, wenn der Betroffene freiwillig auf der Grundlage vertraglicher Vereinbarungen bereit sei, Vorarbeiten auf seinem Grundstück zu gestatten. Die Regelung des § 209 Abs. 1 BauGB sei nach § 3 Abs. 1 Nr. 9 BBodSchG vorrangig.

Im Übrigen sei der Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG nicht eröffnet, weil es keine tatsächlichen Anhaltspunkte gebe, das auf den streitgegenständlichen Grundstücken schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten vorhanden seien. Probeschürfen auf dem Grundstück Flst.Nr. 2024/101 hätten ergeben, dass im Grenzbereich dieses Grundstücks zum Grundstück Flst.Nr. 2024/4 keine Kontaminationen vorhanden seien. Im Jahr 2006 seien auf dem Grundstück Flst.Nr. 2024/101 nicht nur an der Zaungrenze zur Ostseite (frühere Glasfabrik) Grabungen vorgenommen worden, sondern auch in Richtung der Grundstücksgrenze zum Norden hin. Im Gegensatz zu den Erkenntnissen bei den Grabungen Richtung Osten, Süden und Westen hätten sich in Richtung Norden keine Hinweise auf eine bodenschutzrechtlich relevante Schadstoffbelastung ergeben, weshalb auf dem nördlich angrenzenden Grundstück Flst.Nr 2024/4 nicht mit schädlichen Bodenveränderungen gerechnet werden müsse. Auf das Schreiben der L? vom 3. Februar 2006 nebst Anlagen werde Bezug genommen.

Außerdem sei es im Jahr 1997 auf dem fraglichen Grundstück zu einem Brandfall gekommen. Damals hätten umfangreiche Bodenuntersuchungen mit 12 Bohrungen bis in 3 m Tiefe keine unzulässigen Schadenswerte ergeben. Vielmehr sei im LGA-Gutachten festgestellt worden, dass für das fragliche Grundstück eine bauliche Nutzung zu Wohnzwecken möglich sei. Wegen der Einzelheiten werde auf das Gutachten Nr. GI 9707951 der Landesgewerbeanstalt Bayern vom 17. November 1997 Bezug genommen.

Demgemäß existiere für das Grundstück 2024/4 keine einzige Bodenuntersuchung und keine sonstige konkrete Erkenntnis, dass dort schädliche Bodenveränderungen vorhanden sein könnten.

Allein die Tatsache, dass ein Grundstück in einem Altlastenkataster erfasst sei, genüge nicht als tatsächlicher Anhaltspunkt für Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG. Da mit solchen Maßnahmen, auch wenn sie die Behörde zunächst finanziere, stets Eigentumseingriffe oder Eingriffe in bestehende Besitzverhältnisse verbunden seien, könne die fragliche Regelung keine ?Vorsorge ins Blaue? rechtfertigen. Ganz allgemeine, ungesicherte Vermutungen über irgendwelche frühere Nutzungen, die theoretisch zu einer Belastung hätten führen können, seien für Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG nicht ausreichend.

In Wirklichkeit dienten die Maßnahmen der Beklagten im vorliegenden Fall auch nicht der Gefährdungsabschätzung nach dem Bundesbodenschutzgesetz, sondern stünden im rechtlichen Kontext mit der abwägungsfehlerfreien Aufstellung eines Bebauungsplanes. Für die Ermittlung des notwendigen Abwägungsmaterials nach § 2 Abs. 3 BauGB gälten geringere Anforderungen an das Vorliegen eines Altlastenverdachts. Um fehlerfrei abzuwägen, könne die Kommune auch bei solchen Flächen Untersuchungen veranlassen, bei welchen keine tatsächlichen Anhaltspunkte für Altlasten vorlägen, jedoch ?vage Verdachtsmomente?. Denn es stehe der Kommune frei, einen Bebauungsplan möglichst abwägungssicher zu gestalten. Für das Vorgehen der Kommune stelle jedoch das Baugesetzbuch das notwendige Instrumentarium bereit, nicht das Bundesbodenschutzgesetz. Dies gelte bei Zwangsmaßnahmen insbesondere auch für die notwendigen Entschädigungen (§ 209 Abs. 2 BauGB).

Die streitgegenständlichen Bescheide seien auch deshalb rechtswidrig, weil die Beprobungspunkte nicht festgelegt worden seien. Die Grundstücke der Eigentümergemeinschaft seien mit mehreren Gebäuden bebaut, Bohrungen in den Gebäuden könnten zu erheblichen Schäden insbesondere an den Gebäudefundamenten führen, ohne dass sich aus dem Bescheid erkennen lasse, welche Kriterien ein solches Vorgehen rechtfertigen könnten. Deshalb sei es im Sinne einer sachgerechten Ermessensbetätigung zwingend, dass die Beklagte die Beprobungspunkte räumlich, z.B. durch Festlegung eines Rasters, fixiere, bevor sie bescheidsmäßig eine Duldungspflicht der Miteigentümer begründe.

Die Klage sei in subjektiver Klagehäufung erhoben worden. Es lägen auch die Voraussetzungen des § 44 VwGO für eine objektive Klagehäufig vor. Die Kläger stellten eine notwendige Streitgenossenschaft dar, so dass das Gericht von Anfang an die Verfahren nicht hätte gemäß § 93 VwGO trennen dürfen. Die Streitgegenstände im verbundenen Verfahren seien zusammenzurechnen. Deshalb habe nicht für jede zu Unrecht getrennte Einzelklage der Regelstreitwert von 5.000,- EUR angesetzt werden dürfen.

Die Zwangsgeldandrohungen sei bereits deshalb rechtswidrig, weil die betroffenen Flächen vermietet seien, was der Beklagten auch bekannt sei.

Duldungsanordnungen habe die Beklagte gegen die Mieter nicht erlassen. Die Miteigentümer verfügten demgemäß nicht über den Besitz an den Grundstücken, so dass diese das Ansinnen der Stadt gegenüber den Mietern nicht durchsetzen könnten. Da die Miteigentümer die Duldungsanordnung deshalb nicht befolgen könnten, seien die Duldungsanordnungen einer Durchsetzung mit Mitteln des Verwaltungszwangs nicht zugänglich, die Androhung von Zwangsmitteln rechtswidrig.

Die Kläger beantragen deshalb, die Bescheide vom 19. Dezember 2008 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt, die Klagen abzuweisen.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt:

Es könne dahingestellt bleiben, ob die streitgegenständlichen Bescheide ? teilweise ? auch auf § 209 Abs. 1 BauGB gestützt werden könnten, soweit die Beklagte als planende Gebietskörperschaft aus den Ergebnissen der von der Beklagten als Kreisverwaltungsbehörde angeordneten Untersuchungsmaßnahmen für die künftige Bebauungsmaßnahmen Folgerungen ableiten möchte. Das Tätigwerden der Beklagten als Bodenschutzbehörde sei schon deshalb geboten gewesen, weil § 209 Abs. 1 BauGB ? anders als Art. 10 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 4 BayBodSchG ? keine Befugnisnorm für das Betreten der Grundstücke durch Vertreter der wasserwirtschaftlichen Fachbehörden des Freistaates Bayern enthalte.

Im Übrigen seien Voraussetzungen und Rechtsfolgen der genannten Regelungen in § 209 Abs. 1 BauGB und Art. 4 Abs. 3 Satz 2 BayBodSchG ohnehin identisch. Die gesetzliche Verpflichtung der Miteigentümer nach § 209 Abs. 1 Satz 1 BauGB habe bereits durch das Baureferat der Beklagten mit der Benachrichtigung nach § 209 Abs. 1 Satz 2 BauGB eine Konkretisierung erfahren. Das Schreiben vom 9. Mai 2008 sei als Verwaltungsakt zu qualifizieren, der inzwischen unanfechtbar geworden sei, weil die Miteigentümer innerhalb der Jahresfrist keine Klage erhoben hätten.

Die Duldungsanordnung sei geboten gewesen, da sich die Miteigentümergemeinschaft geweigert habe, ihre Grundstücke betreten zu lassen. Die Stadt sei nämlich nicht verpflichtet, einen städtebaulichen Vertrag über den Umfang der Untersuchungsmaßnahmen und insbesondere über die Person des zu beauftragenden Sachverständigen als Voraussetzung für ein Betretungsrecht abzuschließen.

Außerdem werde übersehen, dass die Untersuchungsergebnisse und die sich daran gegebenenfalls anschließenden Anordnungen zur Altlastensanierung durch die Bodenschutzbehörde auch Auswirkungen auf den Fortgang der Bebauungsplanung haben könnten. Ob in diesem Zusammenhang zur Vermeidung von Zwangsmaßnahmen ein städtebaulicher Vertrag geschlossen werde, der sowohl eine Sanierungsplanung als auch eine daran anschließende standortgerechte städtebauliche Nutzung der Grundstücke einschließe, könne gegenwärtig noch nicht abgesehen werden.

Die streitgegenständliche Duldungsanordnung sei in Kenntnis des § 3 Abs. 1 Nr. 9 BBodSchG nach dem Bodenschutzgesetz erfolgt. Anlass für Maßnahmen der Bodenschutzbehörde seien auch die auf den Nachbargrundstücken festgestellten Altlasten gewesen. Diese seien nach den historischen Recherchen der Bodenschutzbehörde und der IABG-Studie belegt. Es handle sich um Rüstungsaltlasten sowie Produktionsrückstände der Glasindustrie, deren Vorhandensein anlässlich der Sanierungsmaßnahmen auf den Nachbargrundstücken und durch Luftbilder dokumentiert sei.

Die Vermietung von Grundstücken habe keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der Duldungsanordnungen. Sie berühre auch nicht die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohungen für jeden Fall der Zuwiderhandlung durch die Bescheidsadressaten. Die Miteigentümer seien inzwischen aufgefordert worden, Namen und Anschriften der Mieter mitzuteilen. Auch diesen gegenüber werde eine Duldungsanordnung erlassen, falls keine Bereitschaft bestehe, zur Durchführung der erforderlichen Untersuchungsmaßnahmen das Betreten der Grundstücke zuzulassen. Im Übrigen sei die zwischenzeitlich erfolgte Weigerung, Mieter und Nutzungen zu benennen, als treuewidrig zu bewerten.

Schließlich erweise sich die Behauptung als unrichtig, die Stadt habe die Firma P? Umweltschutz GmbH ohne Ausschreibung mit den Untersuchungsmaßnahmen beauftragt. Auf den Preisspiegel der abgegebenen Angebote und die Auftragsvergabe vom 7. Mai 2008 werde Bezug genommen (Bl. 6 bis 12 der Behördenakte).

Das LGA-Gutachten befasse sich ausschließlich und speziell mit Altlastenuntersuchungen bezüglich eines Brandschadens an der Produktions- und Fertigungshalle (Halle B) der Firma C?-Grundstücksverwaltungs-GmbH. Diese Halle habe sich bis zur Zerstörung durch einen Brand auf dem Grundstück Flst.Nr. 2024/4 befunden. Wegen der genauen Position werde auf den beigefügten Abbruchplan vom 6. Oktober 1997 verwiesen.

Die Untersuchungen des LGA seien nur auf der Grundfläche der zerstörten Halle durchgeführt worden. Zehn Rammkernbohrungen hätten eine maximale Bohrtiefe von 3 m erreicht. Gutachtliche Aussagen seien damals weder zur Altlastensituation auf dem gesamten Grundstück Flst.Nr. 2024/4 noch zu den umliegenden weiteren streitgegenständlichen Grundstücken getroffen, sondern lediglich zur untersuchten Fläche.

Bemerkenswert erscheine, dass bereits bei diesen gegenüber den streitgegenständlichen Rammkernsondierungen von maximal 5 m Tiefe in höheren Lagen durchgeführten Bohrungen mehrfach Auffüllungen angetroffen worden seien, mit altlastenrelevanten Bestandteilen. Damit findet die Überlegung, dass der bestehende Altlastenverdacht auf allen vier Grundstücken ? insbesondere auch in größeren Bohrtiefen ? noch abzuklären sei, weitere Bestätigung.

Zur Frage der Festlegung der genauen Beprobungsorte werde angemerkt, dass diese erst dann bestimmt werden könnten, wenn das Gelände zu diesem Zweck betreten werden dürfte. Die exakten Beprobungspunkte würden dann unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten unter Beteiligung des amtlichen Sachverständigen festgelegt.

Vorrangig würden die Rammkernsondierungen auf den Freiflächen durchgeführt. Auch erfolge bei Beton- und Asphaltflächen eine Wiederverschließung der Bohrlöcher. Die Ansatzpunkte der Rammkernsondierungen seien im Übrigen so flexibel, dass auch jederzeit örtliche Korrekturen vorgenommen werden könnten, um den Eingriff in das grundrechtlich geschützte Eigentum möglichst gering zu halten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten RO 8 K 09.83 bis RO 8 K 09.91, die beigezogenen Behördenakten, das Gutachten Nr. GI 9707951 der Landesgewerbeanstalt Bayern vom 17. November 1997 und den Untersuchungsbericht der Fa. P? Umweltschutz GmbH vom 23. Februar 2005 über die orientierende und detaillierte Altlastenerkundung der Grundstücke Flst.Nrn. 2024/21, 2024/22, 2024/23, 2024/100 und 2024/101 sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Gründe

Die zulässigen Klagen sind überwiegend begründet.

Die Bescheide der Stadt A? vom 19. Dezember 2008 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit es um die Gestattung der Durchführung von 12 Rammkernsondierungen für Boden- und Bodenluftuntersuchungen und die Bekanntgabe des genauen Termins vor Durchführung dieser Maßnahmen geht. Die fraglichen Bescheide verstoßen insoweit gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG und waren deshalb aufzuheben.

Gleiches gilt für die Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 2. der streitgegenständlichen Bescheide, da auch diese gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG sowie gegen das Kumulationsverbot des Art. 36 Abs. 6 Satz 2 BayVwZVG verstoßen. Außerdem sind keine Duldungsanordnungen gegenüber den obligatorisch Nutzungsberechtigten ergangen.

Im Übrigen waren die Klagen abzuweisen, da im vorliegenden Fall kein Anwendungsvorrang des Bauplanungsrechts nach § 3 Abs. 1 Nr. 9 BBodSchG besteht. Vielmehr sind die Kläger nach Art. 4 Abs. 1 BayBodSchG verpflichtet, das Betreten der streitgegenständlichen Grundstücke zur Wahrnehmung der Aufgaben nach § 9 Abs. 1 BBodSchG zu gestatten.

I.

Ziffer 1. Satz 1 des streitgegenständlichen Bescheids findet seine Rechtsgrundlage in Art. 4 Abs. 1 BayBodSchG, soweit die Kläger als Miteigentümer der Grundstücke Flst.Nrn. 2024/4, 2024/18, 2024/94 und 2024/11 verpflichtet werden, den Beschäftigten der Stadt A? sowie des Wasserwirtschaftsamtes Weiden und deren Beauftragten das Betreten der fraglichen Grundstücke zur Vorbereitung von bodenschutzrechtlichen Ermittlungen zu gestatten.

Nach dieser Vorschrift sind die Grundstückseigentümer, der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück und die Betroffenen nach § 12 BBodSchG verpflichtet, der zuständigen Behörde und deren Beauftragten zur Wahrnehmung der Aufgaben nach dem Bundesbodenschutzgesetz und dem Bayerischen Bodenschutzgesetz das Betreten von Grundstücken, Geschäfts- und Betriebsräumen sowie die Vornahme von Ermittlungen und die Einrichtung von Messstellen zu dulden. Zur Durchsetzung dieser Duldungspflicht konnte die Stadt als zuständige Behörde nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 BayBodSchG die streitgegenständliche Anordnung treffen, da dies zur Erfüllung der sich aus dem Bayerischen Bodenschutzgesetz ergebenden Pflichten erforderlich war (Art. 11 BayBodSchG), weil die Kläger das Betreten der oben genannten Grundstücke zur Vornahme von bodenschutzrechtlichen Ermittlungen untersagt haben.

Der Anwendungsbereich des Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayBodSchG ist im vorliegenden Fall eröffnet, da der zuständigen Behörde Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass auf dem fraglichen Areal schädliche Bodenveränderungen im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG oder Altlasten im Sinne des § 2 Abs. 5 BBodSchG vorhanden sind. In diesem Fall soll die zuständige Behörde nach § 9 Abs. 1 BBodSchG die geeigneten Maßnahmen zur Ermittlung des Sachverhalts ergreifen. Werden die in einer Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchG festgesetzten Prüfwerte überschritten, soll die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um festzustellen, ob eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt. Im Rahmen der Untersuchung und Bewertung sind insbesondere Art und Konzentration der Schadstoffe, die Möglichkeit ihrer Ausbreitung in die Umwelt und ihre Aufnahme durch Menschen, Tiere und Pflanzen sowie die Nutzung eines Grundstücks nach § 4 Abs. 4 BBodSchG zu berücksichtigen.

Nach § 3 Abs. 1 BBodSchV bestehen Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Altlast insbesondere, wenn auf Grundstücken über einen längeren Zeitraum oder in erheblicher Menge mit Schadstoffen umgegangen wurde und die jeweilige Betriebs-, Bewirtschaftungs- oder Verfahrensweise oder Störungen des bestimmungsgemäßen Betriebs nicht unerhebliche Einträge solcher Stoffe in den Boden vermuten lassen. Bei Altablagerungen sind diese Anhaltspunkte insbesondere dann gegeben, wenn die Art des Betriebs oder der Zeitpunkt der Stilllegung den Verdacht nahelegen, dass Abfälle nicht sachgerecht gelagert, behandelt oder abgelagert wurden. Dies gilt nach § 3 Abs. 2 BBodSchV für schädliche Bodenveränderungen entsprechend. Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung ergeben sich ergänzend zu § 3 Abs. 1 BBodSchV insbesondere durch allgemeine oder konkrete Hinweise auf den Eintrag von Schadstoffen über einen längeren Zeitraum und in erheblicher Menge über die Luft oder Gewässer oder durch eine Aufbringung erheblicher Frachten an Abfällen oder Abwässer auf Böden. Einzubeziehen sind dabei auch Erkenntnisse aufgrund allgemeiner Untersuchungen oder Erfahrungswerte aus Vergleichssituationen insbesondere zur Ausbreitung von Schadstoffen.

Liegen Anhaltspunkte nach § 3 Abs. 1 oder Abs. 2 BBodSchV vor, soll die Verdachtsfläche oder altlastenverdächtige Fläche nach der Erfassung zunächst einer orientierenden Untersuchung unterzogen werden. Nach § 3 Abs. 8 BBodSchV bestimmen sich die Anforderungen an die Untersuchung von Böden, Bodenmaterial und sonstigen Materialien sowie von Bodenluft etc. nach dem Anhang 1 zur BBodSchV.

Außerdem soll die zuständige Behörde nach Art. 2 BayBodSchG Flächen, bei denen aufgrund von Mitteilungen nach Art. 1 Satz 1, Art. 12 Abs. 2 BayBodSchG oder sonstiger Erkenntnisse Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt, einer ersten Gefährdungsabschätzung (Erstbewertung) unterziehen.

Ziel dieser Maßnahmen ist eine Bewertung nach Maßgabe des § 4 Abs. 1 und 2 BBodSchV, die zur Feststellung führt, dass der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ausgeräumt ist, weil der Gehalt oder die Konzentration eines Schadstoffes unterhalb des jeweiligen Prüfwertes in Anhang 2 zur Bundesbodenschutzverordnung liegt. Andernfalls sind Maßnahmen nach §§ 9 Abs. 2, 10 und 13 BBodSchG zutreffend.

Im vorliegenden Fall bestehen ausreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung im Sinne der o.g. Vorschriften. Denn solche Anhaltspunkte sind jedenfalls schon dann gegeben, wenn eine ? auch nur geringe ? Tatsachenbasis vorhanden ist, die zu dem Schluss berechtigt, dass das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung nicht ganz unwahrscheinlich ist, d.h. es bedarf keiner konkreten Anhaltspunkte gemäß § 9 Abs. 2 BBodSchG, sondern lediglich tatsächlicher Indizien (VG Berlin v 30.04.2004 - 10 A 523.01 juris; Numberger in Oerder / Numberger / Schönfeld, BBodSchG, Kommentar, 1999, § 9 Rn. 6) bzw. eines Mindestmaßes an Realität (vgl. Ossenbühl NVwZ 1986, 161, 166). Unstatthaft wäre in diesem Zusammenhang nur eine Vorsorge ins Blaue (vgl. Ossenbühl a.a.O.).

Ein so gearteter Anfangsverdacht ist hier aufgrund der Studie der Industrieanlagen-Betriebsgesellschaft mbH vom 20. Dezember 2000 (IABG-Studie) erwiesen. Das fragliche Areal ist Teilbereich der Altlastenverdachtsfläche ?ehemaliges Arterilleriedepot A? bzw. Heeresnebenmunitionsanstalt?. Wie das Luftbild des Jahres 1945 dokumentiert, befinden sich auf den streitgegenständlichen Grundstücken zahlreiche Bombenkrater. Diese wurden in der Folgezeit ? wie das Luftbild aus dem Jahr 1952 dokumentiert ? in den Nachkriegsjahren verfüllt. Auf den Luftbildaufnahmen des Jahres 1988 sind keine Bombentrichter mehr erkennbar.

Aus den bereits untersuchten benachbarten Bereichen ist bekannt, dass die fraglichen Bombentrichter mit belasteten Produktionsrückständen aus der Glasindustrie verfüllt worden sind. Auf den unmittelbar angrenzenden Arealen sind erhebliche Belastungen mit Schadstoffen wie polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK), Mineralölkohlenwasserstoffe (MKW), Arsen, Blei und Phenol angetroffen worden.

Diese Anhaltspunkte für das Vorliegen schädlicher Bodenveränderungen werden konkretisiert durch das Gutachten der Landesgewerbeanstalt Bayern vom 17. November 1997 Nr. GI 9707951. Damals wurde aus Anlass einer brandbedingten Zerstörung einer Produktionshalle auf dem Grundstück Flst.Nr.2024/4 eine Altlastenuntersuchung zur Klärung des Entsorgungswegs und Prüfung der Grundfläche für weitere Nutzungen durchgeführt. Bei allen zehn bis in eine Tiefe von drei Metern reichenden Rammkernsondierungen wurden Auffüllungen mit Schlackensand festgestellt. In diesen Schlackensanden wurde hohe Gehalte an Zink von 2.400 mg/kg TS und an Blei von 430 mg/kg TS ermittelt, die den Stufe-1-Wert des Bayerischen Altlastenleitfadens 1991 (Anhang 10) von 500 mg/kg TS für Zink und 150 mg/kg TS für Blei deutlich überschritten haben, wenn auch der Stufe-2-Wert jeweils nicht erreicht wurde. Die Ergebnisse der zehn Rammkernsondierungen im Bereich der Grundfläche der zerstörten Produktionshalle zeigen auch, dass am Altlastenverdacht kein vernünftiger Zweifel bestehen kann, was auch der Prozessbevollmächtigte der Kläger in der mündlichen Verhandlung schließlich eingeräumt hat.

Damit ist zugleich der schriftsätzlich vorgebrachte Einwand ausgeräumt, dass bei den fraglichen Bodenuntersuchungen keine unzulässigen Schadenswerte registriert werden konnten. Im Übrigen wird von der Klägerseite verkannt, dass die Aussage, das Grundstück Flst.Nr. 2024/4 könne auch zu Wohnzwecken genutzt werden, unter dem Vorbehalt der Entsorgung der Schlackensande steht (S. 8 Abs. 5 und 6 des fraglichen Gutachtens).

Als unrichtig hat sich auch die Behauptung der Klägerseite erwiesen, dass schon deshalb keine tatsächlichen Anhaltspunkte für schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten auf den streitgegenständlichen Grundstücken vorhanden seien, weil Untersuchungen des Grundstücks Flst.Nr. 2024/101 ergeben hätten, dass im Grenzbereich dieses Grundstücks zum Grundstück Flst.Nr. 2024/4 keine Kontaminationen festgestellt worden seien. Zwar mögen sich bei den Grabungen des Ingenieurbüros für Geotechnik und Umweltschutz ? L? ? im Januar 2006 keine Hinweise darauf ergeben haben, dass auch auf dem nördlich angrenzenden Grundstück Flst.Nr. 2024/4 mit Belastungen zu rechnen sei. Diese Einschätzung beruht jedoch lediglich auf einer organoleptischen Beurteilung (Art, Zusammensetzung, Farbe und Geruch) des anstehenden Bodens auf dem untersuchten Grundstück selbst. Die Aussage zum Grundstück Flst.Nr. 2024/4 im Schreiben der L? vom 3. Februar 2006 bewegt sich deshalb im spekulativen Bereich.

Außerdem kann die organoleptische Beurteilung eine chemische Analyse der Bodenproben nach Maßgabe der Merkblätter der Bayerischen Landesämter für Umweltschutz und Wasserwirtschaft Nrn. 3.8/1 und Nr. 3.8/5 (http://www.bayern.de/lfw; vgl. zur Bestimmtheit der Fundstellenangabe: BayVGH v. 17.03.2004 - 22 CS 04.362-juris) nicht ersetzen.

Die chemische Analyse des Schlackenmaterials im nördlichen Grenzbereich des Grundstücks Flst.Nr. 2024/101 hat nämlich gerade auch dort kritische Konzentrationen an PAK, Naphtalinen, Phenolen, MKW und an Einzelparametern von Schwermetallen im Gesamtstoffgehalt und zum Teil im Eluat erbracht. Nach dem Untersuchungsbericht der Fa. P? Umweltschutz GmbH vom 23. Februar 2005 sind insbesondere bei den Sondieransatzpunkten S 4, S 5, S 6, S 8 und S 9 bei den Parametern PAK, Arsen, Blei, Naphtaline und Phenole in der Originalsubstanz Überschreitungen der Hilfswerte 1 und 2 sowie im Eluat Überschreitungen der Stufe-1- und Stufe-2-Werte festgestellt worden. Liegen aber bodenschutzrechtlich relevante Schadstoffbelastungen auch im nördlichen Grenzbereich des Grundstücks Flst.Nr. 2024/101 vor, fehlt es an einer tragfähigen Grundlage für den Schluss der Klägerseite, wegen fehlender Bodenkontaminationen im dortigen Bereich sei nicht mit schädlichen Bodenveränderungen auf dem Grundstück Flst.Nr. 2024/4 zu rechnen.

Die angefochtene Anordnung bezüglich des Betretens der streitgegenständlichen Grundstücke ist entgegen der Auffassung des Prozessbevollmächtigten der Kläger auch nicht unverhältnismäßig. Zwar besteht nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB grundsätzlich die Möglichkeit Bodensanierungsmaßnahmen, d.h. insbesondere die Entsorgung von Altlasten, im Rahmen eines städtebaulichen Vertrags und die in diesem Zusammenhang stehenden vorbereitenden Maßnahmen zu regeln.

Allerdings bleibt es für alle Verträge nach § 11 BauGB bei der Geltung und damit bei den Grenzen des Art. 54 BayVwVfG. Hieraus folgt insbesondere die Schranke des Art. 54 Satz 1 BayVwVfG, wonach Rechtsvorschriften dem Vertrag nicht entgegenstehen dürfen (Vorrang des Gesetzes). Dies bezieht sich sowohl auf den Vertrag als Handlungsform als auch auf den möglichen Vertragsinhalt. Dies bedeutet, dass die Regelung eines Rechtsverhältnisses durch öffentlich-rechtlichen Vertrag grundsätzlich die Bereitschaft beider Vertragsparteien zum Abschluss eines Vertrages voraussetzt.

Eine Verpflichtung der Vertragsparteien, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag bestimmten Inhalts abzuschließen, besteht grundsätzlich nicht. Auch aus speziellen Rechtsvorschriften lässt sich im vorliegenden Fall kein Kontrahierungszwang ableiten. Liegen die Voraussetzungen eines Abschlusszwangs nicht vor, so kann der Bürger keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Frage, ob die Behörde ein Rechtsverhältnis durch Verwaltungsakt oder durch öffentlich-rechtlichen Vertrag regelt, geltend machen. Insoweit fehlt es an einem subjektiven öffentlichen Recht.

Deshalb konnte die Beklagte ohne weiteres die angebotene vertragliche Kooperation ablehnen und sich als Untere Bodenschutzbehörde für ein hoheitliches Vorgehen nach dem Bodenschutzrecht entscheiden. Ist das Bodenschutzrecht nach der Konzeption des Gesetzgebers ein eingriffsorientiertes Gefahrenabwehrrecht (BVerwG v. 16.03.2006 - 4 A 1075/04), muss sich die Beklagte nicht der Forderung beugen, nicht die Firma P? Umweltschutz GmbH mit der orientierenden Untersuchung zu beauftragen, sondern nur einen von der Klägerseite gebilligten Sachverständigen im Sinne des § 18 BBodSchG. Insbesondere dürfte ein vertragliches Vorschlagsrecht ? letztlich geht es den Klägern in den vorliegenden Verfahren nur um diese Frage ? nicht mit § 9 Abs. 1 BBodSchG in Einklang zu bringen sein.

Denn das Bodenschutzgesetz weist durchgängig eine gefahrenabwehrrechtliche Struktur auf. Wie aus § 1 Satz 1 BBodSchG erhellt, dient es dazu, schädliche Bodenveränderungen abzuwehren, und, soweit ein Schaden bereits eingetreten ist, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren, d.h. im Sinne der Definition des § 2 Abs. 7 BodSchG durch Dekontaminations- oder Sicherungsmaßnahmen schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Bodens zu beseitigen oder zu vermindern.

Zu diesem Zweck kann die Bodenschutzbehörde nach § 9 Abs. 1 BBodSchG eine orientierende Untersuchung im Sinne des § 2 Nr. 3 BBodSchV durchführen, in diesem Zusammenhang Auskunft- und Duldungsanordnungen nach Art. 1 Satz 2 und Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayBodSchG erlassen sowie Maßnahmen nach §§ 9 Abs. 2, 10 Abs. 1 und 13 Abs. 1 BBodSchG treffen. Die Behörde im Sinne des Art. 10 Abs. 1 BayBodSchG ist dabei Herrin des Verfahrens. Sie bestimmt das Untersuchungsprogramm, sie beteiligt bei Fragen fachlicher Art die wasserwirtschaftliche Fachbehörde nach Art. 10 Abs. 2 BayBodSchG und entscheidet, ob und welche Sachverständigen und Untersuchungsstellen im Sinne des § 18 BBodSchG bei Erkundungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 1 BBodSchG zugezogen werden. Insoweit besteht für eine vertragliche Kooperation kein Raum. Dies erhellt auch die Vorschrift des § 13 Abs. 4 BBodSchG. Nur an dieser Stelle wird die gefahrenabwehrrechtliche Struktur des Bodenschutzrechts durchbrochen zugunsten der Möglichkeit eines Vertrags zur Altlastensanierung.

Das Vorgehen der Stadt nach Maßgabe des Bundesbodenschutzgesetzes scheitert auch nicht am geltend gemachten Anwendungsvorrang des Bauplanungsrechts. Zwar trifft die Auffassung des Prozessbevollmächtigten der Kläger zu, dass nach § 3 Abs. 1 Nr. 9 das Bundesbodenschutzgesetz auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten keine Anwendung findet, soweit Vorschriften des Bauplanungsrechts Einwirkungen auf den Boden regeln.

Dieser Anwendungsvorrang des Bauplanungsrechts bezieht sich jedoch nur auf Flächenfestsetzungen.

Das Baugesetzbuch setzt den Bodenschutz spezialgesetzlich um in § 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB über die Bodenschutzklausel, § 5 Abs. 2 Nr. 10 BauGB über die Darstellung von Flächen im Flächennutzungsplan für Maßnahmen u.a. zum Schutz des Bodens, § 5 Abs. 3 Nr. 3 BauGB über die Kennzeichnung für eine bauliche Nutzung vorgesehener Flächen, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet sind, § 9 Abs. 1 Nr. 14 BauGB über die Festsetzung von Flächen für die Rückhaltung und Versickerung von Niederschlagswasser im Bebauungsplan, § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB über die Darstellung von Flächen und Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft, § 9 Abs. 5 BauGB über die Darstellung von Flächen, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet sind, sowie in § 179 Abs. 1 Satz 2 BauGB über das Entsiegelungsgebot.

In diesem Kontext sind nach § 2 Abs. 3 BauGB bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange zu ermitteln und zu bewerten, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial). Denn der den Gemeinden in § 1 BauGB gestellte Ordnungsauftrag ist vor allem darauf gerichtet, für die Nutzung des Bodens einen Rahmen zu bieten, der die rechtlichen Voraussetzungen für die Erschließung und bauliche Entwicklung des Gemeindegebiets schafft. Die Berücksichtigung allgemeiner Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) gebieten hierbei, dass die Gemeinde schon bei der Planung Gefahrensituationen ermittelt und in die planerische Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB einstellt, die als Folge der Planung, d.h. durch die an sie anknüpfende Entfaltung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kräfte im Gemeindegebiet entstehen oder verfestigt werden können. Gefährdungen, die aus der Überplanung von mit Altlasten behafteten Flächen für die Gesundheit von Menschen oder die Standsicherheit von Bauwerken resultieren können, hat die Gemeinde daher bei der Zusammenstellung des Planungsmaterials aufzuklären (BGH v. 26.01.1989 - III ZR 194/87).

In diesem Zusammenhang haben nach § 209 Abs. 1 BauGB Eigentümer und Besitzer zu dulden, dass Beauftragte der zuständigen Behörden ? entgegen der Auffassung der Stadt auch Vertreter des zuständigen Wasserwirtschaftsamts ? Grundstücke betreten und Vermessungen, Boden- und Grundwasseruntersuchungen oder ähnliche Arbeiten ausführen. Diese Duldungspflicht steht jedoch im Kontext mit dem Ziel, Flächenfestsetzungen mit dem oben dargestellten Inhalt vorzubereiten. Dadurch werden aber die Eingriffsregelungen des Bodenschutzrechts nicht verdrängt.

Zwar musste die Stadt bei der Aufstellung des Bebauungsplans A? 89 ?Gewerbegebiet B?? ? wie oben dargestellt ? dem konkreten Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nachgehen. Die Stadt war beim Vorliegen von konkreten Anhaltspunkten für bodenschutzrechtlich relevante Schadstoffbelastungen verpflichtet, diese Belastungen zu erfassen und die erforderlichen Untersuchungen über Art und Umfang der Schadstoffbelastung des Bodens durch die zuständige Behörde im Sinne des Art. 10 Abs. 2 Satz 1 BayBodSchG außerhalb der Bauleitplanung einzuleiten (Versteyl / Sondermann, BBodSchG, Kommentar, 2. Auflage, § 3 Rn. 57 ff.; Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB,Kommentar, 11. Auflage, § 1 Rn. 112; Schrödter, Baugesetzbuch, Kommentar, 7. Auflage, § 2 Rn. 125 ff.). Zu Art und Umfang der Ermittlungen, die erforderlich sind, wenn konkrete Anhaltspunkte den Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast begründen, enthält das Baugesetzbuch nämlich keine Regelungen.

Es sind daher die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes heranzuziehen. Gemäß § 9 Abs. 1 BBodSchG sollen die zuständigen Behörden zur Ermittlung des Sachverhalts die geeigneten Maßnahmen ergreifen, wenn ihnen Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt. Wird als Ergebnis der orientierenden Untersuchung festgestellt, dass die Schadstoffkonzentrationen im Boden unterhalb des jeweiligen Prüfwerts in Anhang 2 der Bundesbodenschutzverordnung liegen, ist der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast in Bezug auf den jeweiligen Schadstoff gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1 BBodSchV ausgeräumt. In diesem Fall ist die Gemeinde als Trägerin der Bauleitplanung nicht verpflichtet, weitere Ermittlungen durchzuführen oder besondere Maßnahmen im Hinblick auf die Bodenbelastungen zu ergreifen. Da die Verdachtsmomente für die Fläche ausgeräumt sind, ergeben sich keine Besonderheiten für die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB im weiteren Bauleitplanverfahren.

Im Falle der Überschreitung der Prüfwerte gemäß Anhang 2 der Bundesbodenschutzverordnung sind die Verdachtsmomente nicht ausgeräumt, die Gemeinde hat bei der Aufstellung von Bauleitplänen nach § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB u.a. die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse zu berücksichtigen. Hat die Gemeinde erkannt, dass eine Fläche des Plangebiets mit Schadstoffen verunreinigt ist, ist sie gemäß § 5 Abs. 3 Nr. 3 BauGB verpflichtet, im Flächennutzungsplan die für die baulichen Nutzungen vorgesehenen Flächen zu kennzeichnen, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet sind. Im Bebauungsplan besteht eine Kennzeichnungspflicht gemäß § 9 Abs. 5 Nr. 3 BauGB für sämtliche Flächen, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet sind. Bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer Nutzungsausweisung und einer Ausweisung einer belasteten Fläche zu einer bestimmten Nutzung ist von der Gemeinde zu prüfen, ob der festgestellten Gefährdungssituation durch geeignete Sanierungsmaßnahmen mit vertretbarem Aufwand begegnet werden kann, so dass eine Verwirklichung der im Bebauungsplan festgesetzten Nutzung mit verhältnismäßigem Aufwand tatsächlich erreicht werden kann.

Die Prüfung der Erforderlichkeit von Sanierungsmaßnahmen zur Abwehr von Gefahren für Schutzgüter erfolgt wiederum durch die zuständige Behörde im Sinne des Art. 10 Abs. 2 Satz 1 BayBodSchG im Rahmen des Gefahrenabwehrrechts auf der Grundlage des Bundesbodenschutzgesetzes (§§ 10, 13 i.V.m. den Regelungen der BBodSchV). Deshalb bestehen im vorliegenden Fall gegen den Einsatz des eingriffsorientierten Gefahrenabwehrrechts, wie es im Bundesbodenschutzgesetz geregelt ist, auch mit Blick auf § 9 Abs. 3 Nr. 9 BBodSchG keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

II.

Rechtswidrig und dementsprechend aufzuheben waren die streitgegenständlichen Bescheide, soweit es um die Gestattung der Durchführung von zwölf Rammkernsondierungen für Boden- und Bodenluftuntersuchungen und die Bekanntgabe des genauen Termins vor Durchführung dieser Maßnahmen geht. Die fraglichen Bescheide genügen insoweit nicht dem Bestimmtheitsgebot des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann. Dabei ist bei der Ermittlung des Inhalts der Regelung nicht auf die Vorstellungen der Personen abzustellen, die innerhalb der Behörde die Entscheidung getroffen oder dabei mitgewirkt, den Verwaltungsakt verfasst, ausgefertigt oder in anderer Weise erlassen haben, sondern auf den objektiven Erklärungswert und Erklärungsinhalt des dem Betroffenen als Inhalt des Verwaltungsakts Mitgeteilten, so wie sich dieses dem Betroffenen darstellt und nach Treu und Glauben verstanden werden darf und muss. Unklarheiten und Mehrdeutigkeiten gehen zu Lasten der Behörde.

Der Entscheidungsinhalt muss in diesem Sinn für den Adressaten nach Art und Umfang aus sich heraus verständlich sein und diesen in die Lage versetzen, zu erkennen, was genau von ihm gefordert wird bzw. was in der ihn betreffenden Sache geregelt oder verbindlich durch den Verwaltungsakt festgestellt wird. Wenn der Verwaltungsakt einen vollstreckbaren Inhalt haben soll, muss er darüber hinaus so bestimmt sein, dass er Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein kann. Dass die gebotene Bestimmtheit (erst) durch einen Rückgriff auf Unterlagen, die sich bei den Akten befinden, hergestellt werden kann, genügt grundsätzlich nicht (BVerwG v. 02.07.2008 - 7 C 38/07, NVwZ 2009, S. 52; BVerwG v. 26.01.1990 - 8 C 69/87, NuR 1991, 227; BVerwG v. 15.2.1990 - 4 C 41/87, BVerwGE 84, 335).

Diese Grundsätze bedeuten für den vorliegenden Fall:

Ergeben sich aus der historischen Erkundung oder aus sonstigen Quellen Hinweise auf den Umgang mit umweltgefährdenden Stoffen bzw. auf die Ablagerung schadstoffbelasteter Abfälle, ist eine orientierende Untersuchung gemäß § 9 Abs. 1 BBodSchG zur hinreichenden Bestätigung oder zur Ausräumung des Altlastenverdachts einzuleiten. Um den Umfang der orientierenden Untersuchung auf das notwendige Maß zu beschränken, ist in jedem Fall ein schrittweises Vorgehen geboten. Die orientierende Untersuchung muss sowohl für den Wirkungspfad Boden-Mensch, als auch für den Wirkungspfad Boden-Gewässer bzw. für alle im Rahmen der historischen Recherche ermittelten relevanten Wirkungspfade durchgeführt werden. Für die zu untersuchende Verdachtsfläche ist daher ein jeweils angepasster Probenahmenplan aufzustellen, der die relevanten Wirkungspfade integrativ berücksichtigt. Der Mindestumfang der Probenahme bei einer orientierenden Untersuchung im ersten Schritt ist in den Kapiteln 3.1.1 und 3.1.2 des LfU/LfW-Merkblatts Nr. 3.8./4 (http://www.bayern.de/lfw) enthalten.

Im vorliegenden Fall fehlt es jedoch an einer entsprechenden Probenahmeplanung mit Festlegung der Beprobungspunkte bzw. an präzisen Angaben zum Bohrdurchmesser bei den beabsichtigten Rammkernsondierungen. Wie die Beklagte selbst eingeräumt hat, setzt die Vorgehensweise bei der orientierenden Untersuchung und die Festlegung der Beprobungspunkte eine Ortseinsicht unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten auf der zu untersuchenden Fläche (Sparten, Versiegelungen, Bebauung, Zugänglichkeit, etc.) voraus und zwar unter Beteiligung der betroffenen Grundstückseigentümer bzw. Mieter oder Pächter. Die Erstellung einer den oben dargestellten Anforderungen entsprechenden Probenahmeplanung kann im Falle einer Weigerung der Betroffenen, bei der Erfüllung ihrer bodenschutzrechtlichen Verpflichtungen mitzuwirken, auch mit Auskunfts- und Duldungsanordnungen gewährleistet werden.

Vorliegend hat die Stadt jedoch verkannt, dass als erster Schritt ein zielführendes Untersuchungsprogramm ? notfalls auch gegen den Willen der Betroffenen ? unter Beteiligung der wasserwirtschaftlichen Fachbehörde erstellt werden muss. Andernfalls können die Kläger den wesentlichen Umfang ihrer Verpflichtung zur Duldung der Durchführung einer orientierenden Untersuchung nicht erkennen. Ist der Umfang der Duldungspflicht für die Betroffenen nicht erkennbar, kann keine den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG genügende Duldungsanordnung erlassen werden.

Im Ergebnis hat die Beklagte mit dem Verlangen, die Durchführung von Rammkernsondierungen zu dulden, eine Verfahrensgestaltung gewählt, bei der sie bereits den zweiten Schritt getan und dabei übersehen hat, dass der zweite Schritt erst unternommen werden kann, wenn das Untersuchungsprogramm nach Billigung durch die wasserwirtschaftliche Fachbehörde erarbeitet ist, notfalls unter Einsatz der oben genannten Zwangsmittel.

Nach alldem verstoßen die Verfügungen unter Ziffer 1. Satz 1 der angefochtenen Bescheide bezüglich der Duldung von Rammkernsondierungen gegen das Erfordernis hinreichender Klarheit von Verwaltungsakten nach Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Damit entfällt auch der Regelungsgegenstand der Nebenbestimmung unter Ziffer 1. Satz 2 der streitgegenständlichen Bescheide. Mangels tragfähiger Grundlage ist diese ebenfalls aufzuheben.

III.

Keinen Bestand haben kann schließlich die in den streitgegenständlichen Bescheiden unter Ziffer 2. enthaltene Zwangsgeldandrohung für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die unter Ziffer 1. genannten Verpflichtungen. Die Androhung eines einzigen, einheitlichen Zwangsgelds zur Erzwingung eines vollständigen Handelns oder mehrerer Einzelmaßnahmen verstößt gegen den Grundsatz der Klarheit und Bestimmtheit von Verwaltungsakten, weil sie nicht erkennen lässt, ob und in welcher Höhe das Zwangsgeld bei nicht fristgerechter Erfüllung bei einer Anordnung fällig wird (VGH Mannheim v. 17.08.1995 - 5 S 71/95, VGH Kassel v. 21.10.1993 - 4 UE 1286/89, BVerwG v. 26.06.1997 - 1 A 10/95, VG Aachen v. 06.05.2006 - 6 K 506/06).

Die Verletzung des Bestimmtheitsgebotes wird gerade bei der vorliegenden Fallgestaltung deutlich, wenn eine von zwei Grundverfügungen der verwaltungsgerichtlichen Aufhebung unterliegt. Denn dann ist offen, ob im Falle der Vollstreckung der bestehen bleibenden Grundverfügung das angedrohte Zwangsgeld in voller Höhe oder nur zur Hälfte fällig werden soll.

Außerdem kann ein Zwangsgeld nicht für jeden Fall der Zuwiderhandlung angedroht werden. Diese Vorgehensweise verstößt gegen das Kumulationsverbot des Art. 36 Abs. 6 Satz 2 BayVwZVG (BVerwG v. 26.06.1997 - 1 A 10/95). Eine besondere gesetzliche Ermächtigung zu einer Zwangsgeldandrohung für jeden Fall der Zuwiderhandlung besteht im Bayerischen Landesrecht nicht (zu dieser Fallkonstellation: BVerwG v. 21.01.2003 - 1 C 5/02).

Im Übrigen hätte es des Erlasses von Duldungsanordnungen gegenüber den Mietern bedurft (vgl. BayVGH v. 11.07.2001 - 1 ZB 01.1255, BayVBl 2002, 275; BayVGH v. 26.01.1981 Az. 103 XV 78 ? BayVBl 1981, 272; OVG Koblenz v. 25.11.2009 - 8 A 10502/09 und vom 08.12.2003 - 8 B 11827/03). Aus den Akten ist nämlich nicht zu entnehmen, dass die betroffenen Mieter der Durchführung der geplanten orientierenden Altlastenuntersuchung zugestimmt hätten.

Dass sich die Kläger weigern, die Namen und Anschriften der obligatorisch Berechtigten mitzuteilen, mag zwar als Verstoß gegen die Mitteilungs- und Auskunftspflichten des Art. 1 S. 1 und 2 BayBodSchG zu werten sein. Gleichwohl stellt dieser Verstoß gegen die bodenschutzrechtlichen Mitwirkungspflichten kein Hindernis dar, das das Erfordernis entsprechender Duldungsanordnungen gegenüber Drittberechtigten entfallen lässt. Ungeachtet der Möglichkeiten der Stadt, über das Melde- oder Gewerberegister Name und Anschrift der betroffenen Mieter zu ermitteln (Art. 24 Abs. 1 BayVwVfG), hätte diese nämlich eine Auskunftsanordnung nach Art. 11 i.V.m. Art. 1 Satz 2 BayBodSchG erlassen können, um die notwendigen Informationen zu erhalten

IV.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff ZPO.

Der Streitwert wird in den Verfahren RO 8 K 09.83 bis RO 8 K 09.91 bis zur Verbindung nach § 93 VwGO jeweils auf 5.000,- Euro, nach der Verbindung auf 45.000,- Euro festgesetzt.

Der Prozessbevollmächtigte der Kläger verkennt, dass auch bei einer notwendigen Streitgenossenschaft (§§ 64 VwGO, 62 ZPO) jeder Streitgenosse selbständig bleibt, es sich also um mehrere Klagen, mehrere Prozesse und mehrere Prozessrechtverhältnisse handelt. Dementsprechend erfolgte keine Trennung nach § 93 Satz 1 VwGO, vielmehr wurden die Klagen der Streitgenossen von Anfang als selbständige Verfahren behandelt und lediglich zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. Dementsprechend war für jede Klage der Streitwert gesondert zu ermitteln.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Dabei war zu berücksichtigen, dass die Ziffer 1. Satz 1 des angefochtenen Bescheids zwei Streitgegenstände regelt, nämlich einerseits ein Betretungsrecht und andererseits die Duldung von zwölf Rammkernsondierungen. Des weiteren war zu berücksichtigen, dass von den fraglichen Anordnungen vier gewerbliche genutzte Grundstücke mit einer Gesamtfläche von 13.446 m² betroffen sind und gegen jeden Streitgenossen eine gesonderte Verfügung erlassen und jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung angedroht worden ist. Das Gericht hat deshalb nach Ermessen für jedes Verfahren einen Streitwert in Höhe von 5.000,- Euro angesetzt.

 

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