Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

VG Augsburg, 18.07.2013, Au 3 S 13.780

TitelVG Augsburg, 18.07.2013, Au 3 S 13.780 
OrientierungssatzAnforderungen an die Bestimmtheit einer Anordnung zur Durchführung einer Detailuntersuchung 
NormBBodSchG § 9 Abs. 2 Satz 1; BBodSchV § 3 Abs. 4 Satz 2; BBodSchV § 3 Abs. 5; VwVfG-BY Art. 37; 
Leitsatz1. Aus dem Grundsatz der Bestimmtheit folgt, dass für eine auf § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG gestützte Anordnung einer Detailuntersuchung die ?notwendigen Untersuchungen? nach Art und Weise der Maßnahmen zumindest in ihren wesentlichen Zügen festzulegen sind.
2. Um dem Übermaßverbot zu entsprechen, hat die Behörde insbesondere eine Aussage zu treffen, mit welchen Mitteln (z.B. Rammkernsondierungen) die Untersuchungen durchzuführen sind, auf welche Parameter (Schadstoffe bzw. Schadstoffgruppen, Wirkungspfade) hin zu untersuchen ist, und das geforderte Untersuchungsprogramm in seinen Grundzügen zu bestimmen.
3. Ist zu erwarten, dass die Kosten einer Untersuchungsmaßnahme in einem bestimmten Rahmen bleiben und Anhaltspunkte für wesentliche Kostensteigerungen weder dargelegt noch sonst ersichtlich sind, dann besteht im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG nicht stets die Notwendigkeit, im Bescheid eine Kostendeckelung zu verfügen.
GerichtVG Augsburg 
EntscheidungsformBeschluss  
Entscheidungsdatum18.07.2013 
AktenzeichenAu 3 S 13.780 

Tenor

I. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 24.04.2013 wird bezüglich Nrn. 1. bis 5. des Bescheids wiederhergestellt, hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen in Nrn. 7 bis 9 des Bescheids angeordnet.
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
III. Der Streitwert wird auf 10.000,- ? festgesetzt.

Tatbestand

1.

Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks Fl.Nrn. ... der Gemarkung ... sowie mehrerer westlich, nördlich und östlich benachbarter weiterer Grundstücke. Das Areal wird teilweise zu Wohnzwecken, teilweise gewerblich genutzt.

An das Grundstück Fl.Nr. ... grenzen im Süden die Grundstücke Fl.Nrn. ... und ... der gleichen Gemarkung an, auf denen von 1903 bis 1933 die ?...-Fabrik ...? als Produktionsstätte für ?...gas? (verflüssigtes aus Mineralöl hergestelltes Gasgemisch, bestehend hauptsächlich aus Olefinen, Methan, Paraffinen, Wasserstoff und Luft; benannt nach dem ... Chemiker ...) betrieben wurde. Die seinerzeitige Betreiberin der Fabrik, die ?... Gesellschaft mbH ...?, existiert seit Jahrzehnten nicht mehr; ein Gesamtrechtsnachfolger ist nicht vorhanden bzw. nicht bekannt. Nach der Einstellung der ...gasproduktion wurde das Gelände industriell bzw. gewerblich genutzt (z.B. durch eine Metallgießerei).

Eigentümer des ehemaligen Fabrikgeländes ist der Freistaat Bayern, der die Grundstücke im Jahr 2004 im Weg der Erbfolge erlangte, nachdem die an sich berufenen Erben der Voreigentümerin und Erblasserin die Erbschaft ausgeschlagen hatten.

2.

In den 90er-Jahren des vergangenen Jahrhunderts wurden Bodenkontaminationen durch Produktionsrückstände der ...gasfabrik bekannt. Daraufhin erfolgten umfangreiche Untersuchungen zur Erforschung der durch den Betrieb der ...gasfabrik verursachten Altlast auf dem ehemaligen Fabrikgelände, in die die Grundstücke des Antragstellers nicht einbezogen waren.

Unter dem Datum 29.03.2012 erstellte das beauftragte Ingenieurbüro ?... GmbH? einen umfangreichen ?Ergebnisbericht der Sanierungsuntersuchung? mit Planunterlagen, in denen u.a. die Schadstoffverteilung in der ungesättigten sowie in der gesättigten Bodenzone zeichnerisch dargestellt wurde. Diesen Bericht übermittelte die Antragsgegnerin dem Wasserwirtschaftsamt ... zur Stellungnahme.

Mit Schreiben vom 05.09.2012 teilte das Wasserwirtschaftsamt der Antragsgegnerin u.a. mit, dass sich aus dem Ergebnisbericht und den Planunterlagen ergebe, dass die Bodenverunreinigungen bis zu den nördlichen Grenzen der Grundstückstücke FlNrn. ... und ... (zum Grundstück des Antragstellers Fl.Nr. ... hin) reichten. Das Wasserwirtschaftsamt schließe sich daher der Einschätzung des Gutachters an, dass auch für das Grundstück des Antragstellers Fl.Nr. ... Untersuchungsbedarf bestehe. Es werde empfohlen, den zuständigen Störer zur Durchführung von Detailuntersuchungen aufzufordern. Ein entsprechendes Untersuchungskonzept müsse im Vorfeld mit den Behörden abgestimmt werden.

3.

Mit Schreiben vom 15.03.2013 übermittelte die Antragsgegnerin dem Antragsteller Ablichtungen zweier Planzeichnungen des Ingenieurbüros, in dem die festgestellte Verteilung der Schadstoffgruppen PAK (polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe) und MKW (Mineralölkohlenwasserstoffe) in der gesättigten Bodenzone dargestellt sind, und teilte mit, dass bereits eine Belastung des Grundwassers durch die von der ehemaligen ...gasfabrik verursachten Bodenverunreinigungen eingetreten sei; es sei auch eine mehrere Dezimeter mächtige aufschwimmende Leichtphase angetroffen worden. Die Untersuchungen auf dem ehemaligen Fabrikgelände hätten ergeben, dass bis in die gesättigte Bodenzone Belastungen vorliegen, die sich nachweislich auch auf das Grundstück FlNr. ... fortsetzten. Damit bestehe ein hinreichender Verdacht auf das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung auf dem Grundstück des Antragstellers. Da die verursachende Firma bzw. deren mögliche Rechtsnachfolger ?nicht greifbar? sei, sei beabsichtigt, den Antragsteller als Grundstückseigentümer zur Durchführung einer Detailuntersuchung zu verpflichten. Die Detailuntersuchung müsse durch einen zertifizierten Gutachter erfolgen und eine Abgrenzung und Gefährdungsabschätzung bezüglich der Schadstoffe (Mineralölkohlenwasserstoffe / MKW sowie polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe / PAK) zum Gegenstand haben. Nach einer angemessenen Frist zur Auftragsvergabe sei der Nachweis der Beauftragung zu erbringen sowie ein Konzept zur Durchführung der Untersuchungen vorzulegen. Nach Abstimmung der Planung werde der Antragsteller dann verpflichtet, die Untersuchungen entsprechend des Konzeptes umsetzen zu lassen.

Dem Antragsteller wurde sodann eine Frist zur Äußerung bis zum 28.03.2013 eingeräumt, die allerdings auf Wunsch des vom Antragsteller beauftragten Bevollmächtigten bis zum 23.08.2013 verlängert wurde.

4.

Mit Bescheid vom 24.04.2013 ordnete die Antragsgegnerin Folgendes an:

a. Herr ... wird hiermit zur Durchführung einer Detailuntersuchung des Flurgrundstückes ... hinsichtlich der, durch den ehemals auf den südlich angrenzenden Grundstücken benachbarten Gaswerksstandort ?...gas" verursachten, schädlichen Bodenveränderung verpflichtet.

aa. Eine Abgrenzung hat durch horizontale und vertikale Bestimmung zu erfolgen.

bb. Das Gefährdungspotential für die Wirkungspfade ist gutachterlich mit entsprechenden Analysen bzw. Verfahren nach dem heutigen Stand der Technik zu belegen (Gefährdungsabschätzung).

cc. Bei zu erwartender Grundwasserbeeinträchtigung (über Stufe 1 gem. LfU-Merkblatt 3.8/1) ist die Grundwasserfließrichtung, gegebenenfalls unter Einbeziehung weiterer Grundwassermessstellen, zu bestimmen.

b. Die Maßnahmen nach Nr. 1 sind durch einen nach § 18 BBodSchG zugelassenen Sachverständigen (mindestens für das Sachgebiet 2 gemäß § 6 VSU Boden und Altlasten) durchzuführen bzw. zu begleiten.

c. Zum Nachweis der rechtzeitigen Auftragsvergabe ist der Stadt ..., Umweltamt bis spätestens 05.07.2013 eine verbindliche Auftragsbestätigung eines nach § 18 BBodSchG zugelassenen Sachverständigen vorzulegen, aus der die Umsetzungstermine der jeweiligen Maßnahmen explizit hervorgehen.

d. Die Ergebnisse der Detailuntersuchungen nach Nr. 1 sind in einem Bericht zu dokumentieren und dem Umweltamt bis zum 27.09.2013 vorzulegen.

e. Die Unterlagen sind in zweifacher Fertigung der Stadt ...? Umweltamt vorzulegen (jeweils ein Exemplar für das Wasserwirtschaftsamt ... wie auch für die Stadt ... - Umweltamt).

f. Die sofortige Vollziehung der unter den Nummern 1. bis 5. dieses Bescheides festgelegten Maßnahmen wird im öffentlichen Interesse angeordnet.

g. Kommt der Verpflichtete den unter der Nummer 1 genannten Anordnungen nicht, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nach, so wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 2.500,- ? angedroht.

h. Kommt der Verpflichtete den unter der Nummer 2 genannten Anordnung nicht, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nach, so wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 1.500,- ? angedroht.

i. Kommt der Verpflichtete den unter den Nummern 3, 4 und 5 genannten Anordnung nicht, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nach, so wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 500,- ? angedroht.

j. Die Kosten des Verfahrens hat Herr ... zu tragen.

Rechtsgrundlage für die Anordnung in Nrn. 1 bis 5 sei ?§ 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 10 Abs. 1 BBodSchG?. Es bestehe ein hinreichender Verdacht auf das Vorliegen einer Kontamination auf dem Grundstück FlNr. ... des Antragstellers. Dies ergebe sich daraus, dass auf dem südlich benachbarten Gelände der ehemaligen ...gasfabrik, auf dem allein der Schadstoffeintrag erfolgt sei, schädliche Bodenveränderungen bzw. das Vorliegen einer Altlast nachgewiesen worden seien. Die weiter festgestellten nach Norden bis zur Grenze der Grundstücke Fl.Nrn. ... und ... reichenden ?Schadstofffahnen? ließen den Schluss auf eine Kontaminierung des Grundstücks des Antragstellers zu. Als Eigentümer und damit Zustandsstörer könne der Antragsteller daher zur Durchführung einer Detailuntersuchung durch einen Sachverständigen verpflichtet werden.

Die gesetzten Fristen zum Nachweis der Auftragsvergabe und zur Vorlage des Untersuchungsergebnisses seien angemessen.

Auf die Ausführungen in den Gründen des Bescheids wird Bezug genommen.

Mit Schreiben an den Antragsteller vom 13.05.2013 verlängerte die Antragsgegnerin die in Nr. 3 des Bescheidstenors gesetzte Frist zum Nachweis der rechtzeitigen Auftragsvergabe bis zum 5. August 2013 und die Frist zur Vorlage des Ergebnisses der Detailuntersuchung (Nr. 4 des Bescheidtenors) bis zum 25.10.2013.

5.

Am 27.05.2013 ließ der Antragsteller zum Verwaltungsgericht Augsburg Klage erheben, über die noch nicht entschieden ist (Az. Au 3 K 13.779).

Außerdem ließ er beantragen, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 24.04.2013 wiederherzustellen.

Zur Begründung des Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass es für den Antragsteller als Zustandsverantwortlichen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 26.02.2000, NJW 2000, 2573, wirtschaftlich nicht zumutbar sei, die angeordnete Detailuntersuchung sowie eventuell nachfolgende Sanierungsmaßnahmen durchzuführen. Der 80-jährige Antragsteller bestreite seinen Lebensunterhalt lediglich mit einer monatlichen Rente in Höhe von 1.037,- ? und Einnahmen aus Vermietung und Verpachtung in Höhe von ca. 1.700,- ? (nach Abzug aller Aufwendungen) monatlich. Demgegenüber seien bei Befolgung der Anordnung mindestens 20.000,- ? aufzuwenden. Die Anordnung erweise sich damit als ermessensfehlerhaft und sei deshalb rechtswidrig. An der sofortigen Vollziehung einer rechtswidrigen Verfügung könne jedoch kein öffentliches Interesse bestehen, sodass die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen sei. Der Antragsteller sei im Übrigen bereit, von der Antragsgegnerin durchzuführende Untersuchungsmaßnahmen auf seinem Grundstück zu dulden.

6.

Mit unmittelbar an den Antragsteller gerichteten Schreiben vom 24. Juni 2013 ergänzte die Antragsgegnerin die Begründung ihres Bescheids vom 24. April 2013.

7.

Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen.

Auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne der Antragsteller als Zustandsverantwortlicher herangezogen werden. Das Grundstück FlNr. ... weise eine Größe von ca. 1.600 qm auf, sei teilweise bebaut und liege im Ortsteil ... der Stadt .... Nachdem der Verkehrswert des Grundstücks weit über den zu erwartenden Kosten der angeordneten Detailuntersuchung liege, sei die Heranziehung des Klägers jedenfalls zumutbar. Bei der angeordneten Maßnahme handle es sich auch nicht (mehr) um eine orientierende Untersuchung, die von der Behörde durchzuführen wäre, sondern, da ein hinreichender Verdacht auf das Vorliegen von schädlichen Bodenveränderungen bestehe, um eine Detailuntersuchung, zu deren Durchführung (auch) der Grundstückseigentümer als Zustandsstörer herangezogen werden könne.

8.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten Bezug genommen.

Gründe

Nach dem erkennbaren Ziel des Rechtsschutzantrags begehrt der Antragsteller die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage hinsichtlich der für sofort vollziehbar erklärten Nrn. 1 bis 5 des Bescheids vom 24. April 2013 sowie die Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich der nach Art. 21a des Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes (VwZVG) kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Zwangsgeldandrohungen in Nrn. 7 bis 9 des Bescheidstenors. In diesem Sinne legt das Verwaltungsgericht den Antrag, an dessen wörtliche Fassung es nicht gebunden ist (§ 88 Verwaltungsgerichtsordnung ? VwGO), aus.

Der zulässige Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 24. April 2013 hat Erfolg.

Nach § 80 Abs. 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs ist allerdings ausgeschlossen, wenn der Verwaltungsakt kraft Gesetzes oder aufgrund besonderer behördlicher Anordnung sofort vollziehbar ist (§ 80 Abs. 2 VwGO). Der Betroffene kann dann beim Verwaltungsgericht die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beantragen (§ 80 Abs. 5 VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat dann zu prüfen, ob das Vollzugsinteresse so gewichtig ist, dass der Verwaltungsakt sofort vollzogen werden darf, oder ob das gegenläufige Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung überwiegt, und trifft eine eigenständige Ermessensentscheidung. Im Rahmen der insoweit gebotenen Abwägung sind insbesondere die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs (hier: Klage vom 27.05.2013) zu berücksichtigen. Erscheint nach summarischer Prüfung der Rechtsbehelf als offensichtlich Erfolg versprechend, so wird das Interesse des Antragstellers an einer Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung stärker zu gewichten sein, als das gegenläufige Interesse des Antragsgegners. Umgekehrt wird eine Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage grundsätzlich nicht in Frage kommen, wenn sich der Rechtsbehelf als offensichtlich aussichtslos darstellt. Sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs nicht eindeutig zu beurteilen, sondern nur tendenziell abschätzbar, so darf dies bei der Gewichtung der widerstreitenden Interessen ? dem Aussetzungsinteresse des Antragstellers einerseits und dem Vollzugsinteresse des Antragsgegners andererseits ? nicht außer Acht gelassen werden. Lassen sich nach summarischer Überprüfung noch keine Aussagen über die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels machen, ist also der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, so hat das Gericht auf Grund einer reinen Interessenabwägung über den Aussetzungsantrag zu entscheiden (zu diesem ?Stufensystem? in der Prüfungsreihenfolge vgl. z.B. VGH München, B. v. 22.8.2007 ? 19 CS 07.684).

Fehlt es allerdings bereits an einer ausreichenden Begründung im Sinne des § 80 Abs. 3 VwGO, hat das Gericht die Vollziehungsanordnung aufzuheben.

1.

In Bezug auf die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung hat die Antragsgegnerin dem formalen Erfordernis nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO Rechnung getragen. Sie hat kurz aber ausreichend dargelegt, warum es die sofortige Vollziehung der Verfügung für geboten hält. An den Umfang sowie den Detaillierungsgrad der Begründung sind keine hohen Anforderungen zu stellen; dies gilt insbesondere dann, wenn, wie hier, eine sicherheitsrechtliche Maßnahme für sofort vollziehbar erklärt wird. Ob die behördliche Begründung inhaltlich zutreffend ist, ist im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO unerheblich. Eine Aufhebung der Vollziehungsanordnung kann daher nicht in Betracht kommen.

2.

Nach der vorliegend gebotenen aber auch ausreichenden summarischen Prüfung kommt die Kammer zu dem Ergebnis, dass die vom Antragsteller zulässiger Weise erhobene Klage voraussichtlich Erfolg haben wird, denn der angefochtene Bescheid dürfte sich mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweisen und den Antragsteller deshalb in eigenen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

2.1 Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten - Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) vom 17.03.1998 (BGBl 1998 I S. 502), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Februar 2012 (BGBl 2012 I S. 212), kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 genannten (potentiell sanierungspflichtigen) Personen (2.1.2) die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung (sog. Detailuntersuchung) durchzuführen haben (2.1.3), wenn auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht (2.1.1). Die zuständige Behörde kann verlangen, dass Untersuchungen von Sachverständigen oder Untersuchungsstellen nach § 18 durchgeführt werden.

2.1.1 Ein die Anordnung einer Detailuntersuchung (§ 2 Nr. 4 BBodSchV) rechtfertigender hinreichender Verdacht ist nach § 3 Abs. 4 Satz 1 Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) vom 12. Juli 1999 (BGB.l 1999 I S. 1554) in der Regel dann anzunehmen, wenn z. B. vorausgehende ?orientierende? (behördliche) Untersuchungen im Sinne des § 2 Nr. 3 BBodSchV durch Messungen eine Überschreitung von Prüfwerten nach Anhang 2 BBodSchV ergeben haben oder wenn auf Grund einer Bewertung nach § 4 Abs. 3 BBodSchV (Sickerwasserprognose im Sinne des § 2 Nr. 5 BBodSchV) eine Überschreitung von Prüfwerten zu erwarten ist. Wie § 3 Abs. 4 Satz 2 BBodSchV zu entnehmen ist, kann ein hinreichender Verdacht aber auch auf Grund ?sonstiger Feststellungen? anzunehmen sein. Welcher Art diese sonstigen Feststellungen sein können, wird weder in der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung selbst noch in den Materialien zu § 3 Abs. 4 Satz 2 BBodSchV (vgl. BR-Drs. 244/99, S. 13, 15) näher erläutert. Nach den Vorstellungen des Verordnungsgebers müssen diese jedenfalls einen Grad der Verlässlichkeit aufweisen, der dem von Untersuchungen einer bestimmten fachlichen Qualität durch (orientierende) Messungen vergleichbar ist (vgl. OVG Koblenz, U. v. 11.10.2007 - 1 A 10281/07, DVBl 2007, 1578).

2.1.2 Adressat einer Anordnung zur Durchführung einer Detailuntersuchung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG können die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 dieses Gesetzes genannten Personen sein. In § 4 Abs. 3 BBodSchG wird neben dem Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast u.a. auch der Grundstückseigentümer genannt. Insoweit hat die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen eine Auswahlentscheidung zu treffen, die sich nach gefestigter Rechtsprechung am Grundsatz der effektiven Gefahrenabwehr und der Verhältnismäßigkeit zu orientieren hat (vgl. z.B. BVerwG, B. v. 28.02.2008 ? 7 B 12.08, NVwZ 2008, 684; VGH Mannheim, B. v. 22.3.2001 - 22 ZS 01.738, NVwZ 2001, 821; VGH Mannheim, U. v. 18.12.2012 - 10 S 744/12 - DVBl 2013, 594). Der Heranziehung des Grundstückseigentümer als Zustandsstörer können im Einzelfall jedoch Grenzen gesetzt sein, wenn die entstehenden Kosten den Verkehrswert des betreffenden Grundstücks überschreiten (vgl. BVerfG, B.v. 16.2.2000 - 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99).

2.1.3 Wie jeder Verwaltungsakt muss auch eine Anordnung der Durchführung einer Detailuntersuchung im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit hinreichend bestimmt sein (Art. 37 Abs. 1 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz - BayVwVfG). Dies gilt in besonderem Maße, wenn die Verfügung dem Adressaten ein bestimmtes Verhalten aufgibt und die Nichtbefolgung behördliche Zwangsmittel nach sich zieht; in solchen Fällen muss der Verwaltungsakt einen vollstreckungsfähigen Inhalt aufweisen, was nicht der Fall ist, wenn die Verfügung unklar oder unvollständig ist oder Raum für unterschiedliche Interpretationen lässt. Voraussetzung ist, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz, im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Dabei ist bei der Ermittlung des Inhalts der Regelung nicht auf die Vorstellungen der Personen abzustellen, die innerhalb der Behörde die Entscheidung getroffen oder dabei mitgewirkt, den Verwaltungsakt verfasst, ausgefertigt oder in anderer Weise erlassen haben, sondern auf den objektiven Erklärungswert und Erklärungsinhalt des dem Betroffenen als Inhalt des Verwaltungsakts Mitgeteilten, so wie sich dieses dem Betroffenen darstellt und nach Treu und Glauben verstanden werden darf und muss. Unklarheiten und Mehrdeutigkeiten gehen zu Lasten der Behörde.

Für eine auf § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG gestützte Anordnung einer Detailuntersuchung nach § 3 Abs. 4 und 5 BBodSchV, d.h. der Durchführung der zur Gefährdungsabschätzung ?notwendigen Untersuchungen? durch den Pflichtigen bedeutet dies, dass Art und Weise der Maßnahmen genau, zumindest in ihren wesentlichen Zügen festzulegen sind (vgl. Versteyl / Sondermann, BBodSchG, 2. Auflage 2005, § 9 Rn. 34; Troidl, NVwZ 2010, 154, 156 f.). Die Detailuntersuchung ist darauf gerichtet, das Gefahrenpotential abschließend festzustellen (§ 2 Nr. 4 BBodSchV). Die Untersuchungsanordnung muss daher ergebnisorientiert darauf gerichtet sein, dass als Resultat der aufgegebenen Untersuchungen entweder das ?Ob? der Gefahr oder das Fehlen eines Sanierungsbedürfnisses zweifelsfrei feststeht. ?Notwendig? im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG sind also all jene Untersuchungen, die zu einem abschließenden Ergebnis hinsichtlich der Gefährdungsabschätzung kommen. Um dem Übermaßverbot als Bestandteil des mit Verfassungsrang ausgestatteten Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu entsprechen, hat die Behörde die Kriterien dafür, was im Sinne der Befugnisnorm ?notwendig? ist, festzulegen. Sie hat dabei insbesondere eine Aussage zu treffen, mit welchen Mitteln (z.B. Rammkernsondierungen) die Untersuchungen durchzuführen sind, auf welche Parameter (Schadstoffe bzw. Schadstoffgruppen, Wirkungspfade) hin zu untersuchen ist, und das geforderte Untersuchungsprogramm jedenfalls in seinen Grundzügen zu bestimmen (vgl. VG München, U. v. 06.03.2001 ? M 2 K 00.701). Sie kann dem Pflichtigen auch aufgeben, durch eine geeignete Stelle ein Untersuchungskonzept erstellen zu lassen, das vor der Realisierung mit der Behörde abzustimmen ist; aber auch in diesem Fall genügt die Anordnung den Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit nur, wenn entsprechende konkreten Vorgaben im Bescheid enthalten sind.

2.2 Von vorstehenden Erwägungen ausgehend bestehen erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der unter Nrn. 1 bis 5 des Bescheids vom 24. April 2013 getroffenen Anordnungen. Es bestehen zwar keine durchgreifenden Zweifel daran, dass ein hinreichender Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung bezüglich des Grundstücks FlNr. ... anzunehmen ist (2.2.1) und der Antragsteller als Grundstückseigentümer in Anspruch genommen werden kann (2.2.2), doch dürfte die getroffene Anordnung mit hoher Wahrscheinlichkeit den Bestimmtheitsanforderungen nicht entsprechen (2.2.3).

2.2.1 Obwohl die Antragsgegnerin auf dem verfahrensgegenständlichen Grundstück des Antragstellers bislang keine orientierende Untersuchung im Sinne des § 9 Abs. 1 BBodSchG, § 2 Nr. 3 BBodSchV vorgenommen hat, kann aufgrund der Erkenntnisse, die bei der Durchführung der Sanierungsuntersuchung auf den sich unmittelbar südlich anschließenden Grundstücken der ehemaligen ...gasfabrik gewonnen werden konnten, davon ausgegangen werden, dass auf dem Grundstück FlNr. ... mit überwiegender Wahrscheinlichkeit eine schädliche Bodenveränderung vorhanden ist. Aus dem Ergebnisbericht der Sanierungsuntersuchung der ... GmbH vom 29.03.2012 ergibt sich, dass die auf dem ehemaligen Fabrikgelände vorhandenen Verunreinigungen mit PAK und MKW zur nördlichen Grundstücksgrenze hin nicht abgrenzbar sind. Insbesondere aus den Planzeichnungen in der Anlage 10 des Erlebnisberichts, in der die Verteilung der genannten Schadstoffe differenziert nach ungesättigter und gesättigter Bodenzone und nach der Konzentration des Schadstoffvorkommens (Überschreiten der Hilfswerte 1 und 2 des Merkblatt Nr. 3.8/1 des Bayerischen Landesamts für Wasserwirtschaft) zeichnerisch dargestellt sind, ergibt sich, dass sich diese ?Schadstofflager? auch auf das Grundstück FlNr. ..., das im grundwasserabstromigen Bereich liegt, erstrecken müssen. Damit besteht für das Grundstück des Antragstellers jedenfalls ein ?hinreichender Verdacht? einer schädlichen Bodenveränderung aufgrund ?sonstiger Feststellungen? im Sinne des § 3 Abs. 4 Satz 2 BBodSchV, an deren Verlässlichkeit kein Zweifel besteht. Dieser hinreichende Verdacht bezieht sich auf die Schadstoffgruppen PAK und MKW. Dass das Grundstück des Antragstellers mit anderen Schadstoffen bzw. Schadstoffgruppen kontaminiert sein könnte, wird aus der Untersuchung jedoch nicht erkennbar.

2.2.2 Auch die Auswahl des Antragsgegners als Grundstückseigentümer und damit Zustandsstörer kann nicht beanstandet werden. Der Antragsteller gehört zum Kreis der in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG genannten potenziell Sanierungspflichtigen, an die eine Anordnung zur Durchführung von Detailuntersuchungen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG gerichtet werden kann. Ein anderer Sanierungspflichtiger, insbesondere der Verursacher oder dessen Gesamtrechtsnachfolger, der vorliegend herangezogen werden könnte, ist nicht ersichtlich. Auch der Freistaat Bayern (Fiskus) als Eigentümer des ehemaligen Fabrikgeländes kann als solcher nicht in Anspruch genommen werden. Dessen Haftung als Grundstückseigentümer und damit Zustandsstörer beschränkt sich ausschließlich auf die in seinem Eigentum stehenden Grundstücke; dass die Kontaminationen auf dem Grundstück des Antragstellers durch Verfrachtung von ausschließlich auf dem ehemaligen Fabrikgelände unmittelbar eingetragenen Schadstoffen in Grundwasserfließrichtung entstanden sind, ändert daran nichts (vgl. VG Regensburg, U. v. 25.01.2010 - RO 8 K 08.272 ).

Bedenken gegen eine Heranziehung des Antragstellers bestehen auch nicht im Hinblick auf die zu erwartenden finanziellen Belastungen. Selbst wenn durch die Durchführung einer Detailuntersuchung Kosten in Höhe von 20.000,- ? entstehen sollten, wie vom Antragsteller vorgetragen, würde diese Belastung auch unter Beachtung der vom Bundesverfassungsgericht in der vom Antragsteller genannten Entscheidung (BVerfGE 102,1 ff.) herausgearbeiteten Grundsätze jedenfalls im durch die Sozialbindung des Eigentums determinierten Rahmen des Zumutbaren liegen. Die Antragsgegnerin weist insofern zu Recht darauf hin, dass der Verkehrswert des innerstädtischen Grundstücks, das eine Fläche von mehr als 1.600 qm aufweist, durch die zu erwartenden Untersuchungskosten auch nicht annäherungsweise erreicht wird. Auch bedarf es für die Anordnung einer Detailuntersuchung (noch) keiner Festlegung eines Höchstbetrags, bis zu dem der Antragsteller in Anspruch genommen werden kann. Zwar ist die Zustandshaftung des Eigentümers durch das Übermaßverbot begrenzt (vgl. dazu auch Nr. 4.1.2.1 Abs. 3 Verwaltungsvorschrift zum Vollzug des Bodenschutz- und Altlastenrechts in Bayern - BayBodSchVwV vom 11.07.2000, AllMBl 2000, 473). Wenn aber ? wie hier ? zu erwarten ist, dass die Kosten einer Untersuchungsmaßnahme in einem bestimmten Rahmen bleiben und Anhaltspunkte für exorbitante Kostensteigerungen weder dargelegt noch sonst ersichtlich sind, dann besteht im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz (GG) nicht stets die Notwendigkeit, im Bescheid eine Kostendeckelung zu verfügen (vgl. VGH München, B. v. 18.07.2007 - 22 ZB 07.222, BayVBl 2008, 23).

2.2.3 Der angefochtene Bescheid erscheint jedoch deswegen rechtswidrig und wird im Hauptsacheverfahren voraussichtlich aufzuheben sein, weil er gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG verstößt.

Die Anordnung lässt in ihrer Nr. 1 nicht genau erkennen, welche Untersuchungen im Einzelnen durchzuführen sind. Dem Antragsgegner wird insoweit nur aufgegeben, die schädlichen Bodenveränderungen auf seinem Grundstück durch horizontale und vertikale Bestimmung abzugrenzen, das Gefährdungspotential für die Wirkungspfade gutachterlich mit entsprechenden Analysen bzw. Verfahren nach dem heutigen Stand der Technik zu belegen (Gefährdungsabschätzung) und bei zu erwartender Grundwasserbeeinträchtigung (über Stufe 1 gem. LfU-Merkblatt 3.8/1) die Grundwasserfließrichtung, gegebenenfalls unter Einbeziehung weiterer Grundwassermessstellen, zu bestimmen, wobei diese Maßnahmen durch einen zertifizierten Sachverständigen durchzuführen bzw. zu begleiten sind. Weder die Art und Weise der Gewinnung von Proben noch die Anzahl und Lage der Bohrpunkte und die erforderliche Tiefe der vorzunehmenden Bohrungen wird ? auch nur ansatzweise ? vorgegeben; welche Verfahren als ?Stand der Technik? in Betracht kommen, wird nicht konkretisiert. Unklar bleibt auch auf welche Parameter hin die Untersuchung auszurichten ist. Während im Anhörungsschreiben vom 15. März 2013 noch die Rede davon ist, dass eine ?Abgrenzung und Gefährdungsabschätzung bezüglich der Schadstoffe (Mineralölkohlenwasserstoffe/MKW sowie polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe / PAK) notwendig? sei, enthält der Tenor des angefochtenen Bescheids dazu keinerlei Angaben. Zwar wird in der Begründung des Bescheids erwähnt, dass auf dem ehemalige Fabrikgelände südlich des Grundstücks des Antragstellers PAK-, MKW-, BTEX- Phenol-Kontaminationen festgestellt worden seien und die Schadstofffahne ebenfalls nachgewiesen worden sei, doch ergibt sich auch daraus nicht der eindeutige ?Befehl?, das Grundstück des Antragstellers auf PAK und MKW (nur insoweit kommt eine Detailuntersuchung in Betracht, da nur insoweit ein hinreichender Verdacht besteht; siehe oben 2.2.1) zu untersuchen. Schließlich bleibt auch unklar in Bezug auf welche Wirkungspfade (§ 2 Nr. 8 BBodSchV) die Detailuntersuchung erfolgen soll. Die Formulierung im Bescheidstenor (Wirkungspfade, d.h. Plural) legt die Annahme nahe, dass Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung bezüglich aller drei in den Anhängen zur Bundesbodenschutz- und Altlastenverordnung genannten Wirkungspfade ?Boden ? Mensch?, ?Boden ? Nutzpflanze? und ?Boden ? Grundwasser? anzustellen sind. Sollte dies behördlicherseits gemeint und gewollt sein, wäre die Anordnung aber wohl unverhältnismäßig, weil nicht erforderlich. Denn jedenfalls eine Untersuchung zum Wirkungspfad Boden ? Nutzpflanze wäre in Ermangelung einer entsprechenden Bodennutzung (Ackerbau, Nutzgarten, Grünland) sinnlos. Hinsichtlich des Wirkungspfades Boden ? Mensch wurde nach Aktenlage selbst bei dem ehemaligen Fabrikgelände als dem Ort des unmittelbaren Schadstoffeintrags keine Untersuchung angestellt; dass eine solche dann auf dem Grundstück FlNr. ... (bezüglich der Parameter PAK und MKW) Sinn machen könnte, erschließt sich dem Verwaltungsgericht nicht. Vernünftigerweise dürfte eine Gefährdungsabschätzung für das Grundstück des Antragstellers ausschließlich im Hinblick auf den Wirkungspfad Boden - Grundwasser Sinn machen. Auch dies geht jedoch aus den Bescheid nicht in zweifelsfreier Weise hervor.

Soweit die Antragsgegnerin die Bestimmung der Grundwasserfließrichtung für den Fall einer zu erwartenden Grundwasserbeeinträchtigung ?gegebenenfalls unter Einbeziehung weiterer Grundwassermessstellen? verfügt hat, bleibt ebenfalls im Unklaren ob der Antragsteller dann Grundwassermessstellen herzustellen und einzurichten hat (wenn ja, an welcher Stelle und in welcher Anzahl) oder auf vorhandene Grundwassermessstellen (die allerdings auch nicht bezeichnet werden) zurückgreifen kann.

Soweit die Antragsgegnerin mit ihrem an den Antragsteller gerichteten Schreiben vom 24. Juni 2013 die Begründung des streitgegenständlichen Bescheids ?ergänzt? hat, ergibt sich daraus nichts Erhellendes in Bezug auf die oben genannten Unklarheiten der getroffenen Anordnung.

Sollte die Antragsgegnerin im Übrigen von der Vorstellung ausgegangen sein, dass die Detailuntersuchung in einem ?zweistufigen? Verfahren zu erfolgen hat, d.h. dass zunächst der zu beauftragende nach § 18 BBodSchG zugelassene Sachverständige ein Untersuchungskonzept erstellt, das dann nach Abstimmung mit den beteiligten Behörden im zweiten Schritt umgesetzt wird, hat dies im angefochtenen Bescheid keinen Niederschlag gefunden. Eine solche Vorgehensweise wurde zwar vom Wasserwirtschaftsamt in dessen Stellungnahme vom 5. September 2012 gefordert und deren Umsetzung von der Antragsgegnerin im Anhörungsschreiben vom 15. März 2013 angekündigt, doch enthält der streitgegenständliche Bescheid vom 24. April 2013 dazu weder im Entscheidungssatz noch in der Begründung eine Aussage.

3.

Nachdem ? wie dargelegt ? gewichtige Gründe für die Unbestimmtheit und damit Rechtswidrigkeit der Grundverfügung in Nr. 1 des angefochtenen Bescheids sprechen, muss demzufolge auch von der Rechtswidrigkeit der ?Nebenentscheidungen? in Nrn. 2 bis 5 (Beauftragung eines zugelassenen Sachverständigen, Vorlage der Auftragsbestätigung und des endgültigen Untersuchungsberichts, Fristsetzungen) wie auch der Zwangsgeldandrohungen in Nrn. 7 bis 9 der Anordnung vom 24. April 2013 ausgegangen werden. Somit streitet eine hohe Wahrscheinlichkeit dafür, dass die vom Kläger erhobene Klage vollumfänglich erfolgreich sein wird.

Hiervon ausgehend gewichtet das Verwaltungsgericht das Interesse des Antragstellers, vom Vollzug der Anordnung bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die erhobene Klage verschont zu bleiben, höher als das behördliche Interesse am sofortigen Vollzug. Die aufschiebende Wirkung der Klage ist daher hinsichtlich des anordnenden Teils des angefochtenen Bescheids wiederherzustellen, hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen anzuordnen.

4.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG).

 

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