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VG Freiburg, 27.01.2015, 5 K 316/13

TitelVG Freiburg, 27.01.2015, 5 K 316/13  
OrientierungssatzAuffüllung mit Bauschutt aus dem Abriss ehemaliger Betriebsgebäude 
NormBBodSchG § 2 Abs. 8; BBodSchG § 4 Abs. 3 Satz 1; BBodSchG § 10 Abs. 1; 
Leitsatz1. Die Anordnung von Anzeige- und Kooperationspflichten kann auf § 10 Abs. 1, § 4 Abs. 3 und § 2 Abs. 8 BBodSchG gestützt werden.
2. Zur Abgrenzung von verpflichtenden Anordnungen gegenüber bloßen Hinweisen in einer behördlichen Verfügung.
GerichtVG Freiburg 
EntscheidungsformUrteil  
Entscheidungsdatum27.01.2015 
Aktenzeichen5 K 316/13  

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen eine bodenschutzrechtliche Anordnung.

Die Klägerin ist seit 1955 Eigentümerin der Grundstücke Flst. Nrn. 2... und ? in ... . Sie konfektionierte dort bis zur Stilllegung des Betriebs im Jahre 1987 Asbestzementprodukte her.

Unter dem 06.09.1999 erstellte die Ingenieurgesellschaft für Umwelttechnik mbH (IUT) im Auftrag der Klägerin eine orientierende Untersuchung zur Ermittlung des Risikopotentials der Grundstücke. Dabei wies sie Schadens- und Risikobereiche für Asbestablagerungen, für die Bodenbelastung durch aliphatische Kohlenwasserstoffe und für die Grundwasserbelastung durch polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe aus. Bei den Asbestablagerungen unterschied sie drei Bereiche: Den Bereich A östlich der Produktionsgebäude mit geringmächtigen Asbestzement-Abfällen (Bruch) mit punktueller Verfüllung; den Bereich B im südöstlichen Teil des Betriebsgeländes (Waschplatz) mit systematischer flächenhafter Verfüllung mit einer Mächtigkeit von bis zu einem Meter und den Bereich C mit der Fläche südwestlich des Schieferwerks (Schuttplatz) mit Ablagerung in noch großer Mächtigkeit trotz erfolgter Abräumung.

Ende 2006/Anfang 2007 wurden die bestehenden Gebäude nach einem baurechtlichen Kenntnisgabeverfahren abgerissen und die befestigten Flächen entsiegelt. Die Klägerin beauftragte die IWK Baumanagement GmbH & Co. KG (IWK), u.a. auch mit Sanierungsmaßnahmen, nachdem sich beim Abriss der auf den Grundstücken bestehenden Gebäude herausgestellt hatte, dass sowohl unter den Gebäuden als auch unter den Freiflächen zum Teil erhebliche Asbestzementbruchmassen abgelagert worden waren. Insgesamt wurden 3.534,46 t Asbestzementbruch von dem Gelände entsorgt. Der Schutt aus dem Abriss der Gebäude wurde in sechs Haufwerken auf den Grundstücken gelagert.

Bei einer Begehung am 15.05.2007 stellte der vom Landratsamt beauftragte Gutachter A., Gewerbliches Institut für Umweltanalytik GmbH (GIU), ausweislich eines Schreibens vom 07.08.2007 an das Landratsamt fest, dass in nahezu allen Haufwerken Asbestzementbruchstücke vorzufinden seien, in einem der größeren Haufen an der östlichen Grundstücksgrenze sei der sichtbare Anteil besonders hoch, er liege bei ein bis drei Prozent.

Im Dezember 2007 ließ die Klägerin den Bauschutt ohne Zustimmung des Landratsamts einebnen und verdichten, um eine Befestigung und Befahrbarkeit des Geländes zu erreichen.

Mit Anordnung vom 17.09.2008 gab das Landratsamt der Klägerin auf, den aufgebrachten Bauschutt zu entfernen und ordnungsgemäß zu entsorgen oder alternativ das Bauschuttmaterial mit humosem Boden zu überdecken und den Boden einzusäen. Gegen diese Anordnung erhob die Klägerin Widerspruch.

In der Folge plante die Klägerin, auf Teilen der Grundstücke einen Solarpark zu ermöglichen.

Unter dem 06.10.2009 schrieb die IWK an das Landratsamt, dass man gegen eine Massenermittlung auf der Basis einer orientierenden Untersuchung der IUT von 1999 erhebliche Bedenken habe. Detailuntersuchungen hätten damals nicht stattgefunden. Aufgrund der geringen Anzahl von Aufschlüssen handle es sich allenfalls um eine Prognose, welche mit erheblichen Ungenauigkeiten behaftet sei. Konkrete Massen und Verteilungsdaten ließen sich aus den Ergebnissen einer orientierenden Unter¬suchung nicht ableiten. Im Zuge der im Jahr 2006/2007 durchgeführten Sanierungsmaßnahmen seien die tatsächlich abgelagerten Massen an Asbestzementbruch erfasst und vollständig aufgenommen worden. Die Entsorgung sei durch entsprechende Entsorgungspapiere belegt worden. Die Geländespitze an der südlichen Grundstücksgrenze sei in der Vergangenheit, vor der Sanierungsmaßnahme 2006/2007, mit Boden aufgeschüttet worden, um dort lagernden Asbestzementbruch abzudecken. Im Zuge der Rückbau- und Bodensanierungsmaßnahmen im Jahr 2006/2007 seien in der Anschüttung an der südlichen Grundstücksgrenze Schürfe durchgeführt worden. Dabei habe sich an der Basis der Anschüttung, also auf dem allgemeinen Geländeniveau, eine Lagerung von etwa 15 bis 30 cm Asbestzementbruch gezeigt, die durch einen schluffigen Boden abgedeckt sei. Im Zuge der Untersuchungsmaßnahme sei auch auf der Hochfläche hinter der ehemali¬gen Kolleranlage geschürft worden. In diesem Bereich sei kein Asbestzement angetroffen worden. Die¬se Fläche sei vermutlich als Hochwasserschutz bereits vor dem Beginn der Asbestzementproduktion auf dem Standort angeschüttet worden. Im Rahmen der Revitalisierungsmaßnahme sei zunächst lediglich der Gebäuderückbau einschließlich der Entfernung aller Fundamente geplant gewesen. Im Rahmen der Rückbaumaßnahme seien in einem ersten Bauabschnitt die Gebäude saniert und schließlich abgebro¬chen worden. Dabei habe sich herausgestellt, dass sowohl unter den Gebäuden als auch unter den Freiflächen zum Teil erhebliche Asbestzementbruchmassen abgelagert worden seien. Dieses Material habe sich auch als Anschüttung hinter den Uferbefestigungen des Mühlengrabens gefunden. Aufgrund der erheblichen Vorkommen von Asbestzementbruch habe sie sich entschieden, einen zweiten Bauabschnitt durchzuführen und die vorhandenen Asbestzementmassen aufzunehmen und entsorgen zu lassen. lm Rahmen dieser Arbeiten seien sämtliche Flächen auf dem Grundstück bis zum gewachsenen Boden aufgenommen und von den Ablagerungen befreit worden. Bei der Sanierungsmaßnahme sei der betreffende Boden umfassend und großzügig auf¬genommen worden. Im Rahmen dieser Arbeiten seien alle, auch tiefer greifende Asbestzementreste vorgefunden, aufgenommen und entsorgt worden. Im Bereich eines ehemaligen Gartenhäuschens, südwestlich der ehemaligen Betriebsvilla, habe sich eine Ablagerung bis in 2,00 m Tiefe befunden. Im Übrigen Gelände hätten die Mächtigkeiten maximal 0,30 m erreicht. Unter den Gebäuden seien es in der Regel nur wenige Zentimeter gewesen, weil hier massive Ablagerungen die Tragfähigkeit der Bodenplatten der jeweiligen Gebäude eingeschränkt hätten. Die schräge Naturböschung des Mühlengrabens sei durch senkrechte Betonmauern befestigt worden. Der Arbeitsraum dahinter sei vollständig mit Asbestzementbruch verfüllt gewesen. Alle Ablagerungen an Asbestzementbruchstücken seien vollständig ausgekoffert worden. Nach Abschluss der Arbeiten sei eine Begehung der Fläche erfolgt, um eventuell übersehenen Asbestzementbruch durch Absammeln von Hand zu entfernen und eine vollständige Aufnahme zu gewährleisten. Da Asbestzementbruchstücke im Boden grundsätzlich als unkritisch einzustufen seien, da von ihnen keine toxikologische oder anderweitig wirkende Gefährdung im Boden ausgehe, hätte selbst bei vereinzelt im Boden verbliebenen Bruchstücken eine weiterführende Sanie¬rung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Eine solche Maßnahme hätte unbelasteten Boden im Verhältnis 1:1000 oder schlechter gefördert. Selbst bei einer Belastung von 0,1 % Asbestzement im 2.500 bis 3.000 t Recyclingmaterial würde daraus rechnerisch eine Masse von 2,5 bis 3,0 t dieses Materials resultieren. Eine solche Annahme sei an¬gesichts der Durchführung der Sanierungsarbeiten durch ein Fachunternehmen für Abbruch-, Sanierungs- und Instandhaltungsarbeiten an Asbestzementprodukten und der erheblichen behördlichen als auch gutachterlichen Überwachung auszuschließen.

Das Regierungspräsidium teilte der Klägerin mit Schreiben vom 11.02.2010 mit: Die Vorlage von Belegen über die Entsorgung bestimmter Mengen an Asbestzement sei kein Nachweis für die völlige Sanierung des Grundstücks. Von der IUT seien 1999 Bodenschürfe vorgenommen worden, die Asbestzementauffüllungen mit einer Mächtigkeit bis zu einem Meter zeigten. Es sei nicht bekannt, wieviel Asbestbruchstücke auf dem Grundstücke gelagert hätten, ebenso wenig ob diese tatsächlich komplett entfernt seien. Aktuellen Lichtbildern sei zu entnehmen, dass immer noch Asbestbruchstücke auf der Oberfläche vorzufinden seien. Das Landratsamt habe bei einem Ortstermin im Dezember 2007 optisch einen erhöhten Asbestanteil im südwestlichen Teil des Haufwerks 1 und im Haufwerk 5 festgestellt. Durch die eigenmächtige Vermischung und Einebnung des Materials sei es zu einer Beweisvereitelung durch die Klägerin gekommen, die zu einer Beweiserleichterung bzw. Beweislastumkehr führe. Es genügten daher die Aussagen von Zeugen beim Ortstermin, dass im südwestlichen Teil des Haufwerks 1 und im Haufwerk 5 ein erhöhter Asbestanteil (ca. 3 bis 5 %) vorhanden gewesen sei, womit die Schwelle der Gefahrstoffverordnung von 0,1 % der Masse überschritten gewesen sei. Bei der Verteilung des Bauschutts handle es sich daher um eine unzulässige Abfallbeseitigung. Um das Verfahren zügig zum Abschluss zu bringen, schlage man eine vergleichsweise Lösung vor.

Daraufhin schlossen die Klägerin und das Landratsamt am 19.03.2010 einen Vergleich, mit dem die Anordnung vom 17.09.2008 für erledigt erklärt wurde. Zudem einigte man sich auf folgende Punkte:

Das Aufbringen von Betonfundamenten als Basis der Photovoltaik-Module wird als Abdeckung/Überdeckung der mit gebrochenem Bauschutt beleg¬ten Flächen vom Landratsamt akzeptiert.

Die verbleibenden Flächen werden entsprechend der Vorgaben der Verfügung vom 17.09.2008 mit humosem Boden von mindestens 20 cm Stärke überdeckt und mit Raseneinsaat eingesät. Alternativ besteht die Möglichkeit, die gesamte Bauschuttfläche mit humosem Boden von mindestens 20 cm Stärke zu überdecken, bevor die Fundamente und Photovoltaik-Module errichtet werden.

Arbeiten, die mit Eingriffen in den Untergrund verbunden sind, müssen vorab der unteren Bodenschutzbehörde angezeigt werden.

Vor Beginn der Arbeiten auf dem Grundstück, die mit dem Eingriff in den Untergrund verbunden sind, bezüglich der Folgenutzung ?Photovoltaik" sowie bezüglich der Vornahme der Abdeckung / Überdeckung ist dem Landratsamt, Fachbereich Gewerbeaufsicht, ein Arbeitsschutzkonzept vorzulegen und mit dem Landratsamt abzustimmen.

Im April 2010 und nochmals im Juli 2010 forderte das Landratsamt die Klägerin auf, einen weiteren öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Festlegung von Anzeige- und Kooperationspflichten mit der Behörde zu schließen, was die Klägerin unter Verweis auf den geschlossenen Vergleich ablehnte.

Am 19. April 2011 erließ das Landratsamt die nunmehr angefochtene bodenschutzrechtliche Anordnung. Der Klägerin wurde darin aufgegeben:

?1. Die/der Grundstückseigentümer(in) der Grundstücke Flst.-Nrn. 2... und 2?/1 in ?, hat/haben sämtliche geplanten - auch oberflächennahen - Eingriffe in den Boden der Grundstücke mindestens 6 Wochen vor der geplanten Durchführung der unteren Bodenschutz- und Altlastenbehörde des Landratsamts, anzuzeigen und mit dieser abzustimmen.

2. Die Durchführung jedes einzelnen Eingriffs ist erst mit der jeweiligen Zustimmung des Landratsamts zulässig. Gegebenenfalls mit der Zustim¬mung erteilte Vorgaben (z. B. auf Grundlage des Gesundheitsschutzes sowie von arbeitsschutz- und abfallrechtlichen Aspekten) sind zwingend einzuhalten.

3. Bei etwaigen Nutzungsüberlassungen (Vermietung, Verpachtung) der oben genannten Grundstücke oder von Grundstücksteilen hat/haben die/der Grundstückseigentümer(in) vertraglich sicherzustellen, dass die/der Nutzungsberechtigte sich zur freiwilligen Einhaltung der sich aus den Ziffern 1 und 2 ergebenen Vorgaben verpflichtet bzw. verpflichten.

4. Die/der momentane(n) Nutzungsberechtige(n) ist/sind innerhalb eines Monats nach Bestandskraft dieser Anordnung schriftlich auf die sich aus den Ziffern 1 und 2 ergebenden Pflichten sowie auf den Inhalt von Ziffer 3 hinzuweisen. Bei nächster Gelegenheit (z. B. Verlängerung eines Pacht¬vertrages) ist entsprechend Ziffer 3 zu verfahren."

Zur Begründung führte die Behörde aus: Die Anordnung ergehe nach § 10 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 und § 2 Abs. 8 BBodSchG. Der Untergrund des Grundstücks sei mit asbesthaltigem Material verunreinigt. Dies ergebe sich aus der orientierenden Untersuchung der IUT aus dem Jahre 1999. Die bisherigen Entsorgungsvorgänge im Zuge des Gebäuderückbaus hätten im Wesentlichen nur den zentralen Grundstücksbereich betroffen, ferner sei den Entsorgungsunterlagen nicht zu entnehmen, ob bzw. bis in welche Tiefen Asbestzementbruchstücke oder -rückstände im Heckenbereich sowie unter den ehemals versiegelten Flächen noch vorhanden (gewesen) seien bzw. entfernt worden seien. Hinzu komme, dass in diesem Bereich der mit Asbestzementbruchstücken durchsetzte Bauschutt, abgelagert und eingeebnet worden sei. Im Rahmen des durch § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG gesetzlich eingeräumten Ermessens habe man sich von folgenden Erwägungen leiten lassen: Die Anzeige- und Kooperationspflichten für die Grundstückseigentümerin seien geeignet, ein höchst mögliches Maß an Sicherheit zu gewährleisten, um eine Gefährdung des Schutzguts Mensch (Gesundheit) zu verhindern oder zumindest ganz erheblich zu vermindern. Denn hierdurch werde bei Eingriffen in den Untergrund in jedem Einzelfall sichergestellt, dass durch eine fachkompetente Begleitung (u. a. Arbeits- und Gesundheitsschutz sowie Abfallrecht) weder der Grundstückseigentümer oder -nutzer selbst, noch von diesen Beauftragte oder sonstige Dritte einer akuten Gesundheitsgefährdung ausgesetzt würden. Die Anordnung der genannten Pflichten sei auch erforderlich, da keine anderen verhältnismäßigen Mittel mit geringerem Eingriff in die Rechtsposition der Klägerin zur Verfügung stünden, um den angestrebten Zweck zu erreichen. Der Erforderlichkeit könne zudem weder die oben genannte Entsorgung von asbesthaltigen Materialien noch die Tatsache entgegengehalten werden, dass der Vergleich vom März 2010 bereits Anzeige- und Kooperationspflichten enthalte. Denn einerseits hätten die vorgelegten Entsorgungsunterlagen nur eine räumlich begrenzte und zudem für den Entsorgungsbereich lediglich bedingte Aussagekraft. Andererseits regele der Vergleich nur die Pflichten in Zusammenhang mit der erstmaligen Folgenutzung ?Photovoltaik" einschließlich der aufgegebenen Abdeckung / Überdeckung der Bauschuttablagerung für die Projektfläche. Diese Pflichten seien jedoch dauerhaft für die gesamte Fläche der beiden Grundstücke und auch für etwaige Rechtsnachfolger der Grundstückseigentümerin zu verankern. Der Erforderlichkeit stehe auch nicht die Tatsache entgegen, dass in den Verfahren für baugenehmigungspflichtige Vorhaben auf relevanten Flächen in aller Regel ohnehin eine Beteiligung der unteren Bodenschutz- und Altlastenbehörde erfolge. Denn insoweit dienten die Pflichten einer Absicherung von jedenfalls nicht gänzlich auszuschließenden Beteiligungslücken und seien im Hinblick auf den Grad der möglichen Gefährdung des ?Schutzguts Mensch" ebenfalls erforderlich. Die Anordnung der genannten Pflichten sei auch angemessen, da diese im Unterschied zu den Maßnahmen in anderen Altlastenfällen - neben dem Aufwand der Mitwirkung - zusätzlich je¬denfalls keinen ?nennenswerten finanziellen Aufwand" für die Grundstückseigentümerin mit sich brächten und im Hinblick auf das große Gefährdungspotential in jedem Fall gerechtfertigt seien. Etwaige Entsorgungskosten von kontaminiertem Bodenmaterial im Rahmen künftiger Erdbewegungen würden nicht auf Grund dieser Anordnung, sondern auf Grund der jeweiligen Baumaßnahme selbst entstehen und somit ohnehin anfallen.

Die Klägerin erhob am 27.05.2011 Widerspruch und trug vor: Die Anordnung sei aufgrund des Vergleichs vom 19.03.2010 zumindest insoweit rechtswidrig, als diese sich auch auf die Flächen beziehe, auf denen der Solarpark errichtet worden sei. Zudem sei die Anordnung, da diese sich inhaltlich lediglich auf die mittlerweile überholte orientierende Untersuchung der IUT aus dem Jahre 1999 stütze, weder erforderlich noch verhältnismäßig. Im Sinne einer einvernehmlichen Lösung könne man sich vorstellen, eine Anordnung zu akzeptieren, die neben der Beschränkung auf die im Vergleich nicht geregelte südliche Grundstücksfläche weitere Änderungen enthalte, wie eine Schwelle der relevanten Eingriffstiefe ab 75 cm, eine Anzeigepflicht von drei Wochen vor dem Eingriff, eine Zustimmung des Landratsamts ebenfalls innerhalb von drei Wochen und eine Weitergabe der Verpflichtungen nur für künftige Nutzungsüberlassungen und nicht für den bestehenden Solarpark.

Das Landratsamt teilte der Klägerin unter dem 11.07.2011 mit, dass man dem Widerspruch nicht abhelfen könne. Die Notwendigkeit einer umfassenden Regelung von Anzeige- und Kooperationspflichten habe man seit Dezember 2008 angesprochen und im Hinblick auf den geplanten Solarpark lediglich ausgesetzt. Dabei habe man aber stets darauf hingewiesen, dass die Anzeige- und Kooperationspflichten unabhängig von der Folgenutzung zu sehen und selbst bei einer Realisierung des Projekts fortbestünden und festzuschreiben seien. Der Vergleich von 2010 habe nur die erstmalige Aufnahme der Folgenutzung ?Photovoltaik? und die Erledigung der in seiner Ziffer 2 genannten Anordnungen zum Gegenstand gehabt. Nur insoweit seien in dem Vergleich auch die damit in Zusammenhang stehenden Anzeige- und Kooperationspflichten sowie die Ab-/Überdeckung der Bauschuttablagerung für die Projektfläche geregelt worden. Dass jedoch noch entsprechende Anzeige- und Kooperationspflichten dauerhaft für die gesamte Fläche der beiden Grundstücke und auch für etwaige Rechtsnachfolger zu verankern gewesen seien, sei der Klägerin bekannt gewesen, so dass die angefochtene Anordnung keinen Verstoß gegen Treu und Glauben bzw. keinen Vertragsbruch darstelle. Die Stellungnahme der IWK vom Oktober 2009 habe lediglich bedingte Aussagekraft und für die vorliegende Frage nur beschränkte Relevanz. Der Stellungnahme lasse sich entnehmen, dass die Sanierung/Entsorgung von Asbestzementbruch mehr oder weniger auf die unmittelbar im Zuge des Gebäudeabbruchs vorgefundenen Belastungen beschränkt gewesen sei. Den Ausführungen, wonach das Recyclingmaterial lediglich einen Asbestanteil von 0,1 % aufgewiesen habe, stünden schon die im Februar 2010 aufgenommenen Bilder entgegen. Zwar habe man eine ordnungsgemäße Überdeckung im südlichen Grundstücksbereich bis 0,3 m bestätigt, jedoch zeige sich aus einem Schurf der IUT, dass Asbestablagerungen direkt an der Oberfläche bis in ca. 40 cm Tiefe erfolgt seien. Daher könnten unter der aufgebrachten Bauschuttablagerung, die selbst relevante Asbestanteile enthalte, weitere Asbestablagerungen nicht ausgeschlossen werden. In anderen Grundstücksbereichen seien noch oberflächennähere Asbestzementbelastungen nicht auszuschließen. Eine konkretere Regelung der Eingriffstiefe sei nicht möglich. Dies hätte unverhältnismäßige umfangreiche und kostenintensive Untersuchungen erfordert. Dem Vorschlag einer Eingriffstiefe von 75 cm könne nicht gefolgt werden, denn dabei würden kritische Bereiche umgangen, da die Ablagerungen oberflächennah erfolgt und mit ca. 30 cm überdeckt seien. Die Anzeigefrist von sechs Wochen sei nicht unverhältnismäßig. Man werde stets bemüht sein, auch eine wesentlich zeitnähere Bearbeitung von Anzeigen vorzunehmen. Ziffer 3 der Anordnung beziehe sich nur auf künftige und nach der Anordnung erfolgende Nutzungsüberlassungen. An Ziffer 4 werde ebenfalls festgehalten, zumal der Vergleich nur mit der Klägerin und nicht dem momentanen Nutzungsberechtigten geschlossen worden sei.

Nachdem die Klägerin das Regierungspräsidium mehrfach, zuletzt am 28.01.2013, um Erlass eines Widerspruchsbescheids gebeten hatte, hat sie am 28.02.2013 (Untätigkeits-)Klage erhoben.

Mit Widerspruchsbescheid vom 02.05.2013 hat das Regierungspräsidium den Widerspruchsbescheid als unbegründet zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Angesichts des Umstandes, dass nach der auf der Grundlage des Vergleichsvertrages von 2010 hergestellten Form des Grundstücks der Klägerin ein Zustand hergestellt worden sei, bei dem weitgehend die Reste von Asbest belasteten Materialien überdeckt worden seien, sei eine weitergehende Sanierung des Grundstückes nicht notwendig. Das Landratsamt habe richtigerweise sein Ermessen dahingehend ausgeübt, dass für den Fall, dass in diese Oberfläche eingegriffen werden solle, zumindest eine behördliche Überprüfung notwendig sei. Auch wenn der Grundstücksboden im fraglichen Bereich mit rd. 25 bis 30 cm Obermaterial überdeckt worden sei, sei es sachgerecht, jedweden Eingriff in den Boden unter diese Anzeigepflicht zu stellen, da nicht auszuschließen sei, dass Feststoffverlagerungen von unten nach oben durch sogenannte Bioturbation erfolgten. Eine Beschränkung der Anzeigepflicht auf beabsichtigte Maßnahmen, die tiefer als ca. 60 bis 70 cm in den Boden hinein vorgesehen seien, sei daher nicht gerechtfertigt. Die angeordnete Anzeige- und Abstimmungspflicht stelle das ersichtlich mildeste Mittel dar, um zu gewährleisten, dass durch etwaige Arbeiten auf dem Grundstück möglichst keine asbesthaltigen Stoffe freigesetzt würden bzw. beim Umgang mit diesen Stoffen durch Grabarbeiten etc. Schaden für die Umwelt oder insbesondere für Menschen einträten. Auch die Regelung, dass die Anzeige spätestens sechs Wochen vor geplanten Maßnahmen zu erfolgen habe, widerspreche nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Üblicherweise würden derartige Vorhaben deutlich mehr als sechs Wochen vor Beginn der Maßnahmen geplant werden. Klar sei, dass innerhalb dieser Sechs-Wochen-Frist die untere Verwaltungsbehörde auch ihre Entscheidung zu treffen habe. Sollten sich gegen die vorgesehene Maßnahme fachliche und daraus resultierend rechtliche Bedenken ergeben, würde die Verwaltungsbehörde ja auch eine entsprechende Anordnung/Verbotsverfügung erlassen, ansonsten wäre eben nach den sechs Wochen die Möglichkeit gegeben, die Maßnahme durchzuführen. Auch die Regelung in Ziff. 3 der Entscheidung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Auf diesem Wege werde erreicht, dass nicht gegen jeden künftigen Nutzungsberechtigten das Landratsamt einzeln vorgehen müsse. Auch dass in Ziff. 4 der Entscheidung die Regelung aufgenommen sei, dass die Klägerin innerhalb eines Monats nach Bestandskraft der Entscheidung schriftlich den Betreiber der Solaranlagen auf die Regelung hinzuweisen habe, sei rechtlich nicht zu beanstanden genau so wenig wie die Regelung, dass bei beispielsweise der nächsten fälligen Verlängerung des Pachtvertrages oder ähnlichem eine entsprechende Verpflichtung in einen derartigen Vertrag aufzunehmen sei. Ziff. 2 der Anordnung enthalte keinen eigenen Regelungscharakter, sondern sei ein Hinweis.

Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor: Sie habe die IWK mit umfassenden Sanierungsmaßnahmen auf den Grundstücken beauftragt, nachdem sich Ende 2006/Anfang 2007 beim Abriss der auf den Grundstücken bestehenden Gebäude herausgestellt habe, dass sowohl unter den Gebäuden als auch unter den Freiflächen zum Teil erhebliche Asbestzementbruchmassen abgelagert worden seien. Im Rahmen dieser Arbeiten seien sämtliche Flächen auf dem Grundstück bis zum gewachsenen Boden von Ablagerun¬gen befreit worden. Insgesamt habe man 3.534,46 t Asbestzementbruch von dem Gelände entsorgt. Aufgrund des Ver¬gleichs vom 19.03.2010 sei die Anordnung bereits insoweit rechtswidrig, als sie sich auf den Teil des Grundstücks beziehe, der Gegenstand des Vergleichs sei. Im Vorfeld des Vergleichs sei der Umfang ihrer bodenschutzrechtlichen Verpflichtungen in Bezug auf das Betriebsgelände des Solarparks streitig gewesen. Mit dem Vergleich sei diese Streitigkeit endgültig beigelegt worden. Sie sei aufgrund des Vertrages unter anderem verpflichtet, Arbeiten, die mit Eingriffen in den Untergrund verbunden sind, vorab der unteren Bodenschutzbehörde anzuzeigen. Durch die Anordnung würden diese Pflichten erweitert. Alle Eingriffe in den Boden der Grundstücke müssten mindestens sechs Wochen vor der geplanten Durchführung der Bodenschutzbehörde angezeigt und mit dieser abgestimmt werden. Die Durchführung jedes einzelnen Eingriffs sei zudem erst mit der jeweiligen Zustimmung des Landratsamts zulässig. Die in der Erweiterung der bodenschutzrechtlichen Verpflichtungen der Klägerin lie¬gende Änderung des Vertrages wäre nur unter den - vorliegend nicht gegebenen - Voraussetzungen der §§ 60 ff. VwVfG zulässig. Unabhängig davon lägen die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 und § 2 Abs. 8 BBodSchG nicht vor. Es fehle bereits an einem substantiierten Nachweis der von dem Beklagten be¬haupteten Altlasten auf dem streitigen Grundstück. In der streitgegenständlichen Anordnung führe der Beklagte aus, aufgrund des Gutachtens der IUT vom September 1999 unstreitig sein dürfte, dass im vorliegenden Fall eine Altlast gegeben sei. Dabei handele es sich lediglich um eine orientierende Untersuchung. Aufgrund der ihr zugrunde liegenden Datendichte könne diese lediglich als grobe Schätzung ohne Anspruch auf Richtigkeit gewertet werden. Um belastbare Erkenntnisse über Vorkommen, Ausbreitung und Einwirkung von Schadstoffen zu erhalten, hätte eine Detailuntersuchung vorgenommen werden müssen. Überdies seien in den Jahren 2006/2007 durch die IWK umfassende Sanierungsmaßnahmen auf dem Grundstück durchgeführt. Daher sei ein Rückgriff auf die orientierende Untersuchung der IUT aus dem Jahr 1999 nicht mehr zulässig. Aufgrund der Sanierungsarbeiten in den Jahren 2006/2007 könne das Antreffen von Lagen von Asbestbruch im sanierten Geländebereich gesichert ausgeschlossen werden. Die Sanierung habe sich nicht nur auf die unmittelbar im Zuge des Gebäudeabbruchs vorgefundenen Belastungen beschränkt. Das Flurstück 2... sei zumindest teilweise untersucht worden, dabei sei kein Asbestzement gefunden worden. Es liege an dem Beklagten, substantiiert eine Verunreinigung des Bodens nachzuweisen. Der Verweis auf die veraltete orientierende Untersuchung der IUT reiche hierfür jedenfalls nicht aus. Jedenfalls sei die Anordnung unverhältnismäßig. Vorliegend werde die grundrechtlich geschützte, freie Nutzungsmöglichkeit des Eigentums stark eingeschränkt. Jeder auch nur oberflächliche Eingriff in den Boden sei sechs Wochen im Voraus anzuzeigen und dürfe nur mit Zu¬stimmung des Landratsamts durchgeführt werden. Dabei bleibe unklar, in welcher Frist die Zustimmung zu erfolgen habe. Begründet werde dies ausschließlich mit einer orientierenden, mittlerweile inhaltlich überholten Untersuchung aus dem Jahr 1999. Zudem habe man dem Beklagten in der Widerspruchsbegründung einen Vorschlag für eine mildere Anordnung gemacht.

Die Klägerin beantragt, Nummer 1 bis 4 der Verfügung des Landratsamts vom 19.04.2011 und insoweit den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums vom 02.05.2013 aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen.

Es verweist auf die angefochtenen Bescheide.

Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten des Landratsamts sowie des Regierungspräsidiums vor. Auf diese sowie auf die Gerichtsakte wird ergänzend verwiesen.

Gründe

Die Klage ist, soweit sie sich gegen Ziffer 2 der Anordnung des Landratsamts vom 19.04.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums vom 02.05.2013 richtet, nicht zulässig, im Übrigen ist sie unbegründet.

Die Ziffern 1, 3 und 4 der Anordnung des Landratsamts vom 19.04.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums vom 02.05.2013 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO); insbesondere sind Ermessensfehler (§ 40 LVwVfG, § 114 VwGO) nicht ersichtlich.

1.

Dem Erlass der angefochtenen Anordnung stand nicht der zwischen den Parteien im März 2010 geschlossene Vergleich entgegen.

Die Bedeutung des Vergleichs erklärt sich aus seinem Zusammenhang mit den vorangegangenen Ereignissen. Hier ist insbesondere die Verfügung vom 17.09.2008 zu sehen, gegen die die Klägerin Widerspruch erhoben hatte. Das Regierungspräsidium hat schließlich im Widerspruchsverfahren unter dem 11.02.2010 den Beteiligten den Abschluss eines Vergleichs nahe gelegt und diesen bereits skizziert. Mit diesem Vergleich sollte das Widerspruchsverfahren gütlich beigelegt werden.

Gegenstand der Verfügung vom 17.09.2008 war die aus Sicht des Landratsamts eigenmächtige Auffüllung des klägerischen Grundstücks mit Bauschutt aus dem Abriss ehemaliger Firmengebäude aus dem Altbestand des Eternit-Betriebs. Aus Sicht des Landratsamts war dies eine unzulässige Abfallbeseitigung, weil der Bauschutt in einem Maße mit Asbest belastet sei, der nicht mehr unter der Schwelle der Gefahrstoffverordnung von 0,1 % der Masse gelegen habe, wie man bei einem Ortstermin 2007 festgestellt habe. Daher sollte diese Auffüllung entweder beseitigt oder alternativ durch eine Überdeckung mit humosem Boden ?neutralisiert? werden. Dementsprechend regelt der Vergleich die Ab- bzw. Überdeckung der aufgefüllten Flächen mit den Betonfundamenten der Solaranlagen bzw. dem humosen Boden und erklärt die Verfügung vom 17.09.2008 für erledigt.

Es spricht nichts dafür, dass das Landratsamt aus seiner damaligen Sicht die Gesamtproblematik der Asbestbelastung des ehemaligen Eternit-Betriebes für erledigt erklären wollte. Den Akten lässt sich nirgends entnehmen, dass das Landratsamt bis zum Jahre 2010 (und ebenso später) sich der Sichtweise der Klägerin und der von dieser beauftragten Firma IWK angeschlossen hätte, es habe eine vollständige Sanierung des Geländes (vor der Auffüllung mit dem Abbruchmaterial) stattgefunden (wie dies IWK insbesondere in der Stellungnahme vom Oktober 2009 darlegt). Für das Landratsamt waren daher alle Fragen, die über die Problematik des erst kurz zuvor verfüllten Bauschutts hinausgehen, sei es weil sie ältere Asbestablagerungen betreffen, sei es weil sie andere Flächen (außerhalb des Solarparks, wo ggf. keine Auffüllung erfolgte) betreffen, weiterhin ?offen?.

Darüber hinaus sollte der Vertrag, wie sich auch aus dem Schreiben des Regierungspräsidiums vom 11.02.2010 ergibt, ersichtlich allein die Nutzung der Fläche für einen Solarpark zeitnah ermöglichen. Die Regelungen des Vergleichs zu Anzeige- und Abstimmungspflichten sind vor diesem Hintergrund zu verstehen. Deutlich wird dies im letzten Absatz des Vergleichs, wo es heißt, dass ?vor Beginn der Arbeiten auf dem Grundstück, die mit dem Eingriff in den Untergrund verbunden sind, bezüglich der Folgenutzung ?Photovoltaik" sowie bezüglich der Vornahme der Abdeckung / Überdeckung dem Landratsamt, Fachbereich Gewerbeaufsicht, ein Arbeitsschutzkonzept vorzulegen und mit dem Landratsamt abzustimmen? ist. Angesprochen sind insoweit lediglich Eingriffe im Zusammenhang mit der oben dargestellten ?Abdeckung? der Bauschuttablagerung und der Errichtung des Solarparks. Andere, insbesondere spätere Eingriffe werden dadurch nicht erfasst.

Nichts anderes kann danach für die Reichweite des dritten Absatzes des Vergleichs gelten, in dem es heißt: ?Arbeiten, die mit Eingriffen in den Untergrund verbunden sind, müssen vorab der unteren Bodenschutzbehörde angezeigt werden.? Dieser Absatz kann nicht isoliert von dem Zusammenhang mit den anderen drei Absätzen betrachtet werden, die nur die Bauschuttauffüllung und den Solarpark betreffen; insbesondere wäre es sinnwidrig, wenn Absatz 4 nur für Eingriffe in den Untergrund für die erstmalige Anlage der Photovoltaik-Nutzung und für die Herstellung der Überdeckung der Bauschuttauffüllung ein Arbeitsschutzkonzept forderte, Absatz 3 aber für alle, also auch tiefer gehende Eingriffe in den Untergrund (nur) eine Anzeigepflicht aufstellen würde.

2.

Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass das Landratsamt schon deshalb keine Anordnung nach § 10 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 und § 2 Abs. 8 BBodSchG habe erlassen dürfen, weil keine Altlast (mehr) vorliege.

Der Klägerin kann nicht darin gefolgt werden, dass infolge der von ihr veranlassten und von der Firma IWK in den Jahren 2006/2007 durchgeführten Sanierungsmaßnahmen eine Asbest-Altlastgefahr ausgeschlossen werden könne.

Das Landratsamt hat zu Recht in der angefochtenen Anordnung auf die Untersuchung der Firma IUT aus dem Jahre 1999 abgestellt. Dagegen kann die Klägerin nicht mit Erfolg einwenden, dass es sich damals nur um eine ?vorbereitende Untersuchung? gehandelt habe, die ihrer Natur nach nur unvollständig sei und wenig Aussagekraft habe. Denn die IUT-Untersuchung hat durchaus, soweit damals konkrete Feststellungen gemacht worden, verwertbare Aussagen geliefert. Jedenfalls an den damals beprobten Stellen wurden im Untergrund Asbestzementablagerungen bis zu einer Tiefe von einem Meter auf den nicht überbauten Grundstücksflächen gefunden. Jedenfalls hinsichtlich der tatsächlich vorgenommenen Schürfe ist von faktisch vorhandenen Asbestzementablagerungen auszugehen.

Demgegenüber kann die Kammer dem Vorbringen der Klägerin und der von ihr später beauftragten Firma IWK nicht entnehmen, dass die klägerischen Grundstücke in einer Weise saniert worden wären, dass jedenfalls unter Zugrundelegung Befunde von IUT ausgeschlossen werden könnte, dass sich danach noch Asbestzementablagerungen in erheblichem Umfang im Untergrund befunden hätten. Dies hätte nämlich vorausgesetzt, dass bei der Sanierung an allen Stellen, die von IUT beprobt worden waren, der Boden bis zu der Tiefe, bis zu der IUT Ablagerungen festgestellt hatte, abgetragen worden wäre, d.h. also jedenfalls in Teilbereichen flächendeckend bis zur Tiefe von einem Meter. Ein derartiges Vorgehen lässt sich indes den Schilderungen der Klägerin, auch in der mündlichen Verhandlung, nicht entnehmen. Dass diese von punktuellen tiefgreifenden Sanierungsmaßnahmen, etwa bei einem früheren Gartenhaus, berichtet, vermag das genannte flächendeckende Abtragen nicht zu ersetzen, soweit es um den Ausschluss einer Altlastengefahr geht.

Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin - auch wenn man unter Zugrundelegung ihres Vorbringens davon ausginge, dass sie zunächst den Boden völlig saniert gehabt hätte - durch die Verfüllung des in der Folge des Abrisses der Firmengebäude angefallenen Bauschuttes erneut eine erhebliche Gefahr einer Asbestzementablagerung geschaffen hat.

Die Kammer ist aufgrund der Fotografien in den vorliegenden Akten und insbesondere auch der Ausführungen des Sachverständigen A. in seinem Schreiben vom 07.08.2007 an das Landratsamt der Überzeugung, dass sich in dem Bauschutt, der nach dem Abbruch der Firmengebäude in bis zu sechs Haufwerken auf dem ehemaligen Betriebsgelände gelagert wurde, jedenfalls punktuell in erhöhter Konzentration Asbestzementbruch befand. Ob dieser in einzelnen Haufwerken bzw. Teilbereichen davon den Schwellenwert nach Nr. 1 Abs. 2 von Anhang II zu § 16 Abs. 2 GefStoffV von 0,1 Prozent der Masse um mehr als das Zehnfache überschritt, wie der Sachverständige A. annahm, kann die Kammer dahin stehen lassen, denn selbst wenn der Konzentrationswert niedriger gewesen sein sollte, besteht doch immerhin die Gefahr, dass es bei der Ausbringung auf dem Gelände an einzelnen Stellen zu Verdichtungen von Asbestzementschutt gekommen ist.

3.

Die angegriffene Anordnung ist auch sonst rechtlich nicht zu beanstanden.

a) Was die Rechtmäßigkeit von Ziffer 1 der Anordnung vom 19.04.2011 anbelangt, kann die Kammer zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst auf die zutreffenden Ausführungen im Widerspruchsbescheid verweisen (§ 117 Abs. 5 VwGO). Auch nach Überzeugung der Kammer findet die angeordnete Anzeige- und Kooperationspflicht (vgl. dazu allgemein Di Fabio, NVwZ 1999, 1153) ihre rechtliche Grundlage in § 10 Abs. 1, § 4 Abs. 3 und § 2 Abs. 8 BBodSchG und ist insbesondere als milderer Eingriff im Vergleich zu einem Gefahrerkundungs- oder gar einem Sanierungsgebot nicht unverhältnismäßig. Es kann auch nicht beanstandet werden, dass sämtliche Eingriffe in die Oberfläche dieser Pflicht unterworfen wurden, und nicht nur diejenigen ab einer Eingriffstiefe von ca. 75 cm, wie die Klägerin angeboten hatte. Zum einen blieben im letztgenannten Fall die vorstehend angesprochenen punktuellen Ballungen von Asbestzementschutt außer Betracht, zum anderen die im Widerspruchsbescheid angesprochene Gefahr des Aufsteigens von ursprünglich tiefer abgelagertem Asbestzementschutt (der möglicherweise bei den Sanierungsmaßnahmen im Jahre 2006/2007 im Boden verblieben war) in oberflächennähere Bereiche mittels Bioturbation. Ebenso wenig vermag die Kammer eine Unverhältnismäßigkeit der ?Vorlaufphase? der Anzeigepflicht zu erkennen; im Gegenteil erscheint es sachgerecht, der Behörde hinreichend Zeit zu geben, eine angezeigte Eingriffsmaßnahme nach bodenschutzrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen. Diesbezüglich erscheint eine Zeitdauer von sechs Wochen eher sachgerecht als die von der Klägerin gewünschten drei Wochen. Denn diese Frist soll nach den Darlegungen des Regierungspräsidiums im Widerspruchsbescheid auch bedeuten, dass innerhalb dieses Zeitraums die Abstimmung mit der Behörde stattfindet, d.h. die Behörde entweder ihr Einverständnis mit dem geplanten Eingriff erklärt oder diesen untersagt.

b) Unter Zugrundelegung dieser Ausführungen des Regierungspräsidiums im Widerspruchsbescheid handelt es sich bei Ziffer 2 der Anordnung des Landratsamts vom 19.04.2011 nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um einen bloßen Hinweis, so dass insoweit die Anfechtungsklage bereits nicht zulässig ist.

Satz 2 der Ziffer 2 [?Gegebenenfalls mit der Zustimmung erteilte Vorgaben (z. B. auf Grundlage des Gesundheitsschutzes sowie von arbeitsschutz- und abfallrechtlichen Aspekten) sind zwingend einzuhalten?] ist ein schlichter Hinweis darauf, dass Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes, namentlich Auflagen, einzuhalten sind.

Aber auch Satz 1 von Ziffer 2 enthält bei verständiger Auslegung keine eigene Regelung. Zwar heißt es dort: ?Die Durchführung jedes einzelnen Eingriffs ist erst mit der jeweiligen Zustimmung des Landratsamts zulässig.? Dies kann jedoch nicht so verstanden werden, dass das Landratsamt mit Ziffer 2 Satz 1 eine eigenständige behördliche Zustimmungskompetenz von Eingriffsmaßnahmen begründen wollte, unabhängig von den einschlägigen gesetzlichen Regelungen. Vielmehr versteht die Kammer Ziffer 2 Satz 1 dergestalt, dass damit der Hinweis erfolgt, dass mit einem Eingriff dann begonnen werden kann, wenn die Behörde ihr Einverständnis innerhalb der Sechs-Wochen-Frist ausdrücklich erklärt hat; will sie ihr Einverständnis verweigern und deswegen den geplanten Eingriff nicht gestatten, wird sie aufgrund einer einschlägigen gesetzlichen Grundlagen (aus dem Bodenschutzrecht, dem Baurecht, dem Naturschutzrecht etc.) eine Untersagungsverfügung erlassen. D.h. die Verweigerung der Zustimmung erfolgt nicht auf der Grundlage von Ziffer 2 Satz 1 der Anordnung vom 19.04.2011, sondern auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung zur Gefahrenabwehr. Sollte keine derartige gesetzliche Vorschrift einschlägig sein, kann der geplante Eingriff nicht abgelehnt bzw. verhindert werden. Ziffer 2 Satz 1 begründet damit keine originäre Ablehnungsbefugnis der Behörde, sondern weist nur auf ggf. bestehende gesetzliche Genehmigungs- oder Zustimmungstatbestände hin.

c) Schließlich bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die Regelungen in Ziffern 3 und 4 der angefochtenen Anordnung, in denen der Klägerin aufgegeben wird, bei künftigen Miet- oder Pachtverträgen ihre Vertragspartner auf die Verpflichtungen aus der Anordnung hinzuweisen und diese Verpflichtungen zum Vertragsgegenstand zu machen.

Derartige Eingriffe in die Vertragsfreiheit sind in der Rechtsprechung im Bereich der Gefahrenabwehr anerkannt (vgl. zum Baurecht OVG NW, B. v. 13.01.1993 - 7 B 4794/92, NWVBl 1993, 232; VG Neustadt, B. v. 23.07.2004 - 4 L 1673/04.NW). Die Ordnungsbehörde kann gegenüber dem Eigentümer einer Sache Regelungen treffen, die eine ordnungsrechtswidrige Nutzung durch künftige Mieter/Pächter ausschließen sollen, indem dem Eigentümer aufgegeben wird, den Abschluss von Verträgen, die eine ordnungsrechtswidrige Nutzung zum Gegenstand hätten, zu unterlassen.

Nichts anderes regelt die angegriffene Anordnung in ihren Ziffern 3 und 4. Für neue Vertragspartner (Ziffer 3) bzw. neue Verträge mit dem schon bestehenden Vertragspartner (Ziffer 4) gibt sie der Klägerin auf, die bodenschutzrechtliche Verpflichtung, die sich aus Ziffer 1 der Anordnung vom 19.04.2011 ergibt (einschließlich des Hinweises in Ziffer 2) zum Gegenstand der zivilrechtlichen Verträge zu machen, um damit eine bodenschutzrechtswidrige Nutzung durch die Vertragspartner der Klägerin auch zivilrechtlich zu vermeiden. Dass die Behörde die Möglichkeit hätte, gegen die zivilrechtlichen Nutzungsberechtigten auch eigenständige Anordnungen zu treffen, führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Ziffern 3 und 4, denn diese sind im Gegensatz zu den genannten eigenständigen Anordnungen gegen die Nutzungsberechtigten effektiver, weil sie diesen gegenüber von vornherein zur Gefahrenabwehr wirken und die Behörde nicht ständig im Einzelfall gegen jeden neuen Nutzungsberechtigten erneut aktiv werden müsste.

Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht (§ 124a Abs. 1 VwGO) liegen nicht vor.

 

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