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OVG Lüneburg, 28.05.2015, 4 LA 275/14

TitelOVG Lüneburg, 28.05.2015, 4 LA 275/14  
Datum20.01.2017 
OrientierungssatzRechtswidrige Anordnung zur Untersagung eines Grünlandumbruchs 
NormBNatSchG § 14; 
Leitsatz1. Die Prüfung der Erheblichkeit einer Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erfordert eine Bewertung der konkreten Gegebenheiten des Einzelfalles.
2. Die Frage, ob eine beabsichtigte Eingriffshandlung die Schwelle einer erheblichen Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts überschreitet, setzt die hinreichende Kenntnis der lokalen Gegebenheiten des Naturhaushalts voraus.
3. Im Bereich der Ordnungsverwaltung geht die Nichterweislichkeit der Voraussetzungen eines belastenden Verwaltungsakts grundsätzlich zu Lasten der Behörde.
GerichtOVG Lüneburg 
EntscheidungsformBeschluss  
Entscheidungsdatum28.05.2015 
Aktenzeichen4 LA 275/14  
VorgängergerichtVG Osnabrück, 09.10.2014, 2 A 651/13  

Tenor

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - Einzelrichterin der 2. Kammer - vom 9. Oktober 2014 wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes des Berufungszulassungsverfahrens wird auf 5.000,-festgesetzt.

Tatbestand

Rechtswidrige Anordnung zur Untersagung eines Grünlandumbruchs.

Gründe

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil, mit dem das Verwaltungsgericht die vom Beklagten ausgesprochene naturschutzrechtliche Untersagung eines Grünlandumbruchs aufgehoben hat, bleibt ohne Erfolg. Denn die von dem Beklagten benannten Zulassungsgründe ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) sowie einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor bzw. sind vom Beklagten nicht hinreichend dargelegt worden.

Die Berufung des Beklagten ist nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Das Verwaltungsgericht hat das angefochtene Urteil tragend darauf gestützt, dass der dem Kläger vom Beklagten untersagte Umbruch einer Dauergrünlandfläche in Ackerland nicht losgelöst von den konkreten lokalen Gegebenheiten des Einzelfalles als Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG eingeordnet werden könne. Daran fehle es hier, denn der Beklagte habe keinerlei Feststellungen zur Situation vor Ort getroffen. So sei weder erfasst noch dokumentiert worden, welche Pflanzen- und Tierarten auf der streitgegenständlichen Fläche, die der Kläger im Widerspruchsverfahren und im Klageverfahren unwidersprochen als ?bis auf den Distelaufwuchs kahlgefressene Pferdeweide? beschrieben habe, vorhanden gewesen seien.

Der Beklagte tritt dem in erster Linie mit dem Vorbringen entgegen, dass Grünland ?grundsätzlich? eine höhere Artenvielfalt als intensiv genutzte Ackerflächen aufweise, und bezieht sich insoweit auf ein von ihm im Berufungszulassungsverfahren vorgelegtes Parteigutachten der Professoren Pott und Hüppe zur ?ökologischen Wertigkeit von Grünland im Emsland in Hinblick auf § 14 Bundesnaturschutzgesetz?. Hieran anknüpfend geht der Beklagte davon aus, dass die vom Kläger beabsichtigte Umwandlung einer Dauergrünlandfläche in Ackerland Populationen von Tier- und Pflanzenarten die Lebensgrundlage entziehe und deshalb geeignet sei, die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG erheblich zu beeinträchtigen. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sich aus diesen Darlegungen nicht.

Gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG setzt die Bejahung eines Eingriffs in Natur und Landschaft u.a. voraus, dass die jeweilige Eingriffshandlung die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen kann. Unter dem Begriff des Naturhaushalts sind gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG die Naturgüter Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen sowie das Wirkungsgefüge zwischen ihnen zu verstehen. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Prüfung der Erheblichkeit einer Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts eine Bewertung der konkreten Gegebenheiten des Einzelfalles verlangt (allgemeine Auffassung; vgl. Schlacke, GK-BNatSchG, 2012, § 14 Rn. 41; Schumacher / Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 14 Rn. 24; Frenz / Müggenborg, BNatSchG, 2011, § 14 Rn. 28, 29). Im Hinblick darauf, dass in § 14 Abs. 1 BNatSchG eine gesetzgeberische Entscheidung für einen flächendeckenden Mindestschutz von Natur und Landschaft zum Ausdruck kommt und die Regelung auch keinen abschließenden Katalog von Eingriffsmaßnahmen enthält, denen per se eine erheblich beeinträchtigende Wirkung für die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts zugesprochen wird, kann dies auch nicht anders sein. Die Frage, ob eine beabsichtigte Eingriffshandlung die Schwelle einer erheblichen Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts überschreitet, kann von der Naturschutzbehörde daher nur zutreffend bewertet werden, wenn ihr hinreichend aussagekräftiges Datenmaterial zu den lokalen Gegebenheiten des Naturhaushalts zur Verfügung steht (vgl. BVerwG, U. v. 27.10.2000 - 4 A 18.99, BVerwGE 112, 140). Das heißt freilich nicht, dass die Erheblichkeit der Eingriffswirkung stets nur auf der Grundlage eines vollständigen Arteninventars beurteilt werden kann. Die Untersuchungstiefe hängt maßgeblich von den naturräumlichen Gegebenheiten ab, so dass sich aus fachlicher Sicht eine bis ins letzte Detail gehende Untersuchung erübrigen kann (vgl. BVerwG, a.a.O.). Je typischer die Gebietsstruktur eines Eingriffsbereichs ist, desto eher kann die Naturschutzbehörde dabei auch auf typisierende Merkmale und allgemeine Erfahrungen abstellen.

Dies zugrunde gelegt, mag das Vorbringen des Beklagten, wonach die Artenvielfalt der Tier- und Pflanzenwelt auf Grünlandflächen erheblich größer ist als auf Ackerflächen, dafür sprechen, dass sich die Naturschutzbehörde bei der Bewertung der Eingriffswirkung eines Umbruchs von Dauergrünland zum Zwecke der anschließenden Ackernutzung auf die positive Feststellung beschränken kann, ob sich die Grünlandfläche in einem typischen oder durchschnittlichen Zustand befindet und deshalb auch beim Umbruch dieser Fläche davon auszugehen ist, dass es zu einem erheblichen Verlust der Artenvielfalt kommen wird. Ob die Sachverhaltsaufklärung der Naturschutzbehörde hiermit ihr Bewenden haben kann, bedarf im vorliegenden Fall jedoch keiner abschließenden Klärung. Denn jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte hier belastbare Feststellungen dazu getroffen hat, dass es sich bei der in Rede stehenden Fläche um eine Grünlandfläche in einem durchschnittlichen Zustand handelt, bei der deshalb auch davon auszugehen ist, dass sie die typische Artenvielfalt einer durchschnittlichen Grünlandfläche aufweist. Gerade auch aufgrund des vom Verwaltungsgericht hervorgehobenen Umstandes, dass der Kläger bereits im Widerspruchsverfahren unwidersprochen vorgetragen hat, dass es sich bei der Fläche um eine ?bis auf den Distelaufwuchs kahlgefressene Pferdeweide? handelt, hätte sich dem Beklagten eine hierauf bezogene Sachverhaltsaufklärung aufdrängen müssen. Dem Vorbringen des Beklagten, dass die streitgegenständliche Fläche nach dem Ergebnis einer im Verwaltungsverfahren durchgeführten Inaugenscheinnahme im Rahmen der in dem von ihm vorgelegten Parteigutachten vorgegebenen Kategorisierung als ?grasreiche Intensivweide? einzuordnen sei, vermag der Senat keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Beklagte im Verwaltungsverfahren die rechtlich gebotene Sachverhaltsermittlung durchgeführt hat. Soweit der Beklagte seinen Sachvortrag im Berufungszulassungsverfahren auf die Fotos stützt, die er im erstinstanzlichen Klageverfahren vorgelegt hat und die die in Rede stehende Fläche vor dem vom Kläger während des Klageverfahrens vorgenommenen Umbruch zeigen (Bl. 42 d. GA.), sprechen diese Bilder aus Sicht des Senats im Gegenteil eher dafür, dass sich das Grünland tatsächlich, wie vom Kläger angegeben, in einem unterdurchschnittlichen Erhaltungszustand befunden hat.

Die naturschutzrechtlich gebotene Sachverhaltsaufklärung zur Erheblichkeit der Eingriffswirkung ist auch nicht deshalb entbehrlich, weil sich, wie der Beklagte unter Bezugnahme auf das von ihm vorgelegte Parteigutachten vorträgt, die negativen Folgen der selektiven Überweidung der in Rede stehenden ehemaligen Pferdeweide nach entsprechender Pflege oder Mahd der Fläche schnell wieder restituieren lassen mögen. Denn entscheidend für die Prüfung, ob eine Eingriffshandlung die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erheblich beeinträchtigen kann, ist der vorhandene Zustand des lokalen Naturhaushalts und nicht ein Zustand, der erst nach der Durchführung von Wiederherstellungsmaßnahmen erreicht werden kann.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sich auch nicht aus dem Vorbringen des Klägers, soweit er sich gegen die tragende Erwägung des Verwaltungsgerichts wendet, dass sich hinsichtlich der Prüfung des in § 14 Abs. 1 BNatSchG geregelten Eingriffstatbestandes nicht deshalb eine Umkehr der Beweislast ergebe, weil der Kläger die in Rede stehende Fläche während des erstinstanzlichen Klageverfahrens umgebrochen und mit Gras wieder eingesät hat. Dabei kann der Senat offenlassen, ob der vom Verwaltungsgericht vertretenen und vom Beklagten im Berufungszulassungsverfahren zugrunde gelegten Rechtsauffassung zu folgen ist, dass es sich bei der Untersagungsverfügung des Beklagten um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt und daher für die Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit nicht auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, sondern auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz abzustellen ist. Denn jedenfalls macht der Beklagte nicht geltend, dass durch den Umbruch und die Wiedereinsaat mit Gras sich der Zustand der Fläche derart verändert habe, dass nunmehr eine Umwandlung in Ackerland zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Naturhaushalts führen könne. Der Beklagte geht selbst davon aus, dass die entstandene Biodiversität erst nach zwei Wachstumsperioden begutachtet werden könne und dieser Zeitraum noch nicht abgeschlossen sei. Er trägt in diesem Zusammenhang allein vor, dass aufgrund des erfolgten Grünlandumbruchs eine zumindest vorübergehende Unerweislichkeit des entscheidungserheblichen Sachverhalts vorliege, welche allein aus dem Verhalten des Klägers resultiere und daher zu dessen Lasten gehen müsse. Diese Ansicht teilt der Senat nicht. Da es sich bei der vom Kläger angegriffenen naturschutzrechtlichen Untersagungsverfügung um eine Maßnahme der Eingriffsverwaltung handelt, geht die Nichterweislichkeit der Voraussetzungen dieses belastenden Verwaltungsakts grundsätzlich zu Lasten des Beklagten, der diesen Bescheid erlassen hat. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist eine Umkehr der Beweislast namentlich für den Fall anzuerkennen, dass die Unerweislichkeit einer entscheidungserheblichen Tatsache auf einem gegen die Grundsätze von Treu und Glauben verstoßenden unlauteren Verhalten des Adressaten des Verwaltungsaktes beruht (vgl. BVerwG, U. v. 13.12.1984 - 3 C 79.82, NVwZ 1985, 488 m.w.N.). Das Verwaltungsgericht hat ebenfalls zutreffend ausgeführt, dass der vom Kläger durchgeführte Grünlandumbruch mit anschließender Neueinsaat von Gras nicht als ein derartiges unlauteres Verhalten bewertet werden kann, da es sich dabei um eine legale Grundstücksnutzung gehandelt hat. Denn mit dem angegriffenen Bescheid hat der Beklagte dem Kläger ausdrücklich nur einen Grünlandumbruch zum Zwecke der anschließenden Ackernutzung untersagt. Der erfolgte Umbruch mit anschließender Graseinsaat steht als Grünlanderneuerungsmaßnahme sogar im Einklang mit der Intension des Beklagten, Grünland zu erhalten.

Lässt sich somit bereits bei einer ?gewöhnlichen? Prüfung des § 14 Abs. 1 BNatSchG nicht feststellen, dass ein Eingriff in Natur und Landschaft vorliegt, so kommt es auf das weitere Vorbringen des Beklagten zu der vom Verwaltungsgericht angedeuteten Rechtsauffassung, aus § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG könne im Umkehrschluss gefolgert werden, dass ein Grünlandumbruch auf anderen als den dort genannten Standorten der guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Bodennutzung entspreche und deshalb keinen Eingriff in Natur und Landschaft darstelle, nicht an.

Die Berufung ist ferner auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 oder Nr. 3 VwGO zuzulassen, denn die vom Beklagten aufgeworfene Rechtsfrage, ob ein Umbruch von Dauergrünland stets einen Eingriff im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG darstellt, ist weder besonders schwierig zu beantworten, noch ist sie im allgemeinen Interesse der Rechtsfortbildung klärungsbedürftig. Die Frage kann, soweit sie hier entscheidungserheblich ist, auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne weiteres dahingehend beantwortet werden, dass der Umbruch von Dauergrünland in Ackerland nicht ohne jegliche Berücksichtigung der Gegebenheiten des jeweiligen Einzelfalles als Eingriff in Natur und Landschaft eingeordnet werden kann. Der Senat weist insoweit ergänzend darauf hin, dass die Frage, ob ein Grünlandumbruch einen Eingriff in Natur und Landschutz darstellt, allein durch die Prüfung der in § 14 Abs. 1 und 2 BNatSchG geregelten Vorgaben zu beantworten ist. Die vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angesprochene temporär bestehende Genehmigungspflicht für den Umbruch von Dauergrünland im Rahmen der Gewährung von Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe hat für die Prüfung des in § 14 Abs. 1 BNatSchG geregelten naturschutzrechtlichen Eingriffstatbestandes keine rechtliche Bedeutung, denn die Erteilung dieser Genehmigung lässt Beschränkungen aufgrund anderer Rechtsvorschriften in Bezug auf den Umbruch von Dauergrünland ausdrücklich unberührt (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009).

Die vom Beklagten im Rahmen seines Vorbringens zu § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO sinngemäß aufgeworfene weitere Frage, ob bei einem Umbruch von Dauergrünland die Umwandlung einer Auslauffläche für Legehennen in Grünland als geeignete Ersatzmaßnahme im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG angesehen werden könne, begründet ebenfalls nicht eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache, denn ihr fehlt die Entscheidungserheblichkeit. Das Verwaltungsgericht hat das angefochtene Urteil tragend auf die vom Beklagten nicht mit durchgreifenden Zulassungsrügen angegriffene Auffassung gestützt, dass sich nicht feststellen lasse, dass die vom Kläger beabsichtigte Umwandlung der in Rede stehenden Dauergrünlandfläche in Ackerland einen Eingriff in Natur und Landschaft darstellt. Die Frage nach der Kompensation eines Eingriffs in Natur und Landschaft stellt sich daher nicht und ist vom Verwaltungsgericht entsprechend hinsichtlich der vom Kläger in Aussicht genommenen Ersatzfläche auch offengelassen worden.

 

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