Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

VGH Mannheim, 20.06.2017, 10 S 739/16

TitelVGH Mannheim, 20.06.2017, 10 S 739/16  
Datum11.09.2018 
OrientierungssatzWiederherstellungsanordnung bei ungenehmigtem Grünlandumbruch 
NormLLG § 27a a.F; LLG § 29 Abs. 8 Satz 1; 
Leitsatz1. Der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts richtet sich nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht. Im Zweifel gilt die Regel, dass bei der Anfechtung von Verwaltungsakten ohne Dauerwirkung die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist, bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung hingegen - je nach dem zeitlichen Umfang des Aufhebungsbegehrens - auch spätere Veränderungen der Sachlage bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts zu berücksichtigen sind.
2. Das Umwandlungsverbot führt im Regelfall auch nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung des Eigentümers.
3. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 27 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG setzt voraus, dass die konkreten aus dem Grünlandumbruchverbot für den Betroffenen resultierenden Nachteile über die mit der Regelung des § 27a Abs. 1 LLG verbundenen Belastungen in atypischer Weise signifikant hinausgehen.
GerichtVGH Mannheim 
EntscheidungsformUrteil  
Entscheidungsdatum19.06.2017 
Aktenzeichen10 S 739/16  
VorgängergerichtVG Freiburg, 11.02.2016, 6 K 2574/14  

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 11. Februar 2016 - 6 K 2574/14 - teilweise geändert. Die Zwangsgeldandrohung im Bescheid des Landratsamts Konstanz vom 11. September 2013 und der hierauf bezogene Teil des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 8. Oktober 2014 werden aufgehoben. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Versagung einer nachträglichen Ausnahmegenehmigung für die Umwandlung von Grünland in Ackerland und gegen eine Anordnung der Rückumwandlung.

Er betreibt eine Landwirtschaft mit einer Haupthofstelle in .. Außerdem zählt zu seiner Landwirtschaft noch die Hofstelle ...-. auf der Gemarkung ... in der Nähe von ... mit den Betriebsflächen, deren Umwandlung hier streitig ist. Daneben betreibt der Kläger in ... bei ... noch eine Kfz-Reparaturwerkstatt. Ca. 60 % seiner Einkünfte bezieht er aus der von ihm im Einmannbetrieb geführten Landwirtschaft und ca. 40 % aus der ebenfalls von ihm allein geführten Kfz-Werkstatt. Der Anteil der Grünlandfläche an der Gesamtfläche seines landwirtschaftlichen Betriebs betrug seit 2011 nach der völligen Aufgabe der Viehhaltung nur noch ca. 7,8 bzw. 8,0 ha. Im Zuge seiner Produktionsumstellung erweiterte der Kläger den Anteil zum Ackerbau, im Wesentlichen zum Anbau von Körnermais und Winterweizen, von 38 ha im Jahr 2009 auf 45,5 ha bis 49,5 ha in den Jahren 2010 bis 2013. Insofern hatte der Kläger nach dem 01.01.2013 insgesamt 7,76 ha der schon seit 1993 bzw. spätestens seit 2003 als Grünland genutzten Flächen umgebrochen und in Ackerflächen zum Anbau von Winterweizen bzw. Körnerweizen umgewandelt. Es handelt sich dabei um die Flurstücke Nrn. 2003, 2004, 2004/1 und 2006 auf der Gemarkung ... bei der Hofstelle ...

Nachdem das Landwirtschaftsamt des Beklagten davon erfahren hatte, wies es den Kläger am 03.06.2013 auf das seit 13.12.2011 in § 27a des Landwirtschafts- und Landeskulturgesetzes (LLG) geregelte gesetzliche Verbot der Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland hin. Bei den umgebrochenen Flächen handle es sich um länger als fünf Jahre als Grünland genutzte und daher als Dauergrünland einzustufende Flächen. Eine Ausnahmegenehmigung für den verbotswidrigen Umbruch habe der Kläger nicht gehabt.

Der Kläger stellte daraufhin am 12.06.2013 den Antrag, ihm gemäß § 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG nachträglich eine Ausnahme von dem Grünlandumwandlungsverbot zu erteilen, da dessen Befolgung für ihn eine unzumutbare Belastung darstellen werde. Aufgrund seiner persönlichen Situation handle es sich um einen Härtefall, wenn er mangels Erteilung einer Umwandlungsgenehmigung gezwungen wäre, ca. 20 % seiner eigenen Betriebsfläche als Grünland zu bewirtschaften, obwohl er den Aufwuchs nicht im eigenen Betrieb verwenden könne bzw. gezwungen wäre, diese Flächen an einen anderen Betrieb zu verpachten, obwohl er gleichzeitig so gut wie keine anderen Flächen stattdessen hinzupachten könne.

Mit den angefochtenen Bescheiden vom 11.09.2013 lehnte das Landratsamt Konstanz zum einen den Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ab und ordnete zum anderen an, der Kläger habe die in Ackerland umgewandelten Dauergrünlandflächen (Flst.Nrn. 2003, 2004, 2004/1 und 2006) bis zum 31.10.2013 wieder als Grünlandflächen herzustellen und drohte ihm für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 500,- ? an. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Bei den Flächen handle es sich um Dauergrünland, welches gemäß § 27a Abs. 1 LLG bis 31.12.2015 nicht in Ackerland umgewandelt werden dürfe. Eine Ausnahme von diesem Verbot sei dem Kläger nicht zu erteilen, da das Verbot in seinem Fall zu keiner unzumutbaren Belastung führe. Das alleinige Interesse an einer höherwertigen Nutzung der Flächen sei nicht ausreichend. Die Grünlandflächen könnten hier vielmehr weiterhin wirtschaftlich genutzt oder weiterhin verpachtet werden. Die Wiederherstellungsanordnung beruhe auf § 29 Abs. 8 LLG, wonach die Rückumwandlung unrechtmäßig umgewandelter Flächen angeordnet werden könne. Hier ergebe sich nach Anhörung der unteren Naturschutzbehörde, dass die Wiederherstellungsanordnung notwendig, geeignet und angemessen sei. Bei den beiden umgebrochenen Flächen handle es sich nach den Forst-Compliance-Vorschriften um Flächen der Wassererosionsstufe CCWasser 1 mit erhöhter Erosionsgefahr, weil die Umbruchflächen nach Südosten hin zum ... abfielen, sodass die Gefahr des Gewässereintrags auf das Ackerland besonders groß sei. Eine Grünlandnutzung in hängigen Lagen sei immer eine Maßnahme des Erosionsschutzes. Sie diene auch dem Bodenschutz, da bei Äckern grundsätzlich Humus im Boden abgebaut und mineralisiert werde, während im Grünland in geologischen Zeiträumen Bodenbildung stattfinden könne.

Gegen beide Bescheide erhob der Kläger jeweils mit Schreiben vom 02.10.2013 Widerspruch. Zu dessen Begründung trug er im Wesentlichen ergänzend Folgendes vor: Auf die streitigen Flächen mit ihren insgesamt 7,76 ha bezogen könne er mit der Ackerwirtschaft insgesamt jährlich ca. 13.800,- ? mehr Gewinn erwirtschaften als mit einer reinen Grünlandnutzung. Wäre er mangels Erteilung einer Ausnahme vom Grünlandumwandlungsverbot auf die Fortführung der Nutzung als Grünland angewiesen, würde er in dieser Höhe einen wirtschaftlichen Verlust erleiden, was unzumutbar sei. Ungeachtet dessen verstoße das Grünlandumwandlungsgesetz gegen seine Grundrechte.

Mit Widerspruchsbescheid vom 08.10.2014 wies das Regierungspräsidium Freiburg die Widersprüche gegen beide Bescheide zurück. Es führte zur Begründung aus: Die Gewinn- und Verlustrechnung des Klägers sei nach den Ausführungen des Landratsamts im Vorlagebericht nicht aussagekräftig. Aufgrund einer mit den Kalkulationsdaten der Landesanstalt für Entwicklung der Landwirtschaft in Schwäbisch Gmünd erstellten Berechnung ergebe sich stattdessen nur eine Gewinndifferenz zwischen Grünland und Ackernutzung von 3.823,- ? jährlich, wenn man die jährlichen Festkosten für die zur Grünlandbewirtschaftung erforderlichen Geräte miteinbeziehe bzw. von 5.300,- ? jährlich, wenn man auch die relevanten Abschreibungskosten für potenzielle Investitionen berücksichtige, und von 7.600,- ? jährlich, wenn man schließlich die aus Sicht des Regierungspräsidiums überhöhten, festen Maschinenkosten in die Berechnung einstelle. Der Kläger habe aber die Möglichkeit, die Flächen als Grünland für 250,-?/ha zu verpachten und damit auch eventuelle Investitionskosten für Grünlandmaschinen einzusparen. Von daher sei es ihm zumutbar, den Gewinn aus der Verpachtung des Grünlands statt aus der Bewirtschaftung als Ackerland zu erzielen. Das Grünlandumbruchverbot sei nicht verfassungswidrig, da es dem Klimaschutz und damit einem Allgemeinwohlziel diene und den Kläger auch mit Blick auf Art. 14 GG nicht unverhältnismäßig belaste.

Der Kläger hat am 04.11.2014 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben. Eine Verpachtung des Grundstücks werde von ihm nicht beabsichtigt. Denn in diesem Fall würde er Betriebsprämienansprüche von ca. 300,-?/ha jährlich, d. h. bei 7,76 ha also ca. 2.000,-? jährlich verlieren. Bei einer Ackernutzung ergebe sich nämlich ein um jährlich 8.233,- ? höherer Ertrag. Die Ackerbewirtschaftung sei für ihn auch leichter und nicht so wetterabhängig. Da seine Kfz-Werkstatt 60 km vom Wohnsitz entfernt liege und die streitigen Flächen ca. 30 km, müsse er bei einer solchen Grünlandnutzung ständig und häufig hin- und herfahren, was noch einen speziellen individuellen Nachteil darstelle. Das Grünlandumwandlungsverbot sei außerdem verfassungswidrig.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat den einzelnen Klagebegründungsschriftsätzen des Klägers jeweils eigene Stellungnahmen entgegengehalten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11.02.2016 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei zulässig. Dem Kläger fehle nicht das Rechtsschutzbedürfnis, obgleich das LLG ursprünglich nur eine Geltungsdauer des Dauergrünlandumwandlungsverbots bis 31.12.2015 vorgesehen habe. Denn mittlerweile gelte die am 01.01.2016 in Kraft getretene nachfolgende Fassung des § 27a LLG vom 15.12.2014, die das Umwandlungsverbot auch für die Zukunft weiter aufrechterhalte. Nach Sinn und Zweck sei von ?Dauergrünland? auch bei Ackerflächen auszugehen, die rechtlich betrachtet bei Einhaltung der Vorschriften des LLG in seiner vorangehenden Fassung Dauergrünland sein müssten und es aktuell rein tatsächlich nur deshalb nicht mehr seien, weil der Eigentümer diese Flächen unter Verstoß gegen die Vorgängerregelung illegal in Ackerland umgewandelt habe.

Die Klage sei aber unbegründet. Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Erteilung der Ausnahmegenehmigung, und das Rückumwandlungsgebot sei ihm gegenüber zu Recht erlassen worden.

Die streitigen Flächen unterlägen dem Dauergrünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 LLG. Sie seien bis zu ihrer Umwandlung Anfang 2013 in den vorangegangenen fünf Jahren nur als Grünland genutzt worden. Mit einem Gesamtumfang von 7,76 ha überschritten diese Flächen auch die Bagatellgrenze von 20 ar, unterhalb deren eine Umwandlung nicht als Umwandlung im Sinne des Gesetzes gelte. Das im vorliegenden Falle eingreifende gesetzliche Verbot sei entgegen der Auffassung des Klägers verfassungsgemäß.

Damit habe es einer Ausnahmegenehmigung bedurft, die der Kläger aber nicht beanspruchen könne, weil die allein in Betracht kommende Ausnahmevoraussetzung des § 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG, wonach das Verbot im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde, nicht erfüllt sei. Es lasse sich nicht feststellen, dass ein atypischer Einzelfall vorliege, der die mit dem Umwandlungsverbot typischerweise zumutbaren Belastungen aufgrund besonderer, vom Normalfall abweichender Umstände ausnahmsweise als unzumutbar erscheinen lasse, weil etwa eine besondere Struktur oder wirtschaftliche Situation des Betriebs oder eine besondere, die Ausnutzbarkeit als Grünland oder die ökologische Wertigkeit beeinträchtigende topographische Situation der Grundstücke gegeben wäre. Die Frage der Zumutbarkeit sei nicht nach den subjektiven wirtschaftlichen Verhältnissen des jeweiligen Grundstückseigentümers und seines persönlichen sonstigen Vermögens zu beurteilen. Vielmehr sei ein davon unabhängiger objektiver, nämlich grundstücks- bzw. objektbezogener Maßstab anzulegen. Als Bezugspunkt sei dabei nicht jede einzelne Flurstücksparzelle in den Blick zu nehmen, sondern der landwirtschaftliche Betrieb des Klägers mit seiner Gesamtheit der landwirtschaftlich genutzten Grundstücke. Deshalb müsse bei der Beurteilung der finanziellen Zumutbarkeit des Grünlandumwandlungsverbots für den Kläger der von ihm neben seiner Landwirtschaft noch geführte Kfz-Betrieb außer Betracht bleiben. Wenn man allein den landwirtschaftlichen Betrieb betrachte, könne von einer existenziellen Gefährdung dieses Betriebs durch das Umwandlungsverbot keine Rede sein. Die betroffenen Flächen machten mit 7,76 ha bei einer Gesamtfläche des Betriebs von ca. 50 ha nur einen Anteil von maximal 20 % und damit nicht einen ganz wesentlichen Anteil aus. Zudem werde diesen Flächen durch das Umwandlungsverbot auch nicht jeder wirtschaftliche Nutzen genommen. Eine Unzumutbarkeit könne sich entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht schon allein daraus ergeben, dass er nach allen Berechnungen mit einer Nutzung der streitigen Flächen als Ackerflächen zum Marktfruchtanbau in jedem Fall einen deutlich höheren Gewinn erwirtschaften könne als mit einer bloßen Nutzung als Grünlandfläche. Denn das Eigentumsrecht garantiere nicht die wirtschaftlich profitabelste Nutzung des Grundeigentums mit der höchsten Rendite, sondern mute es dem Eigentümer im Rahmen der Inhalts- und Sozialbindung auch zu, sich infolge von Beschränkungen zum Schutz der Natur, die nach Art. 20a GG ebenfalls Verfassungsrang genieße, mit einem geringeren Ertrag seines Grundstücks bescheiden zu müssen. Nicht feststellen lasse sich, dass dem Kläger infolge der Beschränkung der Grundstücksnutzung auf Grünlandwirtschaft anstelle des lukrativeren Marktfruchtanbaus nicht nur in gewissem Umfang ein Gewinn entgehe, sondern dass er dadurch sogar wirtschaftlich ins Minus gerate. Es sei nicht ersichtlich, dass diese Art der Bewirtschaftung für ihn gewissermaßen einen reinen Zuschussbetrieb darstelle. Eine finanzielle Unzumutbarkeit der Beibehaltung einer Grünlandbewirtschaftung ergebe sich auch nicht aus dem konkreten Umfang, in dem ihm bei dieser Bewirtschaftungsform im Vergleich zur Bewirtschaftung als Ackerfläche ein wirtschaftlicher Nachteil in Form entgangenen Gewinns entstehe. Dabei könne dahinstehen, welche der vom Kläger, von dem Beklagten oder vom Regierungspräsidium gewählten Methoden zur Berechnung des Umfangs dieser Gewinndifferenz als die richtige und realistische zugrunde zu legen sei. Denn selbst wenn man die Berechnungen des Klägers ungeschmälert zugrunde lege, ergebe sich daraus kein für ihn unzumutbarer wirtschaftlicher Nachteil. Danach könne von einer Unzumutbarkeit nicht die Rede sein. Denn bei einer Gesamtfläche von ca. 50 ha umfasse die hier betroffene in der Nutzung eingeschränkte Fläche mit 7,76 ha allenfalls einen Anteil von ca. 15 %. Wenn aber nur maximal 1/6 der gesamten Betriebsfläche in ihrer wirtschaftlichen Ausnutzbarkeit beschränkt werde und trotz dieser Beschränkung der Ertrag dieser Flächen wirtschaftlich betrachtet nicht ganz auf null reduziert werde, dann könne dies nicht als unzumutbar eingestuft werden. Zu keiner anderen Beurteilung würde es führen, wenn man unterstellen wollte, dass von den insgesamt ca. 50 ha landwirtschaftlichen Betriebsflächen die etwa 7 ha Flächen, die der Kläger hauptsächlich als Streuobstwiesen nutze, infolge ihrer topographischen besonderen Situation weder als Ackerland noch in irgendeiner sinnvollen Weise als Grünland nutzbar wären. Dadurch würde sich zwar die relevante wirtschaftlich ausnutzbare Gesamtfläche des Betriebs von 50 ha auf ca. 43 ha reduzieren. An diesen 43 ha gemessen würden die im vorliegenden Fall betroffenen Flächen mit ihrem Umfang von 7,76 ha dann aber auch nur einen Anteil von ca. 18 %, also auch höchstens 1/5 ausmachen. Schließlich ergebe sich eine Unzumutbarkeit des Umwandlungsverbots auch nicht aus einer besonderen räumlichen topographischen oder ökologischen Besonderheit oder sonstigen Situationsbezogenheit der betroffenen Grundstücksflächen. Es könne nicht festgestellt werden, dass diese Grundstücke aufgrund einer besonderen Topographie oder Umgebungssituation eine derart geringe ökologische Bedeutung als Grünland hätten, dass es gerechtfertigt sein könnte, sie in Ackerland umzubrechen, weil sich im Rahmen einer bilanzierenden Interessenabwägung die öffentlichen Belange des Naturschutzes ausnahmsweise als geringer gewichtig erwiesen als das gegenläufige Interesse des Grundstückeigentümers daran, nicht durch ein Umwandlungsverbot in seiner Eigentumsfreiheit beschränkt zu werden. Im Gegenteil, aufgrund der sachkundigen Stellungnahmen der Naturschutzbehörde und ausweislich der vorliegenden Karten und Lichtbilder sei vielmehr davon auszugehen, dass die betroffenen Flächen ökologisch sogar besonders wertvoll seien, weil sie als Rodungsinseln direkt im Winkel zwischen zwei Waldrändern lägen und die Übergangszonen zwischen Waldrand und Wiesen ökologisch für Tier- und Pflanzenwelt besonders wertvoll seien. Zudem falle das Gelände zum ... hin ab, sodass nach einem Umbruch von Grünland nicht nur der Humus durch die Erosion rascher und nachhaltiger abgetragen werde, sondern auch der Eintrag von Bodenstoffen in das Gewässer verstärkt stattfinde. Dass der Kläger, wie er in der mündlichen Verhandlung angegeben habe, die Ackerfurchen nicht senkrecht, sondern quer zum Bach anlege, möge zwar guter landwirtschaftlicher Praxis entsprechen, dürfte aber die genannten Effekte im Ergebnis wohl nur in Maßen beschränken. Im Übrigen würde das vom Kläger zum Schutz der angebauten Marktfrüchte vor Wildschweinen erwogene Einzäunen der Felder als weitere Folge des vorgenommenen Umbruchs die ökologische Situation noch weiter nachteilig verändern, die schon durch den Umbruch selbst negativ beeinträchtigt sei.

Vor diesem Hintergrund erwiesen sich auch die vom Beklagten nach § 29 Abs. 8 LLG verfügte Anordnung der Rückumwandlung sowie die damit verbundene, gemäß § 19, 20 und 23 LVwVG verfügte Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 500,- ? als rechtmäßig. Da dem Kläger kein Anspruch auf Ausnahmeerteilung zustehe und er die Flächen mithin formell und materiell illegal umgewandelt habe, sei dem Beklagten das Ermessen eröffnet, eine Rückumwandlung anzuordnen. Dieses habe er zutreffend ausgeübt. Was die Zwangsgeldandrohung betreffe, sei dem Kontext des Bescheids und dem Verhalten des Beklagten zu entnehmen, dass diese Androhung konkludent nur für den Fall des Eintritts der Bestandskraft dieses Bescheids, also seiner Vollziehbarkeit, gelten solle, weshalb die Behörde bisher auch kein Zwangsgeld festgesetzt habe, obwohl der Kläger bis zur gesetzten Frist - und auch bislang - die angeordnete Rückumwandlung nicht vorgenommen habe.

Der Kläger hat gegen das Urteil, das ihm am 11.03.2016 zugestellt wurde, am 06.04.2016 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und rechtzeitig begründet. Er trägt im Wesentlichen vor, die Versagung der Ausnahmegenehmigung führe bei ihm zur Unzumutbarkeit. Die urteilstragende Überlegung, dass mit der Betriebsprämie bei Grünlandbewirtschaftung ein durchaus positives Bewirtschaftungsergebnis erzielt werden könne, sei unzutreffend. Dies ergebe sich aus Folgendem: Im Jahr 2015 seien jedem landwirtschaftlichen Betrieb abhängig von der in diesem Jahr bewirtschafteten Flächen Zahlungsansprüche (EU-Betriebsprämie) zugeteilt worden. Die Zuteilung sei abschließend gewesen, eine weitere Zuteilung bei Flächenerweiterung in den Folgejahren sei nicht möglich, es sei denn, handelbare Zahlungsansprüche würden von Dritten (Privaten) erworben. Die Betriebsprämie werde jährlich ausbezahlt, indem mit jedem Hektar bewirtschaftete Fläche ein Zahlungsanspruch für einen Hektar ?aktiviert? werde. Dabei müsse ein Zahlungsanspruch nicht mit einer bestimmten Fläche (Flst.Nr.) aktiviert werden. Des Weiteren könne er nur durch aktiven Zuerwerb von Zahlungsansprüchen die ihm im Jahr 2015 zugeteilten Zahlungsansprüche zahlenmäßig erhöhen. Sein Betrieb erweitere seine landwirtschaftlichen Flächen stetig. Für Betriebsflächen, die über den Flächenbestand des Jahres 2015 hinausgingen, verfüge der Betrieb wegen der endgültigen Zuteilung von Zahlungsansprüchen im Jahr 2015 über keine aktivierungsfähigen Zahlungsansprüche. Damit müsse er die vorhandenen Ansprüche auf die ihm zur Verfügung stehenden Flächen verteilen. Wenn also im Jahr 2015 bei einer Bewirtschaftung von ca. 50 ha landwirtschaftlicher Fläche auch Zahlungsansprüche für 50 ha zugeteilt würden, fehlten bei einer Erweiterung des Betriebs auf z. B. 60 ha zehn Zahlungsansprüche. Dies bedeute, dass für die streitgegenständlichen Flächen nicht zwingend ein Zahlungsanspruch aktiviert werden könne und müsse, wenn für die zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche ausreichende anderweitige Flächen im Betrieb vorhanden seien. Für die neu hinzukommenden Flächen stünden ihm keine Zahlungsansprüche zur Verfügung, diese stünden dem jeweiligen Bewirtschafter des Jahres 2015 zu. Sein Betrieb sei nicht in der Lage, auf den streitgegenständlichen Flächen eine Ertrag bringende Grünlandbewirtschaftung zu erbringen. Demgegenüber stehe die Ertragsaussicht beim Marktfruchtanbau. Hierauf verzichten zu müssen, ohne im Gegenzug die Möglichkeit irgendeiner erträglichen Selbst- bzw. Fremdnutzung zu haben, sei als unzumutbar zu werten.

Das Grünlandumbruchverbot sei verfassungswidrig. Es sei weder geeignet noch erforderlich, um die mit dem Gesetzentwurf verbundenen Zielsetzungen zu erreichen. Es werde ohne nähere Begründung in den Raum gestellt, dass ein Grünlandumbruchverbot positive Auswirkungen auf Klima, Arten, Boden und Gewässerschutz hätte. Dies halte einer vertiefenden Prüfung nicht stand.

Es möge zutreffen, dass durch die Bodenbearbeitung eine gewisse Menge von Kohlendioxid in die Atmosphäre gelange. Es dürfe jedoch nicht der Rückschluss gezogen werden, eine entsprechende Klimabelastung könne vermieden werden, wenn ein Grünlandumbruch nicht stattfinde. Denn dieser habe keinen Selbstzweck, sondern diene dem Anbau von Nahrungsmitteln, die nachgefragt würden. Insofern würden die klimaschädlichen Folgerungen an anderer Stelle ohnehin erfolgen. Der Artenschutz werde sowohl in Baden-Württemberg als auch in ganz Deutschland durch vielfältige Ausweitungsmöglichkeiten von Schutzgebieten gewährleistet. Welchen Beitrag darüber hinaus ein Umbruchverbot für Grünland leisten könnte, sei nicht zu ersehen. Zum Bodenschutz sei nicht zu ersehen, welcher Schutz des Bodens in zumindest nicht erosionsgefährdeten Raumschaften durch ein Grünlandumbruchverbot im Gegensatz zur Ackernutzung erfolge. Eine Erosionsgefahr sei vorliegend trotz punktueller leichter Hängigkeit bei einzelnen Flächen durch die Art und Weise der Bodenbearbeitung ausgeschlossen. In welchem Zusammenhang der Grünlandumbruch mit einer Gewässerbelastung stehe, sei ebenfalls offen. Die Gefahr eines Nitrataustrags könne, wenn ein solcher in belastender Wirkung überhaupt erfolge, durch einen Zwischenfruchtanbau gebannt werden.

Das Umbruchverbot sei im vorliegenden Fall auch unangemessen. Bei Hintanstellung von Zweifeln an Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme müsse in seinem Fall einfließen, dass eine wirtschaftlich sinnvolle Alternative der Grundstücksnutzung nicht zur Verfügung stehe. Gerade im Blick auf den eingerichteten und geschützten Betrieb könne das vom Verwaltungsgericht verwendete Argument, dass die Grünlandflächen schon in der Vergangenheit als solche genutzt worden seien, nicht darüber hinweghelfen, dass durch das Verbot der Betrieb eingeschränkt werde. Vorliegend habe er nachvollziehbar schon vor Erlass des Grünlandumwandlungsverbots eine Betriebsumstrukturierung vorgenommen. Das Verbot sei wegen dauerhafter jährlicher Einkommenseinbußen von mindestens 8.300,- ? mangels einer alternativen wirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeit nicht zumutbar. Die Verfassungsmäßigkeit von § 27a LLG bleibe daher nur gewahrt, wenn im Licht vorstehender Ausführungen ein Ausnahmetatbestand nach § 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG bejaht werde.

Für die gerichtliche Entscheidung sei der Sach- und Rechtstand zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zugrunde zu legen. Die Flächen seien 2013 umgebrochen worden, sodass gegenwärtig weder nach der Legaldefinition des § 4 Abs. 5 LLG noch gemäß Art. 2 Buchstabe c der Verordnung EU-Nr. 1120/2009 auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EuGH vom 02.10.2014 (C-47/13) ?Dauergrünland? vorliege. Die ursprüngliche Anordnung im Bescheid des Beklagten vom 11.09.2013 zur Wiederherstellung von Dauergrünland fuße auf einer zum 31.12.2015 endenden Rechtslage. Die Folgeregelung beziehe sich ausdrücklich nur auf Dauergrünland, welches schon vor dem 01.01.2015 als solches existiert habe. Der Umstand, dass der Gesetzgeber in die neue Fassung des § 27a LLG keine Regelung aufgenommen habe, mit der auch Dauergrünland definiert werde als solches, welches nach der Vorgängerregelung hätte hergestellt werden müssen, stelle keine planwidrige Gesetzeslücke dar. Der Gesetzgeber habe ausdrücklich auf Grünland abgestellt, welches vor dem 01.01.2015 schon solches gewesen sei. Es wäre redaktionell ohne weiteres möglich gewesen, den Begriff des Dauergrünlands an die Definition des Begriffs in § 27a LLG a. F. anzuknüpfen.

Der Kläger beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 11. Februar 2016 - 6 K 2574/17 - zu ändern, die Bescheide des Landratsamts Konstanz vom 11.09.2013 (Versagung der Ausnahmegenehmigung zum Grünlandumbruch und Anordnung der Wiederherstellung von unrechtmäßig umgewandeltem Grünland) in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 08.10.2014 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Umwandlung der von ihm bewirtschafteten Grünlandgrundstücke Flst.-Nrn. 2003, 2004/1, 2004 und 2006 der Gemarkung ... zu genehmigen.

Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt er vor, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass nach jeder gewählten Berechnungsart die Flächen über Verpachtung oder Brachliegenlassen ein nicht unerheblicher positiver Ertrag erreicht werden könne, seien zutreffend. Die vom Beklagten vorgenommenen Deckungsbeitragsberechnungen beruhten auf den Buchführungsergebnissen vieler Betriebe in Baden-Württemberg. Faktoren wie Ertrag und Markterlöse seien an die Region und an das Kalenderjahr angepasst. Die Berechnung des Klägers sei nach wie vor unvollständig und zum Teil widersprüchlich. Verfahren seien vermischt worden und die Berechnung sei nur auszugsweise durch die Betriebsdaten hinterlegt. Die 7,76 ha seien zusammenhängend und ließen sich trotz der Hängigkeit als Grünland sehr gut bewirtschaften. Die Nachfrage nach solchen Flächen sei aufgrund umliegender Biogas- und Milchviehbetriebe sehr hoch. Ein höherer Pachtpreis als die früher vereinbarten 250,- ?/ha scheine durchaus möglich. Nochmals werde unterstrichen, dass eine wirtschaftliche Grünlandbewirtschaftung durch Verpachtung, Brachliegenlassen, Silageverkauf (Biogas) oder Heuverkauf möglich sei.

Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass auch zum heutigen Zeitpunkt die umgebrochenen Flächen rechtlich als Dauergrünland anzusehen seien. Der Kläger habe diese Flächen bewusst illegal umgebrochen und könne sich deshalb nicht darauf berufen, dass die Fläche nunmehr tatsächlich kein Grünland mehr sei; dieses Verhalten sei rechtsmissbräuchlich. Inzwischen sei festzustellen, dass der Kläger auf dem Flurstück 2006 insgesamt 1,87 ha Grünland umgebrochen habe. Bei der Feststellung des Verstoßes 2013 seien es nur 1,31 ha gewesen. D. h. der Kläger habe erneut Grünland im Umfang von 0,56 ha in Kenntnis der Entscheidung des Landwirtschaftsamts ohne Genehmigung umgebrochen. Laut der Antragstellung 2015/2016 sei der Umbruch von ca. 0,38 ha im Herbst 2015 oder im Frühjahr 2016 erfolgt.

Bei Besichtigungen der Flächen seien Erosionsschäden per Foto festgehalten worden, die annähernd die gesamte umgebrochene Fläche beträfen und eindeutig die Erosionsgefahr belegten, auch wenn die Fläche nur in Erosionsstufe 1 (Erosionsgefährdung) eingestuft sei.

In seiner Replik hat der Kläger u. a. vorgetragen, die Annahme von 250,-?/ha als Pachtsumme sei unzutreffend. Falls kein Ausnahmetatbestand vom Grünlandumbruch zu bejahen sei, könne die Fläche nur als Grünland verpachtet werden. Nach eigenen Erkundigungen sei bei Verpachtung von Grünland von durchschnittlichen Pachtzinsen in Höhe von 100,- ?/ha auszugehen. Dies führe zu einem Deckungsbeitragsverlust von nahezu 1.000,- ?/ha und Jahr. Der wiederholte Bezug des Beklagten auf Deckungsbeitragsberechnungen, orientiert an durchschnittlichen Buchführungsergebnissen vieler Betriebe des Landes, gehe an der Sache vorbei. Die dargestellten Deckungsbeitragsverluste bei Verpachtung der Flächen von rund 7.500,- ? jährlich seien rechnerisch unzweifelhaft und würden weiterhin für unzumutbar gehalten. Die vom Beklagten behauptete Erosionsgefährdung sei nicht gegeben, da das Gefälle so gering sei, dass auch bei Starkregen keine Abflüsse erfolgen könnten. Das Grünlandumbruchverbot sei rechtlich nicht erforderlich. Die mit der Klage angegriffenen Bescheide bezögen sich auf 7,76 ha der Flurstücke 2003, 2004, 2004/1 und 2006. Die Gesamtfläche aller vier Grundstücke umfasse mehr als 11 ha. Teile der Grundstücke 2003 und 2004/1 hätten allerdings keinen Status als Dauergrünland, vielmehr handle es sich bei ihnen um Ackerflächen. Die Bilder des Beklagten zeigten nun lediglich den Flächenanteil, der Ackerland darstelle.

Der Beklagte hat in direkter Erwiderung hierauf vorgetragen: Die Hinzunahme weiterer bisher verpachteter Flächen des Klägers und die daraus resultierende Problematik der fehlenden Zahlungsansprüche sei für den vorliegenden rechtswidrigen Grünlandumbruch unerheblich. Der bisherige Pächter der Grünlandflächen habe dem Landwirtschaftsamt fernmündlich die Auskunft erteilt, die streitgegenständlichen Flächen für 250,- ?/ha gepachtet zu haben.

Die vorgelegten Bilder belegten die Erosionsgefahr der streitgegenständlichen Flächen. Auch wenn 2015 und 2016 durch den Gewässerrandstreifen tatsächlich kein Eintrag in den ... erfolgt sei - was nachträglich nicht mehr sicher feststellbar sei -, sei dies für die Zukunft bei Starkniederschlagsereignissen aber nicht auszuschließen.

Dass nicht die Gesamtfläche der Flurstücke 2003 und 2004/1 streitgegenständlich sei, sei unstrittig. Für die Bewertung einer Erosionsgefahr sei jedoch immer der Gesamtschlag zu betrachten. Es sei nicht auszuschließen, dass die Erosionen im Bereich zum Langenbach und im Bereich der weiteren Aufnahmen erst durch den Umbruch der darüber liegenden Flächen möglich bzw. verstärkt aufgetreten seien. Eine unrichtige Darstellung sei nicht vorgenommen worden.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Kläger zunächst einen Beweisantrag gestellt. Nach dessen Ablehnung durch den Senat hat er einen weiteren Beweisantrag gestellt, den der Senat ebenfalls abgelehnt hat. Hierzu wird jeweils auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.

Dem Senat liegen die Akten des Landratsamtes Konstanz, des Regierungspräsidiums Freiburg und des Verwaltungsgerichts Freiburg vor. Hierauf sowie auf die im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung des Klägers bleibt weitgehend ohne Erfolg.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage gegen die Umwandlungsanordnung (A) und auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung (B) abgewiesen; die Berufung hat lediglich gegen den die behördliche Zwangsgeldandrohung betreffenden Teil des Urteils (C) Erfolg.

A.

Soweit sich die Klage gegen die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes wendet, ist sie als Anfechtungsklage statthaft und zulässig.

I.

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Wiederherstellungsanordnung des Landratsamts Konstanz vom 11.09.2013 ist der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (vgl. Senatsurteil vom 17.05.2017 - 10 S 1219/15 - juris Rn. 18-21, ebenfalls zu einer Wiederherstellungsanordnung von Grünland), mithin der Erlass des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 08.10.2014.

1.

Der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts richtet sich nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht. Im Zweifel gilt die Regel, dass bei der Anfechtung von Verwaltungsakten ohne Dauerwirkung die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist, bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung hingegen - je nach dem zeitlichen Umfang des Aufhebungsbegehrens - auch spätere Veränderungen der Sachlage bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.1994 - 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214).

2.

Danach war hier auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen, nachdem die Wiederherstellungsanordnung des Landratsamts Konstanz in erster Linie darauf abzielte, zur Durchsetzung von § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG in der bis zum 31.12.2015 geltenden Fassung vom 13.12.2011 (im Folgenden: LLG a. F.) den Kläger zu einer konkreten Handlung in Gestalt der Wiederansaat von Grünland anzuhalten. Selbst wenn man davon ausginge, dass der Wiederherstellungsanordnung immanent das Verbot des zukünftigen Wiederumbruchs der Flächen innewohnen würde (vgl. für eine Abbruchsanordnung hinsichtlich einer leicht auf- und abbaubaren baulichen Anlage VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.03.2007 - 8 S 159/07 - VBlBW 2007, 356), so steht doch der Wiederherstellungsakt im Vordergrund der behördlichen Willenserklärung. Damit ist die Wiederherstellungsanordnung nicht vergleichbar mit (von der Rechtsprechung als Dauerverwaltungsakte angesehenen Verfügungen wie) einem Waffenbesitzverbot (vgl. BayVGH, Urteil vom 08.12.1993 - 21 B 92.799 - BayVBl 1994, 404), einer abfallrechtlichen Untersagung einer Altpapiersammlung durch Private (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21.03.2013 - 7 LB 56/11 - NdsVBl 2013, 218) oder einer Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels (BVerwG, Urteil vom 11.07.2011 - 8 C 11.10 - ZfWG 2013, 150).

In Betracht kommt im vorliegenden Fall auch keine Übertragung der teilweise in der Rechtsprechung zu baurechtlichen Abbruchsanordnungen vertretenen Ansicht, bei noch nicht vollzogenen Verwaltungsakten seien aus Gründen der Verhältnismäßigkeit bzw. wegen Art. 14 Abs. 1 GG Rechtsänderungen zugunsten des Betroffenen bis zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung zu berücksichtigen, wenn die Behörde zu diesem Zeitpunkt materiell-rechtlich zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts verpflichtet wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.12.1985 - 4 C 23.83 - NJW 1986, 1186; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.09.2016 - 5 S 114/14 - NVwZ-RR 2017, 315). Ein solcher Fall liegt hier ersichtlich schon insofern nicht vor, als die Behörde auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht zur Aufhebung der angefochtenen Wiederherstellungsanordnung verpflichtet ist. Insbesondere ergibt sich eine solche Pflicht nicht aus dem Außerkrafttreten von § 27a Abs. 1 LLG a. F. mit Wirkung zum 31.12.2015 und dessen Ersetzung durch die am 01.01.2016 in Kraft getretene neue Fassung von § 27a Abs. 1 LLG sowie der gesetzlichen Definition von Dauergrünland in § 4 Abs. 5 LLG. Aus dem Sinn und Zweck von § 27a Abs. 1 LLG folgt, dass jedenfalls solche Flächen, die unter Verstoß gegen das Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. umgebrochen oder unter Verstoß gegen das Wiederherstellungsgebot des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. nicht in Grünland zurück umgewandelt worden sind, vom Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 LLG i. V. m. der Legaldefinition des § 4 Abs. 5 LLG erfasst werden. Dies muss jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden gelten, in denen bereits unter der Geltung von § 27a Abs. 1 LLG a. F. durch behördliche Anordnung eine Wiederherstellung von zuvor umgebrochenem Dauergrünland verfügt und damit das Umbruchsverbot nach § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. für den Einzelfall konkretisiert wurde. Eine andere Auslegung von § 27a Abs. 1 LLG würde den Sinn und Zweck der Vorschrift konterkarieren. Denn diese dient den Gesetzgebungsmaterialien zufolge der Fortführung des 2011 eingeführten Schutzes von Dauergrünland durch ein generelles Umwandlungsverbot (LT-Drs. 15/7676, S. 11). Lediglich punktuell sollte der Grünlandschutz in § 27a Abs. 1 LLG gegenüber der Vorgängervorschrift zurückgenommen werden: So werden von § 27a Abs. 1 LLG aus Gründen der Verhältnismäßigkeit keine Dauergrünlandflächen innerhalb geschlossener Ortschaften mehr erfasst (vgl. LT-Drs. 15/7676, S. 17). Außerdem gilt § 27a Abs. 1 LLG nicht für von § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. betroffene Grünlandflächen, die erst im Laufe des Jahres 2015 erstmals in den Dauergrünlandstatus ?hineinwachsen? (vgl. LT-Drs. 15/7676, S. 17). Anhaltspunkte dafür, dass das Verbot des § 27a Abs. 1 LLG in sonstiger Hinsicht von der Vorschrift des § 27a Abs. 1 LLG a. F. erfasste Fälle nicht mehr umfassen sollte, sind nicht ersichtlich.

II.

Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage gegen die Wiederherstellungsanordnung bestehen nicht. Insbesondere hat sich die angefochtene Wiederherstellungsanordnung nicht durch das Außerkrafttreten von § 27a Abs. 1 LLG a. F. und dessen Ersetzung durch § 27a Abs. 1 LLG erledigt. Da die Flächen - wie oben ausgeführt - weiter vom Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 LLG i. V. m. der Legaldefinition des § 4 Abs. 5 LLG erfasst werden, können die Behörden weiter die Wiederherstellung des umgewandelten Grünlands verlangen.

Auch hat sich der die Grünlandumwandlung betreffende Bescheid des Landratsamts Konstanz vom 11.09.2013 nicht insoweit durch Zeitablauf erledigt, als im Entscheidungstenor dem Kläger aufgegeben wurde, das umgewandelte Dauergrünland sei bis zum 31.10.2013 wiederherzustellen. Aus der Warte eines objektiven Empfängerhorizonts sind diese Ausführungen nicht so zu verstehen, dass die Anordnung mit Ablauf des 31.10.2013 gegenstandslos werden sollte.

III.

Die Anfechtungsklage ist aber unbegründet. Die Wiederherstellungsanordnung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

1.

Die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes durch den Bescheid von 11.09.2013 findet ihre Rechtsgrundlage in der (seit dem 17.12.2011 unveränderten) landwirtschaftsrechtlichen Generalklausel des § 29 Abs. 8 Satz 1 LLG. Danach treffen die zuständigen Landwirtschaftsbehörden zur Erfüllung ihrer Aufgaben die Anordnungen, die im Einzelfall zur Abwehr einer Gefahr oder Beseitigung einer Störung nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich sind. Gemäß § 29 Abs. 1 LLG obliegt den Landwirtschaftsbehörden u. a. der Vollzug der Aufgaben nach dem LLG. Sie haben mithin gemäß § 29 Abs. 1 LLG insbesondere darauf zu achten, dass die Verbots- und Gebotsvorschriften über den Schutz von Dauergrünland beachtet werden; § 29 Abs. 8 Satz 1 LLG ermächtigt sie dazu, die hierzu erforderlichen Anordnungen zu treffen.

2.

Die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes ist formell rechtmäßig. Insbesondere war das Landratsamt Konstanz als untere Landwirtschaftsbehörde für den Erlass der Verfügung zuständig (vgl. § 29 Abs. 4, 7 Satz 1 LLG).

3.

Die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes ist zudem auch materiell rechtmäßig. Sie diente der Durchsetzung des Grünlandumbruchverbots des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F., dem der Kläger durch die Umwandlung von Grünland in Ackerland zuwidergehandelt hat bzw. (mangels Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Wiederherstellungsanordnung vom 11.09.2013) bis heute zuwiderhandelt.

a) Dieser Subsumtion stehen auch keine verfassungsrechtlichen Gründe entgegen. Im Gegensatz zur Auffassung des Klägers hat der Senat - wie auch schon das Verwaltungsgericht - keine Zweifel an der Verfassungskonformität des § 27a LLG oder anderer Vorschriften dieses Gesetzes.

Der Senat hat zu dieser Frage in seinem Beschluss vom 06.04.2016 - 10 S 2139/14 - u. a. ausgeführt:

??a) Entgegen der Auffassung des Klägers bestehen keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des grundsätzlichen Verbots der Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland oder eine sonstige landwirtschaftliche Nutzung (§ 27a Abs. 1 Satz 1 des Landwirtschafts- und Landeskulturgesetzes [LLG] in der vom 17.12.2011 bis zum 31.12.2015 geltenden Fassung [vgl. Gesetz vom 13.12.2011, GBl S. 551]; nunmehr § 27a Abs. 1 LLG in der seit 01.01.2016 geltenden Fassung [Gesetz vom 15.12.2015, GBl S. 1155]).

aa) Die Beteiligten und das Verwaltungsgericht gehen zutreffend davon aus, dass das Umwandlungsverbot eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellt.

Mit der Enteignung (Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG) greift der Staat auf das Eigentum Einzelner zu (BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226, 239 f; Urteil vom 17.12.2013 - 1 BvR 3139/08, 1 BvR 3386/08 - BVerfGE 134, 242, Rn. 161). Sie ist darauf gerichtet, konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen.

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Das Umwandlungsverbot entzieht keine konkrete Eigentumsposition zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, sondern beschränkt generell und abstrakt die Nutzungsmöglichkeiten des Eigentümers von Dauergrünlandflächen. Die Versagung der Zulassung einer Ausnahme aktualisiert diese Beschränkung. Das Umwandlungsverbot bestimmt damit Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Einordnung der Norm ist von der Intensität der den Grundeigentümer treffenden Belastung unabhängig; sie behält ihre Gültigkeit selbst in den Fällen, in denen der Eingriff in seinen Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226, 240).

bb) Die verfassungsrechtlichen Vorgaben für Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die das Bundesverfassungsgericht insbesondere in seiner vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Entscheidung zum rheinland-pfälzischen Denkmalschutzrecht zusammenfassend und präzisierend ausgebreitet hat (BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226), sind gewahrt.

(1) Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen (BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226, 240 f.). Er muss sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten; insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz gebunden. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf dabei nicht ausgehöhlt werden. Zu diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein soll, als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand. Der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers sind unterschiedliche Schranken gezogen. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit Einzelner im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung. Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse sind in diesem Rahmen als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich hinzunehmen. Überschreitet der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die dargelegten Grenzen, so ist die gesetzliche Regelung unwirksam, hierauf gestützte Beschränkungen oder Belastungen sind rechtswidrig und können im Wege des Primärrechtsschutzes abgewehrt werden. Zu einem Entschädigungsanspruch führen sie von Verfassungs wegen nicht.

Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die für sich genommen unzumutbar wären, aber vom Gesetzgeber mit Ausgleichsmaßnahmen verbunden sind, können ausnahmsweise mit Art. 14 Abs. 1 GG im Einklang stehen (BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226, 244 f.). Es ist dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht verwehrt, eigentumsbeschränkende Maßnahmen, die er im öffentlichen Interesse für geboten hält, auch in Härtefällen durchzusetzen, wenn er durch kompensatorische Vorkehrungen unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen des Eigentümers vermeidet und schutzwürdigem Vertrauen angemessen Rechnung trägt. Durch einen solchen Ausgleich kann in bestimmten Fallgruppen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer sonst unverhältnismäßigen oder gleichheitswidrigen Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG herbeigeführt werden. Ausgleichsregelungen sind freilich nicht generell ein verfassungsrechtlich zulässiges Mittel, unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkungen mit Art. 14 Abs. 1 GG in Einklang zu bringen. Normen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, müssen grundsätzlich auch ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren und dem Gleichheitsgebot entsprechen. Wo ausnahmsweise die Anwendung des Gesetzes zu einer unzumutbaren Belastung des Eigentümers führt, können Ausgleichsregelungen aber zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit und zum Ausgleich gleichheitswidriger Sonderopfer in Betracht kommen. Kompensatorische Maßnahmen helfen schließlich in den Fällen nicht weiter, in denen weder mit technischen oder administrativen noch mit finanziellen Mitteln ein Ausgleich gefunden werden kann, der dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht und damit vor Art. 14 Abs. 1 GG standhält.

Ausgleichsregelungen im Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG müssen den folgenden Anforderungen entsprechen (BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226, 245 f.): Sie bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers. Er ist gehalten, die verfassungsrechtlichen Grenzen inhaltsbestimmender Gesetze zu wahren, und darf, wenn er ein zwingendes Verbot ausspricht, nicht darauf vertrauen, dass die Verwaltung und die Gerichte Verletzungen der Eigentumsgarantie gegebenenfalls durch ausgleichende Vorkehrungen oder Geldleistungen vermeiden. Soweit kompensatorische Entschädigungsansprüche begründet werden sollen, kann dies ohnehin, auch mit Rücksicht auf das Budgetrecht des Parlaments, nur durch ein Gesetz geschehen. Ausgleichsregelungen, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in besonderen Härtefällen wahren sollen, sind unzulänglich, wenn sie sich darauf beschränken, dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in Geld zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums soweit wie möglich erhalten. Als Instrumente stehen dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger administrativer und technischer Vorkehrungen zur Verfügung. Ist ein solcher Ausgleich im Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kann für diesen Fall ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommen, oder es kann geboten sein, dem Eigentümer einen Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert einzuräumen.

(2) Der (Landes-)Gesetzgeber verfolgt mit dem Umwandlungsverbot legitime gesetzgeberische Anliegen. Indem die Begründung des Zulassungsantrags ausschließlich auf den Beitrag des Umwandlungsverbots zum Klimaschutz abstellt, erfasst sie das gesetzgeberische Anliegen schon vom Ansatz her nur unzureichend. In der Begründung des Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Landwirtschafts- und Landeskulturgesetzes vom 09.11.2011 (LT-Drs 15/854), die der Beklagte sogar im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegt hat, heißt es zum Inhalt des Gesetzentwurfs (a.a.O. S. 11):

? Dauergrünland schützt den Boden als eine der wichtigsten Produktionsgrundlagen der Landwirtschaft. Bei entsprechender Nutzung stellt es eine wertvolle Futtergrundlage dar. Die (Futter-)Aufwüchse können auch energetisch in Biogasanlagen sinnvoll verwertet werden.

Grünland, insbesondere extensiv genutztes Grünland, gehört zu den artenreichsten Landnutzungsformen Europas. Grünland ist Lebensraum zahlreicher heimischer Tiere und Pflanzen. Keine andere Landnutzungsform beherbergt so viele Pflanzenarten und gibt ihnen den geeigneten Lebensraum wie das Grünland. So kommen beispielsweise von den 3.900 Pflanzenarten Deutschlands nicht weniger als 52 % im Grünland im weiteren Sinne und den grünlandähnlichen Pflanzenformationen vor. Bei den gefährdeten Arten ist der Prozent-Anteil sogar noch höher. Gerade für artenreiches Grünland und die Ausprägungen der Lebensraumtypen der Flachland- und Bergmähwiesen nach der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie trägt Baden-Württemberg EU-weit eine besondere Verantwortung.

In der Klimaschutzpolitik steht der Schutz bestehender Kohlenstoffspeicher wie Dauergrünland an erster Stelle. Dies umfasst insbesondere auch den Schutz von Dauergrünland vor Umwandlung in Ackerland. Nach Osterburg et al. (2009) hat der Schutz von Dauergrünland ein Minderungspotenzial von jährlich ca. 10 t CO2/ha.

Bereits das Klimaschutzkonzept 2020PLUS Baden-Württemberg beinhaltete die Einführung eines Umbruchverbotes für bestimmte Grünlandstandorte (Maßnahme LW9). Grünland ist außerdem eine sehr gewässerschutzfreundliche Landnutzung und bietet einen hervorragenden Erosionsschutz. Unter Dauergrünland sind große Mengen an Kohlenstoff und auch Stickstoff gebunden. Durch die Umwandlung können innerhalb weniger Jahre bis zu 40 Prozent des Humus verloren gehen und durch vermehrte Kohlendioxidemissionen unser Klima beeinträchtigen. Außerdem besteht durch Stickstoffmineralisation die Gefahr des Nitrataustrags ins Grundwasser.

Speziell zur Regelung des § 27a LLG heißt es (a.a.O. S. 19):

Dauergrünland hat vielfältige positive Auswirkungen mit Blick auf den Arten-, Boden-, Gewässer- und Klimaschutz. Daher kommt der Erhaltung von Dauergrünland eine große Bedeutung zu. Durch das vorgesehene Umwandlungsverbot wird dem zunehmenden Rückgang von Grünlandflächen Rechnung getragen. Hierdurch wird die Flora und Fauna erhalten und gegebenenfalls gefördert. Gleichzeitig kann so der Nährstoffeinwaschung in Grund- und Oberflächengewässer und dem Bodenabtrag entgegengewirkt werden. Unter Grünland bleibt organisch gebundener Kohlenstoff erhalten; es trägt damit zum Klimaschutz bei. Mit dem Umwandlungsverbot wird auch den Vorgaben zur guten fachlichen Praxis gemäß § 17 Bundesbodenschutzgesetz und § 5 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) sowie den Klimaschutzzielen der Landesregierung Rechnung getragen.

Von dem hiernach bestehenden Bündel gesetzgeberischer Ziele ist das Verwaltungsgericht ausgegangen (unter 2.a.). Auch der Kläger stellt nicht infrage, dass der Klima-, der Natur- und der Gewässerschutz besonders gewichtige Ziele gesetzgeberischen Handelns sein können. Nicht zuletzt sind der Klima-, der Natur- und der Gewässerschutz Konkretisierungen des von Art. 20a GG und Art. 3a LV angemahnten Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen (vgl. Dreier, GG, Band II, 3. Aufl., Art. 20a Rn. 32; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 13.03.2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79, 110 sowie [Kammer-]Beschluss vom 13.12.2006 - 1 BvR 2084/15 - NVwZ 2007, 808, 809 f.).

(3) Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass Zweifel an der Geeignetheit und Erforderlichkeit des Umwandlungsverbots nicht bestehen. Soweit es um die natur- und die gewässerschutzrechtliche Zielsetzung des Verbots geht, lässt sich dem Vorbringen des Klägers schon nichts entnehmen, was auf die fehlende Eignung oder Erforderlichkeit des Verbots zielen könnte. Der Senat vermag solche Umstände auch nicht zu erkennen. Hinsichtlich der Eignung enthält die Begründung des Zulassungsantrags die Behauptung, wissenschaftliche Erkenntnisse zur CO2-Freisetzung bei der Umwandlung von Dauergrünlandflächen lägen nicht vor. Dieser Behauptung zuwider beruft sich indes schon die Begründung des Gesetzentwurfs auf eine wissenschaftliche Ausarbeitung (s. o.). ? Ausweislich des im Gesetzentwurf ausgebreiteten wesentlichen Ergebnisses der Anhörung haben im Übrigen selbst die Verbände, die dem Verbot kritisch gegenüberstehen, keine Bedenken an der Eignung des Verbots im Hinblick auf den Klimaschutz geäußert (vgl. LT-Drs 15/854, S. 12 ff.). ?

Soweit es um die Erforderlichkeit geht, ist mit dem Kläger zwar davon auszugehen, dass es eine Vielzahl anderer Möglichkeiten gibt, den CO2-Ausstoß zu minimieren (wenngleich etwa der Beklagte offensichtlich über keine Zuständigkeit verfügt, den im Zusammenhang mit der Tätigkeit des Europäischen Parlaments anfallenden Reiseaufwand zu verringern). Im Hinblick auf die anderen mit dem Umwandlungsverbot verfolgten Ziele sind diese aber ersichtlich kein gleich wirksames, aber das Eigentum weniger beeinträchtigendes Mittel (vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226, 242).

(4) Das Umwandlungsverbot führt im Regelfall auch nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung des Eigentümers. Dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Grünlandes kann nur durch Inpflichtnahme des Grundeigentümers Rechnung getragen werden, dessen Eigentum daher einer gesteigerten Sozialbindung unterliegt. Sie ergibt sich aus der Beschaffenheit seines Grundstücks (vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226, 242). Durch das Umwandlungsverbot wird die zuvor - zumindest fünf Jahre lang (vgl. § 4 Abs. 5 LLG) - ausgeübte Nutzung des Grundstücks nicht eingeschränkt. Angesichts des hohen, ausdrücklich im Grundgesetz und der Landesverfassung betonten Ranges des Umweltschutzes und Blick auf Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG muss der Eigentümer es grundsätzlich hinnehmen, dass ihm eine möglicherweise rentablere Nutzung des Grundstücks verwehrt wird (vgl. BVerfG, a.a.O.). Dass eine Situation entsprechend derjenigen im Denkmalschutzrecht, dass selbst ein dem Denkmalschutz aufgeschlossener Eigentümer von einem Baudenkmal keinen vernünftigen Gebrauch machen und es praktisch nicht mehr veräußern kann (BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226, 243), eintreten kann, ist im vorliegenden Zusammenhang eigentlich nicht vorstellbar. Für den Fall, dass sie dennoch eintritt, hat der Gesetz nicht zuletzt mit § 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG die notwendige Ausgleichsregelung geschaffen (s. sogleich).

Von einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung von Dauergrünland und Ackerflächen kann im Übrigen entgegen der Auffassung des Klägers nicht die Rede sein. Es ist schon fraglich, inwieweit überhaupt vergleichbare Sachverhalte vorliegen (vgl. zu diesem Erfordernis jüngst BVerfG, Beschluss vom 12.01.2016 - 1 BvR 3102/13 - NJW 2016, 930, 935). Denn das gesetzliche Verbot will ja gerade verhindern, dass Dauergrünland in Ackerland umgewandelt wird. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass Ackerland im Hinblick auf den Klima-, Natur- und Gewässerschutz ebenso wertvoll ist wie Dauergrünland.?

An dieser Einschätzung hält der Senat auch unter Berücksichtigung der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u. a - NVwZ 2017, 217) für das vorliegende Verfahren uneingeschränkt fest. Auch weitere, vom Kläger gegen die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift ins Feld geführte Argumente greifen nicht durch. Wie das Verwaltungsgericht bereits überzeugend ausgeführt hat, bestehen keine Zweifel an der landesrechtlichen Gesetzgebungskompetenz, da das in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatschG geregelte standortspezifische Grünlandumbruchsverbot keine abschließende (bundesrechtliche) Regelung enthält und deshalb der Möglichkeit zur Schaffung von § 27a LLG nicht entgegen stand. Der Senat weist im Übrigen darauf hin, dass er in seinem bereits zitierten Urteil vom 17.05.2016 (a. a. O. juris Rn. 28) auch das in § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. enthaltene Wiederherstellungsgebot als verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen hat, da ihm nur eine unechte Rückwirkung zukomme.

Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bemängelt hat, bei dieser Würdigung würden die auf den Klimaschutz bezogenen Überlegungen zu CO2 zu Unrecht als Argument für eine Bevorzugung der Grünlandnutzung angeführt, trifft das ausweislich der vom Senat in seinem Beschluss vom 06.04.2016 (a. a. O. S. 8) in Bezug genommenen Gesetzesbegründung (vgl. S. 11 und 19 der LT-Drs. 15/854) nicht zu. Vielmehr ist dort ausgeführt, dass es um ein Bündel ökologischer Aspekte und keineswegs nur um CO2 gehe. Dass letzterer Aspekt im Übrigen zutreffend eingeschätzt wurde (ungeachtet kontroverser wissenschaftlicher Positionen zum Grünlandumbruchverbot) und damit auch die Eignung und Erforderlichkeit zu bejahen sind, ist dem zitierten Senatsbeschluss ebenfalls zu entnehmen (a. a. O. S. 9 i. V. m. LT-Drs. 15/854 S. 12 ff.).

Etwas anderes gilt auch nicht mit Blick auf einen vom Klägervertreter ebenfalls in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat behaupteten Verdrängungseffekt, wonach jedenfalls dort, wo Böden eine gute Ackernutzung zuließen, Ackerbau aus wirtschaftlichen Gründen stattfinden werde. Diese Behauptung leuchtet jedenfalls für Baden-Württemberg nicht ein, weil dort gerade durch die streitgegenständliche Norm des § 27a LLG eine ackerbauliche Nutzung von Grünland unzulässig ist, soweit nicht ein Ausnahmefall vorliegt. Ob ein Verdrängungseffekt bei staatenübergreifender Betrachtung, z. B. im Rahmen der EU, droht oder ob - wie der Beklagte ausgeführt hat - innerhalb der EU die wohl überwiegende Teilnahme von Landwirten an den EU-Direktzahlungsregelungen einen Anreiz gegen Grünlandumbrüche schafft und so einer möglichen Verdrängung von Grünlandflächen durch Ackerland auch im EU-Bereich entgegenwirkt, bedarf keiner Entscheidung. Denn einerseits kann für eine Verhältnismäßigkeitsprüfung einer landesrechtlichen Norm nicht maßgeblich sein, in welchem Umfang Regelungen anderer Normgeber mit seinen eigenen Grundentscheidungen übereinstimmen; andererseits wäre ein spezifisch auf die CO2-Problematik - auf die das Argument eines Verdrängungseffekts zielt - beschränkter Prüfungsrahmen ohnehin verkürzt, wie bereits ausgeführt wurde.

b) Für die Anordnung der Wiederherstellung des umgewandelten Grünlands dürfte bereits die bloß formelle Illegalität der Nutzung der Flächen als Ackerland ausgereicht haben, ohne dass es darauf ankäme, ob der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 27a Abs. 2 LLG hatte.

Es spricht viel dafür, dass in Fällen, in denen Landnutzer gegen das Dauergrünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. oder gegen § 27a Abs. 1 LLG verstoßen, stets die bloß formelle Illegalität für eine behördliche Wiederherstellungsanordnung ausreicht. Da die Wiederherstellung von Grünland aus Ackerland ohne größere Kosten möglich ist (bzw. sich diese Kosten jedenfalls durch die anschließende Nutzung der Flächen als Grünland wieder amortisieren dürften), besteht die Gefahr, dass Flächennutzer nicht auf die Erteilung einer etwaigen Genehmigung warten, sondern den Umbruch zunächst einmal vornehmen mit der Folge, dass ihnen bis zur - unter Umständen sehr aufwendige Prüfungen erfordernden - Entscheidung über einen (ggf. während eines laufenden Verbotsverfahrens noch zu stellenden) Antrag auf eine Ausnahmegenehmigung die Früchte ihres rechtswidrigen Verhaltens erhalten blieben, mit der Folge, dass das dem Schutz durch Art. 20a GG gewährleisteter verfassungsrechtlicher Güter dienende Grünlandumbruchverbot in seiner Effektivität erheblich beschränkt und rechtswidriges Verhalten geradezu belohnt würde (so auch Senatsurteil vom 17.05.2017 a. a. O. juris Rn. 41).

Hier kann dies jedoch offen bleiben, denn die Behörden haben den - erst nach erfolgtem Umbruch - gestellten Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung jedenfalls ermessensfehlerfrei abgelehnt, und das Verwaltungsgericht hat die entsprechenden Ausführungen zu Recht gebilligt (vgl. sogleich B).

B.

Die auf Verpflichtung zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gerichtete Klage ist zulässig, aber ebenfalls unbegründet.

I.

Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, der Kläger habe für den von ihm vorgenommenen Grünlandumbruch einer Ausnahmegenehmigung bedurft und bedürfe einer solchen auch weiterhin. Er könne sie jedoch nicht beanspruchen, weil die allein in Betracht kommende Ausnahmevoraussetzung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG nicht gegeben sei, wonach das Verbot im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen müsse. Hieran fehle es im vorliegenden Fall. Das Verwaltungsgericht hat sich maßgeblich darauf gestützt, dass die wirtschaftlichen Einbußen bei Fortführung der Grünlandnutzung auch unter den konkreten Bedingungen zumutbar erscheinen, weil sich die hieraus ergebenden Einkommenseinbußen - ungeachtet zum Teil kontrovers diskutierter Zahlenwerte - jedenfalls mit Blick darauf in Grenzen hielten, dass es um insgesamt maximal 18 % der Betriebsfläche des Klägers gehe, eine Grünlandbewirtschaftung insoweit auch faktisch und positiven Ertrag abwerfend möglich sei und schließlich nicht von einer atypischen ökologischen Geringwertigkeit der fraglichen Flächen auszugehen sei. Zusätzliche Bewirtschaftungsprobleme, die sich daraus ergäben, dass der Kläger neben seiner Landwirtschaft auch einen Kfz-Betrieb führe, seien für die Frage der Zumutbarkeit nicht von Belang.

II.

Der Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass ein Anspruch auf Ausnahmegenehmigung nicht besteht.

1.

Das Verwaltungsgericht hat die ihm bis zum Zeitpunkt seiner Entscheidung bekannt gewordenen Umstände berücksichtigt und somit diesen Zeitpunkt zugrunde gelegt. Nach Auffassung des Senats spricht allerdings viel dafür, dass in der vorliegenden Konstellation maßgeblicher Zeitpunkt nicht - wie regelmäßig bei Verpflichtungsklagen - derjenige der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts, sondern derjenige der letzten Behördenentscheidung ist. Das dürfte sich aus der engen Verknüpfung mit der Wiederherstellungsanordnung und dem insoweit maßgebenden Zeitpunkt (A I) ergeben. So erfüllt die Verneinung einer Ausnahme hier die Funktion einer negativen Tatbestandsvoraussetzung für die Anordnung, Grünland wieder herzustellen; die Berücksichtigung von jenseits des Behördenentscheidungszeitpunkts liegenden späteren Umständen liefe jedenfalls bei einer erst nach erfolgtem Umbruch beantragten Ausnahmegenehmigung den gesetzgeberischen Zielen einer weitgehenden Erhaltung von Grünland zuwider, weil sie die Durchsetzbarkeit des Umbruchverbots erheblich erschweren würde.

Die Frage des maßgeblichen Zeitpunktes kann hier aber offen bleiben, denn die Ablehnung einer Ausnahmegenehmigung erweist sich inhaltlich sowohl bezogen auf den Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids - insoweit bestehen im konkreten Fall keine inhaltlichen Unterschiede zu dem der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht - als auch für den der Entscheidung des Senats als rechtmäßig (s. dazu sogleich 2).

2.

Der Kläger hat auch dann keinen Anspruch auf eine Ausnahmegenehmigung, wenn man zu seinen Gunsten die mündliche Verhandlung vor dem Senat als entscheidungserheblichen Zeitpunkt qualifizieren wollte.

a) Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 27 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG setzt jedenfalls voraus, dass die konkreten aus dem Grünlandumbruchverbot für den Betroffenen resultierenden Nachteile über die mit der Regelung des § 27a Abs. 1 LLG verbundenen Belastungen in atypischer Weise signifikant hinausgehen. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift, dem zufolge eine unzumutbare Belastung voraussetzt, dass ein ?Einzelfall? vorliegt, mithin jedenfalls keine Belastung im Raum stehen darf, die sich ähnlich typischerweise hinsichtlich von vom Grünlandumbruchverbot betroffenen Flächen stellt. Gestützt wird diese Auslegung durch das systematische Verhältnis von § 27a Abs. 1 LLG und § 27 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG sowie den Sinn und Zweck dieser Vorschriften: Nur eine enge Auslegung der Ausnahmevorschrift des § 27 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG verhindert, dass die gesetzliche Regelung des § 27a Abs. 1 LLG gleichsam ?durch die Hintertür? wieder ausgehebelt wird. Dies wäre aber der Fall, wenn Nachteile, die bereits typischerweise mit dem Grünlandumbruchverbot verbunden sind und deswegen vom Gesetzgeber bereits im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens mit den für das Umbruchsverbot streitenden Zielen (Gewässer-, Boden-, Arten- und Klimaschutz) - in verfassungskonformer Art und Weise (vgl. oben) - abgewogen worden sind, im Wege der Erteilung einer Ausnahme nach § 27 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG aus dem Anwendungsbereich des Verbots herausgenommen werden könnten.

Danach scheidet das Vorliegen eines mit finanziellen Einbußen begründeten (atypischen) Einzelfalles im Sinne von § 27 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG regelmäßig bereits dann aus, wenn mit der Verpachtung der betroffenen Flächen ein in etwa dem durchschnittlich für Grünland in der jeweiligen Gegend entsprechender Pachtzins erzielt werden kann. Denn mit der Verabschiedung des Grünlandumbruchverbots des § 27a Abs. 1 LLG hat es der Gesetzgeber - in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise - für zumutbar erachtet, dass mit den vom Umbruchverbot erfassten Flächen dauerhaft kein höherer als der mit einer Grünlandnutzung verbundene Ertrag erzielt werden kann. Die Höhe des mit einer Grünlandnutzung verbundenen Ertrags entspricht in einer Marktwirtschaft dem sich aus Angebot und Nachfrage in einer bestimmten Gegend ergebenden durchschnittlichen Pachtzins.

Die Annahme eines atypischen Einzelfalls im Hinblick auf die vom Gesetzgeber mit dem Umbruchverbot verfolgten Ziele setzt zumindest voraus, dass die betroffenen Flächen entweder wegen ihrer besonderen Beschaffenheit keinen die gesetzgeberischen Ziele fördernden ökologischen Zustand aufweisen oder eine - nicht bereits von § 27a Abs. 3 LLG erfasste - Art der Bodennutzung beabsichtigt ist, die die gesetzgeberischen Ziele ebenso so gut wie eine Grünlandnutzung verwirklicht.

Für das Vorliegen eines atypischen Einzelfalls trägt der betroffene Flächennutzer die Darlegungs- und materielle Beweislast.

b) Das Verwaltungsgericht und die Behörden haben zu Recht ausgeführt, dass der Kläger jedenfalls durch eine Verpachtung der Grünlandflächen eine zumutbare Nutzungsmöglichkeit besitzt. Hiervon ist auch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats weiter auszugehen. Zwar mögen Zweifel daran bestehen, ob die bei der bisherigen Verpachtung erzielten 250,- ?/ha auch bei einer Neuverpachtung noch erzielbar sind; insofern hat der Kläger ausgeführt, dass der bisherige Betrag Ergebnis einer Mischkalkulation wegen damals gleichzeitiger Verpachtung von Ackerland gewesen sei. Doch hat er nicht dargelegt, dass der aktuell erzielbare Pachtzins in atypischer Weise unter dem in dem betreffenden Gebiet durchschnittlich gezahlten Pachtzins bleiben werde; insbesondere hat er nach seiner Aussage in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat keinen Versuch der Verpachtung seiner Flächen unternommen, um darzulegen und ggf. den Nachweis zu führen, seine konkreten Flächen seien nicht adäquat verpachtbar. Unabhängig davon hat der Beklagte 150,- ?/ha bis 170,-?/ha als Durchschnittswerte für Pachtland im umliegenden Gebiet genannt und deren Überschreitung im vorliegenden Fall für wahrscheinlich erachtet, weil es sich um eine große, zusammenhängend bewirtschaftete Fläche mit guter Durchfeuchtung handele. Daraufhin hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat einen möglichen Pachtpreis zwischen 100,-?/ha und 150,-- ?/ha bis 170,- ?/ha ebenfalls nicht ausgeschlossen.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat wurde weiter klargestellt, dass jedenfalls gegenwärtig (bis einschließlich 2017) noch unionsrechtliche Zahlungsansprüche bestehen, sodass die mit der zukünftigen Entwicklung von Zahlungsansprüchen verbundenen Fragen im vorliegenden Zusammenhang unerheblich sind. Soweit der Kläger sich zur Bekräftigung seines Begehrens auf zukünftig erwartete Flächenerweiterungen stützen will, ist das im vorliegenden Zusammenhang nicht von Bedeutung, sondern könnte allenfalls im Rahmen eines zukünftigen, weitere Flächen erfassenden Grünlandumbruchverbots und einer hierfür (neu) zu beantragenden Ausnahmegenehmigung relevant werden, nicht aber für die hier streitige beantragte Ausnahmegenehmigung, die sich auf die von der Wiederherstellungsanordnung erfassten ehemaligen Grünlandflächen bezieht.

Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gestellte Beweisantrag des Klägers auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zum Beweis der Tatsache, dass bei der im Betrieb des Klägers üblichen Ackerbewirtschaftung an den streitgegenständlichen Grundstücken ein gegenüber jeder Form der dem Kläger mit seiner Maschinenausstattung möglichen Grünlandbewirtschaftung bzw. Verpachtung ein mindestens um 8.000,- ? jährlich höherer Deckungsbeitrag zu erwirtschaften ist, war als unerheblich abzulehnen. Denn nach Auffassung des Senats kommt es jedenfalls dann nicht auf die Differenz von Deckungsbeiträgen aus unterschiedlichen Nutzungsarten an, wenn eine Verpachtung der streitigen Flächen zu den regelmäßig im betreffenden Gebiet vorzufindenden Konditionen möglich ist. Wie ausgeführt, hat der Kläger atypische Umstände, die Letzteres in Zweifel ziehen könnten, nicht vorgetragen.

Ob ggf. auch andere zumutbare Nutzungsmöglichkeiten wie insbesondere Heuverkauf an Pferdehalter oder Verwertung in Biogasanlagen bestehen, ist von den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat kontrovers diskutiert worden; das kann aber im Hinblick auf die jedenfalls zumutbare Möglichkeit einer Verpachtung offen bleiben.

c) Der Kläger hält dem Urteil und den behördlichen Entscheidungen entgegen, dass die Behörden bei ihrer Bewertung der Flächen die Erosionsgefährdung deutlich überschätzt hätten, indem sie von einer besonderen Schutzwürdigkeit ausgegangen seien. Hiermit vermag er allerdings nicht durchzudringen. Im Bescheid vom 11.09.2013 (Grünlandwiederherstellung) wurde zu den Voraussetzungen einer unzumutbaren Belastung u. a. ausgeführt und dabei eine besondere Schutzwürdigkeit aus Sicht des Senats überzeugend bejaht (a. a. O. S. 2):

?Es handelt sich zudem bei den umgebrochenen Flächen nach den Cross-Compliance-Vorschriften um Flächen der Wassererosions-Gefährdungsstufe CCWasser 1 mit einer erhöhten Erosionsgefährdung. Im vorliegenden Fall erstreckt sich der Umbruch im Westen des kleinen Tälchens des Rickenbach, das Gelände fällt insgesamt nach Südosten hin ab, insbesondere im Norden fällt die Fläche zum Bach hin stärker ab, so dass dort die Gefahr des Gewässereintrages aus Ackerflächen besonders groß ist. Grundsätzlich ist die Grünlandnutzung besonderes in leicht hängigen Lagen immer als Maßnahme des Erosionsschutzes einzustufen. Eine Grünlandnutzung bedeutet zudem auch immer eine Bodenschutzmaßnahme, da durch eine ackerbauliche Nutzung grundsätzlich Humus im Boden abgebaut und mineralisiert wird, wohingegen unter Grünland in geologischen Zeiträumen Bodenbildung stattfinden kann. Insbesondere die Übergänge vom Waldrand zur Offenlandschaft sind für viele Arten Leitlinien der Wanderung und besonders bevorzugter Lebensraum. Der Grünlandumbruch erstreckt sich genau entlang des Waldrandes. Die Funktion der Flächen für die Wildäsung und als Nahrungsbiotope für Vögel und Kleinsäuger geht verloren. Das Landschaftsbild wird durch die Anlage großflächiger Ackerflächen beeinträchtigt. Der Grünlandumbruch ist daher auch aus naturschutzfachlicher Sicht besonders wegen seiner Größe und Lage am Waldrand am Oberhang des kleinen Tälchens sowie der weitgehend ausgeräumten strukturlosen Umgebung nicht zu befürworten. Die Voraussetzungen für eine Ausnahmeregelung gemäß § 27a Ab. 2 Nr. 3 LLG liegen damit nicht vor??

Diese Ausführungen befinden sich im Einklang mit einer eingeholten Stellungnahme der unteren Naturschutzbehörde (BehördenAS 101).

Hinzu kommt ein Weiteres: Für eine ausnahmsweise anzunehmende Unzumutbarkeit einer Fortführung der Grünlandnutzung kommt es - wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat - nur darauf an, ob die Flächen atypischer Weise von ökologisch vernachlässigbarem Wert sind. Das behauptet offenbar auch der Kläger mit seinen - besondere Erosionsrisiken bestreitenden - Ausführungen nicht. Dass eine Erosionsgefährdung (vgl. zu den Abstufungen nach Wassererosionsgefährdungsklassen: § 2 Nr. 6 der Verordnung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz zur Einteilung landwirtschaftlicher Flächen nach dem Grad der Erosionsgefährdung - Erosionsschutzverordnung vom 29.05.2010, GBl. 2010, 457) der fraglichen Flächen besteht, ergibt sich aus den vorliegenden Akten und wurde zutreffend den Bescheiden zugrunde gelegt.

Der u. a. hierauf bezogene weitere Beweisantrag des Klägers musste ebenfalls erfolglos bleiben.

aa) Der Klägervertreter hat vor dem Senat wie folgt beantragt: ?Zum Beweis der Tatsache, dass durch die Nutzung der streitgegenständlichen Flächen als Ackerland gegenüber einer intensiven Nutzung als Grünland keine negativen Auswirkungen auf Arten, Boden, Gewässer und Klima ausgeht, wird die Einholung eines Sachverständigengutachtens beantragt.?

bb) Soweit man zugunsten des Klägers davon ausgehen wollte, dass es sich überhaupt um Tatsachen und nicht um rechtliche Wertungsfragen handelt (s. dazu cc) würde es sich jedenfalls um einen nicht hinreichend substantiierten Antrag ?ins Blaue? handeln (vgl. dazu Schoch / Schneider / Bier, VwGO, § 86 Rn. 92, 94). Für einen Beweisantrag i. S. von § 86 Abs. 2 VwGO wären zumindest konkrete Anhaltspunkte dafür erforderlich, dass so generelle Behauptungen irgendeine Erfolgswahrscheinlichkeit haben könnten (Dawin a. a. O. Rn. 95). Hieran fehlt es im vorliegenden Fall.

Zwar hat der Kläger nach einer ersten Befassung des Senats mit seinem ?Antrag? deutlich gemacht, dass seine grundsätzliche Akzeptanz positiver Wirkungen einer Grünlandnutzung auf Artenvielfalt und bzgl. der Humusbildung seinen Antrag nicht schon unschlüssig mache, weil er mit ihm nur die Auswirkungen einer intensiven Grünlandnutzung in den Blick genommen wissen wolle. Das reicht allerdings vor dem Hintergrund einer durch das LLG getroffenen gesetzlichen Wertung, die den grundsätzlichen Vorrang einer Beibehaltung von Grünlandnutzungen - von denen auch intensive Grünlandnutzungen wie Verpachtungen erfasst werden - vor Ackernutzungen statuiert, noch nicht aus, um konkrete Anhaltspunkte für eine gewisse Wahrscheinlichkeit seiner Behauptung zu liefern. Hierzu wäre entweder erforderlich, dass Hinweise darauf gegeben wären, dass die streitgegenständlichen Flächen eine atypisch geringe ökologische Wertigkeit besitzen und/oder dass die konkret beabsichtigte Ackernutzung in atypischer Weise besonders schonend, z. B. durch besondere Formen des biologischen Landbaus, erfolgen solle. Weder für das eine noch für das andere finden sich Anhaltspunkte. Was die konkrete ökologische Bedeutung der vorhandenen Grünlandflächen betrifft, kann auf das Zitat aus dem Ausgangsbescheid vom 11.09.2013 (a. a. O. S. 2) verwiesen werden. Was die besondere Schonung der Umwelt durch die Ackernutzung betrifft, reicht die Tatsache, dass der Kläger insoweit die Bewirtschaftung nach seinen Angaben quer zur Hangneigung durchführt, nicht aus, um das durch die Wassererosionsstufe 1 bescheinigte Gefährdungspotential zu beseitigen; die zwischen den Beteiligten kontrovers diskutierte Frage, ob es bei Starkregen tatsächlich hier schon zu Wassererosion gekommen ist oder wie wahrscheinlich dies für die Zukunft ist, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Klärung. Zudem dürften die Risiken für eine luftgetragene Erosion, auf die der Beklagtenvertreter zu Recht aufmerksam gemacht hat, hiervon nicht betroffen sein. Für eine besonders umweltschonende Art der Ackerbewirtschaftung gibt es auch ansonsten keine Hinweise.

cc) Es spricht allerdings viel dafür, dass ein zulässiger Beweisantrag schon deshalb nicht vorlag, weil mit ihm entgegen seinem Wortlaut nicht Tatsachen unter Beweis gestellt werden sollen, sondern die behauptete Verneinung negativer Auswirkungen den Bereich von rechtlichen Wertungen betrifft, und es damit an der Beweiseignung des Antrags fehlt. Der Landesgesetzgeber hat zu erkennen gegeben, dass er aus einem Bündel ökologischer Erwägungen heraus durch das LLG der weiteren Erhaltung der Grünlandnutzung den Vorrang gegenüber einer Ackernutzung gibt und damit letztere - typischerweise - als für die Umwelt negativer als die Grünlandnutzung einstuft. Diese Einschätzung des Gesetzgebers ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (s. o. A III 3 a); die in diesem Zusammenhang im Gesetzgebungsverfahren erörterten wissenschaftlichen Grundlagen, auch soweit dazu kontrovers diskutiert worden sein sollte, sind rechtlich keiner weiteren Überprüfung zugänglich. Eine solche kann auch nicht über den Umweg eines Antrags auf Ausnahmegenehmigung erfolgen; diese ist vielmehr auf individuelle Besonderheiten beschränkt, welche - wie ausgeführt - hier weder hinreichend dargelegt noch sonst ersichtlich sind. Die Annahme, ein Grünlandumbruchsverbot sei von vornherein zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele nicht geeignet, kann nicht zur Annahme eines atypischen Ausnahmefalles im Sinne von § 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG, sondern allenfalls zur - hier nicht vorliegenden - Verfassungswidrigkeit von § 27a Abs. 1 LLG führen.

C.

Dagegen ist die Zwangsgeldandrohung rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Anders als das Verwaltungsgericht vermag der Senat allein aus dem Bescheidskontext und dem Verhalten des Beklagten nicht zu entnehmen, dass die Androhung konkludent nur für den Fall der Bestandskraft des Bescheids, also seiner Vollziehbarkeit, gelten sollte. Vielmehr ist die Androhung, ohne dass eine sofortige Vollziehbarkeit der Grundverfügung angeordnet worden wäre, unbedingt erfolgt und genügt damit nicht den Anforderungen des § 2 Nr. 1 oder Nr. 2 LVwVG i. V. m. § 19 Abs. 1 Nr. 1, § 20 Abs. 1 und 2 LVwVG.

D.

Die Kostenentscheidung in vollem Umfang zu Lasten des Klägers folgt aus § 154 Abs. 2 i. V. m. § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, da der Beklagte nur hinsichtlich eines geringfügigen Teils unterliegt.

Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird in Anlehnung an die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG auf 8.300,- ? (vom Kläger als Folge des Umwandlungsgebots geltend gemachter jährlicher Gewinnausfall) festgesetzt. Der Streitwertbeschluss ist unanfechtbar.

 

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