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OVG Koblenz, 05.12.1990, 10 C 52/89

TitelOVG Koblenz, 05.12.1990, 10 C 52/89 
OrientierungssatzUmfang der Ermittlungspflicht bei Aufstellung eines Bebauungsplans 
NormBauGB § 1 Abs. 5; BauGB § 1 Abs. 6; BauGB § 2 Abs. 1 
Leitsatz1. Der Umfang der Ermittlungspflicht bei der Aufstellung eines Bebauungsplans ist grundsätzlich sehr weit. Je schwerwiegender eine mögliche Betroffenheit abwägungserheblicher Belange ist, desto eingehender müssen die Ermittlungen sein.
2. Es genügt im Hinblick auf das Abwägungsgebot nicht, in - zudem veraltete - Luftbildaufnahmen Einblick zu nehmen und sich darauf zu verlassen, daß Müllablagerungen ?sicher aufgefallen? wären, wenn von einer sachverständigen Behörde vor Ort Müllablagerungen festgestellt worden sind.
3. Nicht jeder Verdacht auf Müllablagerungen etc. erfordert die Entnahme von Bodenproben oder Gutachten; einem aufgetretenen ?Verdacht? ist mit angemessenen Mitteln nachzugehen.
GerichtOVG Koblenz 
Entscheidungsdatum05.12.1990 
Aktenzeichen10 C 52/89 

Zum Sachverhalt:

Die Ast. sind Eigentümer von Grundstücken, die in einem Gelände gelegen sind, das von der vierspurig ausgebauen B 9, von einer Landesstraße und von einer Bahnstrecke begrenzt wird. Für dieses Gebiet hat der Rat der Stadt im Juli 1988 einen Bebauungsplan ?Gewerbegebiet an der B 9? als Satzung beschlossen, der am 29. 10. 1988 bekanntgemacht worden ist. Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange äußerte sich u. a. die Kreisverwaltung und wies darauf hin, im Abfalldeponiekataster für den Landkreis sei für den Bereich des Bebauungsplanes eine ehemalige Bauschuttdeponie vermerkt. Eine Überprüfung des Wasserwirtschaftsamtes habe ergeben, daß dort auch sperrmüllartige Abfälle in einer zum Teil ausgebeuteten Bimsgrube lägen. Diese Bedenken wurden von der Ag. im weiteren Verfahren aufgrund von Luftbildaufnahmen aus den Jahren 1968 und 1988 als ausgeräumt angesehen.

Der Antrag auf gerichtliche Normenkontrolle hatte Erfolg.

Gründe

Der am 10. 7. 1990 beschlossene Bebauungsplan ... beruht ... auf einem Verstoß gegen das in § 1 Abs. 6 BauGB niedergelegte Abwägungsgebot.

Die Entscheidung der Gemeinde, ob und mit welchem Inhalt sie Bebauungspläne aufstellt, gehört gem. § 2 Abs. 1 BauGB zu ihrer Planungshoheit, die wiederum ein Bestandteil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltung der Gemeinde bildet. Planungshoheit bedeutet jedoch vor allem Gestaltungsfreiheit mit der Folge, daß planerische Festsetzungen nur in eingeschränktem Umfang überprüfbar sind. Die gerichtliche Kontrolle kann sich nur darauf erstrecken, ob die gesetzlichen Grenzen des bestehenden Gestaltungsspielraums überschritten sind oder ob von ihm in einer Weise Gebrauch gemacht ist, der der gesetzlichen Ermächtigung nicht mehr entspricht. Die gesetzlichen Grenzen dieses Gestaltungsspielraums ergeben sich vor allem aus den Regelungen des § 1 Abs. 5 und 6 BauGB. Diese Bestimmungen enthalten eine Reihe von Voraussetzungen, Zielen und Leitsätzen für die Bauleitplanung, die das Planungsermessen binden. Aus ihnen ergibt sich insbesondere, daß die im einzelnen genannten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind. Diesem Abwägungsgebot ist genügt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt stattgfunden hat, in die Abwägung das nach Lage der Dinge Beachtenswerte eingestellt worden ist und das Ergebnis der Abwägung nicht außer Verhältnis zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange steht (vgl. grundlegend BVerwGE 34, 301; ferner BVerwG, Buchholz 406.11 § 1 Nr. 10; BVerwGE 45, 301 f.). Aus diesen Grundsätzen ergibt sich zwingend, daß es an einer gerechten Abwägung von vornherein dann fehlt, wenn eine Gemeinde im Planaufstellungsverfahren die als abwägungsheblich erkennbaren Belange unvollständig ermittelt und deshalb bei der Abwägung nicht oder nicht hinreichend berücksichtigt. Eine solche, nicht ausreichende Ermittlung ist im vorliegenden Falle gegeben.

Bei der Beantwortung der vorliegend entscheidungserheblichen Frage, ob ausreichend ermittelt worden ist oder nicht, muß von folgenden Überlegungen ausgegangen werden:

1. Die Ermittlungen sind Teil eines Planungsverfahrens, das die Aufgabe hat, die durch den Plan vorgesehene künftige Nutzung des Gebietes vorausschauend zu erfassen und abzuschätzen. Es geht darum, im Wege der Prognose u. a. künftige Probleme zu erkennen und darauf angemessen zu reagieren. Da es sich somit um eine Prognoseentscheidung handelt, beurteilt sich deren Rechtmäßigkeit und damit auch die Frage nach dem Umfang der erforderlichen Ermittlungen danach, ob im Zeitpunkt der Prognose aufgrund vollständiger und zutreffender Tatsachen sowie aufgrund korrekter Methoden der Vorausschau entschieden wurde (vgl. BVerwGE 56, 110 (121) = NJW 1979, 64; Kühling, FachplanungsR, Rdnr. 200). Daraus folgt, daß darauf abzustellen ist, welche Verdachtsmomente im Zeitpunkt der Planungsentscheidung, hier des Satzungsbeschlusses, vorlagen und welche Belange danach bei verständiger Würdigung betroffen sein konnten.

2. Der Umfang der anzustellenden Ermittlungen und die Abwägungserheblichkeit von Belangen bedingen sich gegenseitig. Belange, die in die Abwägung als nicht abwägungserheblich erst gar nicht eingestellt werden müssen, erfordern keine weiteren Ermittlungen; ohne Ermittlungen kann aber häufig nicht beurteilt werden, ob überhaupt Betroffenheiten vorliegen. Deshalb ist dann, wenn Hinweise auf Müllablagerungen, d. h. konkrete Anhaltspunkte, die über vage Vermutungen, bloße Gerüchte etc. hinausgehen, wenn mit anderen Worten ein ?Anfangsverdacht? vorliegt, dieser zunächst als wahr zu unterstellen und zu prüfen, ob auf dieser Grundlage ein öffentlicher oder privater Belang, der in die Abwägung einzustellen wäre, vorliegt. In die Abwägung sind alle öffentlichen und diejenigen privaten Belange einzustellen, die - wie es das BVerwG formuliert - ?nach Lage der Dinge? in die Abwägung eingestellt werden müssen, wobei die Frage, auf welche Belange dies im konkreten Einzelfall zutrifft, sich nicht erschöpfend generell beantworten läßt (BVerwG, NJW 1980, 1061; OVG Koblenz, BRS 42 Nr. 4). Allgemein kann lediglich gesagt werden, daß sich die Abwägung auf solche Betroffenheiten erstrecken muß, die mehr als geringfügig, in ihrem Eintritt zumindest wahrscheinlich und für die planende Stelle als abwägungserheblich erkennbar sind. Kann eine derartige hinreichend wahrscheinliche Betroffenheit ausgeschlossen werden, bedarf es keiner weiteren Ermittlungen. Ist dies aber nicht der Fall und ergeben sich Anhaltspunkte dafür, daß eine Betroffenheit vorliegen kann, müssen weitere Nachforschungen angestellt werden, deren Art und Ausmaß sich an dem Ausmaß der aufgrund des Anfangsverdachts unterstellten Problemlage zu richten haben. Je schwerwiegender die mögliche Betroffenheit ist und je schwieriger die Bewältigung des Problems sich darstellt, desto eingehender müssen die Ermittlungen sein. Der Umfang der Ermittlungspflicht ist daher grundsätzlich sehr weit. Der Planer muß zwar letztendlich nicht ?alles? (vgl. BVerwG, NJW 1980, 1061) berücksichtigen, er muß aber mit den ihm zur Vefügung stehenden Erkenntnismitteln so viel an Aufklärung betreiben, daß er zuverlässig die Abwägungsrelevanz, die Wahrscheinlichkeit des Eintritts der Betroffenheit und die Schutzwürdigkeit des Belanges einschätzen kann.

3. Mit dieser im Grundsatz sehr weiten Ermittlungspflicht wird dem Planer bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials auch nicht etwa eine unerfüllbare, lebensfremde Verpflichtung auferlegt. Sie beinhaltet nämlich weder eine Pflicht dazu, ohne jeden Anhaltspunkt systematische Erforschungen des Plangebiets auf alle nur denkbaren Problemlagen anzustellen. Die Gemeinde ist auch nicht verpflichtet, bei Vorliegen von Verdachtsmomenten in jedem Falle flächendeckende Bodenproben zu entnehmen oder Gutachten einzuholen. Die Ermittlungspflicht fordert von der planenden Stelle lediglich, einem aufgetretenen Verdacht angemessen nachzugehen. Im übrigen ist die so beschriebene, grundsätzlich weite Ermittlungspflicht in zweifacher Hinsicht eingeschränkt:

Die Gemeinde hat im Rahmen der Bauleitplanung nicht die Aufgaben der für die Gefahrenabwehr im Umweltbereich zuständigen Behörden zu übernehmen und Gefahrenabwehr im polizeilichen Sinne zu betreiben. Dementsprechend kann die Gemeinde - wenn auch nicht unbegrenzt - eine mögliche, ungeklärte Betroffenheit ungeprüft als wahr unterstellen und in diesem Umfang bei ihrer Entscheidung berücksichtigen (BVerwGE 61, 285 (304) = NJW 1981, 1225; Kühling, FachplanungsR, Rdnr. 194). Insoweit ergibt sich eine Einschränkung der Verpflichtung zur Ermittlung, ob eine Betroffenheit vorliegt.

Darüber hinaus ist zu beachten, daß die Abwägung Teil einer Planungsentscheidung ist, die keine abschließende Entscheidung über ein oder mehrere Vorhaben enthält, sondern nur einen Rahmen für die Nutzung der im Plangebiet gelegenen Grundstücke vorgibt (vgl. BVerwG, BRS 44 Nr. 54). Daraus folgt, daß die Lösung planerischer Konflikte nicht notwendig schon durch den Bebauungsplan selbst herbeigeführt werden muß. Soweit dies überhaupt möglich ist, kann etwa die Sicherung betroffener Belange auch einem späteren Baugenehmigungsverfahren überlassen werden. Bei festgestellten Bodenbelastungen kann es daher genügen, wenn die Gemeinde die Problemflächen gem. § 9 Abs. 5 S. 3 BBauG kennzeichnet und auf diese Weise die Baugenehmigungsbehörde sowie den Bauherrn darüber unterrichtet, daß bei der Errichtung baulicher Anlagen mit zusätzlichen Vorkehrungen und Kosten zu rechnen ist (vgl. OVG Koblenz, BRS 42 Nr. 4). Ermittlungen über die geeigneten Maßnahmen zur Bewältigung des Problems erübrigen sich dadurch.

Nach diesen Grundsätzen gilt im vorliegenden Fall folgendes: Steht die Möglichkeit in Rede, daß im Plangebiet wilde Müllablagerungen vorgenommen worden sind, ist das Interesse der künftigen Bewohner und/oder der im Plangebiet tätigen Arbeitnehmer zu beachten (vgl. § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 1 BauGB), von schädlichen Umwelteinwirkungen - dies sind gem. § 3 BImSchG alle Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen hervorzurufen - verschont zu bleiben. Die demnach gebotene Immissionsprognose mußte im vorliegenden Fall zunächst von dem Anfangsverdacht ausgehen, daß sich (irgendwo) im Plangebiet eine Bauschuttdeponie befand und daß dort auch sperrmüllartige Abfälle festgestellt worden waren. Dieser Verdacht konnte nicht von vornherein als unsubstantiierte Vermutung vernachlässigt werden, da er von einer sachkundigen Behörde geäußert wurde und deren Stellungnahme auf das Abfallkataster sowie auf eine Überprüfung durch das Wasserwirtschaftsamt vor Ort gestützt war... Es spricht aber vieles dafür, daß im Hinblick auf die betroffenen privaten Belange die angestellten Ermittlungen, nämlich der Rückgriff auf eigene Kenntnisse der Verwaltung, Rückfrage beim Abfallreferat der Bezirksregierung und Einsichtnahme in die Luftbildaufnahme ausreichend waren. Aufgrund des Anfangsverdachtes konnte die Ag. von vornherein davon ausgehen, daß Belästigungen oder Gesundheitsgefährdungen für die Wohnbevölkerung bzw. Arbeitsbevölkerung nicht zu erwarten waren. Der Eintritt solcher schädlichen Umwelteinwirkungen war, da es sich hier im wesentlichen um Ablagerungen von Bauschutt handeln sollte und nach den örtlichen Gegebenheiten ohnehin nur Ablagerungen in geringer Schichtstärke (Einplanierungen nach erfolgter Bimsausbeute) möglich waren, sehr unwahrscheinlich. Wo bei dieser Sachlage Gefahren oder Belästigungen herrühren sollten, war auch bei verständiger Würdigung nicht zu erkennen. Die von den Ast. eingeführten Stichworte wie ?Altlasten?, ?Deponiegas?, ?Gefährdungen der Bewohner? etc. umschreiben daher einen Sachverhalt, der vorliegend von vornherein nicht in Rede stand. Die von den Vertretern der Ag. in der mündlichen Verhandlung abgegebene Erläuterung, man habe, da Wohnen ohnehin nicht vorgeshen sei, die Probleme als ?nicht so groß? angesehen, könnte sich daher als zutreffende Einschätzung erweisen.

Darauf muß vorliegend aber nicht näher eingegangen werden, da die vermuteten Müllablagerungen auch im Hinblick auf die öffentlichen Belange des Umweltschutzes abwägungsrelevant waren und jedenfalls insoweit ausreichende Ermittlungen nicht angestellt wurden. Gem. § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 7 BauGB sind bei der Aufstellung eines Bebauungsplans u. a. auch die Belange des Umweltschutzes, insbesondere auch des Wassers und des Bodens, zu beachten. Diesen Belangen kommt dadurch ein besonderer Stellenwert zu, daß § 1 Abs. 5 S. 1, 3 BauGB sie als Planungsleitsätze besonders betonen. Daraus ergibt sich für die Gemeiden bei der Planung die Verpflichtung, umweltrelevanten Aspekten nicht nur beschränkt auf die Fragestellung Beachtung zu schenken, ob für die Allgemeinheit, Nachbarn oder Bewohner des Baugebietes mit erheblichen Nachteilen und Belästigungen zu rechnen ist. Bebauungspläne sollen vielmehr darüber hinaus unabhängig von Grenzwerten und unabhängig von der Frage, ob im Einzelfall eine Nutzung noch zumutbar wäre, dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu erhalten, indem - soweit als möglich - ein hohes Maß an Umweltqualität angestrebt wird.

Dies hat die Antragsgegnerin vorliegend nicht beachtet. Sie hat sich ... darauf beschränkt, die Gefährlichkeit der möglichen Müllablagerung im Hinblick auf die beabsichtigte gewerbliche Nutzung des Plangebiets zu ergründen. Dies war aber nicht ausreichend. Aufgrund des schon erwähnten Anfangsverdachtes (Bauschuttdeponie/Sperrmülllablagerung) war nämlich eine Betroffenheit der Belange des Umweltschutzes, insbesondere des Wassers, nicht ausgeschlossen. So kann das Grundwasser, wie dem Senat aus anderen Verfahren bekannt ist, bereits dann gefährdet sein, wenn sich unter Bauschuttablagerungen auch Teer-Teile befinden. Es gibt darüber hinaus vielfältige weitere Möglichkeiten, daß es zu Beeinträchtigungen des Grundwassers kommen kann, je nach dem, welche Gegenstände sich unter wilden Sperrmüllablagerungen befinden. Im Hinblick darauf bestand auf der Grundlage des Anfangsverdachts bereits eine beachtliche Wahrscheinlichkeit, daß unter der Oberfläche umweltgefährdende, insbesondere grundwassergefährdende Stoffe vorhanden sein konnten und durch die mit dem Bebauungsplan vorgesehene Bebauung des Gebiets mit großflächigen Gewerbebetrieben, Straßen etc. eine Sanierung zumindest erheblich erschwert, wenn nicht sogar faktisch unmöglich gemacht würde. Insoweit war die Erwägung der Ag., da Wohnen nicht vorgesehen sei, sei das Problem nicht so groß, nicht richtig; dem Verdacht mußte näher nachgegangen werden.

Die von der Ag. angestellten Ermittlungen reichten nicht aus, um den aufgetretenen Verdacht zu entkräften. Die als Ermittlungsmaßnahme grundsätzlich geeignete Einsichtnahme in Luftbilder war hier nicht ausreichend. Da nämlich die fraglichen, dem Senat in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Luftbilder aus den Jahren 1968 bzw. 1988 stammten, konnte durch eine Einsichtnahme die Aussage des Wasserwirtschaftsamtes, im September 1989 seien vor Ort Sperrmüllablagerungen festgestellt worden, von vornherein nicht widerlegt werden. Nicht sachgerecht war ferner die Überlegung, daß den Angehörigen der Planungsabteilung eine Ablagerung von Müll auf dem weithin einsehbaren Gelände sicher aufgefallen wäre. Da nämlich in dem fraglichen Gebiet ... seit vielen Jahren Bims abgebaut worden ist und die nach der Bimsausbeute verbleibenden Flächen wieder einplaniert wurden, erscheint es nach der Lebenserfahrung als durchaus möglich, daß dabei auch Bauschutt oder wild abgelagerte sperrmüllartige Gegenstände eingearbeitet worden sein können. Eine ebenso erfolgversprechende wie naheliegende Ermittlungsmaßnahme wäre es vorliegend gewesen, den zuständigen Beamten des Wasserwirtschaftsamtes als Zeugen darüber zu befragen, an welcher Stelle genau er welche sperrmüllartigen Abfälle festgestellt haben will. Ob danach noch weitere Maßnahmen erforderlich wären, hinge von dem Ergebnis der Befragung ab. Eine solche Befragung ist aber ... vorliegend nicht durchgeführt worden. Da somit mangels aureichender Ermittlungen eine ordnungsgemäße Abwägung nicht stattfinden konnte, war der Bebauungsplan für nichtig zu erklären.

 

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