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VG Karlsruhe, 09.04.2003, 10 K 87/01 ?

TitelVG Karlsruhe, 09.04.2003, 10 K 87/01 
OrientierungssatzZu den Voraussetzungen einer Kostenerstattung bei widerlegtem Gefahrenverdacht 
NormBBodSchG § 24 Abs. 1 Satz 2 
LeitsatzIm Falle nicht-förmlichen Verwaltungshandelns besteht kein Kostenerstattungsanspruch bei Widerlegung des Gefahrenverdachts. Das BBodSchG enthält keine Erstattungsvorschrift; die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung liegen nicht vor.
GerichtVG Karlsruhe 
Entscheidungsdatum09.04.2003 
Aktenzeichen10 K 87/01 

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Erstattung von Kosten für Bodenuntersuchungen sowie von Rechtsanwaltskosten.

Er ist seit 1988 Eigentümer von Grundstücken in XXX, auf denen er ein Entsorgungsunternehmen betreibt. In früherer Zeit war hierauf eine Teeraufbereitungsanlage betrieben worden.

Im Zuge einer Erhebung altlastverdächtiger Flächen durch das Landratsamt XXX ergab sich 1998 durch Untersuchungen, dass bei den Grundstücken eine weitere Erkundung erforderlich sei (Flächenkategorie ?E? = ?Erkundung?). Deshalb schrieb das Landratsamt den Kläger mit formlosem Schreiben vom 12.01.1999 an, dass weiterer Handlungsbedarf angezeigt sei und weitere Erkundungsmaßnahmen erforderlich seien, um die räumliche Ausdehnung der Belastung und etwaigen Eintritt von Schadstoffen ins Grundwasser zu klären; die konkreten Maßnahmen seien mit der Behörde und einem Gutachter abzustimmen, die Kosten seien dem Störer zu übertragen. Mit weiterem Schreiben vom 29.04.1999 erinnerte das Landratsamt an dieses Schreiben, ?um auf kooperativer Ebene ein Weiterkommen zu erzielen?, andernfalls sehe sich die Behörde gezwungen, ?die Maßnahmen mittels gebührenpflichtiger Anordnungen zu erwirken.? Hierauf beauftragte der Kläger schließlich nach Einschaltung seiner Prozessbevollmächtigten, die dem Landratsamt mit Schreiben vom 14.05.1999 das Interesse des Klägers ?an einer kooperativen Erledigung der Angelegenheit? mitteilten, einen Gutachter. Dieser kam nach einer Vorbesprechung über die vorzunehmenden Maßnahmen mit dem Landratsamt am 20.07.1999 im Bericht vom 23.03.2000 zu einem Ergebnis, das trotz gewisser Überschreitungen von Prüfwerten bei den polycyclischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (sog. PAK) das Landratsamt von weiteren Maßnahmen absehen ließ.

Unter Hinweis auf das Ergebnis des Gutachtens und auf § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG forderte der Kläger das Landratsamt mit Schreiben seiner Prozessbevollmächtigten vom 10.04. und 16.05.2000 zur Erstattung der Kosten des Gutachtens in Höhe von 8.842,38 DM sowie von Gebühren für seine Prozessbevollmächtigten in Höhe von 2.349,56 DM, insgesamt 11.191,96 DM auf. Das Landratsamt lehnte durch Schreiben vom 29.06.2000 die Erstattung mit der Begründung ab, § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG erfasse Rechtsanwaltskosten nicht und im Übrigen ergebe das Gutachten nicht, dass eine Gefahr gänzlich auszuschließen sei.

Hierauf erhob der Kläger am 13.10.2000 Zahlungsklage beim Landgericht Heidelberg, das den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten für unzulässig erklärte und den Rechtsstreit durch Beschluss vom 09.01.2001 an das Verwaltungsgericht Karlsruhe verwies.

Der Kläger beantragt, den Beklagten zu verurteilen, an ihn 5.722,35 ? zuzüglich Zinsen in gesetzlicher Höhe seit 30.06.2000 zu bezahlen.

Zur Begründung macht er, schriftsätzlich im Einzelnen erläutert, im Wesentlichen geltend: Die nach § 24 BBodSchG erforderliche Anordnung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG liege trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung im Schreiben des Landratsamts vom 12.01.1999, das einen Verwaltungsakt darstelle, und im Übrigen sei durch das eingeholte Gutachten der Verdacht vollständig ausgeräumt. Die Erstattungsvorschrift erfasse auch die notwendigen Rechtsanwaltskosten.

Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er beruft sich, ebenfalls schriftsätzlich im Einzelnen erläutert, darauf, dass die nach § 24 BBodSchG erforderliche Anordnung nicht vorliege, der Verdacht nach wie vor nicht gänzlich widerlegt sei und Rechtsanwaltskosten ohnehin nicht erfasst und im Übrigen auch überhöht seien, weil ein Gegenstandswert von 20.000,-- DM zugrundegelegt und 10/10 Gebühr statt nur 7/10 angesetzt werde. Wegen der Einzelheiten, insbesondere im Hinblick auf die Schlüsse, die die Beteiligten aus dem eingeholten Gutachten ziehen, wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und die Akten des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Beratung waren.

Gründe

Die Klage ist zulässig, insbesondere ist die Rechtswegverweisung durch das Landgericht Heidelberg für das Verwaltungsgericht bindend (s. § 17a Abs. 2 S. 3 GVG). Sie ist aber nicht begründet, weil der geltend gemachte Anspruch dem Kläger nicht aufgrund einer vom Verwaltungsgericht zu prüfenden Anspruchsgrundlage zusteht.

Der Kläger stützt seinen Anspruch auf § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG. Hierin findet er aber keine Grundlage (unten 1.). Auch eine sonstige Rechtsgrundlage ist nicht ersichtlich (unten 2.).

1.

§ 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG begründet den Anspruch des Klägers weder in unmittelbarer Anwendung (unten a), noch ist seine entsprechende Anwendung gerechtfertigt (unten b).

a) Das BBodSchG ist vorliegend anwendbar, weil es um Kosten geht, die unter seiner Geltung (ab 01.03.1999, s. Art. 4 des Gesetzes zum Schutz des Bodens v. 17.03.1998, BGBl. I S. 502) entstanden sind. Nach § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG sind den zur Untersuchung Herangezogenen die Kosten zu erstatten, wenn im Fall des § 9 Abs. 2 S. 1 BBodSchG die Untersuchungen den Verdacht nicht bestätigen, und wenn die Herangezogenen die den Verdacht begründenden Umstände nicht zu vertreten haben. Nach § 9 Abs. 2 S. 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben, wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht. Vom Fall des § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG abgesehen tragen die Kosten der u. a. nach § 9 Abs. 2 BBodSchG angeordneten Maßnahmen die zur Durchführung Verpflichteten (§ 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG). Die Voraussetzungen von § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG liegen nicht vor. Weder ist der Kläger einer der ?zur Untersuchung Herangezogenen?, noch liegt ein ?Fall des § 9 Abs. 2 S. 1? vor. Das würde voraussetzen, dass das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis ?angeordnet? hat, dass der Kläger die von ihm in Auftrag gegebenen Maßnahmen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen habe. Daran fehlt es.

Zwischen den Beteiligten bestand jedenfalls bis zur mündlichen Verhandlung nach ihrem schriftsätzlichen Vortrag angesichts des klaren Wortlauts dieser Vorschriften (?anordnen?, ?Herangezogenen?) Einigkeit darüber, dass insoweit ein Verwaltungsakt (s. § 35 LVwVfG) erforderlich ist. Diese Auffassung teilt die Kammer. Soweit ersichtlich, wird nicht vertreten, dass eine ?Anordnung? nach § 9 Abs. 2 S. 1 BBodSchG auch auf andere Weise als durch ein die Voraussetzungen des § 35 S. 1 LVwVfG erfüllendes Verwaltungshandeln, also ein förmliches Verwaltungshandeln, ergehen kann (so als obiter dictum auch ausdrücklich BayVGH, Beschl. v. 14.09.2001, NVwZ 2002, S. 365 = DÖV 2001, S. 1052). Auch die der Kammer zugänglichen Kommentierungen zum BBodSchG enthalten keinerlei Anhaltspunkte für eine gegenteilige Auffassung (vgl. die Kommentierungen zu § 9 Abs. 2 BBodSchG bei Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand Dezember 2002; Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz/Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung, 2. Aufl. 2000; Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, 1998; Oerder / Numberger/Schönfeld, Bundes-Bodenschutzgesetz, 1999). Im Gegenteil werden stets das für Verwaltungsakte gem. § 37 Abs. 1 LVwVfG geltende Bestimmtheitsgebot sowie das bei Verwaltungsakten ggf. gem. § 40 LVwVfG auszuübende Ermessen betont (vgl. z. B. Fluck, a.a.O., Rdnr. 115 - 117; Schoeneck, a.a.O., Rdnr. 18 u. 19; aus der Rechtsprechung zu § 9 Abs. 2 BBodSchG auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 29.04.2002 - 10 S 2367/01 - [juris], und Beschl. v. 03.09.2002 - 10 S 957/02, NuR 2003, S. 29 = NVwZ-RR 2003, S. 103).

Förmliches Verwaltungshandeln in Form einer die Voraussetzungen von § 35 S. 1 LVwVfG erfüllenden Anordnung liegt hier nicht vor.

Nach dem Inhalt der vorliegenden Akten und auch nach dem Vortrag der Beteiligten kommt als solche Anordnung allein das Schreiben des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 12.01.1999 in Betracht. Für einen anderen Verwaltungsakt, auch einen mündlichen (§ 37 Abs. 2 S. 1 LVwVfG) fehlt jeglicher Anhaltspunkt. Das genannte Schreiben ist aber kein Verwaltungsakt.

Ob eine behördliche Maßnahme ein Verwaltungsakt ist oder nicht, beurteilt sich nach dem objektiven Sinngehalt vom Empfängerhorizont her, d. h. wie der Bürger (Adressat) unter Berücksichtigung der äußeren Form, der Abfassung, der Begründung, der Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung etc. sowie aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die Erklärung der Behörde verstehen durfte bzw. musste (vgl. nur Kopp / Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rndr. 16 mit Nachweisen aus der - auch höchstrichterlichen - Rechtsprechung).

In Anwendung dieser Grundsätze handelt es sich beim Schreiben vom 12.01.1999 nicht um einen Verwaltungsakt. Es ist der Form nach nicht wie ein solcher aufgebaut (Tenor, Gründe, Rechtsmittelbelehrung), enthält keine Gebührenfestsetzung, keine Berufung auf eine Ermächtigungsgrundlage und keine Rechtsmittelbelehrung. Insbesondere sind auch bestimmte (dazu § 37 Abs. 1 LVwVfG und die bereits zitierten Kommentierungen) und erst dadurch vollstreckungsfähige Untersuchungsmaßnahmen nicht konkret bezeichnet. Dem Inhalt nach erweckt es für den objektiven Betrachter nicht den Eindruck, dass eine einseitige und konkrete, verbindliche, der Rechtsbeständigkeit fähige Regelung kraft hoheitlicher Gewalt (dazu Kopp/Ramsauer a.a.O. Rdnr. 15 m. w. N.) gewollt sei. Vielmehr wird (lediglich) objektiv erkennbar an die Bereitschaft des Klägers appelliert, auf freiwilliger Basis die noch festzulegenden erforderlichen Maßnahmen durchführen zu lassen.

Auch aus den dem Kläger als Adressaten erkennbaren sonstigen Umständen ist nicht erkennbar geworden, dass es sich um eine derartige verbindliche Regelung handeln könnte. Das Gegenteil ist der Fall: Mit weiterem Schreiben vom 29.04.1999 hat das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis an eine Reaktion auf jenes Schreiben erinnert und eine Äußerung hierauf erbeten, ?um auf kooperativer Ebene ein Weiterkommen in der Sache zu erzielen?. Zwar schließt auch eine Anordnung kraft hoheitlicher Gewalt ein kooperatives Miteinander nicht aus. Doch muss aus der hierauf folgenden Warnung, bei weiterhin ausbleibender Reaktion des Klägers sehe sich das Landratsamt ?gezwungen..., die Maßnahmen mittels gebührenpflichtiger Anordnungen zu erwirken?, der zwingende Schluss gezogen werden, dass eine derartige Anordnung eben noch nicht ergangen war, was den vorstehend dargelegten objektiven Sinngehalt des Schreibens vom 12.01.1999 bestätigt.

Den Inhalt des Schreibens vom 12.01.1999 als Verwaltungsakt und den des Schreibens vom 29.04.1999 als Androhung von Vollstreckungsmaßnahmen zu verstehen, wie es die Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung erwogen hat, verbietet sich nach diesen Gesamtumständen. Das folgt vornehmlich schon daraus, dass gar keine bestimmten Untersuchungsmaßnahmen, die im Weg der Vollstreckung hätten durchgesetzt werden können, bezeichnet waren.

Folglich scheidet § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG in unmittelbarer Anwendung als Anspruchsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch aus. Deshalb kommt es auf die übrigen von den Beteiligten aufgeworfenen Sach- und Rechtsfragen nicht an.

b)

Eine entsprechende (analoge) Anwendung der Vorschrift ist nicht gerechtfertigt. Sie würde voraussetzen, dass eine (dem Gesetzgeber unbewusste) Regelungslücke sowie eine ausreichende Analogiebasis vorlägen (dazu z. B. BVerwG, Urt. v. 03.04.2001, BVerwGE 114, S. 122, u. Urt. v. 20.09.2001, NVwZ 2002, S. 486). Beides ist nicht feststellbar.

Mit § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG wollte der Gesetzgeber eine gesetzliche Grundlage für Erstattungsansprüche schaffen, die zuvor mit verschiedenen, teils dogmatisch zweifelhaften Begründungen durch in der Literatur teils auf Kritik gestoßenes Richterrecht zugesprochen worden waren (vgl. Fluck, a.a.O., § 24 Rdnr. 57; Schoeneck, a.a.O., § 24 Rdnr. 18; Schönfeld, a.a.O., § 24 Rdnr. 3). Diese Erstattungsansprüche hatten vorausgesetzt, dass der Betroffene durch förmliches Verwaltungshandeln zu den kostenverursachenden Maßnahmen herangezogen worden war; nicht förmliches Verwaltungshandeln reichte nicht aus (vgl. BayVGH, Beschl. v. 14.09.2001, a.a.O.). Indem der Gesetzgeber diese Rechtsprechung als gesetzliche Regelung übernommen hat, muss davon ausgegangen werden, dass er das nichtförmliche Verwaltungshandeln - wie zuvor die Rechtsprechung - bewusst aus dem Regelungsbereich ausgeschlossen hat.

Es fehlt überdies auch an einer ausreichenden Analogiebasis. Das BBodSchG geht grundsätzlich von der Verantwortlichkeit der Handlungs- oder Zustandsstörer für den Zustand des Bodens aus und knüpft daran auch grundsätzlich die Kostentragungspflicht (vgl. § 4 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3, Abs. 6, § 7, § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG). Hiervon ist § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG die Ausnahme. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass der zuvor bestehende Verdacht, der die Heranziehung rechtfertigte, widerlegt ist und der Herangezogene die den Verdacht begründenden Umstände auch nicht zu vertreten hat. Die Kostenerstattung soll somit ein Ausgleich dafür sein, dass der Betroffene zuvor mit - regelmäßig auch kostenpflichtigen (s. § 1 Abs. 1 LGebG) - behördlichen Maßnahmen überzogen worden war, die bei Nichtbefolgung auch mit Zwangsmitteln hätten durchgesetzt werden können (s. §§ 1 Abs. 1 S. 1, 18 ff. LVwVG). Als Ausgleich für diese Beeinträchtigungen soll die Allgemeinheit mit den Kosten der Maßnahmen belastet werden, deren Vornahme die Behörde dem Betroffenen ermessensfehlerfrei mit verbindlicher Wirkung vorgeschrieben hatte und die insbesondere auch geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein mussten. Welche Kosten damit erstattungsfähig sind, lässt sich in solchen Fällen ohne Weiteres feststellen.

Die Situation eines Betroffenen, der sich - wenn auch auf gewissen Druck - ?freiwillig? der Behörde gebeugt hat, ist dem weder rechtlich noch von der Interessenlage her gleichzustellen. Sie unterscheidet sich hiervon vielmehr wesentlich: Der kooperative Betroffene sieht sich gebührenpflichtigen verbindlichen und vollstreckungsfähigen Regelungen nicht ausgesetzt. Er hat wesentlich mehr Einfluss auf die freiwillig von ihm vorgenommenen Maßnahmen als der behördlich Verpflichtete, während die Behörde erheblich weniger Einfluss und insbesondere keine Druckmittel (wie Zwangsmaßnahmen) in der Hand hat. Im Fall behördlicher Anordnungen geht die Behörde das Risiko der Anfechtung und damit auch ein (weiteres) Kostenrisiko ein. Ob die vom Grundstückseigentümer ?freiwillig? vorgenommenen Maßnahmen geeignet, erforderlich und verhältnismäßig waren, ist von der Behörde nicht oder doch jedenfalls nicht gleich intensiv wie bei einer möglicherweise anzufechtenden behördlichen Anordnung geprüft worden. Bei analoger Anwendung müsste demnach im Rahmen des Erstattungsstreits ggf. die Frage geklärt werden, ob der Betroffene freiwillig ?über das Ziel hinausgeschossen? sein könnte; denn es wäre nicht gerechtfertigt, dass die Allgemeinheit Kosten zu tragen hätte, die durch ungeeignete, nicht erforderliche und / oder unverhältnismäßige Maßnahmen entstanden sind. Bei einer bestandskräftigen behördlichen Anordnung wäre ein solcher Einwand der Behörde dagegen abgeschnitten.

Diese Verschiedenheit der Sachlagen rechtfertigen es nicht, § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG entsprechend auf Fälle anzuwenden, in denen eine förmliche Anordnung nicht ergangen ist, sondern Untersuchungsmaßnahmen vom Betroffenen auf rein kooperativer Ebene ?freiwillig? vorgenommen worden sind.

2.

Eine andere Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch ist nicht ersichtlich.

Ein Amtshaftungsanspruch (§ 839 BGB, Art. 34 GG) wäre vor den Zivilgerichten geltend zu machen. Das Verwaltungsgericht kann hierüber selbst bei einer Rechtswegverweisung nicht befinden (vgl. § 17 Abs. 2 S. 2 GVG).

Der in Rechtsprechung und Lehre entwickelte, gesetzlich nicht näher geregelte Folgenbeseitigungsanspruch richtet sich allein auf die Beseitigung der rechtswidrigen Folgen eines Tuns oder Unterlassens der vollziehenden Gewalt und gewährt nur einen Ausgleich in natura (st. Rspr., vgl. z. B. BVerwG, Urt. v. 19.07.1984, BVerwGE 69, S. 366 [371]; BayVGH, Beschl. v. 14.09.2001, a.a.O.). Dementsprechend ist (nur) der Zustand wiederherzustellen, der vor der Vornahme der amtlichen Handlung bestanden hatte. Geldersatz kommt nur dann in Betracht, wenn die rechtswidrigen Folgen unmittelbar in einem Geldverlust bestehen. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Die geltend gemachten Kosten sind allenfalls mittelbare Folgen des Drängens des Landratsamts.

3.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

4.
Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (s. §§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Solche Bedeutung kommt der bisher obergerichtlich nicht geklärten Frage der Auslegung von § 24 Abs. 1 S. 2 BBodSchG bzw. der Frage einer analogen Anwendung dieser Vorschrift zu. 5

5.

Der Streitwert wird gemäß § 13 Abs. 1 S. 1 GKG auf 5.722,35 ? (ohne Zinsten, s. § 22 Abs. 1 GKG) festgesetzt.
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 25 Abs. 3 GKG verwiesen.

 

Anmerkung: In der Folge sind ergangen: VGH Mannheim, Urteil vom 06.04.2004 ? 10 S 1199/03 und BVerwG, Urteil vom 17.02.2005 ? 7 C 14.04

 

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