Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

VGH Mannheim, 18.09.2001, 10 S 259/01

TitelVGH Mannheim, 18.09.2001, 10 S 259/01 
OrientierungssatzAbgrenzung zwischen Zustands- und Verhaltensverantwortlichkeit eines Grundstückseigentümers im Zusammenhang mit der Nutzung seines Grundstückes durch einen Dritten 
NormVwGO § 113 Abs. 1 Satz 4; VwVfG-BW § 43 Abs. 2; AbfG-BW § 22; AbfG-BW § 25 Abs. 2; PolG-BW § 6; PolG-BW § 7; VwVG-BW § 25; VwVG-BW § 31 
Leitsatz1. Zur Kostenerstattungspflicht nach Durchführung von Gefahrerforschungsmaßnahmen im Wege der unmittelbaren Ausführung durch die Behörde.
2. Zur Verhaltensverantwortlichkeit einer Gemeinde insbesondere als ehemalige Grundstückseigentümerin durch Unterlassen von Maßnahmen zur Verhinderung und Beseitigung von Boden- und Grundwasserverunreinigungen.
GerichtVGH Mannheim 
Entscheidungsdatum18.09.2001 
Aktenzeichen10 S 259/01 

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung von Altlasten-Sanierungsmaßnahmen und gegen die Heranziehung zu Kosten für Bodenerkundungsmaßnahmen und Ersatzvornahmen.

Der Kläger war bis zu dessen Aufteilung 1999 Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. 7.. auf der Gemarkung der Stadt A. Er hat dieses 1.996 m² große Grundstück mit notariellem Kaufvertrag vom 27.04.1970 (Gsch.Rg.B.Nr. 390/1970) von der Stadt A. zum Preis von ?als Bauplatz gekauft. Der Kläger betreibt auf diesem Grundstück ein Gewerbeunternehmen. Der Grundbucheintrag erfolgte am 26.05.1970 im Grundbuchheft der Stadt A. Nr. 3328. Mit Veränderungsnachweis des Vermessungsamts B. 1998/16 wurde das Grundstück des Klägers aufgeteilt in die Teilgrundstücke Flst.Nrn. 7../51 (F...straße ?; 12,77 a), Flst.Nr. 7../96 (F...straße; 3,5 a) und Flst.Nr. 7../97 (F...straße; 3,69 a) Mit notarieller Urkunde des Notariats A. vom 27.02.1999 (R 241-1999) hat der Kläger auf das Eigentum an dem Teilgrundstück Flst.Nr. 7../96 verzichtet. Die Aufgabe des Eigentums wurde am 25.02.1999 in das Grundbuch (Grundbuchamt A., Blatt 3328) eingetragen.

Das Grundstück Flst.Nr. 7../51 ist seinerseits durch Teilung als Teilfläche aus dem ursprünglichen Grundstück Flst.Nr. 7../1, das ebenfalls im Eigentum der Stadt A. stand, hervorgegangen. Dieses Ausgangsgrundstück - im Wesentlichen die heute westlich und östlich der F...straße gelegenen Betriebsgründstücke der Firma Ku., der Firma Kl. und des Klägers - hatte in der Zeit von 1959 bis 1967 die Firmengruppe S. genutzt.

Das heutige Grundstück Flst.Nr. 7../51 wurde - neben weiteren Teilen des Ausgangsgrundstücks Flst.Nr. 7../1 - von der Firmengruppe S. als ungenehmigtes Fasslager genutzt. Die Lagerung der Fässer, in denen sich AKW- und CKW-haltige Lösemittelgemische befanden, die die Firmengruppe S. weiterverarbeiten wollte, erfolgte auf unbefestigtem Grund ohne jegliche Sicherungsmaßnahmen. Die Lösemittelgemische bestanden aus aromatischen Kohlenwasserstoffen (AKW) und chlorierten Kohlenwasserstoffen (LHKW).

Die Firmengruppe S. umfasste mehrere Unternehmen: Die Firma Günter S., Lack- und Chemikalienfabrik, die Firma S. Chemie, die Firma D. GmbH, A.P.P und Co. und die Firma V-GmbH. Die Firmengruppe S. betrieb ihre Unternehmen von 1959 bis 1967 auf der Gemarkung der Stadt A. Die Firmengruppe S. hatte die (heutigen) Grundstücke Flst.Nrn. 7../15, 7../16, 7../28 und 7../29 als Betriebsgelände genutzt. Der Fabrikneubau 1959/60 beschränkte sich zunächst auf das Grundstück Flst.Nr. 7../16. Eine Erweiterung auf das Grundstück Flst.Nr. 7../15 erfolgte im Jahre 1962. Die Grundstücke Flst.Nrn. 7../28 und 7../29 wurden 1964 aus dem Grundstück Flst.Nr. 7../1 heraus parzelliert. Auf diesen Grundstücken wurden weitere Betriebsgebäude errichtet und mehrere Tanklager betrieben. Das Landratsamt L. erteilte mit Genehmigungsurkunde für Bausachen vom 27.02.1962 der Firma G. S., Lackfabrik A. die Genehmigung für die Errichtung eines Tanklagers sowie einer Lösungs- und Destillationsanlage mit Ölheizung. Des Weiteren wurde die Erlaubnis erteilt, brennbare Flüssigkeiten der Gruppe A Gef.Kl. I in teils oberirdischen und teils unterirdischen Behältern zu lagern. Am 23.01.1963 bestätigte die S. Chemie, dass in der erstellten Destillationsanlage Tri und Per als unbrennbare Lösungsmittel destilliert werden. Mit Schreiben vom 12.07.1963 teilt das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt dem Landratsamt L. mit, dass bei einer Betriebsrevision am 27.06.1963 ein Fasslager mit einer Kapazität von 50.000 bis 70.000 l festgestellt wurde, das den technischen Grundsätzen nicht entspreche. Eine genaue Lage des Fasslagers ist nicht bezeichnet. Im Zuge eines Antrags auf Genehmigung eines Tanklagers wies G. S. im Rahmen einer Betriebsbeschreibung - gerichtet an die Stadt A. - am 13.02.1964 auf die Lagerung von 3.000 Fässern hin, ohne eine Lage des Fasslagers anzugeben. In dieser Betriebsbeschreibung vom 13.02.1964 wird ausgeführt, dass in den Destillationsanlagen verschmutzte und gebrauchte Lösungsmittel regeneriert werden. Diese Lösungsmittel setzten sich in der Hauptsache aus Tri und Perchloräthylen sowie esterhaltigen Lösungsmittelgemischen zusammen. Die Erstellung von 15 Tanks a 60.000 l im Norden des Grundstücks sei schnellstens erforderlich, da (die Firma) im Augenblick die verschmutzten Lösungsmittel in Fässern angeliefert erhalte und das Vorratslager auf über 3.000 Fässer angewachsen sei.

Am 24.03.1964 fand eine Besprechung bei der Firma S. statt, an der das Landratsamt L., das Gewerbeaufsichtsamt S., das Wasserwirtschaftsamt B., das Stadtbauamt A. und der Bürgermeister der Stadt A. sowie Herr G. S. neben weiteren Mitarbeitern teilnahm. In dem von Herrn G. vom Wasserwirtschaftsamt B. erstellten Aktenvermerk vom 02.04.1964 wird ausgeführt, dass das Fasslager ca. 250.000 bis 300.000 l A 1 umfasse. Die Lagerung in zum Teil alten Fässern von A 1 sei nicht genehmigt. Die Räumung des Fasslagers werde vom Wasserwirtschaftsamt und vom Gewerbeaufsichtsamt gefordert. Das Fasslager könne jedoch nicht geräumt werden, wenn die Tankanlagen nicht sobald als möglich gebaut würden. Die Destillationsanlage könne die anfallenden Tri- und Per-Lösungsmittelmengen nicht verarbeiten und regenerieren. Größter Gefahrenpunkt des Fasslagers bestehe in der Ausdehnung bei größerer Hitze. Weder in diesem noch in einem weiteren Aktenvermerk werden Ortsangaben zu dem Fasslager gemacht. Mit Schreiben vom 01.04.1964 teilte das Kreisbauamt der Stadt A. das Baugesuch der Firma G. S. mit und wies darauf hin, dass die drei Tankgruppen mit je viermal 60.000 l zur Aufnahme der Flüssigkeiten des bestehenden Fasstanklagers verwendet werden sollen. Mit Erlaubnisurkunde vom 29.05.1964 erteilte das Landratsamt L. der Firma G. S. in A. die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 2 der Verordnung über brennbare Flüssigkeiten vom 18.02.1960 (BGBl. I S. 83) - VdF -, auf dem Grundstück Flst.Nr. 7../1(h) in A. eine Tankstelle zu betreiben und dort 30.000 l brennbare Flüssigkeiten der Gruppe A Gef.Kl. I zu lagern, 3 elektrische Zapfsäulen aufzustellen sowie 12 x 60.000 l, einmal 100.000 l, zweimal 50.000 l und zweimal 15.000 l brennbare Flüssigkeiten der Gruppe A Gef.Kl. I/II in oberirdischen Behältern zu lagern. Mit Erlaubnisurkunde vom 14.09.1965erteilte das Landratsamt L. der Firma G. S. in A. gemäß § 9 Abs. 2 VdF, auf dem Grundstück Flst.Nr. 7../1 [später FlstNr. 7../29] ein Tanklager zu erstellen, das wahlweise zur Einlagerung und zum Umschlag von brennbaren Flüssigkeiten der Gruppe A Gef.Kl. I, II und III dient. Das Tanklager hatte ein Fassungsvermögen von 3.300.000 l, die in 2 Tanks mit je 1.000.000 l, 2 Tanks mit je 500.000 l und 5 Tanks mit je 60.000 l Inhalt oberirdisch gelagert wurden. Dieses wurde 1982 abgebrochen.

Ein Luftbild vom 06.08.1964 zeigt, dass die Grundstücke Flst.Nrn. 7../28, 7../29 und das Grundstück des Klägers zur Fasslagerung genutzt wurden. Mit dem Bau des angesprochenen Hochtanklagers auf dem Grundstück Flst.Nr. 7../29 war zu diesem Zeitpunkt noch nicht begonnen worden. Das zeitlich nächste Luftbild vom 28.06.1965 zeigt, dass das Fasslager weitgehend geräumt ist und das Tanklager auf dem Grundstück Flst.Nr. 7../29 in den Grundzügen errichtet ist. Anfang des Jahres 1966 wurde das Fasslager geräumt. Bis zum Verkauf des Grundstücks an den Kläger fand keine weitere Nutzung mehr statt. Nach Luftbildaufnahmen aus dem Jahr 1968 erscheint das Grundstück des Klägers als Grünfläche.

Aufgrund der Luftbildauswertung im Jahre 1995 stellte das Landratsamt L. die frühere Existenz des Fasslagers der Firmengruppe S. fest und beauftragte am 18.01.1996 das Büro G mit Bodenuntersuchungen mit der Bitte, die Ergebnisse innerhalb einer Woche vorzulegen. Die Gutachter entnahmen bei vier Sondierungsbohrungen auf dem Grundstück des Klägers Boden- und Bodenluftproben. In ihrem Gutachten vom 30.01.1996 stellten sie massive Verunreinigungen sowohl des Bodens als auch der Bodenluft mit aromatischen und leicht flüchtigen halogenierten Kohlenwasserstoffen (AKW und LHKW) und teilweise erhebliche Überschreitungen der in der Informationsschrift "Orientierungswerte für die Bearbeitung von Altlasten und Schadensfällen" des Umweltministeriums und des Sozialministeriums Baden-Württemberg vom 16.09.1993 enthaltenen "P-M-3-Werte" für Bodenverunreinigungen (Prüfwerte zum Schutz der Gesundheit von Menschen auf kontaminierten Flächen) sowie der Prüfwerte für Bodenluftverunreinigungen hinsichtlich der Stoffe Benzol, AKW und LHKW fest. Eine bereits eingetretene Grundwasserverunreinigung müsse befürchtet werden. Die Gutachter empfahlen deshalb weitere Erkundungsmaßnahmen zur lateralen und vertikalen Eingrenzung der Schadensbereiche mit Konzentration von mehr als 10.000 µg/m³ LHKW und AKW in der Bodenluft sowie anschließende Erkundungsbohrungen im abgegrenzten Schadensbereich bis auf die Basis des obersten Grundwasserleiters.

Mit Kostenbescheid vom 02.09.1996 verpflichtete das Landratsamt L. den Kläger zur Erstattung der Kosten für die nach dem Sachverständigengutachten vom 30.01.1996 durchgeführten Untergrunduntersuchungen in Höhe von 4.402,54 DM. Zur Begründung führt das Landratsamt aus, Rechtsgrundlage der Kostenerstattung sei § 8 Abs. 2 PolG. Das Landratsamt habe die Erkundungsmaßnahme im Wege der unmittelbaren Ausführung durchgeführt, nachdem zunächst lediglich Hinweise auf eine mögliche Verunreinigung vorgelegen hätten. Konkrete Anhaltspunkte, die die Heranziehung eines Störers zur Durchführung von Untergrunduntersuchungen ermöglicht hätten, seien dagegen nicht vorhanden gewesen. Die Gefahrforschungsmaßnahme löse zwar nicht zwangsläufig die Pflicht zur Kostenerstattung aus; der polizeirechtlich Verantwortliche könne aber ermessensfehlerfrei herangezogen werden, wenn nicht ein atypischer Fall vorliege. Der Kläger sei als Zustandsstörer für die Gefahrenerforschung und -beseitigung verantwortlich. Ein atypischer Fall liege nicht vor. Die Betriebe der Firmengruppe S. seien alle nicht mehr existent. Auch könne nicht mehr geklärt werden, welchem Betrieb die Verunreinigung zuzurechnen sei. Die Heranziehung von Herrn S. selbst sei nicht opportun, da erhebliche rechtliche und tatsächliche Unsicherheiten bestünden. Das Sachverständigen-Gutachten habe den Verdacht auf massive Verunreinigung bestätigt.

Entsprechend den Empfehlungen des Sachverständigengutachtens vom 30.01.1996 verpflichtete das Landratsamt L. den Kläger mit Bescheid vom 25.10.1996 unter Anordnung des Sofortvollzugs zur Durchführung der in den Nrn. 1 bis 5 der Anordnung im Einzelnen aufgeführten Maßnahmen zur Eingrenzung des Schadensherds, Installierung eines Kombinationspegels Grundwasser/Bodenluft und anschließender versuchsweisen Absaugung der Bodenluft sowie Abpumpung des Grundwassers, gab in Nr. 6 der Verfügung ihm auf, die genannten Maßnahmen durch einen anerkannten Schadensgutachter durchführen zu lassen und drohte in Nr. 8 die Ersatzvornahme unter Angabe der - ohne kontinuierliche Bodenluftabsaugung - auf 40.000,-- DM geschätzten Kosten für den Fall an, dass nicht bis zum 30.01.1997 eine Bestätigung der Auftragsvergabe an einen Sachverständigen vorliege. Im Interesse einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr sei der Kläger als Zustandsstörer heranzuziehen. Zwar komme als Verursacher lediglich die Firmengruppe S. in Betracht. Da die Schadstoffkonzentrationen in der Tiefe zunähmen, sei von einer längere Zeit zurückliegenden Verunreinigung auszugehen. Die Einzelfirmen existierten nicht mehr. An der persönlichen Verhaltensstörereigenschaft von Herrn S. oder eines der früheren Geschäftsführer bestünden erhebliche Zweifel, da bereits unklar sei, welches Unternehmen die Verunreinigung letztlich verursacht habe. Des Weiteren könne einem Geschäftsführer das polizeiwidrige Verhalten der von ihm vertretenen juristischen Person nur dann zugerechnet werden, wenn er die maßgebliche Ursache für die Verunreinigung gesetzt habe. Hierüber lägen jedoch keinerlei Erkenntnisse vor, und weitere Sachverhaltsermittlungen seien im Hinblick auf den Zeitablauf wenig erfolgversprechend. Vor diesem Hintergrund wäre die Heranziehung eines ehemaligen Geschäftsführers zumindest mit erheblichen rechtlichen Unsicherheiten verbunden. Eine Einschränkung der Haftung des Klägers unter dem Gesichtspunkt "Opferposition" komme nicht in Betracht. Aufgrund der Lage des Grundstücks des Klägers hätte der Verdacht auf eine Verunreinigung nahe gelegen. Ein Missverhältnis zwischen Grundstückswert und den Kosten der geforderten Maßnahmen bestünde nicht.

Gegen die dem Kläger am 11.10. und 30.10.1996 zugestellten Bescheide legte dieser mit dem am 13.11.1996 beim Landratsamt L. eingegangenen Schriftsatz vom 07.11.1996 Widerspruch ein und trug zur Begründung vor, er habe nie in A. gelebt und sei deshalb mit den örtlichen Verhältnissen nicht vertraut gewesen. Auch die Stadt A. als Verkäufer habe ihm dies nicht mitgeteilt.

Das Regierungspräsidium S. wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 04.03.1997 zurück. Der Widerspruch sei hinsichtlich des Kostenbescheids bereits verfristet. Im Übrigen sei der Widerspruch insgesamt unbegründet. Die Heranziehung des Klägers sei unter dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr gerechtfertigt.

Im Februar 1997 hatte das Landratsamt L. den Aufenthalt des Herrn S. in T. ermitteln können. Die Versuche, schriftlich mit ihm Kontakt aufzunehmen, schlugen fehl. Der Vermieter teilte dem Landratsamt telefonisch mit, Herr S. befinde sich aufgrund seiner Krankheit die meiste Zeit in Sanatorien. Am 18.03.1997 teilte Herr S. dem Landratsamt L. mit, er habe 1986 einen schweren Verkehrsunfall erlitten und sei seither erwerbsunfähig. Die größte Zeit des Jahres verbringe er in einem Pflegeheim. Er habe Schulden in Millionenhöhe. Seine Rente habe er an das Pflegeheim zur Deckung der Kosten abgetreten. Zur Vorlage von Nachweisen zu seiner Vermögenssituation war Herr S. nicht bereit, konkretisierte aber mit Schreiben vom 12.06.1997 seine Verbindlichkeiten. Beim Hauptzollamt K. habe er Schulden in Höhe von ca. 20 Millionen DM und beim Finanzamt L. Schulden in Höhe von ca. 4 Millionen DM. Ferner bestehe aus dem Konkursfall des Jahres 1968 eine Schuld von ca. 2 Millionen gegenüber rund 60 Gläubigern. Bei der Gerichtskasse S. seien noch ca. 45.000,-- DM Gerichtskosten offen, die aus dem Strafprozess Anfang der 70-er Jahre resultierten. Bis zu seinem Unfall am 18.12.1986 habe er monatliche Raten von 200,-- bzw. 100,-- DM an das Hauptzollamt sowie an die Gerichtskasse S. bezahlt. Diese Ratenzahlungen habe er nach dem Unfall einstellen müssen, da er seither erwerbslos sei. Das Hauptzollamt bestätigte mit Schreiben vom 11.07.1997 an das Landratsamt L. die Angaben des Herrn S. Das Finanzamt L. lehnte am 23.07.1997 eine Auskunft wegen fehlenden öffentlichen Interesses ab.

Der Kläger hat am 01.04.1997 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben (Verfahren 18 K 1983/97 alt). Er hat hinsichtlich der versäumten Widerspruchsfrist Wiedereinsetzung beantragt und insoweit vorgetragen, das Widerspruchsschreiben sei am 07.11.1996 in den Postkasten eingeworfen worden. Das Schreiben hätte deshalb spätestens am Montag, den 11.11.1996, zugehen müssen. Im Weiteren hat er geltend gemacht, er dürfe als Eigentümer, der ohne eigene Mitverursachung und ohne eigene Kenntnisnahmemöglichkeit bei Erwerb seines Eigentums mit einer Gefahrenlage durch Altlasten konfrontiert werde, nicht zur Gefahrenbeseitigung an sich oder zur Kostentragung herangezogen werden. Die Behörde müsse sich vielmehr an einen eventuell verantwortlichen Gefahrverursacher halten oder die Gefahrenbeseitigung als Gemeinlast vornehmen. Es sei nicht verständlich, dass die Stadt A. nicht als Verhaltensstörer in Betracht gezogen worden sei. Durch die pflichtwidrige jahrelange Duldung eines wilden und völlig ungesicherten Chemikalienlagers auf einem Teil des städtischen Wiesengrundstücks sei die Stadt A. als voll verantwortlicher Handlungsstörer anzusehen. Zu berücksichtigen sei außerdem, dass der Großteil des Fasslagers außerhalb seines Grundstücks auf den heutigen Nachbargrundstücken bestanden habe.

Das Landratsamt L. beauftragte im Wege der Ersatzvornahme der mit Bescheid vom 25.10.1996 erlassenen Anordnung das Büro G. mit den erforderlichen Arbeiten. Im Gutachten vom 30.04.1997 schlugen die Sachverständigen unter Auswertung der an den nunmehr 14 Bohrstellen ermittelten hohen Schadstoffkonzentrationen vor, zwei weitere Kombinationspegel Bodenluft/Grundwasser zu errichten und Absauge- bzw. Pumptests durchzuführen.

Mit Bescheid vom 03.07.1997 ordnete das Landratsamt L. unter Anordnung des Sofortvollzugs und unter Androhung der Ersatzvornahme die Abteufung zweier Bohrungen an den Sondierungsbohrstellen 1 und 4 bis zum Grundwasser und deren Ausbau zu Kombinationspegeln sowie die Durchführung von Pump- und Absaugversuchen zur Ermittlung der Schadstoffbelastung und der Grundwasserfließrichtung an. Außerdem wurde der Kläger verpflichtet, unter Berücksichtigung der gewonnenen Ergebnisse sowie der Erkenntnisse aus dem Gutachten vom 30.04.1997 einen Sachverständigen mit der Erstellung eines Sanierungskonzepts zu beauftragen. Im Hinblick auf die Störerauswahl führte das Landratsamt L. aus, die Stadt A. komme als Verhaltensverursacher nicht in Betracht.

Mit Kostenbescheid vom 09.10.1997 verpflichtete das Landratsamt L. den Kläger, die Kosten der Ersatzvornahme aus der Vollstreckung der Bescheide vom 25.10.1996 und 03.07.1997 in Höhe von insgesamt 43.974,17 DM zu erstatten.

Die gegen die Bescheide vom 03.07. und 09.10.1997 eingelegten Widersprüche des Klägers wies das Regierungspräsidium S. mit Widerspruchsbescheid vom 02.02.1998 zurück.

Hiergegen hat der Kläger am 05.03.1998 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben (Verfahren 18 K 1122/98 alt).

In Ersatzvornahme der mit Bescheid vom 03.07.1997 getroffenen Anordnung beauftragte das Landratsamt L. das Büro G. mit der Durchführung der erforderlichen Maßnahmen.

Mit Bescheid vom 14.11.1997 verpflichtete das Landratsamt L. den Kläger, zur Sanierung der Verunreinigung seines Grundstücks mit AKW und CKW entsprechend den Empfehlungen der Sachverständigen nach Auswertung sämtlicher Untersuchungsergebnisse die Bodenluft an den Pegeln B 1 bis B 3 in wechselnden Intervallen von einem Monat abzusaugen, bis jeweils am Ende von drei aufeinander folgenden Absaugintervallen eines jeden Pegels die Konzentration an CKW und AKW je 10 mg/m³ nicht mehr überschreite, und die abgesaugte Bodenluft zu reinigen, dass die Schadstoffkonzentration an CKW und AKW jeweils nicht mehr als 20 mg/m³ betrage. Zum Schutz des Grundwassers sei eine Wasserentnahme bei Pegel B 1 mit einer Rate von 0,025 l/s bis zur Erreichung des (vorläufigen) Sanierungsziels einer maximalen CKW-/AKW-Konzentration von 50 µg/l und einer Reinigung des Pumpwassers unter Einhaltung des Grenzwertes von 10 µg/l vorgeschrieben. Gleichzeitig drohte das Landratsamt L. die Ersatzvornahme an. Das Landratsamt führte aus, bisher seien zur Erkundung der Untergrundverunreinigungen Kosten von insgesamt 48.500,-- DM entstanden. Die geschätzten Kosten für die eigentliche Sanierung beliefen sich im ersten Jahr einschließlich der Anschaffung der erforderlichen Anlagen auf ca. 80.000,-- DM, in den Folgejahren auf jeweils ca. 45.000,-- DM. Ausgehend von einer dreijährigen Sanierungsphase entstünden Aufwendungen von insgesamt ca. 220.000,-- DM. Da der Grundstückswert nach Einschätzung des Gutachterausschusses der Stadt A. 250,-- bis 350,-- DM pro qm, mithin also mindestens 500.000,-- DM betrage, könne von einer verfassungsrechtlich unzulässigen Belastung des Klägers keine Rede sein. Die Stadt A. sei weder durch aktives Tun noch durch Unterlassen Verhaltensstörerin.

Mit Bescheid vom 12.01.1998 ordnete das Landratsamt L. - unter Anordnung des Sofortvollzugs - gestützt auf § 31 Abs. 5 LVwVGdie Zahlung einer Kostenvorausleistung in Höhe von 50.000,-- DM für die Ersatzvornahme des Bescheids vom 14.11.1997 an.

Die gegen die Bescheide vom 14.11.1997 und 12.01.1998 eingelegten Widersprüche des Klägers wies das Regierungspräsidium S. mit Widerspruchsbescheid vom 26.02.1998 zurück.

Hiergegen hat der Kläger am 16.03.1998 Klage erhoben (Verfahren 18 K 1277/98 alt).

Mit Beschluss vom 24.03.1999 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die drei Klageverfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem Az. 18 K 1983/97 verbunden. Der Kläger hat beantragt, die Bescheide des Landratsamts L. vom 02.09.1996, 25.10.1996, 03.07.1997, 09.10.1997, 14.11.1997 und 12.01.1998 sowie die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums S. vom 04.03.1997, 02.02.1998 und 26.02.1998 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen, und sein Vorbringen im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die Klage - nachdem es dem Kläger hinsichtlich des Kostenbescheids des Landratsamts L. vom 02.09.1996 Wiedereinsetzung in die Widerspruchsfrist gewährt hat - mit Urteil vom 07.05.1999 abgewiesen. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Heranziehung des Klägers zu den Kosten der Gefahrerkundungsmaßnahmen mit Bescheid vom 02.09.1996, die Anordnung der Maßnahmen zur Erkundung und Sanierung der Altlast auf dem Grundstück des Klägers sowie die Anforderung der Kosten für die Ersatzvornahmen bzw. der Vorauszahlung auf die zu erwartenden Kosten hätten vorgelegen. Die Zweifel des Klägers an der Geeignetheit der angeordneten Maßnahmen seien nicht berechtigt. Der Beklagte habe zutreffend ausgeführt, dass nach den Feststellungen des Büros G. in den Gutachten vom 30.04. und 02.10.1997 zu den Grundwasserfließverhältnissen und der Tiefenverteilung der Schadstoffkonzentration eine Verunreinigung des Grundstücks des Klägers durch zufließendes Grundwasser auszuschließen sei und durch die Begrenzung der Grundwasser-Fördermenge auf 0,025 l je Sekunde in der Sanierungsanordnung vom 14.11.1997 nach den Erläuterungen im Gutachten vom 02.10.1997 zuverlässig einen Wasserzustrom von anderen Grundstücken aufgrund der Entnahme von Grundwasser verhindert werde. Weitergehende Einwendungen gegen die Erforderlichkeit, Geeignetheit und Berechtigung der angeordneten Maßnahmen bzw. gegen die Höhe der geltend gemachten Kosten habe der Kläger nicht erhoben und seien auch sonst nicht ersichtlich. Die Störerauswahl sei rechtlich nicht zu beanstanden. Der Kläger sei als Eigentümer des verunreinigten Grundstücks unstreitig Zustandsstörer gemäß § 7 PolG. Es sei nicht ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte von der Heranziehung anderer Störer abgesehen habe. Ungeachtet dessen, dass sich aufgrund des Zeitablaufs wohl nicht mehr ermitteln lasse, welche Einzelfirma der Firmengruppe für das Fasslager verantwortlich gewesen sei und in welchem Umfang Herrn S. eine persönliche Verantwortung treffe, scheide deren Heranziehung deshalb aus, weil die Einzelunternehmen der Firmengruppe S. schon seit Jahrzehnten nicht mehr existierten und auch Herr S. selbst aufgrund seiner fehlenden finanziellen Leistungsfähigkeit als Adressat einer zu finanziell aufwendigen Erkundungs- und Sanierungsmaßnahmen verpflichtenden Polizeiverfügung nicht in Betracht komme. Der Stadt A. fehle die Störereigenschaft. Sie sei nicht Handlungsstörerin. Es finde sich kein Hinweis darauf, dass die Stadt A. als Grundstückseigentümerin einer unsachgemäßen, eine Grundwassergefahr auslösenden Lagerhaltung zugestimmt oder gar einen entsprechenden Pachtvertrag abgeschlossen hätte und sie sich deshalb eine unmittelbare Verursachung zurechnen lassen müsste. Die Stadt A. wäre auch dann nicht Handlungsstörerin geworden, wenn sie noch vor dem Verkauf des Grundstücks an den Kläger Kenntnis von den Bodenverunreinigungen erlangt hätte. Denn die den Grundstückseigentümer allgemein treffende Pflicht, die Gefahr von Grundwasserverunreinigungen abzuwehren und bereits eingetretene Verunreinigungen zu beseitigen, begründe noch keine eine Verantwortlichkeit gemäß § 6 Abs. 1 PolG auslösende Handlungspflicht. Dies ist vielmehr erst dann der Fall, wenn die allgemeine Abwehr- und Beseitigungsverpflichtung durch einen entsprechenden Verwaltungsakt konkretisiert worden ist. Andernfalls würde die eindeutige Abgrenzung von Verursacher- und Zustandsverantwortlichkeit weitgehend aufgehoben und die Zustandshaftung des Grundstückseigentümers allgemein zu einer Verhaltenshaftung aufgestockt. Die Haftung als Zustandsstörerin habe mit dem Übergang des Grundstückseigentums auf den Kläger geendet. Ohne Erfolg berufe sich der Kläger darauf, die angeordneten Erkundungs- und Sanierungsmaßnahmen hätten die ihm eigentumsrechtlich zumutbare Opfergrenze überschritten. Schließlich stehe der Heranziehung des Klägers weder das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot noch die geltend gemachte Einrede der Verjährung entgegen.

Das Urteil ist dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 04.06.1999 zugestellt worden. Am 05.07.1999, einem Montag, hat dieser die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 28.01.2000 hat der Senat die Berufung des Klägers nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen. Dieser Beschluss ist den Prozessbevollmächtigten des Klägers am 07.02.2000 zugestellt worden. Am 11.02.2000 hat der Kläger die Verlängerung der Frist zur Begründung der Berufung beantragt. Innerhalb der verlängerten Frist hat der Kläger die Berufung begründet.

Er macht im Wesentlichen geltend, die Störerauswahl sei ermessensfehlerhaft. Denn der Beklagte habe verkannt, dass eine Verhaltensverantwortlichkeit der Stadt A. durch Unterlassen vorliege. Die Stadt A. habe bereits 1963, jedenfalls aber 1964 zweifelsfrei Kenntnis von dem Fasslager gehabt. Insoweit sei auf eine Ortsbesichtigung vom 24.03.1964 hinzuweisen, an der neben einem Mitarbeiter des Wasserwirtschaftsamtes B. auch der damalige Bürgermeister und der Leiter des Stadtbauamtes der Stadt A. teilgenommen hätten. In dem vom Mitarbeiter des Wasserwirtschaftsamtes B. gefertigten handschriftlichen Aktenvermerk werde auch festgehalten, dass das Fasslager nach Herrn S. ca. 250.000 bis 300.000 l A 1. umfasse. Der Stadt A. sei auch die von dem Fasslager ausgehenden Gefahren bewusst gewesen. Insoweit komme es nicht darauf an, dass die Gefahr einer Bodenverunreinigung seinerzeit - entsprechend dem damaligen Kenntnisstand - nicht als solche erkannt worden sei. Es sei vielmehr ausreichend, dass die Stadt A. eine Explosionsgefahr befürchtet habe, und die Feuergefährlichkeit der dort gelagerten Stoffe genügt habe. Außerdem sei darauf hingewiesen worden, dass das neu zu errichtende Tanklager nicht ohne zusätzliche Sicherheitsvorkehrungen in unmittelbarer Nähe der öffentlichen Straße errichtet und betrieben werden dürfe. Aufgrund dessen habe die Stadt A. ohne Weiteres auf die Gefährlichkeit des ungeordneten, jeglichen Sicherheitsvorschriften widersprechenden Fasslagers rückschließen können. Dessen Gefährlichkeit habe sich für sie auch daraus ergeben, dass das seinerzeit zuständige Wasserwirtschaftsamt B. auf eine baldige Beseitigung des Fasslagers gedrängt habe. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die zuständigen Wasserbehörden hätten damals offenbar keinen Anlass zu Erkundungsmaßnahmen gesehen, entbehre jeglicher Grundlage. Die Fachbehörden hätten sehr wohl konkret von dem Fasslager ausgehende Gefahren befürchtet; sie hätten lediglich nicht erkannt, dass sich diese Gefahren bereits realisiert hätten. Dies sei indes ohne Belang. Bei der Verhaltensverantwortlichkeit sei zwar grundsätzlich auf den Zeitpunkt der Vornahme der Ablagerungen bzw. Stoffeinträge abzustellen. Wegen der prinzipiellen Verschuldensunabhängigkeit der Polizeipflicht komme es jedoch auf subjektive Vorwerfbarkeit eines objektiv gefahrbegründenden Verhaltens nicht an. Für die Gefahrbeurteilung sei vielmehr der jeweils neueste Erkenntnisstand maßgeblich, nicht derjenige im Zeitpunkt der Handlung. Auch sei die Firma S. mehrfach wegen Einleitens schädlicher Abwässer in die Ortskanalisation der Stadt A. aufgefallen. Die Verhaltensverantwortlichkeit ergebe sich aus der Garantenstellung der Stadt A., da sie der Firma S. das in Rede stehende Grundstück entgeltlich überlassen habe, und zwar nicht nur in Kenntnis, sondern zum Zweck der Lagerung wassergefährdender Stoffe ohne Einhaltung von Sicherheitsstandards, zumindest bis zur Erstellung des Tanklagers. Es habe ein Pachtvertrag vorgelegen. Ein solcher bedürfe nicht der Schriftform. Dass die Einzelheiten dieses Vertrages nicht geregelt gewesen seien und es insoweit Differenzen zwischen den Parteien gegeben habe, ändere nichts an dem Bestehen dieses entgeltlichen Gebrauchsüberlassungsverhältnisses. Die vorgelegten Gemeinderatsprotokolle belegten eindeutig, dass die Stadt A. an der Ansiedlung und Ausdehnung der Firmengruppe S. ein vitales Interesse gehabt habe. Die Garantenstellung der Stadt A. folge des Weiteren aus ihrer Zuständigkeit als Ortspolizeibehörde. Die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Stadt A. als zuständige Ortspolizeibehörde mit Mitteln der polizeilichen Gefahrenabwehr hätten zweifellos vorgelegen. Der Umstand, dass die Fachbehörden seinerzeit die Gewässergefährdung in den Vordergrund gerückt hätten, stehe dieser Annahme nicht entgegen. Vielmehr hätte die Stadt A. aus abfallrechtlichen Gründen mit Mitteln des allgemeinen Polizeirechts zur Gefahrenabwehr gegen das Fasslager einschreiten können und auch müssen. Auch sei die Abfallbeseitigung vor Inkrafttreten des Abfallbeseitigungsgesetzes 1972 als kommunale Aufgabe von den Städten und Gemeinden in eigener Verantwortung wahrgenommen worden. Darüber hinaus habe seinerzeit entsprechend den §§ 26 Abs. 2, 34 Abs. 2 WHG eine Rechtspflicht der Stadt A. bestanden, für eine Lagerung der wassergefährdenden Abfallstoffe in einer Weise Sorge zu tragen, dass eine Grundwassergefährdung nicht (mehr) zu besorgen war. Dieser Pflicht habe die Stadt A. nicht genügt, weshalb sie auch insoweit verhaltensverantwortlich durch Unterlassen geworden sei. Auch in diesem Zusammenhang sei zu berücksichtigen, dass die Stadt A. der Firma S. das Grundstück entgeltlich überlassen und ihr auf diese Weise die Möglichkeit der störenden Grundstücksnutzung eröffnet habe. Schließlich komme die Stadt A. als Zweckveranlasserin und damit - wiederum - als Verhaltensstörerin in Betracht. Durch die entgeltliche Überlassung zur gewerblichen Tätigkeit habe die Stadt A. der Firma S. die Möglichkeit der störenden Grundstücksnutzung eröffnet, deren Handeln schon in unmittelbarem Zusammenhang mit der umweltgefährdenden gewerblichen Tätigkeit gestanden habe. Die gewerbliche, potentiell umweltgefährdende Nutzung des im Eigentum der Stadt A. stehenden Grundstückes sei somit mit deren Wissen und Wollen geschehen. Dadurch habe sie die potentielle Grundwassergefährdung billigend in Kauf genommen, weshalb ihr die tatsächlich eingetretene Bodenverunreinigung auch unmittelbar zugerechnet werden könne.

Bei ermessensfehlerfreier Ausübung der Störerauswahl hätte nur die Stadt A. in Anspruch genommen werden können. Dies ergebe sich bereits aus dem Umstand, dass sie verhaltensverantwortlich sei, während ihn nur eine Zustandsverantwortlichkeit treffe. Auch unter Zugrundelegung des Gesichtspunktes schneller und effektiver Gefahrenabwehr als Auswahlkriterium sei seine Inanspruchnahme ermessensfehlerhaft. Der Beklagte habe nämlich nicht erst aufgrund der im Jahre 1995 durchgeführten Luftbildauswertung von dem Fasslager Kenntnis erlangt. Die vom Beklagten selbst vorgelegten Verwaltungsvorgänge dokumentierten vielmehr, dass der Beklagte mindestens bereits seit dem Jahre 1964 von dem Fasslager gewusst habe; insoweit komme es nicht auf die Kenntnis des konkreten, heute zuständigen Sachbearbeiters an, vielmehr sei die Kenntnis des Fasslagers dem Beklagten wegen des Grundsatzes der Einheitlichkeit der Verwaltung bereits zum damaligen Zeitpunkt zuzurechnen. Angesichts des seit dieser Zeit verstrichenen Zeitraumes lasse sich seine Inanspruchnahme unter Zurückstellung bzw. Außerachtlassung der nicht erkannten Verhaltensverantwortlichkeit der Stadt A. nicht mit dem Gesichtspunkt schneller und effektiver Gefahrenabwehr rechtfertigen. Dies gelte insbesondere in Bezug auf den Kostenbescheid vom 02.09.1996, der lediglich die Kostenerstattung regele. Untersuchungs- bzw. Sanierungsmaßnahmen hätten jedoch frühestens mit dem Bescheid vom 25.10.1996 begonnen.

Der Kläger hat beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 07.05.1999 - 18 K 1983/97 - zu ändern und die Bescheide des Landratsamts L. vom 02.09.1996, 25.10.1996, 03.07.1997, 09.10.1997, 14.11.1997 und 12.01.1998 sowie die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums S. vom 04.03.1997, 02.02.1998 und 26.02.1998 aufzuheben, hilfsweise, hinsichtlich der Verfügung vom 25.10.1996 mit Ausnahme der Nr. I 2. Satz 3 sowie hinsichtlich der Verfügung vom 03.07.1997 mit Ausnahme der Nr. I. 1. letzter Satz und insoweit auch der im Hauptantrag erwähnten Widerspruchsbescheide die Rechtswidrigkeit festzustellen.

Das beklagte Land beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Zur Begründung trägt das beklagte Land im Wesentlichen vor, dem Landratsamt sei vor Erlass der streitgegenständlichen Verfügungen aufgrund verschiedener Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart hinsichtlich der Firma K. in A. bekannt gewesen, dass die Firma S. ein Fasslager unterhalten habe. Bis zum Vorliegen der Luftbildaufnahmen im Oktober 1995 sei hingegen die räumliche Lage des Fasslagers unbekannt gewesen. Weder aus den Altakten des Landratsamts noch aus den Bauakten der Stadt A. ergebe sich, welche Flächen durch das Fasslager konkret belegt waren. Es sei daher bis zur Auswertung der Luftbilder nicht bekannt gewesen, dass sich das Fasslager auch auf das Grundstück Flst.Nr. 7../29 und auf das klägerische Grundstück Flst.Nr. 7../51 erstreckt habe. Es sei unstreitig, dass die Stadt A. spätestens seit Anfang 1964 Kenntnis vom Fasslager gehabt habe. Soweit der Kläger auf Einleitungen schädlicher Abwässer durch die Firma S. in die Ortskanalisation der Stadt A. hinweise, die zu Verunreinigungen geführt hätten, gingen diese auf Produktionsanlagen und Abwassereinrichtungen auf den Produktionsgrundstücken Flst.Nrn. 7../15 und 7../16 zurück, die mit den Verunreinigungen des klägerischen Grundstücks nicht in Zusammenhang stünden. Dass die zuständigen Fachbehörden den Zustand des Fasslagers bemängelt und die Räumung für dringend erforderlich gehalten hätten, sei ebenfalls unstreitig. Nach den vorliegenden Gemeinderatsprotokollen ergebe sich, dass Verhandlungen über die Verpachtung von Teilen des städtischen Grundstücks Flst.Nr. 7../1 stattgefunden hätten, die östlich an das Fabrikanwesen angrenzten. Auch habe die Stadt A. Pachtzahlungen von der Firma S. erhalten. Aus den Gemeinderatsprotokollen erschließe sich indessen nicht, dass auch der Teil verpachtet gewesen sei, der im Jahre 1970 aus dem Grundstück 7../1 herausgemessen und als Flst.Nr. 7../51 vom Kläger erworben worden sei. Die Gemeinderatsprotokolle und der Aktenvermerk über das Gespräch vom 24.03.1964 sprächen deutlich gegen das Vorliegen einer entgeltlichen und willentlichen Nutzungsüberlassung des klägerischen Grundstücks zur Fasslagerung. Aus den Unterlagen ergebe sich des Weiteren nicht zweifelsfrei, ob im Zeitpunkt der Verhandlungen Ende des Jahres 1963/Anfang 1964 auch auf dem Grundstück des Klägers bereits Fässer gelagert gewesen seien. Unter den vorgenannten Umständen habe die Behörde den Sachverhalt umfassend und zutreffend ermittelt. Die entscheidungserheblichen Tatsachen seien bei den Behördenentscheidungen bekannt gewesen und angemessen gewürdigt worden. Soweit der Kläger ausführe, die Stadt habe der Errichtung des Tanklagers auf städtischem Grundstück zugestimmt, sei richtig zu stellen, dass es dabei nicht um das hier in Rede stehende Fasslager auf dem klägerischen Grundstück, sondern um das Tanklager gegangen sei, das später auf dem Grundstück Flst.Nr. 7../29 errichtet worden sei (Volumen: 2 x 1 Million l, 2 x 0,5 Millionen l, 5 x 60.000 l). Zum damaligen Zeitpunkt hätten die zuständigen Behörden weder während noch nach Räumung des Fasslagers eine Gefahr von Bodenverunreinigungen und insoweit Erkundungs- oder Sanierungsbedarf gesehen. Sie hätten im Betrieb der Firma S. Brand- und Explosionsgefahren als den entscheidenden Punkt ausgemacht. Zwar sei es richtig, dass das Risiko des Erkenntnisfortschritts der Verursacher trage. Allerdings könne dies nicht ohne Weiteres auf ein Unterlassen übertragen werden. Denn ein ordnungsrechtlich relevantes Unterlassen setze voraus, dass gegen eine Pflicht verstoßen werde, die sich aus öffentlich-rechtlichen Normen ergebe. Sei die Gefährlichkeit eines Handelns, eines Geschehensablaufes oder eines Ereignisses aber nicht bekannt, könne vorausgesetzt werden, dass öffentlich-rechtliche Normen ein solches Verhalten oder den Eintritt eines solchen Geschehensablaufs oder Ereignisses auch nicht missbilligen. Eine Verpachtung des klägerischen Grundstücks an die Firma S. habe nicht vorgelegen. Es gebe auch keine Verpflichtung eines Grundstückseigentümers, sein Grundstück vor dem widerrechtlichen Gebrauch durch Dritte und dadurch eventuell entstehenden Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu sichern. Allein aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums könne eine solche über die Verantwortlichkeit als Zustandsstörer hinausgehende Pflicht nicht abgeleitet werden. Allein aus der Verantwortlichkeit als Zustandsstörer resultierten keine konkreten Handlungspflichten. Im Verhalten der Stadt A. liege auch insoweit kein ordnungsrechtlich relevantes Unterlassen, als sie nach Erkennen des ordnungswidrigen Zustandes ihres Grundstücks Anfang 1964 das Fasslager weiterhin hingenommen habe. Denn zum einen seien die zuständigen Behörden informiert gewesen und tätig geworden, zum anderen war allen Behörden klar, dass eine Räumung erst mit Errichtung des Tanklagers an der Nordwestgrenze des Betriebsgrundstücks der Firma S. habe erfolgen können. Nach Erkennen der Missstände sei alles getan worden, um diesen Zustand zügig zu verbessern. Es gebe keinen Hinweis, dass die Stadt A. der Firma S. Teile der in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke mit Wissen und Wollen zur Errichtung und zum Betrieb eines Fasslagers überlassen habe. Ebenso wenig ergebe sich aus den Altakten, dass die Fasslagerung im Einvernehmen oder mit Zustimmung der Stadt erfolgt sei. Auch aus ihrer Stellung als Ortspolizeibehörde lasse sich keine Pflichtverletzung der Stadt A. herleiten, die eine Inanspruchnahme als Störer rechtfertige. Unterlassene Überwachungsmaßnahmen hinderten weder die Inanspruchnahme des Polizeipflichtigen als Störer noch ließen sie die Behörde selbst zum Störer werden; insoweit fehle es am Merkmal der Unmittelbarkeit, so dass die Überwachungsmaßnahmen unterlassende Ordnungsbehörde nicht Verursacher sei. Die Auffassung des Klägers, dass die Gemeinden die Abfallbeseitigung als kommunale Aufgabe wahrgenommen hätten, führe vorliegend nicht weiter. Eine Entsorgungspflicht öffentlich-rechtlicher Körperschaften sei anders als im Abfallgesetz, das erst seit 1972 gegolten habe, nicht normiert gewesen. Grundlage der gemeindlichen Tätigkeit im Bereich der Müllabfuhr seien Bestimmungen der Gemeindeordnung gewesen, die es ermöglicht hätten, u.a. für die Müllabfuhr und andere der Volksgesundheit dienende Einrichtungen durch Ortssatzung diese als öffentliche Einrichtung zu betreiben und einen Benutzungszwang vorzuschreiben. Spezifisch abfallrechtliche Eingriffsgrundlagen habe es damals nicht gegeben. Grundlagen ordnungsbehördlicher Maßnahmen seien je nachdem, um welche Gefahren es gegangen sei, das Bundesseuchengesetz, gewerberechtliche Vorschriften oder nach Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes bzw. des Wassergesetzes Baden-Württemberg vom 01.03.1960 das Wasserrecht gewesen; ergänzend habe subsidiär auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht zurückgegriffen werden können. Im maßgeblichen Zeitraum sei die Stadt A. als Ordnungsbehörde nicht mehr zuständig gewesen. Da die Firma S. die Fassinhaltsstoffe in ihren Destillationseinrichtungen weiterverarbeitet habe, habe sich die Abfalleigenschaft nicht ohne Weiteres ergeben. Die Stadt A. habe auch keine Verpflichtung aus den §§ 26 Abs. 2, 34 Abs. 2 WHG getroffen, da die dort aufgeführten Pflichten nur denjenigen träfen, der die Lagerung oder Ablagerung verantwortlich veranlasst habe. Dies sei bei der Stadt A. nicht der Fall gewesen. Des Weiteren sei die Stadt A. nicht Zweckveranlasserin gewesen. Die Störerauswahl der Behörde sei nicht zu beanstanden, da die Störereigenschaft der Stadt A. zu Recht verneint worden sei. Diese sei aber jedenfalls äußerst zweifelhaft gewesen. Unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr sei die Inanspruchnahme der Stadt deswegen gerade nicht geboten gewesen. Denn die vorrangige Inanspruchnahme eines Verhaltensstörers komme nur dann in Betracht, wenn dessen Verantwortlichkeit dem Grunde und dem Umfang nach einwandfrei feststehe.

Dem Senat lagen die Akten des Verwaltungsgerichts Stuttgart (4 Bände), die Akten des Regierungspräsidiums S. (3 Hefte), die Akten des Landratsamts L. (4 Hefte sowie 2 Leitzordner), Akten des ehemaligen Wasserwirtschaftsamts, Gutachten, Fortgang der Akte "XXXXX" sowie eine Rolle mit Luftbildern vor. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf sie und auf die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Gründe

I.

Die vom Senat zugelassene Berufung ist auch im Übrigen zulässig. Sie ist insbesondere innerhalb der vom Senat auf rechtzeitigen Antrag verlängerten Frist begründet worden.

II.

Die Berufung ist jedoch nur insoweit begründet, als das Verwaltungsgericht die Klage gegen den Kostenbescheid des Landratsamts L. vom 02.09.1996 und den hierauf bezogenen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums S. vom 04.03.1997 abgewiesen hat (1.); im Übrigen ist die Berufung indessen unbegründet (2.).

1.

Der Kostenbescheid des Landratsamts L. vom 02.09.1996 und der Widerspruchsbescheid des Regierunspräsidiums S. vom 04.03.1997, soweit er sich hierauf bezieht, sind rechtswidrig; sie verletzen den Kläger auch in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 PolG, auf den der Beklagte seinen Bescheid über die Erstattung der Kosten der im Gutachten vom 30.01.1996 aufgeführten Untergrunduntersuchungen gestützt hat, liegen nicht vor. Nach dieser Vorschrift sind die in den §§ 6 und 7 PolG bezeichneten Personen, also der Verhaltensstörer oder der Zustandsstörer, zum Ersatz der Kosten verpflichtet, die der Polizei durch die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstehen. Die Kostenerstattungspflicht nach § 8 Abs. 2 PolG besteht aber nur, wenn es sich um eine formell und materiell rechtmäßige Ausführung einer Maßnahme gehandelt hat. Führt die Polizei eine Maßnahme unmittelbar aus, ohne hierzu nach § 8 Abs. 1 PolG berechtigt zu sein, dann ist der betroffene Störer nicht ersatzpflichtig. So verhält es sich hier.

Die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme durch die Polizei ist nach § 8 Abs. 1 PolG nur dann zulässig, wenn der polizeiliche Zweck durch Maßnahmen gegen die in §§ 6 und 7 PolG bezeichneten Personen nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann. Indem diese Bestimmung auf den polizeilichen Zweck abstellt, wird deutlich, dass auch für die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme durch die Polizei das Vorliegen einer Gefahr, die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht, oder einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (§ 1 PolG) Grundvoraussetzung ist. Das Vorliegen einer Gefahr oder Störung hat der Beklagte hier nicht von vornherein angenommen, da die Beauftragung des Gutachters gerade der Gefahrerforschung (hier: für Boden und Grundwasser) gedient hat. Gleichwohl scheitert das Vorgehen des Beklagten nicht an dieser Voraussetzung, denn Maßnahmen der Gefahrerforschung können grundsätzlich im Wege der unmittelbaren Ausführung erfolgen, wenn jedenfalls ein begründeter Gefahrenverdacht besteht (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.02.1993 - 8 S 515/92 -, VBlBW 1993, 298; vgl. nunmehr auch § 9 Abs. 2 BBodSchG), wobei eine Kostenerstattungspflicht nach § 8 Abs. 2 PolG freilich nur dann entsteht, wenn sich der Verdacht nachfolgend bestätigt. Ein solcher Verdacht war hier aufgrund der Luftbildauswertung und wegen der auf den angrenzenden Grundstücken festgestellten Boden- und Grundwasserverunreinigungen zu bejahen. Weil der Gefahrenverdacht hier von vornherein auf das Grundstück des Klägers bezogen war, stand aber zugleich ein möglicher Störer, nämlich der Kläger als mutmaßlicher Zustandsstörer nach § 7 Abs. 1 PolG fest, den die Behörde zur Durchführung der erforderlichen Gefahrerforschungsmaßnahmen hätte verpflichten können. Ist aber die Inanspruchnahme auch nur eines Störers möglich, scheidet ein behördliches Vorgehen im Wege der unmittelbaren Ausführung aus (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.02.1993, a.a.O.; Beschl. v. 28.11.2000 - 10 S 1264/00 -). Die Polizeibehörde kann die Voraussetzungen für ein unmittelbares Tätigwerden nach § 8 Abs. 1 PolG nämlich nicht dadurch herbeiführen, dass sie auf die Inanspruchnahme eines im Zeitpunkt der Vornahme bekannten und leistungsfähigen Zustandsstörers verzichtet. Führt sie unter diesen Umständen eine Maßnahme unmittelbar aus, trägt sie die Kosten der Maßnahme selbst.

Der Beklagte kann seine hiervon abweichende Rechtsauffassung auch nicht auf den Beschluss des erkennenden Gerichtshofs vom 08.09.1989 (- 5 S 3099/88 -, NVwZ 1990, 784 = DÖV 1990, 394) stützen. Der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt war ein anderer. Die dortigen Erkundungsmaßnahmen, die im Wege der unmittelbaren Ausführung durch einen beauftragten Dritten durchgeführt wurden, dienten nicht - auf der Grundlage eines Gefahrenverdachts - der Feststellung, ob eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorlag. Eine solche stand vielmehr bereits fest, nachdem in großem Umfang Verunreinigungen des Grundwassers durch chlorierte Kohlenwasserstoffe festgestellt worden waren. Allerdings konnten den Grundwasserverunreinigungen im Zeitpunkt der Vornahme der Erkundungsmaßnahmen keine Störer zugeordnet werden. Gerade dies ist aber eine Sachverhaltskonstellation, auf die § 8 Abs. 1 PolG abzielt.

2.

Soweit das Verwaltungsgericht die Klage gegen die Bescheide des Landratsamts L. vom 25.10.1996, 03.07.1997, 09.10.1997, 14.11.1997 und 12.01.1998 und die sich hierauf beziehenden Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums S. vom 04.03.1997, 02.02.1998 und 26.02.1998 abgewiesen hat, bleibt die Berufung ohne Erfolg.

Allerdings ist die Klage mit dem in der Berufungsverhandlung gestellten Hauptantrag als Anfechtungsklage nur hinsichtlich der Kostenbescheide vom 09.10.1997 und vom 12.01.1998, der Sanierungsanordnung vom 14.11.1997 sowie der Verfügungen vom 25.10.1996 betreffend Nr. I. 2. Satz 3 und vom 03.07.1997 betreffend Nr. I. 1. letzter Satz und der sich hierauf beziehenden Widerspruchsbescheide vom 04.03.1997, 02.02.1998 und vom 26.02.1998 zulässig. Die Anfechtungsklage gegen die Erkundungsanordnungen vom 25.10.1996 und vom 03.07.1997 im Übrigen sowie die sich hierauf beziehenden Widerspruchsbescheide vom 04.03.1997 und 02.02.1998 ist mangels Statthaftigkeit unzulässig. Denn mit Durchführung der Ersatzvornahmen haben sich der Regelungsgehalt dieser Erkundungsverfügungen sowie der darin enthaltenen Androhungen der Ersatzvornahme im Umfang der irreversiblen Vollziehung erschöpft und die Verwaltungsakte damit insoweit erledigt (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, § 43 Abs. 2 LVwVfG). Daran ändert der Umstand nichts, dass für die Frage des Ersatzes der Vollstreckungskosten von Bedeutung sein kann, ob die vollstreckte Grundverfügung rechtmäßig war. Denn die Verpflichtung zur Erstattung der Kosten der Ersatzvornahme wird nicht in den Erkundungsanordnungen geregelt; sie hat ihre rechtliche Grundlage vielmehr allein in der vollstreckungsrechtlichen Regelung der §§ 25, 31 LVwVG, § 8 Abs. 1 Nr. 8 VwVGKO und wird durch einen gesonderten Kostenbescheid konkretisiert. Die gesetzliche Kostenregelung knüpft ihrerseits allein an das Vorliegen einer Ersatzvornahme an. Deren Rechtmäßigkeit kann von der Rechtmäßigkeit des vollstreckten Verwaltungsaktes abhängen, sie setzt aber nicht die rechtliche Wirksamkeit des Grundverwaltungsaktes auch in der Zeit nach der Ersatzvornahme voraus. Die Erkundungsanordnungen lassen sich, soweit sie sich erledigt haben, schon aus tatsächlichen Gründen nicht mehr rückgängig machen, so dass auch Folgenbeseitigungsansprüche ausscheiden. Unter diesen Umständen ist für die Annahme einer fortdauernden Wirksamkeit der Erkundungsanordnungen nach Auffassung des Senats kein Raum (vgl. zu alledem VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.12.1993 - 10 S 1700/92 -, NVwZ 1994, 1130 UPR 1994, 274 = NuR 1994, 445; Urt. v. 30.04.1996 - 10 S 2163/95 -, VBlBW 1996, 351 = NVwZ-RR 1997, 267; Urt. v. 15.05.2001 - 10 S 32/00 -; Urt. v. 20.3.1986 - 1 S 2654/85 - , VBlBW 1986, 299 = BWPr 1986, 202 = Justiz 1987, 35).

Soweit die Vollziehung der Erkundungsanordnungen danach zu ihrer Erledigung geführt hat, ist jedoch der Hilfsantrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Der Kläger hat insbesondere im Hinblick auf den sich hierauf beziehenden Kostenbescheid vom 9.10.1997 ein berechtigtes Interesse an der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angegriffenen Verfügungen und die korrespondierenden Widerspruchsbescheide sind bzw. waren rechtmäßig; sie verletzen den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 bzw. Satz 4 VwGO).

a) Maßgebende Rechtsgrundlage der Erkundungsanordnungen vom 25.10.1996 und vom 03.07.1997 sowie der Sanierungsanordnung vom 14.11.1997 sind die im Zeitpunkt der Erledigung bzw. der Widerspruchsbescheide vom 04.03.1997, 02.02.1998 und 26.02.1998 geltenden Vorschriften des Landesabfallgesetzes über Altlasten, da das Bundesbodenschutzgesetz erst zum 01.03.1999 in Kraft getreten ist.

Nach den §§ 22, 24, 25 Abs. 2 LAbfG kann die zuständige Wasserbehörde (hier das Landratsamt L.; §§ 28 Abs. 5 LAbfG, 95 Abs. 1 Nr. 3, 96 WG i.V.m. §§ 13, 16 LVG) die zur Erkundung (Bescheide vom 25.10.1996 und 03.07.1997) und Sanierung (Bescheid vom 14.11.1997) von Altlasten (§ 22 Abs. 4 LAbfG) erforderlichen Maßnahmen anordnen. Dass die in diesen Bestimmungen genannten sachlichen Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten im Wege einer Anordnung zur Erkundung und Sanierung vorgelegen haben und vorliegen, ist zwischen den Beteiligten nicht streitig. Bei dem klägerischen Grundstück handelt es sich offenkundig um einen Altstandort im Sinne von § 22 Abs. 3 LAbfG, von dem angesichts der massiven AKW- und LHKW-Verunreinigungen im Untergrund sowie im Grundwasser Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit im Sinne von § 22 Abs. 4 LAbfG ausgehen (vgl. insbesondere VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.03.1996 - 10 S 2687/95 -, BWGZ 1996, 606 = UPR 1996, 239 = NVwZ-RR 1996, 387; Beschl. v. 06.10.1996 - 10 S 1389/95 -, VBlBW 1996, 221; Urt. v. 19.10.1993 - 10 S 2045/91 -, NVwZ-RR 1994, 565). Ebenso wenig zweifelhaft ist, dass angesichts des Fehlens näherer Bestimmungen über mögliche Adressaten von Anordnungen nach den §§ 24 und 25 LAbfG wegen der ordnungsrechtlichen Natur der Altlastenvorschriften ergänzend auf die allgemeinen Grundsätze des Polizeirechts über die Polizeipflichtigkeit zurückzugreifen ist (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 06.10.1995, VBlBW 1996, 202 = UPR 1996, 196; Beschl. v. 18.06.1996 - 10 S 499/96 -). Des Weiteren ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der Kläger im allein maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Widerspruchsbescheide (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.04.1996, NVwZ 1997, 267; Urt. v. 15.05.2001 - 10 S 32/00 -) Eigentümer des - seinerzeit ungeteilten - Grundstücks Flst.Nr. 7../51 und damit Zustandsverantwortlicher nach § 7 PolG war. Allein streitig ist hingegen zwischen den Beteiligten, ob die Stadt A. Verhaltensverantwortliche i.S. des § 6 PolG durch Unterlassen war und deshalb die Heranziehung des Klägers als - nach Auffassung des Beklagten - alleiniger (Zustands-)Störer ermessensfehlerhaft erfolgte. Entgegen der Auffassung des Klägers liegt jedoch eine durch Unterlassen entstandene (fortwirkende) Verhaltensverantwortlichkeit der Stadt A. nicht vor.

Verhaltenshaftung im Sinne von § 6 Abs. 1 PolG bedeutet Verantwortlichkeit für die Verursachung von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bzw. von Störungen dieser Schutzgüter durch menschliches Verhalten, also nicht nur durch Tun, sondern auch durch Unterlassen. Ein für eine Gefahr ursächliches Unterlassen begründet die Verhaltenshaftung, wenn eine besondere, auf öffentlich-rechtlichen Normen beruhende Rechtspflicht zu polizeimäßigem Handeln besteht, was auf den vorliegenden Fall bezogen bedeutet, auf dem in Rede stehenden Grundstück Gefahren zu verhindern oder eingetretene Störungen zu beseitigen (Drews / Wacke / Vogel / Martens, a.a.O., § 20, 307; BayVGH, Beschl. v. 26.09.1995, Natur und Recht 1997, 559; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 05.02.1988, NVwZ-RR 1988, 20, Urt. v. 24.03.1971, DVBl. 1971, 828; BayVGH, Urt. v. 20.10.1980, GewArch 1981, 233; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.01.1996 - 5 S 2104/95 -, VBlBW 1996, 302; Beschl. v. 04.08.1995 - 10 S 828/95 -, VBlBW 1995, 486; Beschl. v. 11.12.2000 - 10 S 1188/00 -, UPR 2001, 274). Nicht maßgebend ist insoweit, dass diese Rechtspflicht - bereits - durch eine polizeiliche Anordnung begründet wurde (zu dieser sog. materiellen Polizeipflicht vgl. BVerwG, Urt. v. 04.10.1985. DVBl. 1986, 360 = DÖV 1986, 287; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.08.1995, a.a.O.; Martensen, DVBl. 1996, 286). Verhaltensstörer im polizeirechtlichen Sinne (§ 6 Abs. 1 PolG) ist - auch in der Form des Unterlassens - indessen nur derjenige, dessen Verhalten die eingetretene Störung unmittelbar verursacht, also selbst im konkreten Fall die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitet. Wann dies der Fall ist, kann nicht generell, sondern nur anhand einer wertenden Betrachtung der Umstände jeden Einzelfalles bestimmt werden, wobei danach zu fragen ist, wer die eigentliche und wesentliche Ursache für den polizeiwidrigen Erfolg gesetzt hat. Nur durch diese wertende Betrachtung des Verhältnisses zwischen dem Zurechnungsgrund und der Gefahr lässt sich ermitteln, ob eine unmittelbare Verursachung im Sinne eines hinreichend engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhanges zwischen der Gefahr und dem Verhalten der Person vorliegt, die deren Pflichtigkeit als zumutbar rechtfertigt (zur Verursachung im polizeirechtlichen Sinn vgl. Würtemberger / Heckmann / Riggert, PolR in Baden-Württemberg, 4. Aufl 1999, Rn 300 ff; Schenke in: Steiner [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 1999, II, Rd. 154-156; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.01.1996 - 5 S 2104/95 -, VBlBW 1996, 302; Denninger, in: Lisken / Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl 1996, S. 160; Friauf, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, S. 147; Schoch, JUS 1994, 932; Grzeszik, NVwZ 2001, 721; Erbguth / Stollmann, DVBl. 2001, 601; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 318 ff; Reichert / Ruder / Fröhler, PolR, 5. Aufl. 1997, Rn 257 f. jeweils m.w.N.; kritisch Nuckel, DÖV 1998, 18, der eine Haftungsbegrenzung nicht auf der Ebene der Verursachung, sondern auf der Ebene der Verhältnismäßigkeit vornimmt).

Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben kann neben einem Handlungsstörer durch positives Tun ein mit diesem nicht identischer Zustandsverantwortlicher i.S. von § 7 PolG nur dann zugleich als Verhaltensstörer durch Unterlassen angesehen werden, wenn der Zustandsverantwortliche zuvor dem Handlungsstörer bewusst und zweckgerichtet - und insoweit eine Garantenpflicht (im Sinne einer speziellen Erfolgsabwendungspflicht) schaffend - die Möglichkeit eröffnet hat, die die Zustandshaftung nach § 7 PolG begründende Sache (vorliegend das Grundstück) in einer Weise zu nutzen, die zu einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führt. Erst dadurch leistet der Zustandsverantwortliche einen ihm zurechenbaren unmittelbaren Verursachungsbeitrag (vgl. BayVGH, Urt. v. 20.10.1980, GewArch 1981, 233 [Überlassung des Betriebsgeländes an einen Dritten durch Pachtvertrag]; Beschl. v. 13.05.1986, BayVBl 1986, 590; Beschl. v. 26.07.1991, NVwZ 1992, 905 [Wurftaubenschießanlage]; VGH Bad.-Württ., Urt.v. 25.07.1990 - 8 S 643/90 -, NuR 1992, 427; BVerwG, Urt. v. 18.10.1991, DVBl. 1992, 308 = NVwZ 1992, 480 [Vermietung zur gewerblichen Nutzung]; Urt. v. 4.10.1985, NJW 1986, 1626 = DVBl. 1986, 362 = JUS 1986, 659 [Sicherungspflicht des Flughafenunternehmers]; OVG Hamburg, Urt. v. 17.05.2000, a.a.O.). Nur in diesen Fällen des Unterlassens gefahrabwendender Maßnahmen trotz Garantenstellung wird durch den Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt eine seine Verhaltensverantwortung begründende erhebliche Mitursache der Gefahr oder Störung gesetzt.

Besteht eine derartige Garantenstellung nicht, kann in den Fällen, in denen die konkrete Störung durch eine unberechtigte Handlung eines Dritten unmittelbar verursacht wurde, das allgemeine Unterlassen von - später erforderlich werdenden - Schadenbeseitigungsmaßnahmen trotz seiner "Ursächlichkeit" für das Fortbestehen einer Störung nicht als Verstoß gegen Handlungspflichten gewertet werden. Denn andernfalls würde jeder Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt neben seiner bereits bestehenden Zustandshaftung wegen des Unterlassens schadensbeseitigender Maßnahmen gleichzeitig immer auch Verhaltensstörer. Hat der Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt über eine Sache diese einem Dritten nicht bewusst und zweckgerichtet zu einer bestimmten risikobehafteten Nutzung überlassen, ergibt sich nach einer die Gefahr oder den Schaden unmittelbar auslösenden missbräuchlichen Inanspruchnahme der Sache durch einen Dritten, auch wenn der Zustand der Sache gewisse Anreize für einen Missbrauch geben sollte, beim nachfolgenden schlichten Untätigbleiben keinen Ansatzpunkt für die Begründung von Handlungspflichten (Ziehm, Die Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserverunreinigungen, 1989, S. 49; BayVGH, Beschl. v. 13.05.1986, a.a.O. [für den Fall der unmittelbaren Verursachung durch Dritte]). Gerade für diesen Fall hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 04.10.1985, DVBl. 1986, 362 = JUS 1986, 659 = NJW 1986, 1626 = DÖV 1986, 287) die polizeiliche Haftung mit der Begründung verneint, allein die aus der tatsächlichen und rechtlichen Sachherrschaft des Eigentümers herzuleitende generelle Verantwortlichkeit für den gefahrlosen Zustand der Sache rechtfertige eine solche Zurechnung nicht (Würtemberger / Heckmann / Riggert, PolR in Baden-Württemberg, 4. Aufl 1999, Rn 294; Schenke in: Steiner [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 1999, II, Rd. 153).

Eine gegenteilige Beurteilung hätte eine weitgehende Aufgabe der in der bisherigen Dogmatik des Störerbegriffs vorgenommenen eindeutigen Abgrenzung von Verursacher- und Zustandsverantwortlichkeit zur Folge; die Zustandshaftung würde zu einer Verhaltenshaftung "aufgestockt" und damit weitgehend gegenstandslos (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 4.8.1995 - 10 S 828/95 -, VBlBW 1995, 486; Würtemberger / Heckmann / Riggert, PolR in Baden-Württemberg, 4. Aufl. 1999, Rn 294, gegen OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 24.03.1971, DVBl. 1971, 828 ff). Neben der rechtssystematisch unzulässigen Vermischung von Zustands- und Verhaltenshaftung verbietet sich eine Gleichstellung auch deshalb, weil zwischen der bloßen Unterlassung der Beseitigung einer Altlast mit fortbestehender Grundwassergefährdung und dem gefahrauslösenden positiven Tun des Altlastenverursachers, der seinerseits die Gefahrengrenze unmittelbar überschritten hat, eine deutlich unterschiedliche Wertigkeit hinsichtlich der Zurechnungsgesichtspunkte besteht. Deshalb ist eine Gleichbehandlung dieser beiden Verhaltensweisen mit der Folge, dass beide gleichermaßen die polizeirechtliche Verantwortlichkeit nach § 6 PolG begründen, nicht gerechtfertigt (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.08.1995, a.a.O.; Ziehm, Die Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserverunreinigung, Berlin 1988, S. 48 f). Darüber hinaus wirft eine derartige Zurechnung des Unterlassens kaum lösbare Konkretisierungsprobleme auf. Es lässt sich - besonders bei länger zurückliegenden Altlastablagerungen - kaum nach klaren und verlässlichen Maßstäben, wie sie vom Rechtsstaatsgebot gefordert werden, beurteilen, zu welchem Zeitpunkt der vormalige Zustandshaftende einer ihm obliegenden materiellen Gefahrverhinderungs- bzw. Störungsbeseitigungspflicht - mit der Folge einer hinzutretenden Verhaltenshaftung - nicht (mehr) nachgekommen ist; das Einsetzen der Verhaltensverantwortlichkeit ist mithin nicht hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.08.1995, a.a.O.; Erbguth, JUS 1998, 314). Dies gilt insbesondere, wenn ein mit dem Zustandsstörer nicht identischer Dritter als unzweifelhafter Handlungsstörer die Gefahr durch positives Tun verursacht hat.

In Anwendung dieser Grundsätze hat die Stadt A. die Boden- und Grundwasserverunreinigung nicht im polizeirechtlichen Sinne unmittelbar verursacht. Die Boden- und Grundwasserverunreinigungen sind unzweifelhaft (zu den Voraussetzungen der Darlegung eines abweichenden Handlungs- und Geschehensablaufs vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 07.03.1997, GewArch 1998, 173; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.12.2000 - 10 S 1188/00 -, UPR 2001, 274) unmittelbar auf die ursprünglich in den Fässern aufbewahrten Substanzen zurückzuführen, die eine der Einzelfirmen der Firmengruppe S. auf dem Grundstück des Klägers ohne behördliche Genehmigung gelagert hatte. In den dem Senat vorliegenden Akten finden sich keine gesicherten (zur materiellen Beweislage des Zustandsstörers bezüglich des nach seiner Auffassung vorrangig heranzuziehenden Handlungsstörers vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 13.05.1986, BayVBl 1986, 590) Anhaltspunkte dafür, dass die Stadt A. der Firmengruppe S., einer ihrer Einzelfirmen oder Herrn G. S. das klägerische Grundstück bewusst und gewollt gerade zum Zweck der Lagerung von Fässern mit wieder zu verwendenden Substanzen unentgeltlich oder entgeltlich zur Verfügung gestellt hat. Auch in dem Schriftverkehr der seinerzeit mit der Angelegenheit befassten Behörden finden sich keine Hinweise für ein derartiges Verhalten der Stadt A. Des weiteren beruft sich keine der beteiligten Firmen der Firmengruppe S., was sicherlich nahegelegen hätte, auf ein derartiges von der Stadt A. eingeräumtes Nutzungsrecht. Es kann noch nicht einmal festgestellt werden, ob die Stadt A. das klägerische Grundstück - als Teil des vormaligen Grundstücks Flst.Nr. 7../1 - überhaupt der Firmengruppe S. - vor der Entstehung des Fasslagers - zu einer Nutzung überlassen hat. Nach Auswertung der vorliegenden Akten und mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist vielmehr davon auszugehen, dass - wie das Verwaltungsgericht bereits angenommen hat - die Firmengruppe S. sich dieses Grundstücksteils wegen der räumlichen Nähe zu ihren Betriebsanlagen ohne Einwilligung der Stadt A. bemächtigt hatte. Dem Kläger ist zwar einzuräumen, dass es nach den vorliegenden Gemeinderatsprotokollen aus den Jahren 1962 bis 1965 offenbar Verhandlungen über eine Verpachtung von Grundstücken zwischen der Stadt A. und G. S. gegeben hat. Ein Pachtvertrag ist indessen nicht zustande gekommen. Dies ergibt sich eindeutig aus den Gemeinderatsprotokollen, die u.a. auch die Aussage enthalten, dass Herr G. S. sein Angebot auf Abschluss eines Pachtvertrags zurückgenommen habe. Den Gemeinderatsprotokollen kann des Weiteren nicht entnommen werden, auf welche Grundstücke bzw. auf welche Teilflächen von Grundstücken sich diese Pachtvertragsverhandlungen bezogen haben. Gesichert ist lediglich, dass 1963 ein ungenehmigtes Fasslager mit einem Volumen von ca. 50.000 bis 70.000 l bestand. Das hat am 12.07.1963 das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt dem Landratsamt L. mitgeteilt. Dieses Fasslager war - wie sich aus zwei unabhängig voneinander gefertigten Niederschriften über einen Besprechungstermin bei der Firma S. am 24.03.1964 entnehmen lässt - auf ein Volumen von ca. 250.000 bis 300.000 l angewachsen (Aktennotiz des Wasserwirtschaftsamtes B. vom 02.04.1964 und des Landratsamts L., insoweit undatiert). Angaben dazu, wo sich das Fasslager zu welchem Zeitpunkt genau befand, lassen sich den vorliegenden Akten nicht entnehmen. Aufgrund der Luftbildaufnahmen von 1965 kann festgestellt werden, dass das Fasslager sich zu diesem Zeitpunkt auch auf das Grundstück des Klägers erstreckte. Wann genau das Fasslager auch das klägerische Grundstück in Beschlag nahm, lässt sich indessen nicht konkretisieren. Schon aufgrund dieser Umstände ist die pauschale Behauptung des Klägers, die Stadt A. habe das Fasslager seit 1963 geduldet, so nicht richtig. In vorliegendem Verfahren kommt es allein auf das klägerische Grundstück an. Ob dieses als Teilfläche des vormaligen Grundstücks Flst.Nr. 7../1 bereits 1963 als Fasslager genutzt wurde, vermag der Kläger nicht nachzuweisen. Seine Behauptung beruht insoweit allein auf einer Vermutung.

Die Stadt A. wird in Anwendung der eingangs dargestellten Voraussetzungen auch nicht deshalb zum unmittelbaren Verursacher und damit zum Verhaltensstörer durch Unterlassen, weil sie nach der eigenmächtigen Inanspruchnahme ihres Grundstücks als ungenehmigte Lagerstätte für Lösemittelrückstände hierfür - möglicherweise - ein Nutzungsentgelt gefordert hat. Denn allein dadurch hat die Stadt A. dieser konkreten Nutzung nicht nachträglich zugestimmt; ebenso wenig hat sie allein deshalb die Möglichkeit einer fortdauernden Störung der öffentlichen Sicherheit durch das Fasslager eröffnet. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Stadt A. - bezogen auf das klägerische Grundstück - zu einem nicht mehr bestimmbaren Zeitpunkt zwischen 1963 und der endgültigen Räumung des Fasslagers Anfang 1966 davon abgesehen hat, der Firmengruppe S., einer ihrer Einzelfirmen oder Herrn G. S. gesondert die Räumung des Grundstücks aufzugeben oder auf Räumung zu klagen. Denn bereits 1963, insbesondere aber 1964 hatten die zuständigen Aufsichtsbehörden die Räumung des Fasslagers gegenüber Herrn G. S. gefordert und schließlich in einem noch angemessenen zeitlichen Rahmen auch durchgesetzt. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass für alle Beteiligten bereits 1964 die konkrete Art der Beseitigung und deren zeitliche Dimension vorgezeichnet war. Herr G. S. hatte nämlich einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Errichtung eines Tanklagers im Nordwesten der Betriebsgrundstücke, das nach dem Willen aller Beteiligten die in den Fässern gelagerten Substanzen aufnehmen sollte, gestellt, der bereits mit Erlaubnisurkunde vom 29.05.1964 positiv beschieden wurde. In Ansehung dieser Umstände war es für die Stadt A. nicht geboten, daneben selbständige zivilrechtliche Schritte gegen die Firmengruppe S., eine ihrer Einzelfirmen oder Herrn G. S. einzuleiten.

Eine Verhaltensverantwortlichkeit der Stadt A. als ehemalige Grundstückseigentümerin durch Unterlassen lässt sich schließlich auch nicht dem § 34 Abs. 2 WHG - im Übrigen auch nicht dem hier schon tatbestandlich nicht einschlägigen § 26 Abs. 2 WHG - entnehmen. Denn bei der dort geregelten Pflicht, Stoffe nur so zu lagern oder abzulagern, dass eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist, handelt es sich um eine allgemeine Pflicht, die primär denjenigen trifft, der mit wassergefährdenden Stoffen umgeht. Wegen dieses allgemeinen Charakters der Pflicht und ihrer Bezogenheit auf die handelnde Person lässt sich aus ihr keine Garantenpflicht des Grundstückseigentümers begründen, die unabhängig von den besonderen Umständen des Einzelfalls in eine Verhaltensverantwortlichkeit des Eigentümers durch Unterlassen führen musste. Eine Haftungserstreckung auf den Eigentümer käme allenfalls nach den Grundsätzen in Betracht, wie sie zuvor für die allgemeine Polizeipflicht durch Unterlassen entwickelt worden sind. Eine solche ist jedoch - wie dargelegt - unter den hier gegebenen Umständen zu verneinen.

Die Stadt A. ist auch nicht deshalb Verhaltensstörerin durch Unterlassen geworden, weil ihr - nach Auffassung des Klägers - als Ortspolizeibehörde eine Garantenstellung zugekommen wäre, und sie als solche nicht gegen das ungenehmigte Fasslager eingeschritten sei. Es kann vorliegend unerörtert bleiben, ob die Stadt A. nach dem 01.03.1960 (d.h. nach Inkrafttreten des WHG) - vorher ist ein Fasslager nicht nachweisbar - als Ortspolizeibehörde überhaupt noch zuständig war, insbesondere nachdem das Landratsamt L. als nach dem WHG zuständige Wasserbehörde und das Wasserwirtschaftsamt B. sowie das Gewerbeaufsichtsamt in dieser Angelegenheit tätig geworden waren. Denn jedenfalls kommt einer Behörde allein aufgrund ihrer gesetzlichen Zuständigkeit keine eine polizeirechtliche Störerhaftung begründende Garantenstellung zu. Fehlerhaftes (oder schuldhaftes) behördliches Handeln oder behördliche Überwachungsdefizite beseitigen weder die grundsätzliche Verantwortlichkeit des Zustands- oder Verhaltensstörers noch begründen sie eine eigene Störerhaftung der Behörde (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.12.2000 - 10 S 2075/00 -; Beschl. v. 17.03.1998, VBlBW 1998, 467; Urt. v. 19.07.1990 - 5 S 2021/89 -; Kloepfer, NuR 1987, 7). Denn die polizeiliche Störerhaftung steht nicht unter dem Vorbehalt einer ordnungsgemäßen Überwachung durch die Polizeibehörde. Vielmehr sind der Verursacher eines rechtswidrigen Zustandes (§ 6 PolG) und der Inhaber der Verfügungsgewalt sowie der Eigentümer einer störenden Sache (§ 7 PolG) völlig unabhängig von der Frage einer möglichen oder sogar gebotenen Kontrolle durch die zuständigen Behörden verpflichtet, den rechtswidrigen Zustand auf ihre Kosten zu beseitigen. Die Vorschriften über die Überwachungspflichten dienen dem Schutz der Allgemeinheit vor Schäden, nicht aber dem Schutz der zu überwachenden Personen vor einer Belastung mit Kosten für Maßnahmen, die zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes notwendig sind. Abgesehen davon, dass es insoweit auch an der unmittelbaren Verursachung im Sinne des Polizeirechts fehlte, würde in Anknüpfung an eine Garantenstellung der Kommunen aufgrund der einzelnen Zuständigkeiten die Allgemeinheit zum Polizeipflichtigen, was letztlich ebenfalls die im Polizeigesetz angelegte Differenzierung zwischen Verhaltensstörer und Zustandsstörer auflösen würde.

Im Verhalten der Stadt A. ist auch keine konkludente Genehmigung des Fasslagers durch Duldung zu erblicken, die nach Auffassung des Klägers eine Garantenstellung begründet hätte. Dies scheidet vorliegend schon deshalb aus, weil die Stadt A. zur Genehmigung einer derartigen Lagerstätte nicht zuständig war.

Der Senat teilt auch nicht die Auffassung des Klägers, die Stadt A. sei Zweckveranlasserin. Zwar ist Störer auch der sogenannte Zweckveranlasser. Dieser verhält sich zwar auf den ersten Blick rechtmäßig, veranlasst aber durch sein Verhalten Dritte, die öffentliche Sicherheit oder Ordnung zu gefährden, so dass er grundsätzlich als Handlungsstörer qualifiziert werden kann. Jedoch ist nur derjenige als Zweckveranlasser und damit als Handlungsstörer anzusehen, der eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit herbeiführt, indem er den Erfolg, d.h. die Störung, subjektiv bezweckt, oder wenn sich diese als Folge seines Verhaltens zwangsläufig einstellt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 29.05.1995 - 1 S 442/95 -, NVwZ-RR 1995, 663 = DÖV 1996, 83; Schenke in: Steiner [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, 6.Aufl. 1999, II, Rd.157). Im Interesse einer wirksamen Gefahrenabwehr kann für die Zurechnung grundsätzlich nicht nur auf die Kenntnis und auf den Willen des die Gefahr verursachenden Störers abgestellt werden. Eine Zweckveranlassung kann vielmehr auch angenommen werden, wenn das Verhalten, das die Störung durch Dritte auslöst, in einem untrennbaren Zusammenhang mit ihr steht und sie somit zwangsläufig verursacht. Der Zweckveranlasser verursacht die Störung oder Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht unmittelbar, sondern führt diese durch ein Handeln Dritter herbei, das auf deren eigenständigen Willensentschluss beruht. Das Verhalten des Zweckveranlassers oder auch "Mitverursachers" und der durch das Verhalten der Dritten eintretende Erfolg müssen deshalb eine für den Zweckveranlasser erkennbare natürliche Einheit bilden, die es rechtfertigt, diesem das Verhalten des Dritten zuzurechnen. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die Stadt A. hat die Boden- und Grundwasserverunreinigung durch das ungenehmigte und ungesicherte Fasslager subjektiv nicht bezweckt. Hierfür fehlen jegliche Anhaltspunkte in den dem Senat vorliegenden Akten. Es liegt auch kein - nachweisbares - Verhalten der Stadt A. vor, aufgrund dessen sich die Gefährdung bzw. Störung der öffentlichen Sicherheit durch das Fasslager zwangsläufig eingestellt hätte. Wie oben bereits dargelegt, ist nicht feststellbar, dass die Stadt A. der Firmengruppe S. insgesamt, einer ihrer Einzelfirmen oder Herrn G. S. bewusst und gewollt die Möglichkeit eröffnet hat, das klägerische Grundstück als ungenehmigtes Fasslager in Anspruch zu nehmen. Allein durch die Eigentümerstellung an einem Grundstück, das durch einen Dritten ohne Billigung des Eigentümers benutzt wird, wird die Stadt nicht zum Zweckveranlasser und damit Handlungsstörer. Denn andernfalls würde jeder Eigentümer eines Grundstück allein durch dessen unberechtigte Inanspruchnahme durch einen Dritten über die Rechtsfigur des Zweckveranlassers zum Verhaltensstörer.

Da sonach die Stadt A. im maßgebenden Zeitpunkt des Erlasses der Widerspruchsbescheide wegen vorheriger Übereignung des Grundstücks an den Kläger kein Zustandsstörer (mehr) war (zu dem im Zivil- und Polizeirecht übereinstimmenden Eigentumsbegriff vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.08.1995 - 10 S 828/95 -, VBlBW 1995, 486; Urt. v. 30.04.1996 - 10 S 2163/95 -, VBlBW 1996, 351 = UPR 1996, 394; BWVP 1996, 234 = NVwZ-RR 1997, 264; Urt. v. 15.05.1997 - 8 S 272/97 -, NJW 1998, 624 [Erbbauberechtigter]; BayVGH, Beschl. v. 13.05.1986, NVwZ 1986, 942 = BayVBl 1986, 590; OVG Hamburg, Urt. v. 17.05.2000, ZfW 2001, 123 = NVwZ 2001, 215; Erbguth / Stollmann, DVBl. 2001, 601 [603]) und eine Verhaltensverantwortlichkeit durch Unterlassen nicht begründet wurde, erfolgte die Heranziehung des Klägers als Zustandsstörer nach § 7 Abs. 1 PolG ermessensfehlerfrei.

b) Der Kostenbescheid des Landratsamts L. vom 09.10.1997 und der diesbezügliche Widerspruchsbescheid vom 02.02.1998 begegnen gleichfalls keinen rechtlichen Bedenken. Die Anforderung des Kostenersatzes für die durchgeführten Ersatzvornahmen findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 25, 31 LVwVG i.V.m. § 8 Abs. 1 Nr. 8 der Vollstreckungskostenordnung (siehe hierzu: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 05.12.1997 - 10 S 2969/96 -; Urt. v. 17.11.1998 - 10 S 508/97 -). Da die Grundverfügungen vom 25.10.1996 und vom 03.07.1997 vollstreckbar waren und die Androhung der Ersatzvornahmen gemäß den §§ 2, 18, 19 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, Abs. 3, 20, 23 LVwVG zuvor erfolgt waren, war die Durchführung der Ersatzvornahmen rechtmäßig. Der Beklagte kann daher vom Kläger die Erstattung der dadurch entstandenen Kosten verlangen. Gegen die Höhe der angeforderten Kosten sind Bedenken weder geltend gemacht noch ersichtlich.

c) Schließlich erweisen sich auch der Bescheid des Landratsamts L. vom 12.01.1998, mit dem der Kläger zur Zahlung einer Kostenvorausleistung für die Ersatzvornahme in Bezug auf die im Bescheid vom 14.11.1997 angeordnete Sanierung verpflichtet worden ist, und der korrespondierende Widerspruchsbescheid vom 26.02.1998 als rechtmäßig. Der Kostenbescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 31 Abs. 5 LVwVG.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Dem Kläger waren die Kosten des Rechtsstreits insgesamt aufzuerlegen, da der Beklagte nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach den §§ 25 Abs. 2, 13 Abs. 1 GKG auf 220.000,-- DM festgesetzt. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 2 Satz 3 GKG).

 

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