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VGH Mannheim, 04.03.1996, 10 S 2687/95

TitelVGH Mannheim, 04.03.1996, 10 S 2687/95 
OrientierungssatzAnordnung von Erkundungsmaßnahmen gem. § 24 LAbfG - Störerauswahl - keine Verjährung der ordnungsbehördlichen Eingriffsbefugnis 
NormLAbfG § 22 Abs. 4; LAbfG § 24; PolG-BW § 6 Abs. 1; AbfG § 2 Abs. 1; BGB § 195 
Leitsatz1. Zur Rechtmäßigkeit einer auf § 24 LAbfG gestützten Anordnung der Wasserbehörde, durch die der Verursacher einer Altlasten zur Untersuchung von Art, Umfang und Ausmaß der festgestellten Bodenverunreinigungen verpflichtet wird.
2. Die ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnis der Wasserbehörde nach § 24 LAbfG unterliegt nicht der Verjährung.
GerichtVGH Mannheim 
Entscheidungsdatum04.03.1996 
Aktenzeichen10 S 2687/95 

Zum Sachverhalt:

Im Jahre 1924 erwarb die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin das auf Gemarkung R. an der H-Straße gelegene damalige Grundstück Flst.Nr. 2406, eine ehemalige Kiesgrube, und lagerte dort ihre Produktionsabfälle ab, die u.a. aus der Herstellung von Chlorgas im Wege der Chloralkalielektrolyse in ihrem Werk R. herrührten. Nachdem die Antragstellerin durch Fusion (Verschmelzung) am 2.12.1925 an die Stelle ihrer Vorgängerin getreten war, setzte sie die Ablagerung derartiger Abfälle auf diesem Grundstück bis mindestens in das Jahr 1931 fort. Außerdem lagerten in dieser Zeit die Stadt R. und zahlreiche Einwohner Hausmüll auf dem Grundstück ab. Im Jahre 1939 verkaufte die Antragstellerin das inzwischen mit den Ablagerungen aufgefüllte Grundstück. Ab 1951 wurden darauf Wohnhäuser gebaut, Parkflächen angelegt und die heutige H-Straße hergestellt. Nach 1945 wurde die Antragstellerin durch die vier Besatzungsmächte entflochten; das Werk R. wurde mit Wirkung vom 1.1.1953 an die D.-N. AG (DAG) übereignet und von dieser am 1.1.1988 an die H-AG übertragen.

Nachdem Untersuchungen, die ab 1990 in R. vorgenommen worden waren, Belastungen des Oberbodens mit Dioxinen ergeben hatten und bekannt geworden war, daß bei der Herstellung von Chlorgas im Wege der Chloralkalielektrolyse Dioxine bzw. Furane als Bestandteile der Produktionsabfälle anfallen, wurden 1992 und 1993 im Auftrag der Stadt R. Untersuchungen zur orientierenden Erkundung der Ablagerungen auf dem ehemaligen Flst.Nr. 2406 durchgeführt. Aufgrund des Ergebnisses des von dem Geologischen Institut Dr. Sch. dem Landratsamt L. vorgelegten Untersuchungsberichts, wonach neben anderen Schadstoffen Dioxine und Furane festgestellt worden waren, forderte das Landratsamt die Antragstellerin nach vorheriger Anhörung mit für sofort vollziehbar erklärter Anordnung vom 16.5.1995 auf, die Ausdehnung der Altlasten ?H-Straße? a uf dem ehemaligen Grundstück Flst.Nr. 2406 durch im einzelnen aufgeführte Maßnahmen zu erkunden. Für den Fall der Nichteinhaltung der gesetzten Fristen oder einer mehr als vierwöchigen Unterbrechung der Erkundungsmaßnahmen drohte es die Ersatzvornahme an, deren Kosten es auf 500.000,-- DM schätzte. Über den von der Antragstellerin erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden.

Den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid wiederherzustellen bzw. anzuordnen, hat das Verwaltungsgericht Freiburg mit Beschluß vom 6.9.1995, zugestellt am 22.9.1995, abgelehnt. Hiergegen richtet sich die am 29.9.1995 eingelegte Beschwerde der Antragstellerin, der der Antragsgegner entgegentritt.

Gründe

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die sofort vollziehbare Verfügung des Landratsamts L. vom 16.5.1995 zu Recht abgelehnt. Denn bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein möglichen summarischen Prüfung der Sachlage und Rechtslage überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angegriffenen Bescheids das entgegenstehende private Interesse der Antragstellerin, davon bis zum Abschluß des Hauptsacheverfahrens verschont zu bleiben. Der Vorrang des öffentlichen Interesses rührt daher, daß sich die umstrittene Verfügung voraussichtlich als rechtmäßig erweisen wird. Aber auch eine unabhängig von den Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens vorgenommene Interessenabwägung ergibt ein Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt. Das Vorbringen der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren rechtfertigt keine andere Entscheidung.

Rechtsgrundlage der angefochtenen Anordnung ist die materielle Ermächtigung des § 24 LAbfG. Die bundesrechtliche Vorschrift des § 10 Abs. 2 AbfG dürfte nicht einschlägig sein, da sie nur auf Abfallentsorgungsanlagen anwendbar ist, die nach dem Inkrafttreten des Abfallgesetzes am 11.6.1972 geschlossen worden sind (vgl. Schink, GewArch 1996, 6, 10; BVerwG, Beschl. v. 2.5.1995, NuR 1995, 536 = BayVBl 1995, 664). Nach § 24 LAbfG trifft die untere Wasserbehörde - hier das Landratsamt (vgl. §§ 28 Abs. 5, 95 Abs. 1-3, 96 Abs. 1 WG i.V.m. §§ 13 und 16 LVG) - bei Altlasten diejenigen Maßnahmen und Anordnungen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen zur Untersuchung von Art, Umfang und Ausmaß der Verunreinigungen erforderlich erscheinen (Erkundung). Altlasten sind u.a. die in § 22 Abs. 1 LAbfG genannten, vor dem 1.3.1972 zustandegekommenen Altablagerungen, wenn von ihnen Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit (§ 2 Abs. 1 S. 2 AbfG) ausgehen (§ 22 Abs. 4 LAbfG). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, ergibt sich eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit als Folge der festgestellten Ablagerungen und damit das Vorhandensein einer Altlasten im einzelnen nachvollziehbar aus dem Untersuchungsbericht des Geologischen Instituts Dr. Sch. vom 24.3.1993. Danach überschritten die von diesen Gutachtern bei der orientierenden Erkundung der Altablagerung in der Zeit von Oktober 1992 bis Januar 1993 ermittelten Werte an polycyclischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK) und an polychlorierten Dibenzodioxinen und -furanen (PCDD-PCDF) bei weitem die insoweit zum Schutz der Gesundheit von Menschen auf kontaminierten Flächen (Siedlungsflächen, Wohngebiete) festgelegten und wohl als sachgerecht anzuerkennenden Orientierungswerte (vgl. die gemeinsame Verwaltungsvorschrift des Umweltministeriums und des Sozialministeriums über Orientierungswerte für die Bearbeitung von Altlasten und Schadensfällen vom 16.9.1993, GABl. 1993, S. 1115, sowie VGH Mannheim Beschl.  vom 14.12.1989 - 1 S 2719/89 -, NVwZ 1990, 781). Die Gefährlichkeit der festgestellten Belastung mit Dioxinen und Furanen ist beim derzeitigen Erkenntnisstand auch dann nicht zweifelhaft, wenn man mit der Antragstellerin davon ausgeht, daß der aus der Chloralkalielektrolyse herrührende Schlammanteil lediglich 1,4% der Gesamtablagerung beträgt. Dabei kann offen bleiben, ob dieser Schlamm über den Deponiekörper verteilt ist oder sich an bestimmten Stellen angesammelt hat. Denn in jedem Fall ist, wie die orientierende Erkundung ergeben hat, das Ausmaß der Toxizität so erheblich, daß die in § 24 i.V.m. § 22 Abs. 4 LAbfG geregelten Voraussetzungen der angefochtenen Anordnung erfüllt sind. Daher kann, selbst wenn man die - laut Untersuchungsbericht vom 24.3.1993 über den Schwellenwerten nachgewiesenen - weiteren Schadstoffe EOX (extrahierbare organische Kohlenwasserstoffe) und Barium vernachlässigt, nach gegenwärtigem Erkenntnisstand mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine von der Altablagerung ausgehende Gefährdung der Schutzgüter des § 2 Abs. 1 S. 2 Nrn. 1 und 3 AbfG (Gesundheit, Boden) und damit eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit angenommen werden. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Bezug (vgl. S. 9 bis 11 des amtlichen Beschlußabdrucks, § 122 Abs. 2 S. 3 VwGO). Ergänzend sei darauf hingewiesen, daß die festgestellten Bodenverunreinigungen auch eine Gefahr für das Grundwasser und damit für ein Gewässer begründen dürften (§§ 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 AbfG, 1 Abs. 1 Nr. 2 WHG), so daß unter diesem Blickwinkel wohl ebenfalls eine Beeinträchtigung des Gemeinwohls anzunehmen ist. Wegen der großen Bedeutung des Grundwassers für das Wohl der Allgemeinheit müssen an die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Schadens an diesem Rechtsgut keine besonders hohen Anforderungen gestellt werden (BVerwG, Beschl. v. 13.5.1983, NVwZ 1984, 374).

Die der Antragstellerin auferlegten Handlungspflichten beinhalten im Einklang mit § 24 LAbfG Maßnahmen zur Untersuchung der bestehenden Bodenverunreinigungen (Erkundungsmaßnahmen), nicht dagegen Sanierungsmaßnahmen, deren Anordnung nach § 25 LAbfG zu beurteilen wäre.

Zu Recht dürfte das Landratsamt seine Verfügung gegen die Antragstellerin gerichtet haben. Wer als Adressat von Erkundungsanordnungen nach § 24 LAbfG in Betracht kommt, ist im Landesabfallgesetz nicht geregelt. Aufgrund der ordnungsrechtlichen Natur der Altlastenvorschriften ist ergänzend auf die allgemeinen Grundsätze des Polizeigesetzes über die Polizeipflichtigkeit zurückzugreifen (Urt. des Senats v. 19.10.1993 - 10 S 2045/91 -, UPR 1994, 271 = NVwZ-RR 1994, 565, sowie Beschl. des Senats v. 6.10.1995 - 10 S 1389/95 -, GewArch 1996, 63, zu § 25 Abs. 2 LAbfG). Nach § 6 Abs. 1 PolG kann die Ordnungsbehörde den aufgrund seines Verhaltens für die Gefahr verantwortlichen Handlungsstörer zur Gefahrenabwehr in Anspruch nehmen. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß der Antragstellerin nach dieser Vorschrift die festgestellten Bodenverunreinigungen als Handlungsstörerin zugerechnet werden können. Denn die Antragstellerin hat nach dem bisherigen Erkenntnisstand, auch unter Berücksichtigung ihres Beschwerdevorbringens, die durch die verschiedenen Schadstoffe bedingten Verunreinigungen auf ihrem ehemaligen Ablagerungsgrundstück und damit die Gefahr für die Schutzgüter des § 2 Abs. 1 S. 2 AbfG durch ihr Verhalten unmittelbar verursacht. Sie hat dadurch, daß sie auf dem betreffenden Grundstück in der Zeit vom 12.12.1925 bis 1931, möglicherweise sogar bis 1936, ihre im Werk R. angefallenen Produktionsabfälle abgelagert hat, die polizeirechtliche Gefahrengrenze im Sinne der für § 6 PolG maßgeblichen unmittelbaren Verursachung überschritten. Dies hat das Verwaltungsgericht im einzelnen überzeugend ausgeführt, so daß der Senat auch insoweit auf die Gründe des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Bezug nimmt. Die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren vorgelegte ?Gutachterliche Plausibilitätsprüfung? der Ing.-Gemeinschaft für Umweltanalytik (Ing.-Beratungsbüro A.S.) vom 10.11.1995 veranlaßt keine andere Betrachtung. Sie führt insbesondere nicht zu der Annahme, daß die Altlasten bei einem nur unwesentlichen Handlungsbeitrag der Antragstellerin durch andere verursacht worden sei. Soweit die Antragstellerin, gestützt auf die ?Gutachterliche Plausibilitätsprüfung?, weiterhin vorbringt, die festgestellten Bodenbelastungen könnten durch bisher unerkannt gebliebene Dritte verursacht worden sein, gibt es für diese These nach wie vor keine glaubhaft gemachten Anhaltspunkte. Vielmehr erschöpft sich dieses Vorbringen der Antragstellerin weitgehend in spekulativen Erwägungen und Mutmaßungen. Insbesondere dürfte die Antragstellerin bisher nicht widerlegt haben, daß das bei der orientierenden Erkundung festgestellte sogenannte ?Kongenerenmuster? der im Bereich der Altlasten ?H-Straße? vorgefundenen Furane eindeutige Rückschlüsse auf eine Herkunft aus dem - in den maßgeblichen Jahren 1925 bis 1931 bzw. 1936 in R. allein bei der Antragstellerin angewandten - Produktionsverfahren der Chloralkalielektrolyse zuläßt und daß deshalb diese Giftstoffe aller Wahrscheinlichkeit nach aus den Produktionsabfällen der Antragstellerin herrühren. Dieser Annahme steht wohl nicht entgegen, daß die von der Werksleitung der Chemie AG in B. der Antragstellerin zur Verfügung gestellten Proben, die aus Rückständen der dort bis 1981 angewandten Chloralkalielektrolyse herrühren sollen, ein anderes Kongenerenmuster als das in R. vorgefundene aufweisen. Denn die Analyseergebnisse aus B. stammen, wie der Antragsgegner ermittelt und unwidersprochen vorgetragen hat, aus Proben, die den Auffüllungen auf dem Werksgelände entnommen wurden; es handelt sich daher möglicherweise nicht um Proben aus dem Zellschlamm der dortigen ehemaligen Chloralkalielektrolyse. Dies bestätigt die Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 12.1.1996; sie weist darauf hin, daß die von dem Werksgelände B. herrührenden Proben typisch für Bodenkontaminationen seien, wie sie an Standorten einer früheren Chloralkalielektrolyse angetroffen würden. Da der Boden auf dem Werksgelände in B. auch mit den Rückständen anderer chlorierter Produkte verunreinigt sein dürfte, ist das hieraus abgeleitete Kongenerenmuster, in dem die Verteilung der Furane von Stoffen überlagert ist, die möglicherweise nicht aus der Chloralkalielektrolyse herrühren, mit dem Muster aus der H-Straße wohl nicht vergleichbar. Soweit die Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 12.1.1996 Kongenerenmuster aus B. beschrieben hat, die von Proben herrühren sollen, die in der Chlorleitung und in der Nähe des Chlorverdichters der Chloralkalielektrolyse entnommen worden sind, macht sie damit allein nicht glaubhaft, daß die in der Altlasten ?H-Straße? vorgefundenen Kongenerenmuster nicht von Rückständen der im Werk R. betriebenen Chloralkalielektrolyse stammen könnten. Denn die von ihr behaupteten ?deutlichen Unterschiede? der Analysen aus B. und R. sind, wie der Antragsgegner in seiner Beschwerdeerwiderung vom 21.02.1996 unter den Nrn. 2.1., 3 und 4 der fachlichen Stellungnahme der technischen Abteilung des Landratsamts im einzelnen nachvollziehbar ausgeführt hat, auch bei identischen Produktionsverfahren aufgrund der unterschiedlichen Produktionsbedingungen erklärbar. Da die Produktionsbedingungen der Chloralkalielektrolyse nach dem Billiterverfahren in den Jahren nach 1925 in R. mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht völlig identisch mit denen der achtziger Jahre in B. waren, können auch die Rückstände nicht in allem übereinstimmen. Insoweit hat das Landratsamt zutreffend darauf hingewiesen, daß selbst die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren vorgelegten Analysen der aus der Chloralkalielektrolyse in B. entstandenen Abfälle unterschiedliche Verteilungsmuster zeigen. Dies dürfte die Annahme des Antragsgegners bestätigen, daß Produktionsrückstände, die im Wege einer Chloralkalielektrolyse angefallen sind, bei jeweils unterschiedlichen Begleitumständen nicht völlig identisch sein müssen. Es erscheint dem Senat daher plausibel, daß die in R. bei der Antragstellerin angefallenen Dibenzofurane in anderer Weise chloriert sind als die in B. entstandenen.

Die von der Antragstellerin genannten anderen Dioxinquellen und Furanquellen dürften nach den bisherigen Erkenntnissen als Verursacher der in der H.-Straße gefundenen Schadstoffe ausscheiden. So sind Verschwelungen von Elektrokabeln nach Angaben des Antragsgegners wahrscheinlich erst lange nach 1936 als Ursache für Dioxinbelastungen in Betracht zu ziehen, da derartige Kabel früher mit Stoffen isoliert wurden, deren Verbrennung kein Dioxin hervorrief. Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 12.01.1996, vor 1936 sei die Ummantelung von Elektrokabeln zur besseren Isolierung herkömmlicherweise mit Pech getränkt worden, bei dessen Verschwelung PCDD- und PCDF-Verbindungen entstanden seien, macht nicht glaubhaft, daß die festgestellten Belastungen andere Ursachen als die Chloralkalielektrolyse der Antragstellerin hätten. Es gibt nämlich keine Hinweise auf konkrete Verursacher, die derartige Verschwelungen mit der für die Freisetzung von Dioxinen erforderlichen Temperatur vorgenommen und die Rückstände auf das Grundstück der Antragstellerin verbracht hätten. Auch der Umstand, daß in der streitigen Altlasten zusätzlich Hausmüll abgelagert wurde, reicht für die Annahme eines möglichen Dioxineintrags nicht aus. Denn Rückstände von Kabelverschwelungen stellten seinerzeit generell wohl keinen erheblichen Anteil an den häuslichen Abfällen dar. Auch der Anteil von Kunststoffen war gering und kommt als Quelle der Schadstoffbelastungen nicht in Betracht. Im übrigen gibt es bisher offenbar keine Anhaltspunkte für Brände des abgelagerten Hausmülls, z.B. Ascherückstände in den Bohrkernen; davon abgesehen hätten Brände bei der üblichen Zusammensetzung dieser Abfälle nicht zur Entstehung von Dioxinen und Furanen geführt. Ebenso gibt es nach unwiderlegten Angaben des Antragsgegners keine Hinweise, daß die ermittelten Schadstoffe von der Aluminiumproduktion herrühren könnten, zumal das Aluminiumwerk damals werkseigenes Gelände zur Abfallablagerung genutzt hat. Der Antragsgegner hat auch nachvollziehbar dargelegt, daß das Auftreten hoher Bariumwerte im Zusammenhang mit der Chloralkalielektrolyse, wie sie nur in R. und nicht in B. festgestellt wurden, auf dem besonderen Herstellungsverfahren in R. beruhte, das zur Ausfällung des Sulfates die Hinzugabe einer Bariumchloridlösung erforderte. Schließlich gibt es bisher keine Anhaltspunkte, daß die in der Altlasten ?H.-Straße? vorgefundenen Anzeichen für das Vorhandensein anderer chlorierter Schadstoffe die Verursachung durch die Antragstellerin in Frage stellen könnten. Dafür spricht bereits, daß die Antragstellerin auf ihrem Grundstück in der H.-Straße mindestens sechs Jahre lang einen großen Teil ihrer Fabrikabfälle abgelagert hat. Insoweit läßt die Antragstellerin bei ihrem Vorbringen außer acht, daß es sich bei den Schlämmen aus der Chloralkalielektrolyse lediglich um eine der vielen Abfallfraktionen handelt, die im fraglichen Zeitraum in ihrem Werk angefallen sind.

Selbst wenn die schädlichen Verunreinigungen in der streitigen Altlasten zusätzlich durch das Verhalten anderer verursacht worden wären, wäre der Verursachungsbeitrag der Antragstellerin, der offenbar auf die Chloralkalielektrolyse zurückgeht, nach den derzeitigen Erkenntnissen derart erheblich, daß ihre Inanspruchnahme als Handlungsstörerin auch unter dieser Annahme nicht beanstandet werden könnte (vgl. zur polizeirechtlichen Erheblichkeit der Mitverursachung das Urteil des Senats vom 19.10.1993, aaO).

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin kann nicht von einer Legalisierung der das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigenden Ablagerungen durch eine etwaige Genehmigung des um die Jahrhundertwende aufgenommenen Werksbetriebes oder durch eine behördliche Duldung dieser Ablagerungen ausgegangen werden. Bei wirksam erteilten Anlagengenehmigungen oder Betriebsgenehmigungen läßt sich eine ?Legalisierungswirkung?, die den Betreiber vor einer Inanspruchnahme aufgrund ordnungsrechtlicher Bestimmungen schützen könnte, allenfalls aus Gegenstand, Inhalt und Umfang der konkreten Regelung des Genehmigungsbescheids herleiten (BVerwG, Urteil vom 02.12.1977, BVerwGE 55, 118, 123). Im vorliegenden Fall ist nichts dafür ersichtlich, daß eine Anlagen - oder Betriebsgenehmigung auch die erst Jahrzehnte später begonnene Ablagerung der Produktionsabfälle auf dem Altlastengrundstück erlaubt hat. Zudem sind die Auswirkungen dieser Ablagerung auf die menschliche Gesundheit, den Boden und das Grundwasser offenbar weder bei der mutmaßlichen Genehmigung des Werksbetriebes noch in einem späteren Zeitpunkt geprüft worden. Die Verursachung gemeinwohlwidriger Gefahren, wie sie hier bestehen, wird im übrigen durch die Legalisierungswirkung einer Genehmigung rechtlich nicht gedeckt. Auch einer etwaigen behördlichen Duldung oder Untätigkeit ist eine solche Wirkung nicht beizulegen. Hinzu kommt, daß bei Anlagen - oder Betriebsgenehmigungen nachträgliche, die Genehmigung einschränkende Anordnungen rechtlich möglich sind, wie etwa die Beispiele des § 17 BImSchG oder des § 10 AbfG zeigen. Selbst eine etwaige behördliche Zustimmung zu den umstrittenen Ablagerungen würde daher der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Erkundungsanordnung nicht entgegenstehen.

Die polizeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit des Betreibers setzt auch nicht voraus, daß ihm die Gefährdung bekannt oder erkennbar war, denn die Störereigenschaft ist vom Verschulden unabhängig (vgl. VGH Mannheim, Beschluß vom 14.12.1989, aaO, S. 783). Es ist daher unerheblich, ob die Antragstellerin in der Zeit, als die Ablagerungen stattfanden, die durch sie verursachten Gemeinwohlgefahren hätte erkennen können.

Die Verhaltensverantwortlichkeit der Antragstellerin ist wohl auch nicht auf ihre Rechtsnachfolgerin in R., die DAG, übergegangen. Die Heranziehung der Nachfolgegesellschaft DAG scheitert schon daran, daß diese gemäß den für die sogenannte Entflechtung der Antragstellerin einschlägigen besatzungsrechtlichen Vorschriften offenbar nicht in die vor dem 01.01.1953 entstandene polizeirechtliche Pflichtenstellung der Antragstellerin eingetreten ist. Maßgebend ist Art. 7 Abs. 1 der Anordnung Nr. 97 (Amtsblatt der Alliierten Hohen Kommission 1954, 2853), die aufgrund der Durchführungsverordnung Nr. 1 des Rates der Alliierten Hohen Kommission vom 17.05.1952 (Amtsblatt der Alliierten Hohen Kommission 1952, 1680) zum Gesetz Nr. 35 dieser Kommission erlassen wurde. Danach tritt die DAG in die u.a. mit dem Werk R. zusammenhängenden Rechte und Verpflichtungen der Antragstellerin ein, seien sie vertraglich oder anderweitig begründet, wie sie in (a) Art. 4 der Durchführungsverordnung Nr. 1 (Errichtung und Umgestaltung von Nachfolgegesellschaften; Veräußerung von Vermögensgegenständen) und (b) Anordnung Nr. 3 (Übernahme von Rechten und Verpflichtungen durch Nachfolgegesellschaften) aufgrund der Durchführungsverordnung Nr. 1 zum AHK-Gesetz Nr. 35 umschrieben werden, mit Ausnahme der aufgrund dieser Rechte und Verpflichtungen für die Zeit vor dem 01.01.1953 entstandenen Forderungen und Verbindlichkeiten. Art. 4 Abs. 1a der Durchführungsverordnung Nr. 1 zum Gesetz Nr. 35 umschreibt die von der DAG übernommenen Verpflichtungen als ?Verbindlichkeiten, die in Zusammenhang mit der Geschäftsführung und dem Betrieb der von der Nachfolgegesellschaft übernommenen Vermögensgegenstände erwachsen sind.? Es dürfte nach Sinn und Zweck dieser Bestimmungen davon auszugehen sein, daß mit den angesprochenen ?Verpflichtungen? und ?Verbindlichkeiten? allein vermögensrechtliche Positionen, insbesondere Geldschulden, nicht aber polizeirechtliche Verantwortlichkeiten, die wie hier noch nicht durch eine entsprechende Verfügung konkretisiert waren, in die Rechtsnachfolge einbezogen werden sollten. Darüber hinaus tritt die DAG nach dem eindeutigen Wortlaut des Art. 7 Abs. 1 der Anordnung Nr. 97 nicht in die vor dem 01.01.1953 entstandenen Verpflichtungen ein. Die polizeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit der Antragstellerin war aber lange vor diesem Zeitpunkt entstanden, so daß sie nicht aufgrund dieser besatzungsrechtlichen Bestimmungen auf die DAG übergegangen, sondern bei der Antragstellerin verblieben ist.

Dieses Ergebnis wird durch die weitere Erwägung gestützt, daß die nach 1945 auf besatzungsrechtlicher Grundlage vorgenommene sogenannte Entflechtung der Antragstellerin in der Weise geschah, daß sie als Aktiengesellschaft aufgelöst wurde und in das Stadium der Abwicklung (Liquidation) eintrat. Die Abwicklung einer aufgelösten Kapitalgesellschaft vollzieht sich aber, wovon auch die besatzungsrechtlichen Vorschriften ausgegangen sein dürften, im Wege der Einzelrechtsnachfolge in ihre Rechte und Pflichten (vgl. etwa Scholz, GmbH-Gesetz, Band II, 7. Aufl. 1988, Anhang Umwandlung und Verschmelzung, RdNrn. 4 bis 10). Dies ist bereits deshalb sachgerecht, weil die aufgelöste Gesellschaft und damit die Antragstellerin als Liquidationsgesellschaft weiterhin existiert. Das Werk R. wurde deshalb mit Wirkung vom 01.01.1953 im Wege der Einzelrechtsnachfolge an die DAG übertragen. Damit scheidet auch unter diesem Blickwinkel die Annahme des Übergangs einer damals noch nicht durch eine behördliche Verfügung konkretisierten (abstrakten) polizeirechtlichen Verhaltensverantwortlichkeit der Antragstellerin auf die DAG von vornherein aus, denn eine derartige Möglichkeit wird nur im Falle einer Gesamtrechtsnachfolge, nicht aber bei der hier gegebenen Einzelrechtsnachfolge von einem Teil der Rechtsprechung und des Schrifttums bejaht (vgl. etwa BayVGH, Beschluß vom 28.11.1988, ZfW 1989, 147, 150 ff.; HessVGH, Beschluß vom 05.10.1989, DÖV 1990, 211; Schlabach/Simon, NVwZ 1992, 143, 144; Stadie, DVBl. 1990, 501, 506; Papier, NVwZ 1986, 256, 262; Wolf/Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 4. Aufl., 1995, § 7 RdNr. 23).

Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß die Befugnis des Landratsamts zum Einschreiten nicht nachträglich entfallen ist. Die Behörde hat die ihr durch § 24 LAbfG eingeräumte Möglichkeit, eine Erkundung der Altlasten anzuordnen, insbesondere nicht verwirkt. Verwirkung bedeutet, daß ein Recht nicht mehr ausgeübt werden darf, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, daß dieser das Recht nach so langer Zeit nicht geltend machen würde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, daß das Recht nicht mehr ausgeübt würde (Vertrauenstatbestand), und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, daß ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (BVerwG, Urteile vom 07.02.1974, BVerwGE 44, 339, 343 und vom 20.01.1977, BVerwGE 52, 16, 25; Ossenbühl, NVwZ 1995, 547, 549). Zwar hat der Antragsgegner seine Befugnis zum Einschreiten über einen längeren Zeitraum nicht geltend gemacht. Jedoch durfte die Antragstellerin nicht infolge des Verhaltens des Antragsgegners darauf vertrauen, dieser werde nicht mehr gegen sie einschreiten. Denn dieses Verhalten bestand in einer bloßen Untätigkeit, die bei der Antragstellerin keine dahingehende Vertrauensgrundlage schaffen konnte. Des weiteren hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht, im Vertrauen auf die weitere Untätigkeit der Behörden schutzwürdige Dispositionen getroffen zu haben, so daß ihr durch das späte Tätigwerden des Landratsamts keine unzumutbaren Nachteile entstehen.

Die behördliche Eingriffsbefugnis nach § 24 LAbfG ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht verjährt, da sie keinen vermögensrechtlichen Anspruch darstellt und eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, die die Verjährung anordnet, nicht existiert (BVerwG, Urteil vom 15.12.1967, BVerwGE 28, 336, 338; Brandt, Altlastenrecht, 1993, S. 144). Die von Ossenbühl (NVwZ 1995, 547, 549) vertretene Auffassung, daß in derartigen Fällen subsidiär die regelmäßige Verjährungsfrist von 30 Jahren in analoger Anwendung des § 195 BGB eingreift, überzeugt den Senat nicht. Denn eine vergleichbare Interessenlage wie bei einem zivilrechtlichen Anspruch (vgl. § 194 Abs. 1 BGB) kann bei der Frage der Durchsetzbarkeit einer ordnungsrechtlichen Eingriffsbefugnis nicht angenommen werden. Zutreffend hat bereits das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, daß ein besonderes öffentliches Interesse daran besteht, zum Zwecke der Gefahrenerforschung und -abwehr von einer ordnungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage Gebrauch zu machen. Könnte der Verursacher einer Altlasten nur wegen Zeitablaufs nicht mehr herangezogen werden, ginge dies zudem zu Lasten des Zustandstörers, der sich möglicherweise in einer Opferposition befindet, oder zu Lasten der öffentlichen Hand. Eine derartige vom Verursacherprinzip abweichende Risikoverteilung bedürfte einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung. Gegen die analoge Anwendbarkeit des § 195 BGB spricht auch, daß der Verursacher eine Altlasten regelmäßig aus der kostengünstigen Ablagerung von Produktionsabfällen wirtschaftlich Gewinn gezogen hat. Die Billigkeit gebietet es auch deshalb nicht, ihn nach Ablauf von dreißig Jahren von den Kosten der Erkundung und Sanierung der Altlasten freizustellen.

Mit dem Verwaltungsgericht ist der Senat der Auffassung, daß das Landratsamt sein Auswahlermessen fehlerfrei betätigt hat, indem es die Antragstellerin zur Gefahrerforschung herangezogen und von einer Inanspruchnahme sonstiger Störer abgesehen hat. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, daß eine Inanspruchnahme der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin, die wohl mit den gefährlichen Ablagerungen begonnen hat, als Handlungsstörerin schon daran scheitert, daß sie durch die Verschmelzung mit anderen Gesellschaften zu einer Aktiengesellschaft, der damals neugegründeten Antragstellerin, am 02.12.1925 als juristische Person erloschen ist. Eine Heranziehung der Rechtsnachfolgerinnen kam nicht in Betracht, weil die polizeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit, wie vorstehend dargelegt wurde, auf diese nicht übergegangen sein dürfte. Ein erheblicher Verursachungsbeitrag anderer Personen ist bisher nicht nachgewiesen. Ohne Ermessensfehler hat das Landratsamt insoweit darauf hingewiesen, daß der von der Stadt R. oder Einwohnern auf das Altlastengrundstück verbrachte Hausmüll für die festgestellten Kontaminationen nicht ursächlich geworden ist.

Nicht zu bestanden sind auch die Ermessenserwägungen dazu, daß nicht die Stadt R. und die heutigen privaten Grundstückseigentümer als Zustandstörer (§ 7 PolG) in Anspruch genommen worden sind. Zwischen der Heranziehung des Verhaltensstörer und der des Zustandsstörers gibt es kein gesetzliches Rangverhältnis (VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 27.03.1995 - 8 S 525/95 -, VBlBW 1995, 281; Beschluß des Senats vom 06.10.1995, aaO); vielmehr muß sich die Behörde bei der Auswahl unter mehreren Störern in erster Linie von dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr leiten lassen. Insoweit hat das Landratsamt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, ermessensfehlerfrei darauf abgehoben, daß die Inanspruchnahme der zahlreichen Zustandsstörer wegen der Erforderlichkeit eines Gesamtgutachtens nicht effektiv sei, da eine Vielzahl von rechtsbehelfsfähigen Verfügungen ergehen und durchgesetzt werden müßte und einzelne private Grundstückseigentümer möglicherweise nicht hinreichend leistungsfähig wären. Zu Recht ist das Landratsamt auch davon ausgegangen, daß die Antragstellerin als wesentliche Verursacherin die größere Sachnähe zur bestehenden Gefahrenlage hat als die Zustandsstörer, so daß die Verpflichtung der Antragstellerin unter dem Gesichtspunkt der Auswahlgerechtigkeit nicht zu beanstanden ist. Diesen Aspekt hat das Landratsamt in seiner Beschwerdeerwiderung vom 18.12.1995 ausdrücklich als weitere Ermessenserwägung angeführt. Auch die bereits in der angegriffenen Verfügung angestellte Erwägung des Landratsamts, daß eine Heranziehung der privaten Grundstückseigentümer unverhältnismäßig wäre, weil sie sich wegen der Belastung ihrer Grundstücke und der daraus herrührenden Gesundheitsgefahren in einer Opferposition befänden (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 10.03.1994 ? 10 S 1415/92 -, VBlBW 1995, 64), läßt einen Ermessensfehler nicht erkennen, worauf bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat.

Die Erkundungsanordnung entspricht aller Wahrscheinlichkeit nach auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die angeordneten Maßnahmen dürften zur Erkundung geeignet und erforderlich sein (vgl. § 5 Abs. 1 PolG); auch wird durch sie trotz der voraussichtlichen Kosten von 500.000,-- DM kein Nachteil herbeigeführt, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht, Gefahren für die Schutzgüter des § 2 Abs. 1 S. 2 AbfG näher aufzuklären und letztlich abzuwehren (vgl. § 5 Abs. 2 PolG). Dahingehende Einwände wurden von der Beschwerde auch nicht geltend gemacht.

Auch unabhängig von den geringen Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens überwiegen die öffentlichen Vollzugsinteressen die entgegenstehenden Interessen der Antragstellerin. Denn dem besonderen öffentlichen Interesse an einer alsbaldigen näheren Erkundung der Umweltgefährdung steht auf Seiten der Antragstellerin lediglich das Interesse gegenüber, einstweilen Kosten zu vermeiden, deren Erstattung sie bei einem Erfolg im Hauptsacheverfahren beanspruchen könnte. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt.

Schließlich ist in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht auch die Androhung der Ersatzvornahme rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. §§ 2 Nr. 2, 4 Abs. 1, 18, 19 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 und 3, 20 Abs. 1 bis 3 und 5 LVwVG).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

 

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