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VGH Mannheim, 27.09.1996, 10 S 413/96

TitelVGH Mannheim, 27.09.1996, 10 S 413/96 
OrientierungssatzKein Verstoß der §§ 22 ff. LAbfG gegen Rückwirkungsverbot 
NormLAbfG § 22 
Leitsatz1. Die Vorschriften der §§ 22 ff. LAbfG über Erkundung und Sanierung von Altlasten beinhalten keine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung.
2. Für die Beurteilung der Billigkeit bzw. Zumutbarkeit einer angefochtenen Erkundungsanordnung ist unerheblich, ob etwaige weitere Anordnungen gegenüber dem Verursacher zu einer Bedrohung seiner wirtschaftlichen Existenz führen würden.
GerichtVGH Mannheim 
Entscheidungsdatum27.09.1996 
Aktenzeichen10 S 413/96 

Zum Sachverhalt:

Die Klägerin wendet sich gegen ihr aufgegebene Erkundungsmaßnahmen und Sanierungsmaßnahmen wegen einer Quecksilberbelastung ihres ehemaligen Betriebsgeländes, der ?Parksiedlung? in B., sowie gegen in diesem Zusammenhang an sie ergangene Kostenersatzbescheide und eine Vorauszahlungsverfügung.

Im Juli 1993 wurden auf dem Gelände des Wohngebiets ?Parksiedlung? erste Bodenverunreinigungen durch Quecksilber festgestellt. Nachfolgende Untersuchungen des Oberbodens und Unterbodens ergaben im gesamten Wohngebiet erhebliche Quecksilberverunreinigungen. Aufgrund der ersten Untersuchungsergebnisse empfahl das Staatliche Gesundheitsamt, die Spielplätze im Wohngebiet umgehend zu sanieren.

Die Chronologie der Nutzungen auf dem Gelände der heutigen ?Parksiedlung? ergab folgendes: Ab 1904 hatte die Fa. H. OHG eine Fabrikanlage zur Holzimprägnierung sowie ab 1921 eine Sublimatfabrik zur Herstellung von Quecksilberchlorid betrieben. Nach dem Konkurs der Fa. H. im Jahre 1927 hatte am 01.05.1928 die I. Holzimprägnierungs- und Holzverwertungs AG das Gelände der Fa. H. übernommen, um darauf einen Holzimprägnierbetrieb und Verwertungsbetrieb zu führen sowie Quecksilber herzustellen. Am 21.01.1937 übertrug die I. AG ihr gesamtes Betriebsvermögen auf die R. KG, die später in der heutigen Rechtsform der Klägerin weiterbetrieben wurde, nachdem die 1967 gegründete Fa. R. Verwaltungsgesellschaft mbH zunächst zusätzlich und später ausschließlich die Komplementärsfunktion übernommen hatte. Der bisherige Betrieb der I. AG wurde in seiner vorhandenen Form mit den bestehenden Betrieblichkeiten und Produktionsvorgängen von der R. KG weitergeführt. 1965 wurde der Betrieb der R . KG in B. stillgelegt. Anschließend wurden Planungsarbeiten zur Verwertung des ehemaligen Betriebsgeländes als Bauland eingeleitet. Zu diesem Zweck verkaufte die R. KG das gesamte Firmengelände 1968 an die Ri. GmbH, die die Verpflichtung übernahm, das ehemalige Betriebsgelände baureif zu gestalten. Einen Teil der Grundstücke veräußerte sie 1975 an die N. H. GmbH, einen weiteren Teil im Jahr 1977 an die Gemeinde B. Die Ri. GmbH ging 1983 in Konkurs. Infolge der auf dem Gelände der heutigen ?Parksiedlung? früher betriebenen Holzimprägnierung und -verwertung sowie der Herstellung von Quecksilber war diese Substanz - evtl. im Zusammenwirken mit Bombenangriffen auf das Gelände im Jahre 1945 sowie mit zahlreichen Bränden auf dem Betriebsgelände, insbesondere in den Jahren 1910 und 1924 - in den Boden gelangt. Um das ehemalige Betriebsgelände entsprechend der Planung baureif zu gestalten, wurde der Boden in großem Umfang verschoben. Dies führte zu einer breitflächigen Verteilung der vorhandenen Quecksilberbelastung.

Das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald erließ - gestützt auf die Vorschriften des Landesabfallgesetzes - eine Vielzahl von Verfügungen gegen die Klägerin zur Erkundung der Belastungen und drohte darin jeweils Ersatzvornahmen an. Es handelt sich dabei um die Verfügungen vom 28.10.1993 (Raumluftuntersuchungen), 22.02.1994 (Untersuchungen bezüglich Kinderspielplätzen), 18.04.1994 (Nutzbarmachung Kinderspielplätze), 20.06.1994 (weitere Erkundung), 08.11.1994 (Untersuchung der Bodenproben), 30.11.1994 (nähere Erkundung von Bodenbelastungen und Grundwasserverunreinigungen) und vom 30.01.1995 (weitere Rammkernsondierungen).

Mit Kostenersatzbescheiden zuletzt vom 01.03.1995 verpflichtete das Landratsamt die Klägerin, Kosten der Ersatzvornahmen zu erstatten.

Mit Vorauszahlungsverfügung vom 03.03.1995 zog das Landratsamt die Klägerin ferner für die zu vollstreckenden Verfügungen vom 20.06.1994, 30.11.1994 und 30.01.1995 zu Vorauszahlungen der Ersatzvornahmekosten heran.

Gegen die genannten Erkundungsverfügungen und Kostenersatzbescheide sowie den Vorauszahlungsbescheid legte die Klägerin jeweils fristgerecht Widersprüche ein. Mit Widerspruchsbescheiden vom 15.06.1994, 18.11.1994, 29.11.1994, 04.01.1995, 16.01.1995, 25.01.1995, 14.02.1995, nochmals 14.02.1995, 06.03.1995, nochmals 06.03.1995, 04.04.1995 und vom 05.04.1995 wies das Regierungspräsidium die Widersprüche zurück.

Gegen alle an sie ergangenen Bescheide hat die Klägerin rechtzeitig Anfechtungsklagen erhoben und zur Begründung im wesentlichen die Störerauswahl beanstandet. Der Beklagte ist den Klagen entgegengetreten.

Mit Beschlüssen vom 07.03. und 03.11.1995 hat das Verwaltungsgericht die Verfahren zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden und die Klage durch Urteil vom 30.11.1995 abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, die Klage sei insgesamt zulässig, aber unbegründet. Die angefochtenen Erkundungsmaßnahmen und Sanierungsmaßnahmen fänden ihre Grundlagen in den §§ 24 ff. LAbfG; die Klägerin sei ermessenfehlerfrei als Handlungsstörerin in Anspruch genommen worden. Die Behörde habe zu Recht davon abgesehen, die Gemeinde in Anspruch zu nehmen. Auch die auf den Grundverfügungen basierenden Kostenersatzbescheide und die Vorauszahlungsverfügung seien rechtlich nicht zu beanstanden.

Gegen dieses ihr am 05.01.1996 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 05.02.1996 Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt sie im wesentlichen vor, sie sei mit der früheren Fa. R. KG nicht störeridentisch und könne schon deshalb nicht herangezogen werden. Außerdem seien eventuelle Heranziehungsmöglichkeiten ihr gegenüber inzwischen verjährt. Für eine zeitlich reduzierte Möglichkeit der Inanspruchnahme spreche auch die Regelung des § 17 Abs. 4a BImSchG. Weiter sei das Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden, weil ihr nicht nur grundwasserbezogene Maßnahmen auferlegt worden seien, sondern auch solche zum Gesundheitsschutz der Wohnbevölkerung, die primär deshalb notwendig seien, weil die Gemeinde die fraglichen Flächen durch Planungsentscheidung zur Wohnbebauung bestimmt habe; außerdem sei die Ermessensausübung fehlerhaft, weil nicht berücksichtigt worden sei, daß sie selbst noch weiter zu erwartende Sanierungsmaßnahmen nach Abschluß der Erkundungen wirtschaftlich nicht mehr verkraften könne. Schließlich bestünden auch erhebliche Zweifel, ob die Regelungen in diesem Fall mit dem bundesrechtlichen Rückwirkungsverbot vereinbar seien.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 30. November 1995 - 5 K 1857/94 - zu ändern und die Kostenersatzbescheide des Landratsamts Hochschwarzwald vom 31. Mai 1994, 27. Juni 1994, 20. Juli 1994, 24. August 1994, 05. September 1994, 26. September 1994, 25. Oktober 1994, 28. Oktober 1994, 08. November 1994, 04. Januar 1995, 17. Januar 1995, 25. Januar 1995, 28. Februar 1995 und vom 01. März 1995 sowie seine Vorauszahlungsverfügung vom 03. März 1995 und die zugehörigen Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums vom 29. November 1994, 04. Januar 1995, 25. Januar 1995, 14. Februar 1995, 06. März 1995, 04. April 1995 und 05. April 1995 aufzuheben, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, hilfsweise, die Revision zuzulassen.

Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen.

Er bezieht sich in vollem Umfang auf das verwaltungsgerichtliche Urteil und trägt noch ergänzend vor: Störeridentität bestehe jedenfalls seit 1936. Verjährung scheide aus, weil die Verjährungsvorschriften nicht für Eingriffsbefugnisse gälten, sondern erst nach deren Umschlag in vermögensrechtliche Ansprüche.

Gründe

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Die - nach vom Senat angeregter Antragsumstellung im Berufungsverfahren allein angefochtenen - Kostenersatzbescheide und die Vorauszahlungsverfügung sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Insoweit wird in vollem Umfang auf das zutreffende Urteil des Verwaltungsgerichts Bezug genommen (§ 130b VwGO).

Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Kostenersatzbescheide kommt es maßgeblich auf die Rechtmäßigkeit der - durch irreversible Vollziehung erledigten (vgl. Urteil des Senats vom 07.12.1993 - 10 S 1700/92 -, UPR 1994, 274 = NVwZ 1994, 130) - Grundverfügungen und Ersatzvornahmeandrohungen an, da auch diese von der Klägerin rechtzeitig angefochten und damit nicht bestandskräftig geworden waren. Deshalb sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts auch zu diesen Bescheiden - mit der Maßgabe, daß sie nicht mehr selbst Gegenstand der Anfechtungsklagen sind - zu Recht erfolgt. Da sie zutreffen, kann auch insoweit auf die Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts verwiesen werden.

Hiergegen wendet sich die Berufung ohne Erfolg. Einer Inanspruchnahme der Klägerin nach §§ 24ff. LAbfG steht das von der Berufung angesprochene bundesrechtliche Rückwirkungsverbot nicht entgegen. Zwar stammt das Landesabfallgesetz aus dem Jahre 1972 und galt damit noch nicht in der Zeit bis zur Stillegung des Betriebs der Klägerin im Jahr 1965. Doch verstoßen nach Auffassung des Senats die Normen der §§ 22ff. LAbfG nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Das ergibt sich aus folgendem: Eine (nur unter sehr eingeschränkten Umständen) zulässige echte Rückwirkung liegt jedenfalls insoweit nicht vor, als die Regelungen des Landesabfallgesetzes im wesentlichen nichts anderes zulassen, als schon zur Zeit des Betriebes aufgrund anderer Eingriffsbefugnisse möglich war (vgl. z.B. Brandt, Altlastenrecht, 1993, III RdNr. 38; Erbguth/Stollmann, UPR 1996, 281, 288). Das gilt für Maßnahmen der Gefahrenerforschung und Gefahrenbekämpfung, die nach dem Polizeigesetz bzw. nach Wasserhaushaltsgesetz und Wassergesetz gegenüber dem Verursacher auch schon zur Zeit des Betriebs möglich waren. Eine echte Rückwirkung liegt aber auch nicht vor, soweit die Klägerin (z.B. mit der Auferlegung weitergehender Sanierungspläne) in einem - gegenüber dem, was nach Polizei- oder Wasserrecht möglich war - verschärften Umfang in Anspruch genommen wird. Eine Rückwirkung scheidet von vornherein aus, wenn man mit dem Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts eine solche nur annimmt, sofern ein Gesetz sein Inkrafttreten zurückdatiert (Rückbewirkung von Rechtsfolgen, vgl. BVerfGE 72, 200, 241f. 254; 77, 370, 377). Unter diese Definition fällt nicht eine erst nach der Gesetzesverkündung wirkende Rechtsverschärfung wie im vorliegenden Fall (so auch Breuer, DVBl. 1994, 890, 898). Aber auch, wenn man mit dem Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts weiter davon ausgeht, daß auch eine tatbestandliche Rückanknüpfung (echte) Rückwirkung bedeutet, sofern ein Gesetz an einen in der Vergangenheit abgeschlossenen Tatbestand für die Zukunft eine neue, verschärfende Rechtsfolge knüpft (vgl. z.B. BVerfGE 11, 64, 72; 72, 141, 154; 72, 175, 196; 74, 129, 155), enthält eine nachträgliche Rechtsverschärfung keine Rückanknüpfung an einen in der Vergangenheit liegenden Tatbestand. Denn maßgeblich wird nicht an eine abgeschlossene Handlung des Verursachers angeknüpft, sondern an die Folgen dieses Verhaltens, die in die Gegenwart hineinreichen und aktuelle Gefahren begründen (so z.B. auch Breuer, aaO; Schink, DÖV 1995, 213, 217, jeweils m.w.N. auch zur Gegenmeinung).

Eine hierdurch bewirkte (unechte) Rückwirkung ist auch im vorliegenden Fall zulässig, weil Gesichtspunkte für ein eventuell entgegenstehendes schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin als Verursacherin der Altlasten auf das Unterbleiben entsprechender gesetzlicher Regelungen oder ihrer Anwendung von der Klägerin nicht ins Feld geführt worden und auch sonst nicht ersichtlich sind (vgl. zur Maßgeblichkeit von Fragen des Vertrauensschutzes in diesem Zusammenhang z.B. BVerfGE 74, 141, 155).

Auch die sonstigen Einwendungen der Klägerin greifen nicht durch. Die Klägerin ist mit der Fa. R. KG, die - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - Quecksilberverunreinigungen verursacht hat , identisch, da die R. KG zu keinem Zeitpunkt aufgelöst worden ist, sondern 1967 durch Beitritt der R.-GmbH als zusätzliche Komplementärin nur erweitert wurde. Nach Ausscheiden des anderen Komplementärs blieb zwar die R.-GmbH als einzige Komplementärin übrig, dies änderte aber nichts am Fortbestand der KG (vgl. auch BGH, Urteil vom 08.11.1965, BGHZ 44, 229, 231, wonach selbst bei gleichzeitiger Auswechslung sämtlicher Gesellschafter nicht automatisch die Identität der Gesellschaft verlorengeht). Die von der Klägerin für ihre Position angeführte Entscheidung des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 31.01.1996 - VIII ZR 297/94) ist nicht einschlägig, sondern betrifft nur Fragen der Wissenszurechnung im Rahmen einer GmbH und Co. KG.

Die Eingriffsbefugnis nach § 24 LAbfG ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht verjährt, da sie keinen vermögensrechtlichen Anspruch darstellt und eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, die die Verjährung anordnen würde, nicht existiert. Eine vergleichbare Interessenlage wie bei einem zivilrechtlichen Anspruch (vgl. § 194 Abs. 1 BGB) kann bei der Frage der Durchsetzbarkeit einer ordnungsrechtlichen Eingriffsbefugnis nicht angenommen werden, so daß es an einer Grundlage für eine analoge Heranziehung des § 195 BGB fehlt (Beschluß des Senats vom 04.03.1996 - 10 S 2687/95 -, UPR 1996, 239 m.w.N.). Auch der Hinweis der Klägerin auf die Vorschrift des § 17 Abs. 4a BImSchG (zeitliche Beschränkung der Auferlegung immissionsschutzrechtlicher Nachsorgemaßnahmen auf zehn Jahre) vermag hieran nichts zu ändern. Aus ihr läßt sich keine Verallgemeinerung mit Wirkung auch gegenüber polizei- und abfall- bzw. wasserrechtlichen Eingriffsbefugnissen ableiten (vgl. Vallendar, UPR 1991, 91, 95; Jarass, BImSchG, 2. Aufl., § 5 RdNr. 84 und § 17 RdNr. 54; hierzu z.T. kritisch Spieth/Laitenberger, BB 1996, 1893, 1894).

Der Senat kann entgegen der Auffassung der Klägerin auch keine Ermessensfehler erkennen. Dies gilt einmal für die Heranziehung (auch) zu Maßnahmen, die mit dadurch veranlaßt wurden, daß die Gemeinde die Bebaubarkeit der fraglichen Flächen zu Wohnzwecken durch ihre Planungen ermöglicht hatte. Denn auch insoweit ist die Klägerin als Handlungsstörerin anzusehen, selbst dann, wenn sie nicht die letzte Bedingung für das Entstehen der konkreten Gefahr gesetzt hat. Auch die Störerauswahl zu Lasten der Klägerin vermag keine rechtlichen Bedenken hervorzurufen. All das hat bereits das Verwaltungsgericht in vollem Umfang zutreffend und ausführlich dargelegt. Das von der Klägerin herangezogene Urteil des OVG Nordrhein- Westfalen vom 30.05.1996 (20 A 2640/94) betrifft eine erheblich anders gelagerte Fallgestaltung (z.B. Fragen der Rechtsnachfolge, Bestehen vertraglicher Regelungen, Bodenverunreinigungen durch früheren Rüstungsbetrieb quasi staatlich veranlaßt), bei der bereits die Verursachung von Grundwassergefahren durch die behördlich in Anspruch genommene Firma verneint wurde, die zudem allenfalls im Rahmen der Rechtsnachfolge des Rüstungsbetriebs hätte in Anspruch genommen werden können. Bereits diese Umstände legen es nahe, die im Rahmen dieses Urteils - im Hinblick auf eine Planungsentscheidung der Gemeinde - weiter erfolgte Verneinung einer Verursachung von Gefahren für die Wohnbevölkerung durch die Firma für eine im Kontext zu sehende einzelfallbezogene Aussage zu halten. Im vorliegenden Fall bleibt es nach Auffassung des Senats jedenfalls dabei, daß die Gefahrengrenze bereits durch die Freisetzung von Quecksilber im Betrieb der Klägerin überschritten wurde (vgl. auch Brandt, aaO, IV RdNr. 48).

Ermessensfehler liegen aber auch nicht vor, soweit die Klägerin anführt, ihre wirtschaftliche Existenz werde jedenfalls langfristig gefährdet. Die Klägerin trägt selbst nicht vor, daß ihr die Finanzierung der im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden Beträge von ca. 870.000,-- DM wirtschaftlich unmöglich sei, sondern befürchtet eine wirtschaftliche Überlastung aufgrund zu erwartender Folgebeanspruchungen durch zukünftige Sanierungsverfügungen des Beklagten. Dies vermag die Klägerin indessen nicht zu entlasten: Selbst eine aufgrund einer Verfügung unmittelbar drohende wirtschaftliche Leistungsunfähigkeit macht eine solche Verfügung weder unter dem Gesichtspunkt tatsächlicher Unmöglichkeit (es liegt nur wirtschaftliches Unvermögen vor, das dieser hier nicht gleichsteht) noch unter dem Gesichtspunkt der Unbilligkeit oder Unzumutbarkeit ohne weiteres fehlerhaft (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Urteil vom 31.03.1992 - 10 S 2647/91; Beschluß vom 05.04.1994 - 10 S 645/94; Urteil vom 09.05.1995 - 10 S 771/94 -, VBlBW 1995, 448 = NVwZ-RR 1996,13). Um so mehr muß das gelten, wenn eine derartige Beeinträchtigung erst in der Zukunft in Frage kommt, falls noch weitere Verfügungen erlassen werden. Soweit das von der Klägerin auch in diesem Zusammenhang genannte Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 30.05.1996 (aaO) im Ergebnis eine gegensätzliche Position vertritt, mag sich dies wiederum als Folge der dortigen Einzelfallumstände erklären, die - wie bereits dargelegt - in erheblichem Umfang von denjenigen des vorliegenden Falles abweichen. Einer Auseinandersetzung mit den dortigen Ausführungen bedarf es schon deshalb nicht. Der Senat begnügt sich hier mit dem ergänzenden Hinweis, daß die Auffassung der Klägerin zu im Ergebnis unhaltbaren Konsequenzen führen würde. Denn danach müßte ein Schädiger gerade in Fällen, in denen er einen sehr hohen Schaden verursacht hat, letztlich zu Lasten der Allgemeinheit von jeder wirtschaftlichen Verantwortlichkeit für seine Verursachungsbeiträge freigestellt werden, sofern er nur nicht in der Lage ist, die Gesamtsumme der Erkundungskosten und Sanierungskosten zu tragen.

 

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