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VGH Mannheim, 04.08.1995, 10 S 828/95

TitelVGH Mannheim, 04.08.1995, 10 S 828/95 
OrientierungssatzFreiwerden des Grundstückseigentümers von der Zustandsverantwortung bei Altlasten; Altlastensanierung und Störerauswahl; Erkundungsanordnung nach dem Landesabfallgesetz; Bodenaustausch 
NormLabfG-BW § 22; PolG-BW § 6 Abs. 1 
LeitsatzDurch Veräußerung eines Altlastengrundstücks wird der Veräußerer auch dann von der Zustandsverantwortung frei, wenn die Veräußerung nur zu dem Zweck erfolgt, die Zustandsverantwortung an den Erwerber weiterzureichen.
GerichtVGH Mannheim 
Entscheidungsdatum04.08.1995 
Aktenzeichen10 S 828/95 

Zum Sachverhalt:

Die Antragstellerin erwarb das Gelände eines stillgelegten Industriebetriebs, um darauf Wohngebäude zu errichten. Es stellten sich umfangreiche Kontaminationen des Altstandorts heraus. Die Antragstellerin veräußerte das Gelände an eine vermögenslose schweizerische AG. Das zuständige Landratsamt zog dann die ehemalige Betreiberin und die Antragstellerin zu Erkundungsmaßnahmen heran und drohte mit Ersatzvornahme. Über den Widerspruch der Antragstellerin ist noch nicht entschieden.

Den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs wiederherzustellen bzw. anzuordnen, hat das Verwaltungsgericht Freiburg abgelehnt. Hiergegen richtet sich die - erfolgreiche - Beschwerde der Antragstellerin. 

Gründe

?II. ... 1. Die Antragstellerin [Bauträger] scheidet als Verursacherin der Altlast (§ 22 Abs. 4 LAbfG) im Sinne von § 6 Abs. 1 PolG aus. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, daß die auf dem Altstandort festgestellten und weiter zu erkundenden Verunreinigungen nicht von der Antragstellerin herbeigeführt worden sind, sondern bereits vollständig vorhanden waren, als die Antragstellerin das Gelände rund 8 Jahre nach der Betriebsstillegung erwarb. Unstreitig ist ferner, daß die Antragstellerin im Zeitraum der Entstehung der Bodenverunreinigungen keinerlei auf öffentlich-rechtlichen Normen beruhende Verpflichtung hatte, Gefahren für die in § 22 Abs. 4 LAbfG genannten Belange zu verhindern oder die eingetretene Störung zu beseitigen. Eine Zurechnung dieser Gefahren bzw. Störungen aufgrund pflichtwidrigen Unterlassens der Antragstellerin scheidet damit unter diesem Gesichtspunkt von vornherein aus.

2. Eine Verhaltensverantwortlichkeit der Antragstellerin nach § 6 Abs.1 PolG dürfte sich auch nicht mit den im Beschluß des Verwaltungsgerichts angestellten Erwägungen begründen lassen. Die Antragstellerin war zwar mit Erwerb des Eigentums an dem ehemaligen Betriebsgelände Zustandsstörerin geworden und hatte somit ebenso wie die Verursacherin - auch ohne behördliche Anordnung - wohl grundsätzlich die Pflicht, eine in der Verunreinigung des Grundwassers liegende Störung der öffentlichen Sicherheit zu beseitigen und eine Gefahr weiterer Grundwasserverunreinigungen durch bereits im Boden befindliche wassergefährdende Stoffe abzuwehren (zur sogenannten materiellen Polizeipflicht vgl. BVerwG, Urt. v. 4. 10. 1985, DVBI. 1986, 360f.; Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers und die Kostentragungspflicht nach unmittelbarer Ausführung und Ersatzvornahme, Berlin, 1991, S. 75 ff. mit Nachweisen; Drews/Wacke/Vogel/ Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., 1986, S. 293). Die Tatsache, daß sie diese noch nicht durch Verwaltungsakt konkretisierte allgemeine Abwehr- und Beseitigungsverpflichtung nicht (vollständig) erfüllt hat und das Gelände statt dessen nach Vorliegen erster Erkundungsergebnisse weiterveräußert hat, rechtfertigt es bei summarischer Prüfung jedoch wahrscheinlich nicht, an dieses Verhalten eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit für weitere Erkundungsmaßnahmen anzuknüpfen.

Die vom Verwaltungsgericht befürwortete gegenteilige Sicht hätte zur Konsequenz, daß jeder Erwerber eines Altlastengrundstücks nicht nur Zustandsstörer (,Passivstörer) nach § 7 PolG würde, sondern zugleich Verhaltensstörer gemäß § 6 PolG, sobald er einer noch nicht durch Verwaltungsakt konkretisierten materiellen Beseitigungs- bzw. Sanierungspflicht aus § 7 PolG nicht nachkommt. Die in der bisherigen Dogmatik des Störerbegriffs vorgenommene eindeutige Abgrenzung von Verursacher- und Zustandsverantwortlichkeit würde damit weitgehend aufgegeben, die Zustandshaftung würde zu einer Verhaltenshaftung ,aufgestockt (Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl., 1994, S.132 RdNr. 294 m.w.N. gegen OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 24. 3. 1971, DVBI. 1971, 828 ff.; vgl. auch Mußmann, Allgemeines Polizeirecht in Baden-Württemberg, 4. Aufl., 1994, S. 181 RdNr. 274). Zu diesen systematischen Bedenken kommen Zweifel hinzu, ob die bloße Unterlassung der Sanierung einer Altlast mit fortbestehender Grundwassergefährdung dem gefahrauslösenden positiven Tun des Altlastenverursachers, der seinerseits die Gefahrengrenze unmittelbar überschreitet, gleichgestellt werden kann mit der Folge, daß beide Verhaltensweisen gleichermaßen die polizeirechtliche Verantwortlichkeit nach § 6 begründen. Es liegt auf der Hand, daß beide Zurechnungsgesichtspunkte von derart unterschiedlicher Wertigkeit sind, daß sich ihre Gleichbehandlung im Rahmen der Verhaltensverantwortlichkeit nicht ohne weiteres aufdrängt, zumal sich in der Regel eine Pflicht zur Störungsbeseitigung bzw. Sanierung bereits unter dem Gesichtspunkt der Zustandshaftung begründen läßt (ablehnend auch Ziehm, Die Störerverantwortlichkeit für Boden und Wasserverunreinigungen, Berlin 1988, S. 48 f.; zur Theorie der unmittelbaren Verursachung vgl. auch Drews/Wacke/ Vogel/Martens, a.a.O., S. 313).

Es kommt hinzu, daß eine derartige Zurechnung des Unterlassens von Sanierungsmaßnahmen kaum lösbare Konkretisierungsprobleme aufwerfen kann. Anders als im Falle der gegen ein besonderes gesetzliches Handlungsgebot (z. B. § 323c StGB) verstoßenden Untätigkeit bei Entstehung von Gefahr oder Störung läßt sich nicht ohne schwierige Wertungen entscheiden, ab welchem Zeitpunkt der Erwerber des Altlastengrundstücks seine Sanierungspflicht - mit der Folge einer hinzutretenden Verhaltensverantwortlichkeit - verletzt. Dies wird auch in der vorliegenden Fallgestaltung deutlich, in der die Antragstellerin unstreitig erhebliche Anstrengungen unternommen hat, um Art und Ausmaß der Verunreinigungen zu erkunden und eine sachgemäße Sanierung in die Wege zu leiten.... Zu welchem Zeitpunkt sie einer ihr obliegenden materiellen Sanierungspflicht nicht (mehr) nachgekommen ist, läßt sich kaum nach klaren und verläßlichen Maßstäben, wie sie vom Rechtsstaatsgebot gefordert werden, beurteilen.

Besondere gesetzliche Bestimmungen, die jenseits der allgemeinen materiellen Polizeipflicht eine Sanierungspflicht der Antragstellerin als Eigentümerin oder Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über das Altlastengrundstück begründen konnten, haben der Antragsgegner und das Verwaltungsgericht nicht angeführt. Sie sind auch dem Senat nicht ersichtlich (vgl. z. B. § 4 Abs. 1 BodSchG und die Übersicht über haftungsbegründende wasserrechtliche Bestimmungen bei Ziehm, a.a.O., S. 108 ff.).

Auch der Entschluß der Antragstellerin, das verunreinigte Gelände zu veräußern, wird als solcher kaum als Verstoß gegen eine materielle Sanierungspflicht gewertet werden können. Dieses Verhalten wirkte nicht etwa gefahrerhöhend, sondern konnte allenfalls dazu führen, daß neben der verantwortlichen Verursacherin nunmehr eine - möglicherweise noch weniger leistungsfähige - andere Zustandsstörerin für eine behördliche Inanspruchnahme zur Verfügung stand. Auch dieser Umstand dürfte kaum geeignet sein, eine Verhaltensverantwortlichkeit der Antragstellerin zu begründen, zumal der Grundstücksveräußerung kein besonderes gesetzliches Verbot entgegenstand. Es kommt hinzu, daß der Wert des rund 47 000 m² großen, zur verdichteten Wohnbebauung vorgesehenen Geländes nach einer Sanierung und nach Abzug der auf ihm ruhenden dinglichen Belastungen in Höhe von 12 000 000,- DM aller Voraussicht nach immer noch erheblich über den geschätzten Kosten der hier umstrittenen Erkundungsmaßnahmen liegen dürfte; eine behördliche Inanspruchnahme des neuen Eigentümers nach § 7 PolG scheidet mithin nicht von vornherein aus praktischen Gründen aus. Daran kann auch die Tatsache, daß es sich um eine Gesellschaft mit Sitz in der Schweiz handelt, nichts ändern, zumal diese im Inland einen Bevollmächtigten hat (zur Polizeipflicht bei wirtschaftlichem Unvermögen vgl. auch Wolf/Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 4. Aufl., 1995, § 6 Rdnr. 14).

3. Auch eine Verantwortlichkeit der Antragstellerin nach § 7 PolG ist eher unwahrscheinlich. Die unstreitig formgemäß vollzogene Übereignung an die ausländische Aktiengesellschaft dürfte entgegen der Auffassung des Antragsgegners und des Verwaltungsgerichts nicht gemäß § 138 BGB nichtig sein. Eine inhaltliche Sittenwidrigkeit des zugrundeliegenden Kaufvertrags und des dinglichen Erfüllungsgeschäfts hat der Antragsgegner nicht behauptet; sie ist auch dem Senat, dem der Kaufvertrag vorliegt ... nicht ersichtlich. Motive und Zwecke der Veräußerung dürften ebenfalls nicht ohne weiteres den Schluß auf eine das Anstandsgefühl aller billig und gerecht Denkenden verletzende Mißachtung des Gemeinwohls zulassen (vgl. Dilcher, in: Staudinger, BGB, Bd. l, 12. Aufl., § 138 RdNr. 88; Mayer-Maly, in: MünchKomm., Bd. 1, 2. Aufl. 1984, § 138, RdNrn. 3-47; Palandt, BGB, 54. Aufl., I995, § 138 RdNrn. 43-45).

a) Allerdings liegt auf der Hand, daß die Vertragsparteien es im wesentlichen darauf abgesehen haben, die durch den Erwerb der Altlast begründete Zustandsverantwortlichkeit der Antragstellerin zu beenden, um ihr weitere erhebliche Kosten durch eine Inanspruchnahme durch die Wasserrechtsbehörde nach §§ 24 ff. LAbfG zu ersparen. Dieses Verhalten läuft ersichtlich weder konkreten gesetzlichen Geboten und Verboten zuwider noch widerspricht es den Wertungen, die dem Haftungssystem des Polizeigesetzes zugrunde liegen. Seine Sittenwidrigkeit dürfte sich auch nicht aus den Konsequenzen herleiten lassen, die sich für die Verursacherin und die Allgemeinheit ergeben. Erstere ist ohne Zweifel polizeipflichtig; wird sie in Ermangelung leistungsfähiger Zustandsverantwortlicher zu Erkundungs- und Sanierungsmaßnahmen herangezogen, so entspricht dies nur der hinter §§ 6, 7 PolG stehenden Wertung. Daß der Verursacherin in einem früheren Zeitpunkt von Behörden des Antragsgegners in Aussicht gestellt worden ist, nicht zur Sanierung herangezogen zu werden, vermag an der Beurteilung des Verhaltens der Antragstellerin nichts zu ändern. Zu ihren Lasten kann eine wirtschaftspolitisch motivierte Privilegierung der Verursacherin im Rahmen der Beurteilung der Sittenwidrigkeit nicht gehen.

Was die Konsequenzen der Weiterveräußerung für die öffentliche Hand und damit für die Allgemeinheit angeht, so steht keineswegs fest, daß die hier streitige Erkundung letztlich aus öffentlichen Mitteln zu bezahlen sein würde. Dies hängt vielmehr von der offenbar ungeklärten Leistungsfähigkeit der Verursacherin und der rechtlichen Qualität der ihr erteilten ,Zusage sowie von den Aussichten eines Zugriffs auf das Betriebsgelände im Eigentum der Schweizerischen Aktiengesellschaft ab. Immerhin dürfte sich mit der Übereignung des Geländes an diese Aktiengesellschaft das Risiko, daß letztlich die öffentliche Hand für die Finanzierung einstehen muß, deutlich erhöht haben. Diese von den Vertragsparteien zweifellos gesehene und jedenfalls billigend in Kauf genommene Konsequenz dürfte jedoch noch nicht die Sittenwidrigkeit der Übereignung begründen. Denn die Antragstellerin hat nach ihrem substantiierten und vom Antragsgegner nicht bestrittenen Vorbringen selbst ganz erhebliche finanzielle Mittel (ca. 9 000 000,- DM) zum Zweck der Erkundung, Sanierung und Baureifmachung des Geländes aufgewendet; ferner hat sie ihre Bemühungen erst eingestellt, als erkennbar wurde, daß eine Inanspruchnahme der Verursacherin seinerzeit von den Behörden nicht in Betracht gezogen wurde und das sich abzeichnende Ausmaß der Verunreinigungen ein nicht kalkulierbares finanzielles Risiko für ihre eigene wirtschaftliche Existenz darstellte. Schließlich ist nicht erkennbar, daß die Antragsgegnerin aus dem Grundstück bisher irgendwelche Gewinne gezogen hätte. Der vereinbarte Kaufpreis liegt zwar um rund 2 000 000,- DM über dem Preis, zu dem sie selbst das Grundstück erworben hat, doch stehen den eben erwähnten Aufwendungen in Höhe von rund 9 000 000,- DM ersichtlich keine Einnahmen aus dem Grundstück gegenüber. Auch für die Erwerberin dürfte offen sein, ob sich aus dem ,Risikokauf letztlich Gewinne ergeben, zumal sie mit einer behördlichen Inanspruchnahme rechnen muß. Für eine sittenwidrige Schädigung der Allgemeinheit durch das Erfüllungsgeschäft finden sich unter diesen Umständen derzeit keine ausreichenden Anhaltspunkte.

4. Es fehlt derzeit auch an hinreichenden Indizien, daß die Antragstellerin weiterhin die tatsächliche Gewalt im Sinne von § 7 PolG über das veräußerte Grundstück ausübt (zu dieser Anknüpfung vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O., S. 329) . . . Dieser Frage wird im Rahmen des anhängigen Widerspruchsverfahrens und eines etwaigen Klageverfahrens gegebenenfalls durch Befragung der verantwortlichen Funktionsträger der Antragstellerin nachzugehen sein.

5. Schließlich haftet die Antragstellerin wahrscheinlich auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer ,nachwirkenden Zustandshaftung. § 7 PolG setzt nach seinem eindeutigen Wortlaut voraus, daß der Betroffene im Zeitpunkt seiner behördlichen Inanspruchnahme Eigentümer der gefährlichen Sache ist oder die tatsächliche Gewalt über sie ausübt. Diese Haftung endet daher mit der Übertragung des Eigentums bzw. mit der Beendigung der tatsächlichen Sachherrschaft (z. B. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.1. 1990, DVBl. 1990, 1046 f.; Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O., S. 328, 330; Schmidt-Jortzig, Festschrift Scupin,1983, S. 819, 824). Eine am Zweck der Regelung orientierte, auf eine angemessene Risikoverteilung zwischen dem Eigentümer bzw. Inhaber der Sachherrschaft einerseits und der Allgemeinheit andererseits zielende Auslegung der Norm über ihren Wortlaut hinaus, wie sie für Dereliktionsfälle im Schrifttum und vereinzelt in der Rechtsprechung befürwortet worden ist (vgl. Drews/Wacke/Vogel/ Martens, a.a.O., S. 328; Nachweise auch bei Schmidt-Jortzig, a.a.O., S. 823 ff.; OVG Bremen, Beschl. v. 16. 8. 1988, DVBI. 1989, 1008 = NVwZ-RR 1989, 16; zur Haftung nach Dereliktion vgl. auch § 5 Abs. 3 des Musterentwurfs eines einheitlichen Polizeigesetzes und gleichlautende Bestimmungen in den Polizeigesetzen einer Reihe von Bundesländern), läßt sich jedenfalls in der hier zu beurteilenden Fallgestaltung wohl nicht rechtfertigen. Die Übertragung des Grundeigentums an einen ansonsten vermögenslosen Erwerber läßt sich einer Dereliktion nicht ohne weiteres gleichstellen. Denn das übereignete Grundstück ist nicht ,herrenlos, vielmehr stehen, wie oben ausgeführt worden ist, im allgemeinen der Erwerber des Grundstücks und der Verursacher für eine behördliche Inanspruchnahme zur Verfügung. Ferner verstößt die Übereignung eines Altlastengrundstücks, anders als die Dereliktion etwa von Abfall, nicht gegen gesetzliche Bestimmungen, z. B. solche zum Schutz von Umweltbelangen (vgl. §§ 2 Abs. 1, 3 Abs.1 und 4 AbfG; vgl. auch § 21 LAbfG), so daß insoweit auch von einer Störung der öffentlichen Sicherheit nicht ausgegangen werden kann (vgl. Schmidt-Jortzig, a.a.O., S. 824; Kothe, DÖV 1994,716,724 f.). Bemerkenswerterweise enthält auch das Bodenschutzgesetz vom 24. 6. 1991 (GBI. S. 434) in § 10 Abs. 1 keine ausdrückliche Regelung über die Verantwortlichkeit ehemaliger Grundstückseigentümer, obwohl die Problematik im Gesetzgebungsverfahren bekannt war (vgl. Spilok, Bodenschutzgesetz Baden-Württemberg, Stuttgart 1992, § 10 RdNr. 7). Ähnliches gilt für den Referentenentwurf eines Bundes-Bodenschutzgesetzes (Stand 7. 2. 1994, abgedr. in Verhandlungen des 60. DJT, 1994, Bd. I, Teil B; hierzu Schink, DÖV 1995, 213, 222, und Breuer, DVBI. 1994, 890, 900). Schließlich zielen auch die Formulierungen im Gesetzgebungsvorschlag für ein ,Umweltgesetzbuch - Besonderer Teil, (abgedr. in Verhandlungen des 60. DJT, a.a.O.) allein dann auf eine Zustandsverantwortlichkeit des früheren Grundstückseigentümers, wenn die Bodenbelastungen mutmaßlich während des Zeitraums seines Eigentums entstanden sind (vgl. wiederum Breuer, a.a.O.). Die zuletzt genannten Haftungsvoraussetzungen de lege ferenda sind im Falle der Antragstellerin ersichtlich nicht erfüllt. Gegen ihre Verantwortlichkeit im Rahmen einer teleologischen Auslegung des § 7 PolG spricht nicht zuletzt der Umstand, daß sie während der Zeit ihres Eigentums letztlich keine Nutzungsvorteile aus dem Grundstück gezogen hat, die eine Risikoverteilung der vom Verwaltungsgericht befürworteten Art rechtfertigen.

6. Da nach alldem eine Inanspruchnahme der Antragstellerin rechtlichen Bedenken begegnet, überwiegt ihr Interesse, vorläufig von Vollzugsmaßnahmen auf ihre Kosten verschont zu werden, das öffentliche Interesse daran, daß sie unverzüglich die ihr aufgegebenen Erkundungsmaßnahmen durchführt. Dies bedeutet nicht, daß derartige dringliche Erkundungsmaßnahmen bis auf weiteres unterbleiben müßten. Denn der Antragsgegner hält gegenüber der Verursacherin eine sofort vollziehbare Erkundungsanordnung in der Hand und wird auch gegen die derzeitige Eigentümerin des Grundstücks vorgehen können.? 

 

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