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OVG Koblenz, 01.10.1997, 11 A 12542/96

TitelOVG Koblenz, 01.10.1997, 11 A 12542/96 
OrientierungssatzBehörde als Störer: keine Verhaltensverantwortlichkeit der Baugenehmigungsbehörde bei Erteilung einer Baugenehmigung für ein felssturzgefährdetes Gelände 
NormPolG-RP § 9 Abs. 1; PolG-RP § 5 Abs. 2 
Leitsatz1. Der Grundstückseigentümer haftet als Zustandsstörer auch für Gefahren, die auf Naturereignissen beruhen (hier: Felssturz).
2. Die Haftung des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer kann im Einzelfall durch das Übermaßverbot begrenzt sein (hier verneint bei Verkauf der unter der Felswand liegenden Grundstücke zur Bebauung durch den Rechtsvorgänger des Eigentümers des Felsgrundstückes).
3. Die Eigentümer der gefährdeten Grundstücke können nicht als Handlungsstörer zu Sicherungsmaßnahmen herangezogen werden.
GerichtOVG Koblenz 
Entscheidungsdatum01.10.1997 
Aktenzeichen11 A 12542/96 

Tatbestand

Der Kläger ist Eigentümer eines Felsgeländes in der Gemarkung ..., Ortsteil..., im Bereich der ... . An die ... selbst grenzen die unterhalb der Felswand gelegenen Grundstücke Parzellen Nrn.... und auf denen die Wohnhäuser ... und ... errichtet sind. Ursprünglich gehörten alle Parzellen zu der Hauptparzelle .., die im Eigentum des Rechtsvorgängers des Klägers stand. Die Aufteilung des Geländes in die heutigen Baugrundstücke an der straße erfolgte durch den Rechtsvorgänger des Klägers mit Genehmigung des Landratsamtes im Einvernehmen mit der Stadtverwaltung. Die unterhalb der Felswand (heutige Parzelle ...) gelegenen Grundstücke wurden vom Rechtsvorgänger des Klägers als Bauland verkauft; das Landratsamt erteilte in den 50er Jahren entsprechende Baugenehmigungen.

Am 07. Juli 1992 löste sich aus der Felswand ein ca. 2 cbm großer und etwa 1,5 bis 2 t schwerer Felsblock und stürzte auf den hinteren Teil des an die Felswand angrenzenden Grundstücks ?straße.

Das Geologische Landesamt Rheinland-Pfalz erstellte unter dem 27. August 1992 ein Gutachten über die Steinschlag- und Felssturzgefahren in den Bereichen der Grundstücke ?straße und ... Es kam zu dem Ergebnis, daß eine akute Steinschlaggefahr weiterhin vorliegt. Dabei wurden sieben Gefahrenpunkte der Felswand aufgezeigt und als erforderlich angesehene Sicherungsmaßnahmen genannt.

Mit polizeilicher Verfügung vom 23. Oktober 1992 wurde dem Kläger unter Anordnung des Sofortvollzugs zur Beseitigung der akuten Steinschlaggefahr durch herabstürzende Felsteile auferlegt, geeignete Felssicherungsmaßnahmen durchzuführen. Unter Hinweis auf das Gutachten des Geologischen Landesamtes Rheinland- Pfalz wurden die als geeignet angesehenen Felssicherungsmaßnahmen aufgeführt. Darüber hinaus wurde ein bereits eingeholtes Angebot der Fa. als Entscheidungshilfe beigefügt. Der Kläger wurde gebeten, eine entsprechende Auftragsbestätigung innerhalb von 4 Wochen nach Bekanntgabe der Verfügung vorzulegen. Für den Fall der Nichtvorlage der Auftragsbestätigung wurde die Ersatzvornahme angedroht, deren voraussichtliche Kosten vorläufig auf 153.000,-- DM festgesetzt wurden. Gleichzeitig wurde die erste Rate in Höhe von 50.000,-- DM festgesetzt.

Der Kläger legte gegen die polizeiliche Verfügung Widerspruch ein und stellte beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Der Kläger machte im wesentlichen geltend, er sei zwar Eigentümer, jedoch sei sein Vater im Grundbuch eingetragener Nießbrauchsberechtigter. Sein Vater sei als Inhaber der tatsächlichen Gewalt in erster Linie in Anspruch zu nehmen. Die Gefahr gehe im übrigen von der Wohnsiedlung aus, die in den 50er Jahren direkt unterhalb der Felsen rechtswidrig genehmigt worden sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs mache allein der Zustand eines Grundstücks den Eigentümer noch nicht zum Störer. Mit Beschluß vom 17. Dezember 1992 - 2 L 3503/92.KO - lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ab. Das anschließende Beschwerdeverfahren - 11 B 10225/93.OVG - wurde durch einen Vergleich beendet, wonach die Sicherungsarbeiten von der Beklagten in Auftrag gegeben und ihre Kosten vorläufig - bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren - von den Parteien je zur Hälfte getragen werden sollten. Die Gesamtkosten der dementsprechend durchgeführten Sicherungsmaßnahmen beliefen sich auf 184.565 --DM.

Mit Widerspruchsbescheid vom 07. November 1995 wies der Kreisrechtsausschuß des Landkreises den Widerspruch des Klägers zurück.

Der Kläger hat dagegen Klage erhoben und im wesentlichen auf seine Ausführungen im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes verwiesen. Mit Urteil vom 11. Juli 1996 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Unter Bezugnahme auf seinen Beschluß vom 17. Dezember 1992 hat es ergänzend ausgeführt: Eine Begrenzung der Zustandshaftung dahingehend, daß eine Inanspruchnahme des Eigentümers insbesondere ausscheide, wenn die von seinem Grundstück ausgehende Gefahr durch Naturereignisse oder höhere Gewalt verursacht werde, finde im Gesetz keine Stütze. Die Frage, ob in Einzelfällen im Hinblick auf das Gebot der Zumutbarkeit bzw. Angemessenheit eine Begrenzung der Zustandshaftung in Betracht zu ziehen sei, bedürfe vorliegend keiner Klärung. Da die unterhalb der Felswand gelegenen, gefährdeten Grundstücke von den Rechtsvorgängern des Klägers selbst als Bauland verkauft und gegen die später erteilten Baugenehmigungen von seiten des Klägers bzw. dessen Rechtsvorgängern keine Einwendungen erhoben worden seien, könne der Kläger sich nunmehr nicht mehr darauf berufen, es sei unzumutbar, ihn mit den durch die vorhandene Bebauung verursachten Mehrkosten der Gefahrenbeseitigung allein zu belasten.

Der Kläger hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt. Zur Begründung macht er im wesentlichen geltend: Die Verfügung sei bereits unbestimmt. Aus ihr lasse sich nicht entnehmen, welche Felssicherungsmaßnahmen im einzelnen durchzuführen gewesen seien. Das Gutachten des Geologischen Landesamtes habe lediglich als Orientierungshilfe dienen sollen. Darüber hinaus bestehe seine Zustandshaftung nicht. Sie wäre allenfalls auf die Pflicht beschränkt, die Durchführung der erforderlichen Sicherungsmaßnahmen auf seinem Grundstück zu dulden. Ursächlich für die Veränderung der Umwelt sei nicht sein Handeln, sondern das der Eigentümer der steinschlaggefährdeten Grundstücke gewesen, die in die Gefahrenzone gebaut hätten, und/oder der Baugenehmigungsbehörde, die diese Bebauung gestattet habe. Eine vom Zivilrecht abweichende Wertung und Risikozurechnung sei nur dann und insoweit angebracht, als dies aus Gründen einer effektiven und schnellen Gefahrenabwehr erforderlich sei. Dies sei hier nicht der Fall gewesen. Bei der Aufteilung des Geländes in die heutigen Baugrundstücke habe man tiefe Parzellen mit einer Länge von 46 m bis 60 m geschaffen. Der Zuschnitt der Baugrundstücke sei bewußt so erfolgt, um den Bauwilligen die Möglichkeit zu geben, die Wohnhäuser zur straße hin und damit weit entfernt von der Felswand zu errichten. Sie seien also nicht gezwungen gewesen, die Baugenehmigung für eine Bebauung in der Nähe des Felsgeländes zu beantragen. Er habe die genaue Lage der auf den Grundstücken dann errichteten Häuser nicht zu verantworten. Seine Inanspruchnahme sei auch unzumutbar, da der Betrag für die Felssicherungsmaßnahmen ein Vielfaches über dem Wert des Felsgrundstückes liege. Zu beanstanden sei auch, daß die Beklagte eine Inanspruchnahme der Eigentümer der gefährdeten Grundstücke offensichtlich nicht in Betracht gezogen habe. Polizeirechtlich seien aber auch sie als Verhaltensstörer anzusehen. Sie hätten durch die Tatsache, daß sie die unterhalb der Felswand gelegenen Grundstücke bebaut hätten, eine Ursache für die jetzt vorliegende akute Steinschlaggefahr gesetzt.

Der Kläger beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 11.07.1996 zu ändern und die Verfügung der Beklagten vom 23. Oktober 1992 sowie den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Landkreises vom 07. November 1995 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Die Beklagte trägt im wesentlichen vor: Die Gefährdung für die Allgemeinheit sei nicht erst durch die Errichtung der Wohnhäuser hervorgerufen worden. Auch ohne das Vorhandensein von Wohnhäusern hätte die Gefahr bestanden, daß Personen, insbesondere Kinder und/oder Tiere in den gefährdeten Bereich gelangen würden, ohne daß dies einigermaßen zuverlässig zu verhindern gewesen sei.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen der Beteiligten, den Verwaltungsakten der Beklagten und den Widerspruchsakten des Kreisrechtsausschusses des Landkreises sowie den Gerichtsakten der Verfahren - 2 K 210/83, 2 L 100/83, 2 L 3503/92.KO und 11 B 10225/93.OVG -. Sämtliche Akten und Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

Die Berufung des Klägers ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat seine Klage zu Recht abgewiesen. Die polizeiliche Verfügung der Beklagten vom 23. Oktober 1992, mit der dem Kläger die Durchführung von Felssicherungsmaßnahmen aufgegeben wurde, ist rechtmäßig.

Die noch nach § 9 Abs. 1 Satz 1 des Polizeiverwaltungsgesetzes - PVG - in der Fassung vom 01. August 1981 (GVBl. S. 179) ergangene Verfügung ist entgegen der mit der Berufung vorgetragenen Auffassung inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG). Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts in seinem Beschluß vom 17.12.1992 - 2 L 3503/92.KO - wird verwiesen. Die Beklagte hat unter Wiedergabe des Gutachtens des Geologischen Landesamtes vom 27. August 1992 die "geeigneten" Felssicherungsmaßnahmen im einzelnen bezeichnet. Für den Kläger mußte deutlich sein, daß von ihm genau diese Maßnahmen gefordert wurden.

Die Verfügung ist auch materiell rechtmäßig. Auch insoweit verweist der Senat zunächst auf die zutreffenden Gründe des genannten Beschlusses des Verwaltungsgerichts sowie des angefochtenen Urteils. Zwischen den Beteiligten ist im übrigen insbesondere unstreitig, daß eine akute Felssturzgefahr bestanden hat. Das sonstige Vorbringen des Klägers im Berufungsverfahren rechtfertigt keine andere Entscheidung.

1.

Die Beklagte hat den Kläger, der Eigentümer des Felsgrundstückes ist, zu Recht als Zustandsstörer zu den Felssicherungsmaßnahmen herangezogen. Für die polizeirechtliche Verantwortlichkeit ist anders als für die zivilrechtliche Haftung unerheblich, auf welche Weise der polizeiwidrige Zustand entstanden ist. Es kommt insbesondere nicht darauf an, ob der Verantwortliche ihn selbst verschuldet oder verursacht hat oder ob der gefährliche Zustand auf Naturereignissen beruht (ständige Rechtsprechung des OVG Rheinland- Pfalz, siehe u.a. Urteil vom 27.10.1976 - 2 A 55/76 - m.w.N., Beschluß vom 18.01.1994 - 11 B 12692/93.OVG -; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage 1986, § 21 Nr. 1b, S. 320).

Dem Hinweis des Klägers auf die im Zivilrecht zu § 1004 BGB entwickelten Grundsätze (vgl. BGH, Urteil vom 12.02.1985, NJW 1985, 1773) folgt der Senat nicht. Die Einheitlichkeit der Rechtsordnung gebietet es nicht, den Begriff des polizeirechtlichen Zustandsstörers ausschließlich nach zivilrechtlichen Kriterien auszulegen. Im öffentlichen Sicherheitsrecht steht die Notwendigkeit eines raschen und effektiven Einschreitens zur Abwehr drohender Gefahren im Vordergrund. Anders als im Zivilrecht geht es hier nicht um den Ausgleich privater und damit gleichrangiger Interessen, sondern um die im Allgemeininteresse liegende Gefahrenabwehr. Das Polizeirecht kann deshalb - anders als das Zivilrecht - nicht zulassen, daß eine durch Naturereignisse entstandene Gefahr nicht beseitigt wird (so auch BayVGH, Beschluß vom 26.09.1995, BayVBl. 1996, 437, und Beschluß vom 04.03.1997, BayVBl. 1997, 502). Die Zustandshaftung ist Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums in dem Sinn, daß "Eigentum verpflichtet" (Art. 14 Abs. 2 GG), die von ihm ausgehenden Gefahren zu beseitigen. Allerdings kann die Sozialbindung wie jede Grundrechtsschranke ihrerseits nicht schrankenlos sein und wird insbesondere durch das Übermaßverbot begrenzt (BayVGH, Beschluß vom 13.05.1986, NVwZ 1986, 943). Eigentumsbindungen müssen also verhältnismäßig sein und dürfen nicht zu einer übermäßigen Belastung führen und den Eigentümer unzumutbar treffen (Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl. 1995, Rdnr. 221; vgl. zur Einschränkung der Zustandshaftung auch BVerwG, Urteil vom 04.10.1985, DÖV 1986, 287, und Beschluß vom 14.12.1990, NVwZ 1991, 475). Soweit also im Einzelfall die "Opfergrenze" überschritten wird, kann auch im Polizeirecht eine Inanspruchnahme des Zustandstörers ausgeschlossen sein (vgl. BayVGH, Beschluß vom 26.09.1995, BayVBl. 1996, 437, und Beschluß vom 04.03.1997, BayVBl. 1997, 502). Eine solche "Opfersituation" besteht im vorliegenden Fall jedoch nicht. Dies gilt auch dann, wenn man die Gefahr für die Allgemeinheit gerade im Hinblick auf die unterhalb der Felswand entstandene Wohnbebauung sieht. Dabei ist nämlich zu berücksichtigen, daß der Rechtsvorgänger des Klägers als Eigentümer der früheren Parzelle ... durch deren Aufteilung die Baugrundstücke an der ...straße erst geschaffen und sie dann als Bauland verkauft hat. Er selbst hat sein Eigentum auf das wirtschaftlich wertlose Felsgelände beschränkt und im übrigen den wirtschaftlichen Nutzen aus seinem Eigentum gezogen. Damit hat er die Bebauung unterhalb der Felswand nicht nur geduldet, sondern darüber hinaus sogar gefördert. Zwar hatte der Rechtsvorgänger des Klägers keinen Einfluß auf die jeweilige Lage der Wohnhäuser. Die Gefahr bestand - vor der Durchführung der Sicherungsmaßnahmen - aber nicht nur darin, daß diese Häuser beschädigt und sich dort aufhaltende Personen verletzt werden konnten. Auch Menschen, die sich auf dem sonstigen Grundstück im zu den Wohnhäusern gehörenden Garten- oder Hofbereich aufhielten, waren gefährdet. So hat die Beklagte den Grundstückseigentümern mit Verfügungen vom 27. Juli 1992 verboten, den hinteren Teil ihrer Grundstücke auf einer Länge von 6 m vom Fuß der Felswand an gerechnet zu betreten, um derartige Gefahren abzuwehren. Der Standort der Wohnhäuser auf den einzelnen Grundstücken ist für die Gefahrensituation letztlich nicht erheblich gewesen.

2.

Die Eigentümer der gefährdeten Grundstücke unterhalb der Felswand sind nicht als Handlungsstörer anzusehen, so daß der Beklagten keine fehlerhafte Störerauswahl vorgehalten werden kann. In Anlehnung an den sog. Schweinemäster-Fall des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Bescheid vom 16. Oktober 1956, OVGE 11, 250) hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz ebenfalls bei Gefahr eines Felssturzes mit Urteil vom 27.10.1976 - 2 A 55/76 - nicht die Eigentümer der darunter liegenden Grundstücke, sondern allein den Eigentümer des Felsgrundstückes als Störer angesehen. An dieser Auffassung wird festgehalten (ebenso BayVGH, Beschluß vom 26.09.1995, BayVBl. 1996, 437). Die Eigentümer der Baugrundstücke unterhalb der Felswand haben aufgrund bestandskräftiger Baugenehmigungen ihre Wohnhäuser dort errichtet und sich ordnungsgemäß verhalten. Weder für den Rechtsvorgänger des Klägers noch für die Bauherren war die jetzt aktualisierte, zuvor nur latent vorhandene Gefahr ersichtlich. Noch bei der Erörterung von Felssicherungsmaßnahmen Anfang der 80er Jahre konnte lediglich eine akute Gefahr nicht ausgeschlossen werden (siehe u.a. Besprechung vom 09. Dezember 1982 mit Dr. ? Geologisches Landesamt). Die Gefahr ging allein vom Grundstück des Klägers aus; die Eigentümer der darunter liegenden Grundstücke haben hingegen mit der genehmigten Errichtung ihrer Wohnhäuser die Gefahr nicht unmittelbar verursacht. Aus denselben Gründen fehlt es auch an einer unmittelbaren Gefahrenverursachung seitens des Landratsamtes/der Kreisverwaltung die die Baugenehmigungen erteilt hat.

3.

Das Verhältnis des Grundstückswertes zu der Höhe des Aufwandes für die Gefahrenbeseitigung ist für die Frage, ob der Kläger überhaupt als Zustandsstörer in Anspruch genommen werden konnte, ohne Bedeutung. Davon zu trennen ist die Frage, ob er die gesamten Kosten zu tragen hat. Auch die Belastung mit den Kosten der Sicherungsmaßnahmen kann unverhältnismäßig sein. Dies ist vorliegend jedoch ebenfalls nicht der Fall. Der Kläger steht der Gefahrensituation näher als die Allgemeinheit, die ansonsten die Kosten zu tragen hätte. Auch in diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, daß die Gefahrensituation mit der Schaffung von Baugrundstücken vom Rechtsvorgänger des Klägers mit herbeigeführt wurde, der den wirtschaftlichen Nutzen aus ihrem Verkauf gezogen hat. Von daher kann man den Wert des Felsgeländes nicht isoliert den Kosten der Sicherungsmaßnahmen gegenüberstellen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen. Insbesondere ist die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht gegeben. Abgesehen davon, daß die polizeirechtliche Zustandshaftung landesrechtlich geregelt ist, kommt der Rechtssache auch im Hinblick auf gegebenenfalls nach Art. 14 GG gebotene Einschränkungen der Haftung keine grundsätzliche Bedeutung zu. Der Senat selbst geht zugunsten des Klägers davon aus, daß das Übermaßverbot eine Begrenzung im Einzelfall gebieten kann, und hat eine solche allein aufgrund der hier vorliegenden tatsächlichen Verhältnisse verneint.

 

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