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VG Karlsruhe, 14.09.1992, 11 K 10487/92

TitelVG Karlsruhe, 14.09.1992, 11 K 10487/92 
OrientierungssatzStörerauswahl bei Grundwasserverunreinigung: Hier die Berücksichtigung der finanziellen Leistungsfähigkeit der einzelnen Störer 
NormWHG § 3 Abs. 2; WG-BW § 82; PolG-BW § 6 
LeitsatzDie Behörde kann im Rahmen ihres Auswahlermessens die finanzielle Leistungsfähigkeit der einzelnen Störer und gegebenenfalls ein zwischen einzelnen Störern vereinbarter Gewährleistungsausschluß berücksichtigen. (redaktionell bearbeiteter Leitsatz)
GerichtVG Karlsruhe 
Entscheidungsdatum14.09.1992 
Aktenzeichen11 K 10487/92 

Zum Sachverhalt:

Die Ast. war bis zum 1. 4. 1985 Eigentümerin des heutigen Betriebsgeländes der Fa. X. und unterhielt dort einen Betrieb für Holzverarbeitung. Mit Kaufvertrag vom 28. 3. 1985 hatte die Ast. die Grundstücke, auf denen sich der Betrieb befindet, unter Gewährleistungsausschluß an die E verkauft. Im September 1985 wurde bekannt, daß im Bereich des Firmengeländes eine Grundwasserverunreinigung eingetreten war. Nach dem Ergebnis des daraufhin erstellten Untersuchungsberichts liegt der Schadensherd innerhalb des Betriebsgeländes im Bereich der Imprägniersprühanlage. Zur Imprägnierung war von der Ast. im Zeitraum von 1971 bis einschließlich März 1985 das Mittel ?Basileum Holzbau?, das 0,7 % Lindan und 6,5 % Pentachlorphenol enthält, eingesetzt worden. Dieses Mittel war von der Fa. X. bis einschließlich Juli 1985 weiterverwendet worden. Durch Abtropfverluste beim Imprägniervorgang war zunächst der Bitumenboden der Halle weitgehend aufgelöst worden, so daß anschließend das Imprägniermittel direkt ins Erdreich eindrang. Nach den Angaben im Untersuchungsbericht entstand dadurch eine hochgradige Kontaminierung des Bodens sowie eine aktive Verunreinigung des Grundwassers. Seit August 1985 wird das PCP- freie ?Basileum 100? mit 0,5 % Lindan eingesetzt. Die jetzt betriebene Sprühanlage ist gekapselt, so daß ein weiteres Eindringen von Schadstoffen ausgeschlossen werden soll. Zur Grundwassersanierung wurden nach Bekanntwerden des Schadens mehrere Abwehrbrunnen niedergebracht. Mit Bescheid vom 18. 2. 1992 verpflichtete der Ag. die Ast., den mit PCP und Lindan verunreinigten Erdboden auf dem Betriebsgrundstück der Fa. X. abzutragen und entsprechend den abfallrechtlichen Bestimmungen zu entsorgen. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet.

Das VG stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Ast. wieder her.

Gründe

Es bestehen ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts.

Die Verfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 82 Abs. 1 S. 2 WG-BW. Diese Vorschrift ist hier als spezialgesetzliche Ermächtigung anzuwenden. Danach ist die Wasserbehörde u. a. zu repressivem Einschreiten berechtigt, wenn ein Verhalten gegen die der Gewässerreinheit dienenden Gebote oder Verbote verstößt (BVerwG, ZfW 1974, 300 f.) oder eine Störung der wasserwirtschaftlichen Ordnung z. B. dadurch eintritt, daß ein wassergefährdender Stoff in das Grundwasser gelangt. Steht eine drohende Verseuchung des Grundwassers bevor, so besteht eine konkrete Gefahr i. S. des § 82 Abs. 1 S. 2 WG-BW. Im letzteren Fall ist die öffentliche Sicherheit und Ordnung auch dann betroffen, wenn die Voraussetzungen der speziellen Tatbestände des Wasserhaushaltsgesetzes nicht erfüllt sind (BVerwG, ZfW 1974, 300). Nach den Vorschriften der §§ 6, 26, 34 WHG bzw. §§ 18, 25, 25a WG-BW widerspricht wiederum jede Beeinträchtigung des Ge- und Verbrauchswertes des Wassers im Hinblick auf eine spätere Nutzung den Anforderungen des Wasserhaushaltsgesetzes (BVerwG, Buchholz 445.4 § 3 WHG Nr. 3) und stellt damit eine Störung dar. Es genügt, daß der Wasserhaushalt beeinträchtigt ist; eine konkrete Gefährdung menschlichen Lebens ist nicht Voraussetzung für behördliches Einschreiten (BVerwG, NVwZ 1990, 474 f.).

Die Annahme des Ag., daß bei weiterem Verbleiben des kontaminierten Erdreiches im Boden das Grundwasser ebenfalls weiterhin kontaminiert wird, wird aller Voraussicht nach nicht zu beanstanden sein. Nach den Ergebnissen der Ermittlungen im Verwaltungsverfahren ist durch das Versickern von Imprägniermitteln in Form von Abtropfverlusten PCP und Lindan in den Boden gelangt, welches nach Sättigung des Bodens zu einer fortbestehenden Gefährdung des Grundwassers geführt hat. Diese Gefährdung besteht auch nach Errichtung von Abwehrbrunnen zur Gewässersanierung weiter. Durch die Abwehrbrunnen und die Aktivkohlefilteranlage werden die bereits in das Grundwasser gelangten Schadstoffe weitgehend absorbiert, d. h. es wird eine bereits eingetretene Störung beseitigt. Die für das Grundwasser bestehende Gefährdung durch Bodenkontamination läßt sich denkgesetzlich notwendig dagegen nur durch eine Bodensanierung erreichen.

Der Ag. dürfte die Ast. als Verhaltensverantwortliche (§ 6 Abs. 1 PolG-BW) jedoch ermessensfehlerhaft in Anspruch genommen haben. Als Adressat der auf Beseitigung der Störung gerichteten Anordnung kommt die Ast. als Verhaltensstörerin in Betracht. Verhaltensstörer ist derjenige, der die Störung unmittelbar verursacht hat. Als polizeirechtliche Verantwortlichkeit ist hierbei nicht die Ursächlichkeit im naturwissenschaftlichen Sinne zu verstehen, sondern eine differenzierte Bewertung vorzunehmen, ob durch ein bestimmtes Verhalten die tolerable Gefahrengrenze überschritten wird (Papier, Altlasten und polizeiliche Störerhaftung, 1983, S. 19 ff.). Dabei sind Gesichtspunkte der Rechts- und Pflichtwidrigkeit sowie der Sozialadäquanz nach positiv-rechtlichen und überpositiv wertenden Richtlinien zu berücksichtigen (Breuer, Öffentliches und privates WasserR, 2. Aufl. (1987), Rdnr. 553).

Die Ast. bestreitet auch nicht, daß das Lindan und PCP, das bei der Bodenuntersuchung nachgewiesen wurde, jedenfalls zusammen mit einer späteren mehrmonatigen Weiterverwendung des Holzimprägniermittels ?Basileum-Holzbau? durch die Fa. X. auf Imprägniervorgänge zurückzuführen sind, die während ihrer betrieblichen Nutzung des Grundstücks stattgefunden haben. Die Pflichtwidrigkeit des grundwassergefährdenden und -schädigenden Verhaltens ergibt sich unabhängig von der Frage, ob der zivilrechtlichen Gefährdungshaftung nach § 22 Abs. 2 WHG eine öffentlichrechtliche Bedeutung zukommt, aus der Nichtstörungspflicht, die sich aus der Generalklausel des § 82 Abs. 1 S. 2 WG-BW entnehmen läßt. Darüber hinaus sind nach wasserrechtlichen Vorschriften (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG) Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Verunreinigung des Grundwassers herbeizuführen, erlaubnispflichtig. Damit werden über diese Wasserbenutzung hinausgehende, unmittelbare Einwirkungen auf die Beschaffenheit des Wassers der Erlaubnis- und Bewilligungspflicht unterstellt. Die hier erfaßten Maßnahmen müssen in einem zweckbestimmten, wenn auch nicht auf das Gewässer selbst gerichteten Verhalten bestehen (Czychowski, DVBl 1970, 379 (382 f.)). Nach den nachträglichen Erkenntnissen war das von der Ast. jahrelang praktizierte Imprägnierverfahren in diesem Sinne geeignet, zu einer dauernden Verunreinigung des Grundwassers zu führen. Das Abtropfen des imprägnierten Holzes - nach Auflösung des Bitumenbodens - direkt in den Erdboden hat eine solche dauernde Verunreinigung bereits hervorgerufen. Eine Erlaubnispflicht auf der allgemeinen Grundlage des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG könnte hier aber rechtsstaatlichen Bedenken mangelnder tatbestandlicher Bestimmtheit, Kalkulierbarkeit und Kontrollierbarkeit begegnen. Dies kann jedoch hier für die Frage der Überschreitung einer tolerablen Gefahrengrenze dahingestellt bleiben. Auch, wenn sich aus § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG eine konkrete Erlaubnispflicht nicht herleiten ließe, macht diese Vorschrift ebenso wie § 82 Abs. 1 S. 2 WG-BW die von jedem zu beachtende Gefahrengrenze deutlich. Es ist weiterhin nicht ersichtlich, daß das schadensverursachende Verfahren behördlich geduldet wurde, wobei auch eine solche Duldung oder behördliche Untätigkeit nicht das entsprechende Verhalten legalisieren könnte (Kloepfer, UmweltR, 1989, § 12 Rdnr. 144).

Es ist bereits festgestellt worden, daß das Verhalten der Ast. nicht nur geeignet, sondern tatsächlich ursächlich für entsprechende Verunreinigungen war. Die polizeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit setzt dagegen nicht voraus, daß dem Störer die Gefährdung bekannt oder erkennbar war (Kloepfer, § 12 Rdnr. 140). Die Störereigenschaft ist auch vom Verschulden unabhängig (Martens, in: Drews-Wacke-Vogel-Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 293 m. w. Nachw.).

Das von dem Ag. ausgeübte Ermessen bei der Auswahl des in Anspruch zu nehmenden Störers ist dagegen zu beanstanden. Sind im Falle einer festgestellten Gefahrenlage mehrere Personen polizeirechtlich verantwortlich, so steht der zuständigen Behörde grundsätzlich ein Auswahlermessen zu. Sie ist prinzipiell befugt, entweder alle oder einzelne Störer oder nur einen einzelnen Verantwortlichen heranzuziehen. Gesetzliche Richtschnur für die fehlerfreie Ausübung des Auswahlermessens muß beim Zusammentreffen von Handlungs- und Zustandshaftung der Gesichtspunkt der schnellen und wirksamen Gefahrenbeseitigung sein (OVG Münster, DVBl 1971, 828 (829); 1973, 924 (928)). Ein Grundsatz, daß der Handlungsstörer grundsätzlich vor dem Zustandsstörer heranzuziehen ist, besteht dabei nicht (VGH Mannheim, DVBl 1990, 1046 f.). In Fällen, wie dem hier vorliegenden, in denen keiner der Verantwortlichen eine besondere Eignung zur effektiven, schnellen und kostensparenden Gefahren- bzw. Störungsbeseitigung besitzt, die eigentliche Gefahrenbeseitigung und Sanierung also letztendlich wegen der Art und des Ausmaßes der Gefahrenlage ohnehin von Sachverständigen und besonders ausgestatteten Dritten zumindest überwacht werden muß, ergeben sich dabei spezielle Grenzen des behördlichen Auswahlermessens. Der verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz gebietet es in diesen Fällen, bei annähernd gleichgewichtigen Verantwortlichkeitsbeiträgen der Störer eine entsprechende gleichmäßige Belastung zu bewirken (Papier, NVwZ 1986, 256 (263)). Der Ag. hat in diesem Zusammenhang berücksichtigt, daß die Fa. X. sowohl als Zustandsstörerin als auch als Handlungsstörerin in Betracht kommt. Sie hat auch ausführlich und nachvollziehbar begründet, warum sie die Ast. für die vorzunehmende Bodensanierung in Anspruch nimmt. Sie hat insbesondere deutlich gemacht, daß die erhebliche Mitverursachung die Heranziehung der Ast. nunmehr deswegen rechtfertigt, weil bisher im Rahmen der Maßnahmen zur aktiven Grundwassersanierung - vor allem mit Bescheid vom 7. 4. 1989 - allein die Fa. X. herangezogen wurde. Es handelte sich um dringende Maßnahmen der Errichtung von Abwehrbrunnen und Filteranlagen, die einer ständigen Überwachung unterliegen. Die weitere erforderliche Bodensanierung kann dagegen von der Ast. ebenso effektiv und zweckmäßig durchgeführt werden. Der Ag. hat jedoch übersehen, daß die Eigentümer ebenfalls als Zustandsstörer in Betracht kommen und daß insoweit der Gewährleistungsausschluß zwischen diesen und der Ast. sowie evtl. Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der drei Störer zu berücksichtigen sind. Der Handlungsstörer ist zwar nicht immer schon dann von der Inanspruchnahme auszunehmen, wenn seine Gewährleistung gegenüber dem Zustandsstörer ausgeschlossen ist. Im Einzelfall kann es aber ermessensfehlerhaft sein, wenn die Behörde bei der Auswahl des von ihr in Anspruch genommenen Störers die ihr bekannten und unstreitigen Regelungen des internen Ausgleichs völlig unberücksichtigt läßt (BVerwG, NVwZ 1990, 474 f.). Insofern ergeben sich hier Zweifel daran, ob die Ermessensabwägung des Ag. in diesem Punkt nachzuvollziehen ist, da sie unberücksichtigt läßt, daß ein Gewährleistungsausschluß auf der einen Seite einen reduzierten risikobedingten Preis auf der anderen Seite bedingt. Dies hat allerdings keine Bedeutung bei der Auswahl zwischen der Fa. X. und der Ast., da ein Gewährleistungsausschluß hier nicht gegeben ist und somit in der Tat der Heranziehung der Ast. insoweit nichts entgegensteht.

Es ist dagegen ermessensfehlerhaft, daß die Eigentümer als Zustandsstörer nicht bei der Auswahl berücksichtigt worden sind. Insoweit hat die Ag. ihr Ermessen nicht betätigt, da sie offensichtlich irrtümlich davon ausging, daß die Fa. X. die Eigentümerin des von ihr genutzten Betriebsgeländes ist. Die Nicht-Einbeziehung der Eigentümer als Zustandsstörer in die Ermessensausübung bei der Störerauswahl war im vorliegenden Fall auch nicht unerheblich. Dies könnte nur dann angenommen werden, wenn ersichtlich eine Ermessensreduzierung auf Null dahingehend bestünde, daß die Inanspruchnahme der Eigentümer als Störer ausgeschlossen ist. Dies ist jedoch hier nicht der Fall. Zwar dürften die grundsätzlichen Erwägungen im Hinblick auf die Bedeutung der Schadensverursachung, wie sie der Ag. bei der Auswahl zwischen der Ast. als Verhaltensstörerin und der Fa. X. als Zustandsstörerin und Verhaltensstörerin angestellt hat, auch bei der Auswahl zwischen der Ast. und den Eigentümern zum Tragen kommen. Dies schließt jedoch die (Mit-) Inanspruchnahme der Eigentümer nicht von vorneherein aus. Insbesondere wird im Rahmen des Auswahlermessens die finanzielle Leistungsfähigkeit der Störer sowie der zwischen den Eigentümern und der Ast. vereinbarte Gewährleistungsausschluß zu berücksichtigen sein.

Es war dem Ag. auch zumutbar, Ermittlungen im Hinblick auf die Eigentümer des betreffenden Grundstückes anzustellen. Zwar übt die Behörde ihr Auswahlermessen prinzipiell dann richtig aus, wenn sie es an einer effektiven und optimalen Gefahrenabwehr orientiert. Damit sind prinzipiell alle weit gesteckten Ermittlungs-, Aufklärungs- und Abwägungspflichten bei einer Störermehrheit unvereinbar. Im vorliegenden Fall ist jedoch nicht erkennbar, daß unter einem konkreten Zeitdruck bei der Störerauswahl gehandelt werden mußte. Die Anforderungen an eine evtl. weitere Aufklärungspflicht unter Einbeziehung persönlicher Verhältnisse mehrerer Störer in den Abwägungsprozeß über die Auswahlentscheidung haben sich letztlich danach zu richten, in welchem Zeitraum die Gefahrenabwehrentscheidung zu treffen ist (Ossenbühl, DÖV 1976, 463 (471)).

 

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