Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

VGH Kassel, 27.02.1992, 11 TH 1975/91

TitelVGH Kassel, 27.02.1992, 11 TH 1975/91 
OrientierungssatzVerantwortlichkeit des "Hintermanns" 
NormSOG-HE § 6 Abs. 1; SOG-HE § 6 Abs. 3; SOG-HE § 11; SOG-HE § 12 
Leitsatz1. Wer im Geltungsbereich einer Sperrgebietsverordnung, die die Prostitutionsausübung verbietet, Prostituierten wissentlich Räume zur Ausübung der Prostitution überlässt, ist polizeirechtlich als Verhaltensstörer (Zweckveranlasser) für die Störung der öffentlichen Sicherheit verantwortlich, die im Verstoß der Prostituierten gegen die Sperrgebietsverordnung liegt.
2. Ob die Gefahrenabwehrbehörde zur Unterbindung eines Bordellbetriebs in solchen Fällen gegen den Betreiber oder die Prostituierten selbst vorgeht, ist eine Frage der Störerauswahl. Die Inanspruchnahme des Betreibers als Zweckveranlasser ist ermessengerecht, wenn das Vorgehen gegen die einzelnen Prostituierten keine vollständige und dauerhafte Unterbindung der Prostitutionsausübung in dem jeweiligen Anwesen erwarten lässt.
3. Mit der in § 11 HSOG 1990 getroffenen Regelung hat der Gesetzgeber die in § 6 Abs. 1 HSOG 1972 zugrunde liegende herkömmliche Unterscheidung zwischen selbständiger und unselbständiger Polizeiverfügung aufgegeben. Eine "im einzelnen Falle bestehende" Gefahr i.S.d. § 11 HSOG kann auch in einer bereits eingetretenen und fortdauernden Störung der öffentlichen Sicherheit bestehen, insbesondere in der Verletzung von Rechtsnormen, die abstrakte Gefahrentatbestände regeln.
GerichtVGH Kassel 
Entscheidungsdatum27.02.1992 
Aktenzeichen11 TH 1975/91 

Aus dem Sachverhalt

Der Antragsteller ist Mieter eines mehrstöckigen Gebäudes in der E.-straße 34 im Bahnhofsviertel von F., in dem er seit einigen Jahren einen Bordellbetrieb unterhält. Die mindestens 24 Zimmer des Gebäudes werden vom Antragsteller regelmäßig an Frauen zur Ausübung der Prostitution untervermietet. An dem Gebäude ist auf einem Vordach ein Schild angebracht, auf dem nebeneinander die Hinweise "Loving Center", "Rendezvous" und "Spielclub" zu lesen sind. Im Erdgeschoß des Gebäudes befindet sich die vom Antragsteller betriebene Gaststätte "Rendezvous", in das "Loving Center" gelangt man nach Angaben des Antragstellers nur, wenn man durch einen Eingang mehrere Meter nach hinten geht.

Das Gebäude liegt in jenem Teil des F. er Stadtgebietes, das durch § 1 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes in F. vom 23. Dezember 1986 - Sperrgebietsverordnung - (Staatsanzeiger 1987, S. 100, geändert durch Verordnung vom 27. Februar 1991, Staatsanzeiger S. 743) als absolutes Sperrgebiet festgesetzt worden ist, in dem jegliche Prostitutionsausübung verboten ist. Das Grundstück befindet sich außerhalb jenes Teils des Frankfurter Bahnhofsgebiets, dessen künftige Ausweisung als Toleranzzone der Oberbürgermeister der Antragstellerin mit einem an das Regierungspräsidium in Darmstadt gerichteten Schreiben vom 4. Juli 1991 angeregt hat.

In dem Gebäude E.-straße 34 beschäftigte der Antragsteller zumindest seit 1987 mehrere männliche Angestellte, darunter den Beigeladenen, die in dem Haus als "Wirtschafter" tätig waren. Seit Mitte 1987 wurden gegen mehrere dieser Wirtschafter, zumeist veranlasst durch Strafanzeigen von Kunden der im Hause E.-straße 34 tätigen Prostituierten, kriminalpolizeiliche Ermittlungen geführt, denen überwiegend der Verdacht der Körperverletzung oder von Eigentumsdelikten gegen diese "Wirtschafter" zugrunde lag und die zum Teil zu Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main führten, die überwiegend nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt wurden. In zwei Fällen kam es allerdings zu rechtskräftigen Verurteilungen: Mit seit 3. April 1990 rechtskräftigem Urteil des Amtsgerichts Frankfurt am Main vom 2. Oktober 1989 - 72 Js 23703/88 - wurde der Beigeladene wegen Zuhälterei zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und drei Monaten verurteilt, wobei unter Anrechnung von etwa zwei Monaten Untersuchungshaft die Vollstreckung der Reststrafe zur Bewährung ausgesetzt wurde. Die dieser Verurteilung zugrunde liegende fortgesetzte Straftat war in der Zeit von Oktober 1987 bis Juli 1988 im Bordell des Antragstellers begangen worden. Im Strafverfahren 12 Js 8978.8/90 wurde der frühere "Wirtschafter" des Antragstellers Matthias Michel durch das Landgericht Frankfurt am Main wegen einer am 14. Januar 1990 im Bordell des Antragstellers an einem Kunden einer im Hause tätigen Prostituierten begangenen Körperverletzung zu einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu je 30,00 DM verurteilt. Diese Entscheidung ist seit 18. Dezember 1990 rechtskräftig.

Mit Schreiben vom 20. Juni 1990, das den Bevollmächtigten des Antragstellers am 19. Juli 1990 zugestellt wurde, kündigte der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin dem Antragsteller die Untersagung des Bordellbetriebs binnen einer Frist von vier Wochen unter Anordnung der sofortigen Vollziehung an und gab ihm gemäß § 28 HVwVfG Gelegenheit zur Stellungnahme. In dem Schreiben wurde der Kläger darauf hingewiesen, dass gegen ihn und von ihm eingesetzte "Wirtschafter" ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der Beihilfe zur Ausübung der verbotenen Prostitution (§ 184 a StGB) anhängig sei und dass gegen im Bordell tätige Dirnen insgesamt 43 Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der verbotenen Prostitution eingeleitet worden seien.

Mit Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 27. Juni 1990 wandte sich der Antragsteller gegenüber der Antragsgegnerin gegen die angekündigte Bordellschließung und begründete dies mit der Auffassung, die Einleitung von Ermittlungsverfahren sei kein Beweis für die Begründetheit der ihnen zugrunde liegenden Vorwürfe. Im übrigen müsse ihm als Bordellbetreiber nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit selbst bei begründeten Vorwürfen gegen von ihm eingesetzte "Wirtschaften" zunächst Gelegenheit gegeben werden, sich von diesen Angestellten zu trennen, ehe von dem schärfsten Mittel der Betriebsschließung Gebrauch gemacht werden könne.

Am 11. Juli 1990 stellte der Außendienst des Ordnungsamts der Antragsgegnerin fest, dass im Hause E.- straße 34 damals von 28 vorhandenen Zimmern 25 an Prostituierte untervermietet waren.

Mit "Verwaltungsverfügung" vom 13. Juli 1990 untersagte der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin dem Antragsteller unter Bezugnahme auf § 6 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 1 HSOG in der damals geltenden Fassung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, Räumlichkeiten in der Liegenschaft E.-straße 34 zur Ausübung der Prostitution zur Verfügung zu stellen und gab ihm auf, das Bordell innerhalb eines Monats nach Zustellung der Verfügung zu schließen. Für den Fall der Nichteinhaltung dieser Frist wurde die amtliche Schließung und Versiegelung der Räume gemäß § 26 HSOG angedroht, die dadurch entstehenden Verwaltungskosten wurden auf 300,00 DM veranschlagt. Zur Begründung führte die Behörde aus, der Antragsteller störe die öffentliche Sicherheit und Ordnung, indem er Frauen die im Sperrgebiet gelegenen Räume zur Ausübung der Prostitution überlasse. Der Antragsteller könne durch eine selbständige Polizeiverfügung als Störer in Anspruch genommen werden, weil er als Vermieter Mitverursacher der als Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung anzusehenden verbotenen Prostitutionsausübung und damit als Verhaltensstörer anzusehen sei. Die im Hause E.-straße 34 tätigen Frauen verstießen durch die Prostitutionsausübung sowohl gegen die Sperrgebietsverordnung als auch gegen § 184 a StGB. Da der Antragsteller für dieses Verhalten eine im polizeirechtlichen Sinne zurechenbare Ursache gesetzt habe, sei seine Inanspruchnahme als Störer grundsätzlich gerechtfertigt und geeignet, der bereits eingetretenen Störung der öffentlichen Sicherheit wirksam zu begegnen. Im übrigen zeigten die gegen die im Haus tätigen Prostituierten und "Wirtschafter" anhängig gewordenen Ermittlungsverfahren, dass im Zusammenhang mit dem Betreiben des Bordells fortgesetzt Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung begangen würden. Die sofortige Vollziehung der Verfügung sei geboten, weil das Betreiben eines Bordells bedeute, dass ständig gegen Strafgesetze verstoßen und die öffentliche Sicherheit gefährdet werde. Nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats (Hess. VGH, Beschluss vorn 7. April 1988 - 11 TH 2776/87 -) habe das individuelle Interesse des Bordellbetreibers an der Weiterführung des Betriebes und der Erzielung eines Gewinns gegenüber dem öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zurückzutreten.

Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller am 7. August 1990 bei der Stadtverwaltung der Antragsgegnerin Widerspruch eingelegt, über den noch nicht entschieden ist.

Am 6. August 1990 hat er bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung hat er die Auffassung vertreten, die angegriffene Verwaltungsverfügung sei schon wegen mangelhafter Begründung der Anordnung des sofortigen Vollzugs rechtswidrig, da sich die Begründung in der nach Auffassung des Antragstellers unsinnigen Behauptung erschöpfe, das Betreiben eines Bordells bedeute einen ständigen Verstoß gegen Strafgesetze. Abgesehen von diesem formellen Mangel sei die Anordnung des Sofortvollzugs auch materiell nicht gerechtfertigt, weil die Antragsgegnerin die ihr seit langer Zeit bekannte Vermietung der betreffenden Räume an Prostituierte über Jahre hinweg stillschweigend geduldet habe. Eine Pflicht zum Einschreiten habe auch nicht bestanden, da zwar die Mieterinnen der Zimmer in der E.-straße 34 möglicherweise gegen die Sperrgebietsverordnung verstießen und damit eine Ordnungswidrigkeit begingen, nicht jedoch Straftaten nach § 184 a StGB, weil eine beharrliche Zuwiderhandlung gegen eine Sperrgebietsverordnung voraussetze, dass Verstöße von den zuständigen Behörden auch geahndet werden. Auf die angeblich im Hause E.-straße 34 begangenen Straftaten von Prostituierten und "Wirtschaftern" könne die sofort vollziehbare Schließungsanordnung nicht gestützt werden.

Der Antragsteller hat behauptet, neun der im Hause E.-straße 34 tätigen Prostituierten nutzten die vermieteten Räume auch zu Wohnzwecken.

Der Antragsteller hat beantragt, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Verwaltungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. Juli 1990 wiederherzustellen.

Die Antragsgegnerin hat beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Sie hat die angegriffene Verfügung verteidigt, die Nutzung von vermieteten Räumen durch Prostituierte zu Wohnzwecken bestritten und ihrerseits behauptet, die als Bordell genutzten Räumlichkeiten in den Obergeschossen des Hauses E.-straße 34 würden nicht als Wohnräume genutzt. Auch ein im Dachgeschoß liegender Raum für den "Wirtschafterverwalter" werde gleichzeitig als Aufenthaltsraum für die im Bordell tätigen Frauen zur Verfügung gestellt und stehe damit in Verbindung mit dem Bordellbetrieb.

Die Antragsgegnerin hat die Auffassung vertreten, eine möglicherweise zeitweilig gegebene Wohnnutzung einzelner Räume trete gegenüber der Prostitutionsausübung, die eindeutig und beherrschend im Vordergrund stehe, zurück. Der Antragsteller sei als so genannter Zweckveranlasser für die in der Prostitutionsausübung im Sperrgebiet liegende Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im polizeirechtlichen Sinne verantwortlich, so dass er als Störer habe in Anspruch genommen werden können.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit Beschluss vom 17. Juli 1991 den "Verwalter" E.F. zum Verfahren beigeladen. Es hat ferner die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Verwaltungsverfügung vom 13. Juli 1990 hinsichtlich des darin enthaltenen Verbots wiederhergestellt und hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung angeordnet mit der Maßgabe, den Beigeladenen bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides in den zum Zwecke der Prostitutionsausübung in der E.-straße 34 vermieteten Räumen nicht zu beschäftigen. Zur Begründung hat das Gericht im wesentlichen folgendes ausgeführt: Die Beiladung sei im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO notwendig, da die Kammer mit ihrem Beschluss einstweilen seine Beschäftigung durch den Antragsteller untersage. Der zulässige Aussetzungsantrag des Antragsteller sei im wesentlichen begründet, da die Anordnung der sofortigen Vollziehung, die den formellen Anforderungen genüge, nicht durch ein ausreichendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gedeckt sei. Die Untersagungsverfügung sei nämlich offensichtlich rechtswidrig. Zwar stelle die Überlassung von Räumlichkeiten zum Zwecke der Prostitutionsausübung im so genannten Sperrgebiet eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Zu einem Einschreiten auf der Grundlage der §§ 6 Abs. 2 Nr. 2 und 1 Abs. 2 Satz 2 HSOG berechtige jedoch nur eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 1 HSOG, die hier nicht vorgelegen habe. Bei der Untersagungsverfügung handele es sich um eine so genannte selbständige Polizeiverfügung, bei der nicht schon ein bloßer Verstoß gegen Rechtsnormen zur Begründung der konkreten Gefahr ausreiche. Die Regelung des Verbots der Prostitutionsausübung in einer eigenständigen Verordnung habe das Verständnis zum Hintergrund, dass auch ohne das Vorliegen einer konkreten Gefahr die Prostitution verboten sein soll, während darüber hinausgehende Maßnahmen, beispielsweise gegen die Vermietung von Räumen für Prostitutionszwecke, nur unter den zusätzlichen Voraussetzungen der Generalermächtigungen in § 11 HSOG n.F. verboten werden können. Eine in diesem Sinne "konkrete Sachlage", hinter der sich die Gefährdung rechtlich geschützter Güter verberge, könne zum Beispiel in den typischen Begleiterscheinungen der Prostitutionsausübung, wie etwa Eigentumsdelikten, Missbrauch von Betäubungsmitteln, sexueller und wirtschaftlicher Ausbeutung von Prostituierten und Kunden oder der Belästigung unbeteiligter Personen gesehen werden. Das Vorliegen derartig auf den Einzelfall bezogener, durch die vom Antragsteller zu verantwortende Überlassung von Räumen an Prostituierte zur Ausübung der Prostitution hervorgerufene Gefährdungstatbestände haben die Antragsgegnerin nicht in dem erforderlichen Maße dargetan. Wie eine Sichtung der Akten über die in Beziehung auf den Bordellbetrieb des Antragstellers geführten staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren ergeben habe, seien die meisten dieser Ermittlungsverfahren ohne Verurteilung eingestellt worden oder beträfen keine typischen Begleiterscheinungen der Prostitutionsausübung. Lediglich in zwei Fällen seien "Wirtschafter" des Antragstellers verurteilt worden, in einem Fall wegen Zuhälterei, im anderen wegen Körperverletzung. Insbesondere die Verurteilung des Beigeladenen wegen Zuhälterei sei als Ansatzpunkt für ein polizeirechtliches Vorgehen geeignet. Gleichwohl sei die getroffene Maßnahme rechtswidrig, weil offen sei, in weichem Umfang dem Antragsteller das Verhalten des Beigeladenen zugerechnet werden könne, zum anderen sei die verhängte Schließung des gesamten vom Antragsteller betriebenen Bordells allein aus diesem Grunde unverhältnismäßig. Vielmehr wäre es ausreichend und angemessen gewesen, dem Antragsteller die weitere Beschäftigung des Beigeladenen zu untersagen. Im Hinblick auf die vorangegangene Verurteilung des Beigeladenen wegen Zuhälterei halte es die Kammer im Hinblick auf das hohe Rechtsgut der Freiheit der Person und der Würde der Frau, das unter anderem durch § 181 a StGB geschützt werden solle, für im vorliegenden Verfahrensstadium sachgerecht und angemessen, die getroffene Aussetzungsentscheidung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO vom Unterbleiben einer Weiterbeschäftigung des Beigeladenen bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens abhängig zu machen. Da die sofortige Vollziehbarkeit der angegriffenen Versagungsverfügung durch die Aussetzungsentscheidung entfalle, sei den angedrohten Zwangsmitteln die rechtliche Grundlage entzogen, so dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers insoweit anzuordnen sei.

Gegen diesen ihr am z. August 1991 zugestellten Beschluss hat die Antragsgegnerin am 12. August 1991 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Beschwerde eingelegt. Sie vertritt unter Bezugnahme auf den Senatsbeschluss vom 7. April 1988 - 11 TH 2776187 - die Ansicht, dass die in der Vermietung von Räumen zur Prostitutionsausübung liegenden Unterstützungshandlungen des Antragstellers die Voraussetzungen einer konkreten Gefahr im Sinne eines andauernden schwerwiegenden Normenverstoßes bedeuteten. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass auch nach neuem Polizeirecht im Rahmen des § 11 HSOG n.F. noch eine grundsätzliche Unterscheidung zwischen unselbständigen und selbständigen Polizeiverfügungen vorzunehmen sei, sei zweifelhaft. Dem Gesetzestext sei eine derartige Unterscheidung im Unterschied zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 und 1 Abs. 2 Satz 1 HSOG a.F. nicht zu entnehmen. Mit dem Wegfall des § 6 HSOG a.F. sei nunmehr ein einheitlicher Gefahrenbegriff gegeben. Ausweislich der Begründung des Regierungsentwurfs zum HSOG (LT-Drucksache 12/5794) liege nach Auffassung des Gesetzgebers eine Gefahr im Sinne des § 11 HSOG auch dann vor, wenn gegen Vorschriften verstoßen werde, die abstrakte Gefahrentatbestände regeln. Auch die Nachrangigkeit der Generalermächtigung des § 11 HSOG gegenüber den Standardbefugnissen nach den §§ 12 ff. HSOG stütze die Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht. Die im HSOG geregelten Standardbefugnisse seien für den vorliegenden Fall ohne Belang; ihre gesetzessystematische Stellung und ihre Wechselwirkungen zu der Generalermächtigung des § 11 HSOG änderten nichts an dem Gefahrenbegriff, der dem neuen HSOG zugrunde liege. Im übrigen habe bereits der Senatsbeschluss vom 7. April 1988 - 11 TH 2776/87 - die Möglichkeit zum Vorgehen gegen Vermieter von Räumlichkeiten zu Prostitutionszwecken im Sperrgebiet mit einer selbständigen Polizeiverfügung gerade dann ermöglicht, wenn diese als Mitverursacher einer polizeirechtlich relevanten Gefahr bzw. Störung anzusehen und dementsprechend als Verhaltensstörer einzustufen seien. Die Tatsache, dass es sich bei dem Betrieb des Antragstellers nicht um das einzige Bordell im Bahnhofsviertel handele, gegen das die Antragsgegnerin vorgehe, lasse die von jedem einzelnen Bordell ausgehende Gefahr nicht zu einer abstrakten werden. Schließlich sei von der Antragsgegnerin auch durchaus eine konkrete, dem Antragsteller zuzurechnende Gefährdung der öffentlichen Sicherheit dadurch dargetan worden, dass sie auf die polizeilichen Ermittlungsverfahren im Zusammenhang mit dem Bordellbetrieb verwiesen habe. Auch soweit derartige Verfahren nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden seien, hätten sie bei der Prüfung der Gefährdungslage berücksichtigt werden können. Aus der Tatsache, dass der straf rechtliche Schuldnachweis bei Vorfällen im Bordellmilieu vielfach nicht geführt werden könne, indiziere keineswegs, dass insoweit auch kein polizeirechtlicher Gefahrentatbestand vorliege.

In Bezug auf die vom Verwaltungsgericht hinsichtlich der Beschäftigung des Beigeladenen als "Wirtschafter" getroffene Nebenentscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO ist die Antragsgegnerin der Auffassung, eine solche Auflage habe das Verwaltungsgericht nicht erteilen dürfen, da sie im Verhältnis zu der angefochtenen Untersagungsverfügung nicht als milderes Mittel, sondern als wesensmäßig andere Entscheidung anzusehen sei.

Die Antragsgegnerin beantragt, unter Aufhebung das angefochtenen Beschlusses den Antrag zurückzuweisen.

Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde der Antragsgegnerin zurückzuweisen. Er hält die Auflage des Verwaltungsgerichts bezüglich der Weiterbeschäftigung des Beigeladenen für gegenstandslos und behauptet, dieser sei seit kurzer Zeit nicht mehr als "Wirtschafter" oder sonst beim Antragsteller beschäftigt.

Im übrigen hält der Antragsteller die erstinstanzliche Entscheidung schon deshalb für im Ergebnis zutreffend, weil die Anordnung der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Entscheidung nicht hinreichend begründet worden sei. Angesichts der Tatsache, dass die Antragsgegnerin die Prostitution im Bahnhofsviertel trotz Sperrgebietsverordnung jahrelang hingenommen habe und gegen benachbarte Bordellbetriebe auch in der Zwischenzeit nicht eingeschritten sei, habe es eingehender Darlegung bedurft, warum gerade gegen den Antragsteller unaufschiebbar vorgegangen werden müsse.

Die Motive des Gesetzgebers für die in § 11 HSOG n.F. getroffene Regelung seien für den vorliegenden Fall unerheblich, da die Frage der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Erlasses zu beurteilen und daher noch von § 6 Abs. 1 Nr. 2 HSOG a.F. auszugehen sei. Die danach erforderliche konkrete Gefahr habe bei Erlass der angefochtenen Verfügung nicht vorgelegen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt habe.

Für die neue Rechtslage vertritt die Antragsgegnerin die Auffassung, die vom Gesetzgeber offenbar beabsichtigte Vereinheitlichung des polizeilichen Gefahrenbegriffs würde prinzipielle, über Jahrzehnte entwickelte Differenzierungen über Bord werfen und die Gefahr in sich bergen, dass von Polizeibehörden eine Zuständigkeit für nahezu jede Verhaltensweise aller Bürger usurpiert werde. Eine derartige Absicht des Gesetzgebers habe im Gesetzeswortlaut keinen Ausdruck gefunden. § 11 HSOG n.F. müsse im Sinne bisheriger polizeirechtlicher Grundprinzipien ausgelegt werden mit der Folge, dass nach wie vor eine konkrete Gefahr für ein bestimmtes Rechtsgut erforderlich sei und ein bloßer Normverstoß bei solchen Bürgern, die nicht Normadressaten seien, zum Einschreiten von Gefahrenabwehrbehörden nicht ausreiche. Auch mit dem Rechtsinstitut des so genannten Zweckveranlassers könne ein anderes Ergebnis nicht begründet werden, da das Problem der konkreten Gefahrenlage dem der Zweckveranlassung vorgeordnet und unabhängig davon zu beurteilen sei.

Im Laufe das Beschwerdeverfahrens ist von der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Frankfurt am Main unter dem Datum 19. September 1991 gegen den Antragsteller Anklage wegen Verdachts der fortgesetzten Ausbeutung im Hinblick auf die Prostitution (§ 180 a Abs. 2 Nr. 2 StGB) und wegen Beihilfe zur verbotenen Prostitution(§§ 184 a, 27 StGB) in mindestens sieben Fällen bei dem Amtsgericht - Schöffengericht - in Frankfurt am Main erhoben worden. Wegen der Einzelheiten wird auf die Anklageschrift vom 19. September 1991 (Kopie Bl. 127 ff. GA) und die hierzu verfasste Schutzschrift des Prozessbevollmächtigten des Antragstellers vom z. Januar 1992 (Bl. 141 ff. GA) Bezug genommen.

Dem Senat liegen die die Bordellschließung und das Widerspruchsverfahren betreffenden Behördenakten der Antragsgegnerin (3 Hefter), ein weiterer Hefter der Antragsgegnerin betreffend Strafanzeigen gegen im Bordell des Antragstellers tätige Prostituierte und "Verwalter", eine von der Antragsgegnerin vorgelegte Kopie des zwischen dem Antragsteller und der Eigentümerin des Hauses E.- straße 34 am 1. Oktober 1983 geschlossenen Mietvertrages (Bl. 117 ff. GA), ein von der Antragsgegnerin vorgelegtes Foto (Außenansicht des Hauses E.- straße 34, Hülle B1. 121 GA) sowie die vom Verwaltungsgericht beigezogenen Ermittlungs- bzw. Strafakten der Amtsanwaltschaft Frankfurt am Main (Az: 12 Js 51912/87; 12 Js 2040/88; 12 Js 5223/88; 5 Js 55751/88; 12 Js 26136.2/89; 12 Js 37704.2/89; 4 Js 38069.9/89; 12 Js 42837.2/89; 12 Js 43679.1/89; 12 Js 45250.2/89; 27 Js 51728.3/89; 12 Js 5317.0/90; 12 Js 8978.8/90) sowie der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main (72 Js 23703/88; 77 Js 5312.0/89; 70 Js 14853.5/89; 77 Js 18372.1/89; 41 Js 40806.7/89; 77 Js 18744.0/90) vor.

Gründe

Die vom Verwaltungsgericht beschlossene Beiladung des früheren "Verwalters" F. ist aufzuheben, weil der Senat eine Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Verwaltungsverfügung des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin vom 13. Juli 1990 nicht für angebracht hält und daher eine Bestätigung der vom Verwaltungsgericht erteilten Auflage nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO nicht in Betracht kommt. Da die in erster Instanz erfolgte Beiladung keine bleibenden Rechtsfolgen hat und sich auch kostenrechtlich nicht auswirkt, kann dahinstehen, ob sie zu Recht erfolgt ist.

Die Beschwerde ist zulässig und begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs zu Unrecht wiederhergestellt bzw. angeordnet. An der sofortigen Vollziehung der Verwaltungsverfügung vom 13. Juli 1990 besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, das der Oberbürgermeister der Beklagten in Bezug auf die Untersagung der Überlassung von Räumen zur Ausübung der Prostitution und die Bordellschließung auch entsprechend § 80 Abs. 3 VwGO hinreichend begründet hat.

An der Rechtmäßigkeit der Verwaltungsverfügung besteht nach summarischer Prüfung entgegen der Auffassung des Antragstellers und des Verwaltungsgerichts kein Zweifel.

Der Senat lässt als nicht entscheidungserheblich offen, ob der bei Erlass der angefochtenen Verwaltungsverfügung noch geltende und von der Antragsgegnerin als Ermächtigungsgrundlage herangezogene § 6 Abs. 1 Nr. 2 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - HSOG - i.d.F. vom 26. Januar 1972 (GVBI. 1 S. 24, zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Mai 1988, GVBI. 1 S. 191) den Erlass einer (selbständigen) Polizeiverfügung gegen den Antragsteller ermöglichte, wie die Antragsgegner unter Bezugnahme auf die bisherige Rechtsprechung des Senats (Beschluss vom 7. April 1988 - 11 TH 2776187 -, vgl. hierzu auch Beschluss vom 27. Mai 1988 - 11 TH 181188 -) meint. Im erstgenannten Beschluss hat der Senat hierzu folgendes ausgeführt:

"Die angegriffene Polizeiverfügung richtet sich auch zu Recht gegen die Antragstellerin. Denn diese ist - neben den Prostituierten, die in dem Anwesen ... der Gewerbsunzucht nachgehen - Handlungsstörerin im Sinne des § 12 HSOG. Der Umstand, dass die Antragstellerin selbst der Prostitution nicht nachgeht, steht ihrer Inanspruchnahme als Störerin im Sinne des § 12 HSOG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift ist, sofern die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch das Verhalten von Personen gestört oder gefährdet wird, derjenige verantwortlich, der die Störung oder Gefahr verursacht hat. Das ist im vorliegenden Fall auch die Antragstellerin, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt.

Wird die öffentliche Sicherheit in der zuvor näher beschriebenen Weise durch Ausübung der Prostitution innerhalb eines rechtmäßig angeordneten Sperrgebiets gestört, so sind unmittelbar verantwortlich für die Störung im Sinne des § 12 HSOG zunächst die Prostituierten selbst, die verbotenerweise innerhalb des Sperrgebiets der Gewerbsunzucht nachgehen. Denn an sie richtet sich ausdrücklich und unmittelbar das in § 1 der Sperrgebietsverordnung enthaltene Verbot. Die auf Art. 297 EGStGB beruhende Sperrgebietsverordnung dient dabei anerkanntermaßen nicht nur der Ausfüllung der Blankettnormen des § 184 a StGB und des § 120 Abs. 1 Nr. 1 OWiG. Vielmehr hat das in der Verordnung ausgesprochene Verbot auch präventivpolizeilichen Charakter, so dass auf der Grundlage der Rechtsverordnung polizeirechtliche Regelungen in Gestalt so genannter unselbständiger Polizeiverfügungen nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 Nr. 1 HSOG zum Schutze der in Art. 297 EGStGB angesprochenen Rechtsgüter jedenfalls gegenüber den Prostituierten rechtswirksam erlassen werden können, ohne dass es auf den Nachweis konkreter Gefahren für diese Rechtsgüter im Einzelfall ankommt. Insoweit folgt der beschließende Senat der Rechtsprechung des früher für das Gebiet des Polizeirechts zuständig gewesenen B. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. Hess. VGH, U. v. 25. April 1983, NJW 1984, 505). Soweit in dem vorgenannten Urteil des B. Senats allerdings in Anknüpfung an eine früher bereits vom z. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs geübte Rechtsprechung (vgl. etwa Hess. VGH, B. v. 21. Januar 1977 - 2 TH 28/76 - und B. v. 23. Oktober 1987 - 2 TH 105/78 -) weiterhin in Bezug auf die insoweit wortgleiche Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes im Regierungsbezirk Darmstadt vom 10. August 1979 (StAnz. 1979, 1811) die Auffassung vertreten wurde, aufgrund der Verordnung könne unmittelbar nicht nur die einzelne Prostituierte polizeirechtlich in Anspruch genommen werden, sondern durch eine so genannte unselbständige Polizeiverfügung auch derjenige, der Zimmer, in denen die Prostitution ausgeübt werde, an Frauen vermietet, hat der nunmehr für das Polizeirecht zuständige beschließende Senat erhebliche Bedenken, dieser Auffassung zu folgen. Er neigt vielmehr in Übereinstimmung mit einer neuerdings in verschiedenen Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vertretenen Ansicht (vgl. etwa B. v. 7. Dezember 1987 - V/3 G 2724/87 -) dazu anzunehmen, dass gegenüber Personen, die innerhalb eines rechtmäßig festgesetzten Sperrgebiets nicht selbst der Prostitution nachgehen - anders als in den Fällen der unmittelbaren Prostitutionsausübung - keine so genannte unselbständige Polizeiverfügungen im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 1 HSOG ergehen können, sondern dass in diesen Fällen nur so genannte selbständige Polizeiverfügungen nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 Nr. 2 HSOG unter den Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 Satz 1 HSOG gegenüber solchen Personen in Betrag kommen, die ihrerseits für die Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nach §§ 12 bis 14 HSOG polizeirechtlich verantwortlich sind.

Eine solche polizeirechtliche Verantwortlichkeit i.S. des § 12 HSOG ist im vorliegenden Fall bei der Antragstellerin zu bejahen, so dass der Umstand, dass sie selbst der Prostitution nicht nachgeht, ihrer Inanspruchnahme als Störerin durch eine selbständige auf §§ 6 Abs. 1 Satz 2, 1 Abs. 2 HSOG gestützte Polizeiverfügung nicht entgegensteht. Da nämlich die Antragstellerin innerhalb der Sperrzone Räume an Frauen zum Zwecke der Prostitution überlässt und für das Etablissement überdies Zeitungswerbung betreibt, ist sie als Mitverursacherin einer polizeirechtlich relevanten Gefahr bzw. Störung anzusehen und dementsprechend - neben den Prostituierten - als Verhaltensstörer einzustufen, der eine eigene polizeirechtlich erhebliche Ursache für eine konkrete polizeirechtliche Gefahr bzw. Störung in dem oben näher beschriebenen Sinne setzt und dabei selbst die Gefahrengrenze überschreitet. Das bewusste und gewollte Überlassen von Räumen in einem Sperrbezirk an Frauen zum Zwecke der Prostitution bildet mit dem Erfolg, nämlich der Prostitutionsausübung durch diese Frauen, eine natürliche Einheit, die es rechtfertigt, einen Wertungszusammenhang zwischen ihnen herzustellen, und die es sachgerecht erscheinen lässt, denjenigen, der solche Räume zum Zwecke der Prostitutionsausübung überlässt, im polizeilichen Sinne - neben diesen - als Verhaltensstörer und damit als möglichen Adressaten einer selbständigen Polizeiverfügung in dem oben näher beschriebenen Sinne anzusehen (vgl. dazu die Theorie vom so genannten "Zweckveranlasser" sowie die Ausführungen bei Drews / Wacke / Vogel  Martens, Gefahrenabwehr, g. Auflage, 1986, S. 310-317 m.w.N. Pietzcker, DVBI. 1984, 457 ff.; Erbel, JuS 1985, 257 ff.). Die Frauen, die in dem Anwesen ... der Prostitution nachgehen, verstoßen durch dieses Verhalten gegen die öffentliche Sicherheit, weil die Ausübung der Prostitution dort durch die genannte Sperrgebietsverordnung untersagt ist und jeder Verstoß gegen eine Rechtsnorm zugleich eine Störung der öffentlichen Sicherheit i.S. von § 1 Abs. 2 HSOG darstellt. Im übrigen begehen diese Frauen durch ihr Verhalten strafbare Handlungen nach § 184 a StGB bzw. Ordnungswidrigkeiten nach § 120 OWiG. Da die Antragstellerin ... eine im polizeirechtlichen Sinne zurechenbare Ursache dafür setzt, ist ihre Inanspruchnahme als Adressatin einer selbständigen polizeilichen Verbotsverfügung der hier in Rede stehenden Art mithin grundsätzlich gerechtfertigt und geeignet, der bereits eingetretenen Störung der öffentlichen Sicherheit wirksam zu begegnen. Der beschließende Senat neigt darüber hinaus zu der Annahme, dass die Antragstellerin selbst im vorliegenden Fall durch das dauernde Überlassen der Räume an Frauen, die darin der Prostitution nachgehen, strafbare Beihilfe zur Ausübung der verbotenen Prostitution i.S. des § 184 a StGB leistet. In der strafrechtlichen Literatur ist zwar teilweise umstritten, ob das bloße Überlassen von Räumen als Beihilfehandlung zu § 184 a StGB aufgefasst werden kann oder durch die Strafvorschrift des § 180 a StGB abschließend erfasst bzw. geregelt wird (vgl. dazu Dreher / Tröndle, StGB, 42. Auflage, Rdnr. 6 zu § 184 a). Der Senat neigt jedoch in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bayerischen Obersten Landesgerichts (vgl. U. v. 9. April 198 1, NJW 1981, 2766 ff.) dazu, die Zimmervermietung bzw. Raumüberlassung an Prostituierte jedenfalls dann als strafbare Beihilfe zu verbotener Prostitution i.S. des § 184 a StGB anzusehen, wenn die Überlassung gerade zu Prostitutionszwecken erfolgt. Denn § 180 a StGB und § 184 a StGB dienen insoweit völlig anderen Schutzzwecken (vgl. dazu auch Schönke / Schröder, StGB, 22. Auflage, 1985, Rdnr. 7 zu § 184 a). Einer abschließenden Erörterung dieser Frage bedarf es indes hier nicht, weil - wie bereits ausgeführt - die polizeirechtliche Zurechenbarkeit der verbotenen Prostitutionsausübung in Bezug auf die Aritragstellerin bereits aus anderen Gründen gegeben ist."

Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob der Senat an der seinerzeit geäußerten Rechtsauffassung zur früheren Rechtslage festhält. Denn die angefochtene Verwaltungsverfügung ist als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung - zumal bei noch nicht abgeschlossenem Widerspruchsverfahren - nach den am 1. Januar 1991 in Kraft getretenen Vorschriften des HSOG vom 26. Juni 1990 (GVBI. I S. 197, 534) zu beurteilen (BVerwG, U. v. 29, November 1979- 3 C 103.79 -, BVerwGE 59, 148 < 160 > ; vgl. U. v. 2. Februar 1982 - 1 C 140.80 -, BVerwGE 65, 1 < 2 f. > zur Gewerbeuntersagung nach Inkrafttreten des § 35 Abs. 6 GewO; jeweils m. w. N.). Da die Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes in Frankfurt am Main vom 23. Dezember 1986 (StAnz 1987 S. 100) auch i.d.F. der Änderungsverordnung vom 27, Februar 1 991(StAnz S. 743) keine die angegriffene Untersagungsverfügung tragende Befugnisnorm enthält und die getroffene Maßnahme auch keiner der als Standardmaßnahmen bezeichneten Einzelermächtigungen der §§ 12 bis 43 HSOG n.F. zugeordnet werden kann, ist die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts an § 11 HSOG n.F., zu messen. Dieser neuen allgemeinen polizeirechtlichen Befugnisnorm liegt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht mehr wie § 6 Abs. 1 HSOG a.F. die traditionelle Unterscheidung von selbständiger und unselbständiger Polizeiverfügung zugrunde. Mit der dem Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und der Länder aus dem Jahre 1977 folgenden strikten Trennung zwischen allgemeiner Aufgabennorm (Aufgabengeneralklausel; § 1 Abs. 1 HSOG n.F.) und allgemeiner Befugnisnorm (Befugnisgeneralklausel; § 11 HSOG n.F.) hat der Gesetzgeber die an § 1 Abs. 2 Satz 1 HSOG a.F. anknüpfende selbständige Polizeiverfügung als eigenes Rechtsinstitut aufgegeben und damit Gefahrenabwehrbehörden und Gerichte der Notwendigkeit enthoben, schon bei der Auswahl der Ermächtigungsgrundlage unterschiedliche Gefahrbegriffe zu berücksichtigen (zum Musterentwurf und seiner Umsetzung in den Ländern vgl. Meixner, HSOG, 3. Aufl., 199 1, Einführung Rdnr. 32 ff. und Rdnr. 2 f. zu § 1). Sofern keine Standardmaßnahmen in Betracht kommen, ist jetzt § 11 HSOG als einheitliche Ermächtigungsgrundlage sowohl für die Beseitigung bereits eingetretener Störungen - etwa in Gestalt von Verstößen gegen Gesetze oder Polizeiverordnungen - als auch bei unmittelbar bevorstehender Gefährdung sonstiger Rechtsgüter anzuwenden. Die Frage, ob nach alter Rechtslage § 6 Abs. 1 Nr. 1 HSOG oder § 6 Abs. 1 Nr. 2 HSOG a.F. anzuwenden war, ist durch die Neuregelung obsolet geworden.

Gleichwohl ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, dass auch unter der neuen Rechtslage bei Anwendung der allgemeinen Befugnisnorm des § 11 HSOG n.F. nicht lediglich abstrakte Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausreichen. Dies ergibt sich schon daraus, dass nach dieser Vorschrift nur eine "im einzelnen Falle bestehende" Gefahr durch erforderliche Maßnahmen abgewehrt werden darf. Nach § 11 HSOG dürfen Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden daher überhaupt nur bei Vorliegen konkreter Gefahren einschreiten (vgl. hierzu auch die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zu § 11 < LT-Drucksache 12/5794, S. 61 ff. > ). Dort wird zu Recht darauf hingewiesen, dass abstrakte Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht zum Einschreiten nach der allgemeinen Befugnisnorm berechtigen, sondern allenfalls zum Erlass von Gefahrenabwehrverordnungen gemäß §§ 71 ff. HSOG n.F. Nach Auffassung des Gesetzgebers, wie sie in dem insoweit unverändert angenommenen Gesetzentwurf der Landesregierung vom 5. Dezember 1989 (a.a.O.) Ausdruck gefunden hat, liegt eine konkrete Gefahr im Sinne einer bereits eingetretenen und fortwirkenden Störung aber auch dann vor, wenn gegen Vorschriften verstoßen wird, die abstrakte Gefahrentatbestände regeln (z.B. Gefahrenabwehrverordnung, Straßenverkehrsordnung), oder Strafgesetze verletzt werden. Nach § 11 Nr. 11.1 der Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (VwV) vom 15. November 1990 (StAnz. 1990, 2523) wird eine konkrete Gefahr auch in einem Verstoß gegen Ordnungswidrigkeitentatbestände gesehen. Die in der Begründung des Entwurfs zum neuen HSOG zum Ausdruck gekommene Rechtsansicht des Gesetzgebers und die in den VwV hierzu gegebene Interpretation sind entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, insbesondere verstoßen sie nicht gegen höherrangiges Recht oder den auch im neuen HSOG (§ 2 Sätze 1 und 2 HSOG n.F.) zum Ausdruck gekommenen Gedanken der Reservefunktion des Polizeirechts. Es unterliegt - auch nach Ansicht des Verwaltungsgerichts - keinem Zweifel, dass in der fortgesetzten Prostitutionsausübung entgegen den Vorschriften der einschlägigen Sperrgebietsverordnung eine bereits eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit zu sehen ist (zum Begriff "öffentliche Sicherheit" vgl. BVerf G, B. v. 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81 -, BVerfGE 69, 315 < 352> ; Hess. VGR, U. v. 23. November 1982 - 2 DE 43/80 -, HessVGRspr. 1983, 33 < 34 > m. w. N.), wobei die polizeirechtliche Gefahrengrenze allerdings nicht schon durch die in der Sperrgebietsverordnung nicht untersagte Vermietung von Räumen an Prostituierte, sondern erst durch die mit der Vermietung ermöglichte Prostitutionsausübung in diesen Räumen überschritten wird. Von der Rechtsgültigkeit der durch dieses Verhalten verletzten Sperrgebietsverordnung kann im Rahmen summarischer Prüfung - im Unterschied zu dem Senatsbeschluss vom 27. Mai 1988 - 11 TH 181/88 - ausgegangen werden, nachdem der Senat mit Beschluss vom 19. Februar 1990 - 11 N 2596/87 - (NVwZ-RR 1990, 472) einen gegen diese Sperrgebietsverordnung gerichteten Normenkontrollantrag zurückgewiesen hat. Zwar ist die Sperrgebietsverordnung in der durch die Verordnung vom 27. Februar 1991 (a.a.O.) geänderten Fassung noch Gegenstand zweier unter den Aktenzeichen 11 N 64/91 und 11 N 2041/91 beim Senat anhängiger Normenkontrollverfahren, deren Ausgang noch nicht absehbar ist. Bei summarischer Prüfung erscheint es aber eher unwahrscheinlich, dass aufgrund der durch die Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 eingetretenen Streichung der früheren Toleranzzone "Breite Gasse" die Rechtmäßigkeit der Sperrgebietsverordnung schlechthin in Frage gestellt wird, so dass der Senat aufgrund seiner bereits getroffenen Normenkontrollentscheidung für das Eilverfahren davon ausgeht, dass zumindest das Verbot der Prostitution im Frankfurter Bahnhofsviertel rechtmäßig ist.

Ob nur die Prostituierten selbst, deren Verhalten gegen die Sperrgebietsverordnung verstößt und damit eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt, als Störer in Anspruch genommen werden oder ob polizeiliche Maßnahmen zur Verhinderung künftiger Störungen auch gegen den Antragsteller gerichtet werden können, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kein Problem des Gefahrenbegriffs, sondern eine Frage der Störerauswahl. Der Antragsteller konnte und kann als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden, auch wenn sein eigenes Verhalten die polizeirechtliche Gefahrengrenze deshalb noch nicht überschreitet, weil die Sperrgebietsverordnung kein Verbot der Vermietung von Räumlichkeiten enthält.

Dabei geht der Senat davon aus, dass zureichende Anhaltspunkte für eine Haftung des Antragstellers als (unmittelbarer) Verhaltensstörer nach § 6 Abs. 3 HSOG n.F. nicht vorliegen. Die im Hause E.-straße 34 tätigen Prostituierten sind nicht als Verrichtungsgehilfen des Antragstellers anzusehen, weil dienstvertragliche Rechtsbeziehungen zwischen ihnen und dem Antragsteller, die wegen Verstoßes gegen § 138 Abs. 1 BGB ohnehin nichtig wären, nicht bestehen. Der Antragsteller ist aber für das Verhalten der im Hause tätigen Prostituierten als Zweckveranlasser und damit als (mittelbarer) Verhaltensstörer im Sinne des § 6 Abs. 1 HSOG n.F. polizeirechtlich verantwortlich. Insoweit verweist der Senat in vollem Umfang auf die oben zitierten Ausführungen in seinem Beschluss vom 7. April 1988 - 11 TH 2776/87-. Dass der für die Annahme einer Zweckveranlassung im polizeirechtlichen Sinne notwendige Wartungszusammenhang zwischen der Vermietung von Räumen und der Prostitutionsausübung im Sperrgebiet gegeben ist, bedarf keiner näheren Darlegung. Der Antragsteller hat nach eigener Darstellung nicht etwa irrtümlich an Prostituierte vermietet, sondern in der sicheren Kenntnis und in der Absicht, den Prostituierten damit die Ausübung der verbotenen Prostitution im Sperrgebiet zu ermöglichen. Nur so sind die aus einem Teil der beigezogenen Strafakten ersichtlichen hohen Tagesmieten zu erklären, die die Prostituierten an den Antragsteller zu entrichten haben. Er unterstützt das mindestens ordnungswidrige Verhalten der Prostituierten zudem dadurch, dass er die am Hause offenbar schon zur Zeit der Anmietung angebrachten Hinweise auf den Verwendungszweck der Räumlichkeiten beibehält und damit Kunden auf die Möglichkeit, im Hause Kontakt zu Prostituierten aufzunehmen, hinweist. Die gezielte Beschäftigung so genannter Wirtschafter im Gebäude, zu deren Aufgaben unter anderem der Schutz der Prostituierten gegen zudringlich werdende Kunden gehört, zeigt schließlich, dass der Antragsteller die Prostitution in seinem Haus nicht lediglich duldet oder tatenlos hinnimmt, sondern bewusst fördert, um sich dadurch die aus dem Bordellbetrieb fließenden ständigen Einnahmen zu erhalten.

Die gegen die Einstufung des so genannten Zweckveranlassers als Verhaltensstörer vorgebrachten Bedenken (vgl. hierzu insbesondere Erbel, JuS 1985, 257 und Rühl, NVwZ 1988, 577) überzeugen den Senat nicht davon, dass die hergebrachte Rechtsfigur des Zweckveranlassers im Anwendungsbereich von Grundrechten generell nicht in Betracht kommen könne. Jedenfalls wenn - wie hier - für den Hintermann die Ursächlichkeit des eigenen Verhaltens für ein die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitendes Verhalten Dritter und die Zwangsläufigkeit einer auch durch das eigene Verhalten ermöglichten Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung vorhersehbar sind, bestehen keine Bedenken, den Mitverursacher als Verhaltensstörer im polizeirechtlichen Sinne anzusehen. Im Unterschied zu den von Erbel (a.a.O. S. 261) hervorgehobenen Sonderfällen, in denen die tatsächlichen Folgen eines bestimmten Verhaltens des Hintermanns ungewiss sind, ist für den Antragsteller bei der Vermietung von Räumen im Sperrgebiet an Prostituierte zur Ausübung der Prostitution sicher vorhersehbar, dass eine Störung der öffentlichen Sicherheit alsbald eintreten wird. Selbst wenn darin keine strafbare Beihilfe zur verbotenen Prostitution gemäß §§ 154 a, 52 StGB liegen oder diese nicht nachweisbar sein sollte, ist doch die im Verhalten der Prostituierten und ihrer Kunden liegende Störung der öffentlichen Sicherheit durch die Überlassung von Räumen hierzu bedingt, zumal mit der Untervermietung an Prostituierte eine unmittelbar bevorstehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit geschaffen wird, weil die Rechtsverletzung sofort und fast mit Gewissheit zu erwarten ist (BVerwG, U. v. 26. Februar 1974 - 1 C 31.72 -, BVerwGE 45, 51 < 58 > ). Dabei ist es ohne Bedeutung, dass eine Individualisierung der im Hinblick auf § 154 a StGB als Haupttäterinnen anzusehenden Prostituierten durch die Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid nicht erfolgt ist. Denn es ist offenkundig und wird vom Antragsteller auch nicht bestritten, dass im Hause E.-straße 34 tatsächlich ständig der Prostitution nachgegangen wird, so dass eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht nur unmittelbar bevorsteht, sondern bereits eingetreten ist (vgl. hierzu VG Hamburg, B. v. 7. November 1979 - 8 VG 2070/79 -, GewArch 1981, 277 < 278 > ; vgl. zur polizeirechtlichen Haftung als Verhaltensstörer auch OVG Hamburg, U. v. 8. Mai 1990 - Bf VI 54/89 -, NVwZ 1991, 180 < 183 > ).

Soweit der Antragsteller behauptet hat, einige seiner Untermieterinnen nutzten die gemieteten Räume auch zu Wohnzwecken, wird dadurch die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung und der Anordnung der Bordellschließung nicht berührt, so dass dieser Behauptung nicht weiter nachgegangen werden muss. Denn wie die Antragsgegnerin bereits in erster Instanz zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich bei dem Haus E.-straße 34 schon vom äußeren Anschein her nicht um ein Wohngebäude, sondern um ein Bordell, so dass bei der Nutzung der Räume die Prostitutionsausübung eindeutig und beherrschend im Vordergrund steht, selbst wenn einzelne Mieterinnen die Räume auch zu Wohnzwecken nutzen sollten. Im übrigen wird eine etwa bestehende Wohnnutzung der Räume durch die angefochtene Verfügung nicht ausgeschlossen.

Was schließlich die Störerauswahl anlangt, sind Ermessensfehler der Antragsgegnerin nicht ersichtlich. Zwar wäre theoretisch auch ein unmittelbares Vorgehen gegen die im Hause tätigen Prostituierten rechtlich und tatsächlich möglich gewesen. Es liegt aber auf der Hand, dass der Erlass von Untersagungsverfügungen gegen die Prostituierten selbst unzweckmäßig gewesen wäre, weil damit die eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit nicht vollständig und dauerhaft beseitigt werden könnte. Die von der Antragsgegnerin anlässlich verschiedener Überprüfungen getroffenen Feststellungen haben gezeigt, dass die Untermieterinnen im Hause E.-straße 34 häufig wechselten, so dass davon auszugehen ist, dass gegen alle jeweils im Hause tätigen Prostituierten gerichtete Verbote, selbst wenn sie befolgt würden, keine nachhaltige Wirkung hätten. Ein Vorgehen gegen den Antragsteller ist mithin das einzig wirksame Mittel zur Beseitigung der eingetretenen Störung der öffentlichen Sicherheit.

Mit der angegriffenen Verwaltungsverfügung wird vom Antragsteller auch nichts Unmögliches verlangt, insbesondere wäre er rechtlich in der Lage gewesen, sich innerhalb der gesetzten Friste aus den mit Prostituierten abgeschlossenen Mietverträgen zu lösen. Diese Untermietverträge dürften zwar nicht nichtig sein (BGH, U. v. 10. April 1970 - 1 ZR 124/68 -, NJW 1970, 1179; vgl. auch U. v. 8. Januar 1975 - VIII ZR 126/73 -, BGHZ 63, 365, m. w. N.). Jedoch kann der Antragsteller die Untermietverträge gemäß § 565 Abs. 1 Nr. 1 BGB kurzfristig kündigen, da der Mietzins nach Tagen bemessen wird, wie sich einigen der beigezogenen Strafakten entnehmen lässt. Die besonderen Kündigungsschutzvorschriften für die Vermietung von Wohnräumen kommen nicht zur Anwendung, weil die Räume nicht als Wohnräume untervermietet sind, selbst wenn sie teilweise mit Duldung des Antragstellers auch zu Wohnzwecken benutzt werden sollten.

Schließlich ist das Vorgehen der Antragsgegnerin gegen den Antragsteller auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht zu beanstanden, obgleich die Antragsgegnerin nicht gleichzeitig mit der gegen den Antragsteller erlassenen Verwaltungsverfügung auch gegen alle anderen Bordellbetriebe im Frankfurter Bahnhofsgebiet mit entsprechenden Bescheiden vorgegangen ist. Es ist dem Senat aus zahlreichen weiteren Eilverfahren bekannt und kann wegen entsprechender Presseveröffentlichungen auch als allgemeinkundig angesehen werden, dass die Antragsgegnerin ab Mitte 1990 zumindest bis Ende des Jahres 1990 systematisch auch gegen andere Bordellbetriebe in diesem Gebiet vorgegangen ist. Dass der Antragsteller offenbar als einer der ersten Bordellbetreiber eine Untersagungsverfügung erhalten hat, kann nicht als Ermessensfehler bezeichnet werden, da der Antragsteller mit der Beschäftigung eines später wegen Zuhälterei verurteilten "Wirtschafters" einen besonderen Anlass zum Einschreiten geboten hat.

Was schließlich das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verbotsverfügung angeht, ist die im angegriffenen Bescheid gegebene Begründung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. Abs. 3 VwGO ausreichend. Bereits das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass bei ordnungsrechtlichen Verfügungen nicht immer zu vermeiden ist, dass die Überlegungen zur Begründung des öffentlichen Interesses am Sofortvollzug mit der Begründung des Verwaltungsakts selbst identisch sind. Unter Berücksichtigung dieser Tatsache ist die in dem angegriffenen Bescheid gegebene Begründung für den Sofortvollzug der Untersagungsverfügung ausreichend.

Das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Verfügung kann auch nicht mit der Erwägung in Frage gestellt werden, dass die Antragsgegnerin nicht sogleich nach Inkrafttreten der Sperrgebietsverordnung vom 23. Dezember 1986 gegen den Antragsteller und andere Bordellbetreiber vorgegangen ist. Da durch § 3 lit. b der Sperrgebietsverordnung das Verbot der Ausübung der Prostitution im Hause E.-straße 34 ohnehin erst ab 30. Juni 1989 wirksam war, lag erst ab diesem Zeitpunkt einer Störung der öffentlichen Sicherheit durch den Bordellbetrieb des Antragstellers vor. Im übrigen war erst mit der Normenkontrollentscheidung des Senats vom 19. Februar 1990 - 11 N 2596/87 - klar, dass das Verbot der Prostitutionsausübung im Frankfurter Bahnhofsviertel wirksam war. Vor dieser Entscheidung im Normenkontrollverfahren hatte auch der Senat es als ungeklärt bezeichnet, ob die in der Sperrgebietsverordnung enthaltenen Verbote wirksam sind (vgl. den bereits zitierten Beschluss vom 27. Mai 1988. 11 TH 181/88 -, S. 8 des amtlichen Umdrucks).

Angesichts der verwaltungstechnischen Schwierigkeiten, die wegen der großen Zahl der betroffenen Betriebe nach der Bestätigung der Rechtmäßigkeit der Sperrgebietsverordnung bei der Antragsgegnerin zwangsläufig entstanden, ist es auch bei Bestehen eines überwiegenden Interesses an einer alsbaldigen Beseitigung illegaler Bordellbetriebe nicht zu beanstanden, dass gegen die in Betracht kommenden Betriebe zeitlich versetzt erst in der zweiten Jahreshälfte 1990 vorgegangen wurde. Auch bei eilbedürftigen Vorhaben kann von der öffentlichen Verwaltung nur ein planmäßiges Vorgehen unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden personellen und sachlichen Möglichkeiten erwartet werden, was nicht bedeuten kann, dass alle in Betracht kommenden Sachverhalte gleichzeitig geregelt werden. Anhaltspunkte für eine willkürliche "bevorzugte" Behandlung des Antragstellers fehlen.

Die auf §§ 26, 27, 28 Abs. 2 HSOG a.F. beruhende Androhung der Ersatzvornahme, die gemäß § 187 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 12 HessAGVwGO kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist, ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens hat der Antragsteller zu tragen, da sein Rechtsmittel erfolglos bleibt (§ 154 Abs. 2 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 analog, 20 Abs. 3, 25 Abs. 1 Satz 1 GKG, wobei der Senat an seine frühere Rechtsprechung (B. v. 27. Mai 1988 - 11 TH 181/88 -, vgl. auch B. v. 7. November 1991 - 11 TH 1753/91 -) anknüpft und das wirtschaftliche Interesse des Antragstellers am Rechtsstreit hinsichtlich der Vermietungsuntersagung mit 20.000,00 DM bemisst. Die vom Verwaltungsgericht als Bemessungsgrundlage herangezogenen fiktiven Mieteinnahmen des Antragstellers sind nach Auffassung des Senats kein tauglicher Ansatzpunkt für die Bestimmung des wirtschaftlichen Interesses, weil die hier angegriffene Untersagungsverfügung im Rahmen einer Aktion ergangen ist, deren Ziel die strukturelle Veränderung des gesamten betroffenen Stadtteils war. Würde das mit dieser Aktion verfolgte Ziel erreicht werden, wären die betroffenen Liegenschaften in der Frankfurter Bahnhofsgegend mit großer Wahrscheinlichkeit für andere Zwecke mit mindestens gleich bleibenden Erträgen weiter zu verwenden. Es erscheint daher angebracht, das Interesse des Antragstellers an der Beibehaltung an der bisherigen Nutzung zwar erheblich höher zu bemessen als den gesetzlichen Auffangstreitwert nach § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG, andererseits aber keinen konkreten Bezug zu den derzeitigen Mieteinnahmen herzustellen. Dem Einzelstreitwert von 20.000,00 DM für die Untersagungsverfügung sind für die Zwangsmittelandrohung 150,00 DM hinzuzurechnen, so dass sich als Gesamtstreitwert für beide Instanzen jeweils 20.150,00 DM ergeben. Die Abänderungsbefugnis des Senats bezüglich der erstinstanzlicher Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 25 Abs. 1 Satz 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).

 

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