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VG Frankfurt am Main, 13.11.2001, 14 E 719/99

TitelVG Frankfurt am Main, 13.11.2001, 14 E 719/99 
OrientierungssatzAltlastenfeststellung bezüglich eines mit Mineralöl verunreinigten Grundstückes 
NormAbf/AltlastG-HE § 11 Abs. 1; VwVfG-HE § 13 
Leitsatz1. Einzelfall einer nach dem Hessischen Altlastengesetz vorgenommenen Altlastenfeststellung und Verhältnis zum Bundes-Bodenschutzgesetz.
2. Zum unterschiedlichen Regelungsgehalt der Zuziehung eines potentiell Sanierungsverantwortlichen gem. Altlastenfeststellungsverfahren (§ 13 Hess. VerwVerfG) und der Entscheidung über die Altlastenfeststellung selbst.
GerichtVG Frankfurt am Main 
Entscheidungsdatum13.11.2001 
Aktenzeichen14 E 719/99 

Tatbestand

Die Klägerin betrieb in der Zeit von 1981 bis 1995 unter anderer Firma - Firma Autohaus S. auf dem in der Stadt F. gelegenen Grundstück S.-straße im nördlichen Bereich ein Autohaus mit Kfz-Werkstatt. Eigentümerin dieses Grundstücks ist die Stadt F.. Auch bereits vor 1981 wurde das Grundstück gewerblich genutzt, zuletzt seit 1950 durch die Firma E-H-GmbH.

Durch das Ingenieurbüro C-GmbH wurden 1996/1997 umwelttechnische Untersuchungen auf dem Betriebsgelände durchgeführt. Dabei wurden Bodenverunreinigungen festgestellt, und zwar durch Schwermetalle, PAK´s und Kohlenwasserstoffe (KW) nach DEV H 18. Die ermittelten Spitzenwerte beliefen sich für die Parameter Blei auf 6.810 mg/kg, PAK auf 258 mg/kg und KW H 18 auf 11.650 mg/kg.

Mit Bescheid vom 12.03.1998 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass beabsichtigt sei, das Grundstück gemäß § 11 Abs. 1 des Hess. Altlastengesetzes (HAltlastG) als Altlast festzustellen. Als ehemaliger Betreiber von Anlagen auf dem Grundstück, die gewerblichen Zwecken dienten und wo mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden sei, sei die Klägerin zum Kreis der potentiellen Sanierungspflichtigen zu zählen. Deshalb werde sie gemäß § 13 des Hess. Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) zum Verfahren hinzugezogen und zugleich Gelegenheit gegeben, sich zur beabsichtigten Altlastenfeststellung zu äußern.

Mit Bescheid vom 13.11.1998 stellte der Beklagte das Grundstück als Altlast fest. Er begründete dies damit, dass die ermittelten Kontaminationswerte die in der behördlichen Praxis verwandten Sanierungsschwellenwerte um ein Vielfaches überstiegen. Durch die festgestellten Verunreinigungen sei nachgewiesen, dass von dem Grundstück eine wesentliche Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit ausgehe, insbesondere das Schutzgut Boden schädlich beeinflusst werde. Das Grundstück sei sanierungsbedürftig.

Diesen an die Grundstückseigentümerin gerichteten Altlastenfeststellungsbescheid stellte der Beklagte mit zusätzlicher Begründung der Klägerin zu und teilte dabei mit, dass mit der an einen potentiellen Sanierungspflichtigen verbundenen Zustellung des Altlastenfeststellungsbescheids eine Entscheidung über die Sanierungspflicht noch nicht verbunden sei.

Die Klägerin erhob am 23.11.1998 Widerspruch gegen den Bescheid vom 13.11.1998, den sie damit begründete, dass sie nicht als potentiell Sanierungspflichtige angesehen werden könne.

Mit Widerspruchsbescheid vom 02.02.1999 wies der Beklagte den Widerspruch gegen den Bescheid vom 13.11.1998 als unbegründet zurück. Zur Begründung heißt es im Wesentlichen:

Die Altlastenfeststellung sei der Klägerin zu Recht zugestellt worden, weil sie potentiell Sanierungsverantwortliche im Sinne dieser Vorschrift sei. Sie sei Betreiber von Anlagen auf einem Grundstück gewesen, das gewerblichen Zwecken gedient habe und auf dem mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden sei. Durch den Betrieb von Anlagen auf dem Grundstück sei der Untergrund verunreinigt worden. über die Frage, wer letztendlich für eine erforderlich werdende Sanierung heranzuziehen sei, werde noch gesondert entschieden.

Die Klägerin hat am 12.03.1999 Klage erhoben. Sie führt im Wesentlichen aus: Zwar werde nicht in Abrede gestellt, dass auch die Klägerin grundsätzlich als potentiell sanierungspflichtig anzusehen sei. Dennoch sei hervorzuheben, dass die Vornutzerin (Firma E-H-GmbH) dort große und größte Dieselfahrzeuge repariert habe. Die Klägerin habe dort im Wesentlichen den Verkauf von PKW´s der Marke ? betrieben. Der daneben vorhandene Betriebsteil, der der Kfz-Reparatur gedient habe, habe immer im Hintergrund gestanden. Verunreinigungen der festgestellten Art müssten durch andere Verursacher beigebracht worden sein. Deshalb komme die Klägerin als Sanierungsverantwortliche nicht in Betracht.

Die Klägerin beantragt, den Altlastenfeststellungsbescheid des Beklagten vom 13.11.1998 und den darauf bezüglichen Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 02.02.1999 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Der angefochtene Altlastenfeststellungsbescheid sei der Klägerin als potentiell sanierungspflichtiger Person zugestellt worden. Wer aus welchen Gründen zur Sanierung herangezogen werde, werde in einem späteren Verfahren entschieden. Das die Voraussetzungen für eine Altlastenfeststellung vorlägen und die Klägerin potentiell sanierungspflichtig sei, werden von ihr nicht angegriffen und dürfte eindeutig sein. Welchen anderen potentiell Sanierungspflichtigen der Altlastenfeststellungsbescheid zugestellt worden sei, spiele gegenüber der Klägerin keine Rolle. Die Altlastenfeststellung nach Hess. Landesrecht habe als Verfahrensregelung auch nach dem Inkrafttreten des Bundesbodenschutzgesetzes ihre Bedeutung behalten.

Mit Beschluss vom 22.08.2001 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Berichterstatter zur Entscheidung als Einzelrichter übertragen.

Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Ordner und 1 Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Altlastenfeststellungsbescheid des Beklagten vom 13.11.1998 und der darauf bezügliche Widerspruchsbescheid vom 02.02.1999 sind rechtmäßig und verletzten die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Vorsorglich ist zunächst klarzustellen, dass Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung allein die durch den Bescheid vom 13.11.1998 und den Widerspruchsbescheid vom 02.02.1999 getroffene Regelung des Beklagten ist. Dies ist die Feststellungsentscheidung über das Grundstück S.-straße zur Altlast. Nicht Gegenstand ist hingegen die einen eigenen Regelungsgehalt enthaltende Entscheidung über die Hinzuziehung der Klägerin als Beteiligte nach § 13 HVwVfG. Diese Entscheidung wurde bereits mit Bescheid vom 12.03.1998 getroffen. Einen Rechtsbehelf hiergegen hat die Klägerin nicht erhoben.

Die Altlastenfeststellung ist rechtmäßig. Bei der Überprüfung der Entscheidung des Beklagten über die Altlastenfeststellung kommt es auf den für Anfechtungsklagen grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage an. Dies entspricht der Funktionsverteilung zwischen Verwaltung und Gerichten (vgl. Gerhardt in Schoch / Schmidt-Assmann / Pietzner VwGO, § 113 Fußnote 109 m.w.N.) und in der Regel auch den Strukturen des materiellen Rechts (vgl. z.B. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 21.12.1998 - NVwZ 1990, 653 (654) m.w.N.). Für die Altlastenfeststellung gelten insoweit keine Besonderheiten (vgl. HessVGH, Beschluss vom 03.03.1992 - NVwZ 1992, 1102 (1104); HessVGH, Beschluss vom 21.09.1999 - 8 UE 2844/99; VG Frankfurt a. M., Urteil vom 13.10.1999 - 14 E 1586/95). Dies bedeutet, dass sich die Rechtmäßigkeit noch nach den Vorschriften des Hess. Altlastengesetzes beurteilt, da der Widerspruchsbescheid noch unter dessen Geltung ergangen ist.

Die Voraussetzungen, unter denen das Regierungspräsidium Darmstadt das streitbefangene Grundstück zur Altlast erklären konnte, liegen vor. Nach der Vorschrift des § 2 Nr. 5 HAltlastG sind Altlasten Altflächen - unter anderem Altstandorte, nämlich Grundstücke mit stillgelegten Anlagen, die gewerblichen, industriellen, sonstigen wirtschaftlichen Unternehmen oder hoheitlichen Zwecken dienten -, von denen auf Grund bestehender Verunreinigungen unter Berücksichtigung der vorhandenen oder geplanten Nutzung eine wesentliche Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit ausgeht. Hier liegen derartige Verunreinigungen vor. Die festgestellten Werte für Blei (bis 6.810 mg/kg), PAK (bis 258 mg/kg) und KW H 18 (bis 11.650 mg/kg) in der Bodensubstanz liegen jeweils ein Vielfaches über den Sanierungsschwellenwerten, die zum hier maßgebenden Zeitpunkt in der behördlichen und gerichtlichen Praxis für den Normalfall für Beurteilung der Sanierungsbedürftigkeit von bodenverunreinigten Grundstücken herangezogen worden sind (wie die Verwaltungsvorschrift zu § 77 des Hess. Wassergesetzes für die Sanierung von Grundwasser- und Bodenverunreinigungen, die Empfehlungen der LAWA, Länderarbeitsgemeinschaft Wasser für die Erkundung, Bewertung und Behandlung von Grundwasserschäden sowie den Entwurf der Altlasten - VwV). Gesichtspunkte, die hier ausnahmsweise Anlass geben könnten, trotz der festgestellten Verunreinigungen handle es sich nicht um eine schädliche und Gemeinwohl beeinträchtigende Bodenveränderung, sind nicht ersichtlich. Nur vorsorglich sei darauf hingewiesen, dass die vorgenommene Altlastenfeststellung nicht durch das zum 01.03.1999 in Kraft getretene Bundes- Bodenschutzgesetz vom 17.03.1998 (BGBl I S. 502) - BBodSchG - rechtswidrig geworden ist. Dazu hat das Gericht - soweit verfahrensrechtliche Fragen betreffend - folgendes entschieden (zuletzt Urteil vom 05.10.2001 - 14 E 4124/99 - Seite 5 f. des amtlichen Umdrucks): "Dabei ist zunächst unschädlich, dass im vorliegenden Fall die Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt erfolgte. Zwar wird zum Bundes-Bodenschutzgesetz eine ausdrückliche Feststellung durch Verwaltungsakt - anders als nach der früheren, auf § 11 Abs. 1 Satz 1 HAltlastG basierenden Rechtslage - nicht mehr verlangt. Andererseits geht auch das Bundes-Bodenschutzgesetz davon aus, dass von der zuständigen Behörde die Feststellung getroffen wird, ob eine Altlast vorliegt oder nicht (beispielhaft: §§ 8 Abs. 1 Satz 2 Ziff. 1, 9 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG). Die Möglichkeit, diese Feststellung auch durch Verwaltungsakt zu treffen, eröffnet § 21 Abs. 1 BBodSchG. Danach können die Länder zur Ausführung des Zweiten und Dritten Teils dieses Gesetzes ergänzende Verfahrensregelungen erlassen. Vorschriften, die das Verwaltungsverfahren regeln, sind nach der insbesondere in Auslegung von Art. 84 Abs. 1 GG ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 25.06.1974 - BVerfGE 37, 363 (390); Urteil vom 10.12.1980 - BVerfGE 55, 274 (320); vgl. auch Krüger, DVBl 1998, 293 (294 f)) gesetzliche Bestimmungen, die die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Blick auf die Art und Weise der Ausführung des Gesetzes einschließlich ihrer Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln.

Der Landesgesetzgeber ist daher nach Auffassung des erkennenden Gerichts nicht gehindert, in Ergänzung der oben bezeichneten Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes zu regeln, dass die Feststellung über das Bestehen einer Altlast durch Verwaltungsakt zu erfolgen hat (VG Frankfurt v. 11.09.2001 - 14 E 2224/99).

Soweit diese Befugnis des Beklagten als zuständige Behörde, eine Altlast durch Verwaltungsakt feststellen, in Abrede gestellt wird (so Jaeschke, Die Rechtswidrigkeit der Altlastenfeststellung per Verwaltungsakt nach Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes, NVwZ 2000, 1142), beruht dies auf der unzutreffenden Annahme, dass mit der formellen Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt gemäss § 11 Abs. 1 Satz 1 HAltlastG zugleich der materielle Gehalt des durch In-Kraft-Treten des Bundes-Bodenschutzgesetzes überholten Hess. Altlastengesetzes inkorporiert werde. Tatsächlich eröffnet § 21 Abs. 1 BBodSchG i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 1 HAltlastG der zuständigen Behörde lediglich den Zugriff auf die Handlungsform "Verwaltungsakt", während die Frage, ob die materiellen Voraussetzungen einer Altlast gegeben sind, sich seit Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes ausschließlich nach diesem richtet. Deshalb ist auch die Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt - wie dies noch Legaldefinition in § 2 Nr. 5 HAltlastG vorsah - nicht mehr konstitutiv für das Bestehen einer Altlast, aber - wie dargelegt - die zulässigerweise vom Landesgesetzgeber geregelte Frage, in welcher Form die von der zuständigen Behörde zu treffende Feststellung über das Vorliegen einer Altlast zu treffen ist (VG Frankfurt v. 11.09.2001 - 14 E 2224/99).

Auch die materiellen Voraussetzungen, unter denen das Regierungspräsidium Darmstadt das streitbefangene Grundstück zur Altlast erklärt hat, liegen weiterhin vor. Nach der Vorschrift des § 2 Abs. 5 Ziffer 2 BBodSchG sind Altlasten Grundstücke stillgelegter Anlagen, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen - hier: Blei, PAK und KW H 18 - umgegangen wurde. Dadurch sind auch schädliche Bodenveränderungen für die Allgemeinheit hervorgerufen worden. Solche sind nach Maßgabe von § 2 Abs. 3 BBodSchG Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen.

Zur Beurteilung von schädlichen Bodenveränderungen, altlastenverdächtigen Flächen und Altlasten ist die gemäss § 8 BBodSchG erlassene Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung vom 12. Juli 1999 (BGBl. I S. 1554) - BBodSchV - heranzuziehen. Dabei geht § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BBodSchG davon aus, dass bei Überschreitung des entsprechenden Maßnahmenwertes in der Regel von einer schädlichen Bodenveränderung - und damit von einer Altlast - auszugehen ist. Soweit in der BBodSchV für einen Schadstoff kein Prüfwert oder Maßnahmenwert enthalten ist, sind gemäss § 4 Abs. 5 BBodSchV für die Bewertung der festgestellten Werte die zur Ableitung der entsprechenden Werte in Anhang 2 herangezogenen Methoden und Maßstäbe zu beachten, wie sie in der Bekanntmachung vom 18. Juni 1999 (Bundesanzeiger Nr. 161 a vom 28. August 1999) veröffentlicht sind. Das Bundes-Bodenschutzgesetz und die dazu ergangenen untergesetzlichen Vorschriften - Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung und Bekanntmachung über "Methoden und Maßnahmen für die Ableitung der Prüf- und Maßnahmenwerte nach der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) vom 18. Juni 1999" - enthalten für den vornehmlich in Frage kommenden Wirkungspfad Boden - Grundwasser für Blei, PAK und KW H 18 lediglich die Prüfwerte für das Bodensickerwasser (25 µg/l, 0,20 mg/l bzw. 200 mg/l - Anhang 2 Ziff. 3.1 BBodSchV), jedoch auch insoweit keine Maßnahmenwerte. Für die Belastung des Bodensickerwassers geben die bislang durchgeführten Untersuchungen nichts her. Bei diesen Gegebenheiten können nach Auffassung des erkennenden Gerichts zur Beurteilung der Gefahr für das Grundwasser bzw. einer schädlichen Bodenveränderung auf Länderebene vorhandene Prüf- und Maßnahmenwerte angewandt werden, wenn diese den sonstigen Anforderungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes und der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung entsprechen (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 13.07.2001 - 6 TG 1761/99; OVG Lüneburg, Beschluss vom 03.05.2000 - ZfW 2000, 247 (250); VG Frankfurt /M. v. 11.09.2001 - 14 E 2224/99; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rdnr. 341).

Dies findet eine sachliche Rechtfertigung darin, dass die bislang auf Landesebene angewandten Prüf- und Maßnahmenwerte für Bodenluft- und Bodenverunreinigungen nach Auffassung des Gerichts grundsätzlich geeignet waren, eine tragfähige Grundlage - weil sachverständige Festlegung - für die Annahme einer schädlichen Bodenveränderung durch die so festgestellte Verunreinigung zu liefern.

Nach Auffassung des Gerichts können für den Wirkungspfad Boden-Grundwasser die Maßnahmenwerte der Gw-VwV, der LAWA und des Entwurfs der Altlasten-VwV jedenfalls zur Beurteilung einer schädlichen Bodenverunreinigung und einer daraus abzuleitenden Altlastenfeststellung zugrundegelegt werden. Die festgestellten Werte liegen hier im übrigen - wie dargestellt - so erheblich über den einschlägigen Maßnahmenwerten, dass sie ohne weiteres die Feststellung einer altlastbegründenden Bodenschädigung tragen.

Nur vorsorglich weist das Gericht darauf hin, dass auch die Zuziehung der Klägerin zum Feststellungsverfahren nicht rechtswidrig erfolgt ist. Diese Hinzuziehung nach § 13 Abs. 1 und 2 HVerfG dient zuvörderst der frühzeitigen Interessenwahrnehmung potentiell Sanierungspflichtiger. Sie ist regelmäßig nur dann rechtswidrig, wenn Interessen des Zugezogenen offensichtlich nicht berührt werden können (BVerwG, Urteil vom 16.05.2000 - 3 C 2/00 - Juris Rechtsprechung). Das bedeutet, dass eine Sanierungsverpflichtung ausgeschlossen sein müsste. Dies kann im Falle der Klägerin nicht angenommen werden. Die Klägerin hat über viele Jahre einen Betrieb auf dem Grundstück geführt, der typischerweise Verursacher von Verunreinigungen jedenfalls mit KW H 18 sein kann, wie sie als ein Teil der Verunreinigungen festgestellt wurden. Zwar mag es sein, dass weitergehende Feststellungen im Rahmen der Sanierung ergeben könnten, dass diese Verunreinigungen einem anderen Betreiber - etwa der Firma Hanomag - zugeordnet werden können bzw. müssen. Nach derzeitigem Verfahrensstand ist dies indessen nicht zwingend. Deshalb müsste die Zuziehungsentscheidung des Beklagten auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt Bestand haben. Der Umstand, dass inzwischen die Stadt F. als Zustandsverantwortliche auf freiwilliger Basis die Sanierung durchführt, beeinflusst dies nicht, solange die Sanierung nicht endgültig abgeschlossen oder abschließend festgestellt ist, dass die Klägerin als Verursacherin einer sanierungsbedürftigen Verunreinigung auf dem Grundstück in jedem Fall auszuschließen ist.

Die Kosten des Verfahren hat die Klägerin zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung...

 

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