Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

VG Köln, 12.04.1994, 14 K 6068/92

TitelVG Köln, 12.04.1994, 14 K 6068/92 
OrientierungssatzZur Pflicht Untersuchungsmaßnahmen wegen Grundwasserverunreinigung einzuleiten 
Norm 
LeitsatzDer Rechtsnachfolger haftet nicht in jedem Fall für vom Rechtsvorgänger verursachte Grundwasserverunreinigungen. Zur Verjährung und Verwirkung der Haftung des Rechtsnachfolgers. (redaktionell bearbeiteter Leitsatz)
GerichtVG Köln 
Entscheidungsdatum12.04.1994 
Aktenzeichen14 K 6068/92 

Zum Sachverhalt:

Der Bekl. nimmt die Kl. durch die streitgegenständliche Ordnungsverfügung zu verschiedenen Untersuchungsmaßnahmen auf dem Gebiet der Waldsiedlung in Anspruch. Die Waldsiedlung ist heute ein überwiegend reines Wohngebiet in L mit einer Fläche von ca. 85 ha. Von 1887 bis Ende 1926 war die Waldsiedlung Standort der Sprengstoffherstellung, und zwar seit 1890 durch die C. Nachdem der Betrieb mit der Herstellung von Bergwerkssprengstoffen begonnen hatte, wurden spätestens ab dem Jahre 1905 militärische Sprengstoffe hergestellt. In den Jahren nach 1910 stieg die Rüstungsproduktion stetig an und erreichte im Jahre 1918 nach Inbetriebsetzung der letzten Kriegsanlagen ihren Höchststand. Bereits Mitte/Ende des Jahres 1915 war festgestellt worden, daß das Wasser aus dem Wasserwerk der Gemeinde S gesundheitsschädlich war, deshalb dieses geschlossen werden mußte. Die seinerzeitige Gemeinde S trat daraufhin in Verhandlungen mit der C ein zum Zwecke der Sicherstellung der Wasserversorgung der Bevölkerung. Im Jahre 1917 plante die C, u. a. gemeinsam mit der D ihre Fabrikabwässer durch einen etwa 7 km langen Kanal zum Rhein hin abzuleiten, da die bis dahin geübte Versickerung der Fabrikabwässer sich infolge der starken Vermehrung ihrer Menge wegen der Steigerung der Rüstungsproduktion auf die Dauer nicht mehr durchführen ließ. Am 14. 8. 1918 schlossen die C und die Gemeinde S vor dem Hintergrund der festgestellten Verunreinigungen des Wassers einen Vertrag, durch den sich die C u. a. verpflichtete, als Entgelt für die Mißstände durch die Nichtbenutzung des Wasserwerks der Gemeinde einen einmaligen Betrag von 200000 DM zu zahlen. Ferner verpflichtete sich die C zur Kostentragung für den Bau eines neuen Wasserwerks und bis zu diesem Zeitpunkt, in dem die Gemeinde aus dem neu zu errichtenden Wasserwerk Wasser beziehen konnte, zur kostenlosen Lieferung von bis zu 1440 cbm einwandfreien Wassers pro 24 Stunden. Die Parteien vereinbarten ferner die Veräußerung von Grundbesitz an die C. In den §§ 12 und 13 vereinbarten die Parteien:

§ 12. Die Gemeinde erklärt, aus der Verunreinigung des Wassers weitere Ansprüche gegen die Fabriken nicht herleiten zu wollen, auf etwaige weitere Ansprüche vielmehr zu verzichten. Das von ihr beantragte Beweissicherungsverfahren findet durch gegenwärtigen Vertrag seine Erledigung.

§ 13. Die Fabriken verpflichten sich, nach Ausführung des Abwasserkanals in den Rhein, dessen schnellste Fertigstellung der Fabriken zu betreiben haben, keine Abwässer oder Stoffe in den Boden zu leiten, die den Boden oder das Grundwasser verunreinigen könnten. Die Fabriken verpflichten sich, bezüglich Behandlung der Abwässer alle gewerbepolizeilichen, landespolizeilichen und wasserrechtlichen Vorschriften zu erfüllen.

Nach dem Waffenstillstand wurde bis 1920 Kriegsmunition entladen und verschrottet. Sprengstoffe wurden für gewerbliche Zwecke umgearbeitet. Auf Befehl der interalliierten Abrüstungskommission wurden Teile der Werksanlage demontiert, und in der stillgelegten Trinitotoluol-Fabrik wurde ein Lackfabrik installiert. In den Jahren 1921 bis 1923 stiegen Produktion und Absatz an Bergwerksprengstoffen wieder auf den Stand der Vorkriegszeit. Zum Ende des Jahres 1926 erfolgte die Stillegung der Sprengstoffabrik infolge von Rationalisierungsmaßnahmen im Konzern der D, dem die C angehörte. 1927 war der Abbau der Anlagen sowie die Verwertung der Einrichtung im wesentlichen durchgeführt. Im Oktober 1934 veräußerte die C den überwiegenden Teil des Werksgeländes, insgesamt 77,5 ha, an die Siedlungsgesellschaft K zum Zwecke der Bebauung. Nach Erteilung der erforderlichen Wohn-Siedlungsgenehmigung erfolgte ab 1935 sukzessive die Bebauung des veräußerten Grundbesitzes mit Wohnhäusern. 1941 waren 600 Häuser errichtet. Aufgrund des Zweiten Weltkrieges traten bei der weiteren Bebauung Verzögerungen ein. Der nordwestliche Bereich der heutigen Waldsiedlung wurde daher erst im Verlauf der 50er bis Anfang der 60er Jahre bebaut. Heute befinden sich auf dem Gelände der Waldsiedlung ca. 900 Wohnhäuser. Für das Gebiet der Waldsiedlung besteht seit dem 14. 6. 1985 ein rechtsverbindlicher Bebauungsplan. Er weist das Gebiet überwiegend als reines Wohngebiet aus. Ausweislich des Handelsregisterauszuges erfolgte durch Beschluß der Generalversammlung vom 8. 7. 1935 die Umwandlung der Aktiengesellschaft in der Weise, daß ihr Vermögen einschließlich der Schulden unter Ausschluß der Liquidation mit Wirkung vom 26. 7. 1935 auf die Hauptgesellschafterin, die D übertragen wurde. Die Firma der Aktiengesellschaft war erloschen. Nach Beendigung des Zweiten Weltkrieges war die D als zum Konzern der IG-Farben-Industrie-Aktien-Gesellschaft gehörende Gesellschaft von den Maßnahmen des Kontrollrates zur Entflechtung des IG-Farben-Konzerns betroffen. Im Handelsregister findet sich unter dem 19. 2. 1954 folgende Eintragung: ?Gemäß Art. I der Anordnung 97 der drei Mächte IG-Farben-Kontroll-Gruppe vom 16. 12. 1953 sind alle Verbote, Beschränkungen und Kontrollen aufgehoben und die Rechte der Hauptversammlung und des Aufsichtsrates wieder hergestellt.? Am 4. 6. 1956 schlossen die D sowie die Stadt L in Ablösung des Vertrages vom 14. 8. 1918 und eines weiteren Vertrages vom 1. 9. 1922, der nicht vorliegt, einen neuen Wasserlieferungsvertrag. Im September 1988 wurde, nachdem das ehemalige Betriebsgelände der C seit 1981 im Altlastenkataster der Stadt L als Verdachtsfläche geführt wurde, mit Grundwasseruntersuchungen begonnen. Es wurde dabei eine erhebliche Grundwasserbelastung mit Nitrotoluoöen festgestellt, die im April 1990 zum Erlaß eines Grundwasserförderungs- und Nutzungsverbots für den Bereich der Waldsiedlung und angrenzender Bereiche führte mit Anordnung der sofortigen Vollziehung. Im Rahmen einer von dem Bekl. in Auftrag gegebenen historisch-deskriptiven Untersuchung zur Eingrenzung und Erstbewertung potentiell kontaminierter Bereiche kam die P- Planungsgesellschaft in einem im Mai 1990 vorgelegten Gutachten zu dem Ergebnis, daß aufgrund der langjährigen Produktion, Verarbeitung und Entsorgung zum Teil toxischer Substanzen im Untergrund mit weitreichenden Kontaminationen zu rechnen sei, die punktuell bereits nachgewiesen seien. Diese zu erwartenden Boden- und Grundwasserverunreinigungen stellten insbesondere in Verbindung mit der Nutzung des ehemaligen Werksgeländes als Wohngebiet ein hohes Gefährdungspotential dar. Nachdem der Bekl. zunächst an die D herangetreten war und diese zuletzt mit Schreiben vom 11. 9. 1990 insbesondere wegen fehlender Gesamtrechtsnachfolge eine Verantwortlichkeit abgelehnt hatte, wandte sich der Bekl. mit Schreiben vom 1. 2. 1991 erstmals an die Kl. und informierte diese über die festgestellte Grundwasserbelastung, die beabsichtigte Gefährdungsabschätzung sowie eine ggf. zu erlassende Ordnungsverfügung. Nach Durchführung einer gemeinsamen Besprechung am 13. 3. 1991 teilte die Kl. dem Bekl. mit Schreiben vom 3. 4. 1991 mit, daß sie jegliche Verantwortung für die festgestellten Kontaminationen ablehne. Mit der angegriffenen Ordnungsverfügung vom 18. 7. 1991 gab der Bekl. daraufhin der Kl. unter Androhung der Ersatzvornahme und Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, binnen eines Zeitraums von 10 Wochen nach Zugang drei Grundwassermeßstellen einzurichten, 13 Rammkernsondierungen durchzuführen, 26 Bodenproben zu untersuchen sowie 7 Probenahmen aus Grundwassermeßstellen und die Untersuchung dieser Proben sowie schließlich die Auswertung aller Ergebnisse durch einen Fachgutachter zu veranlassen. Zur Begründung führte der Bekl. aus, daß die festgestellte Belastung des Grundwassers mit Nitrotoluolen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung i. S. von § 14 NWOBG darstelle und es unerläßlich sei zur Beseitigung des Grundwasserschadens, zunächst die Quelle der Grundwasserverunreinigung festzustellen. Darauf zielten die angeordneten Maßnahmen ab. Die Kl. sei Verhaltensverantwortliche i. S. von § 17 I NWOBG, da sie als Gesamtrechtnachfolgerin der C in deren abstrakte Polizeipflichtigkeit eingetreten sei. Mit Bescheid vom 25. 9. 1991 setzte der Bekl. hinsichtlich der in der Ordnungsverfügung vom 18. 7. 1991 aufgegebenen Maßnahmen die Ersatzvornahme fest und forderte die Überweisung der voraussichtlichen Kosten in Höhe von 129900 DM. Mit Leistungsbescheid vom 28. 7. 1992 setzte der Bekl. nach vorheriger Anhörung die Kosten der Ersatzvornahme auf 140210,17 DM fest. Mit Widerspruchsbescheid vom 4. 9. 1992 wies der Regierungspräsident die Widersprüche gegen die Ordnungsverfügungen vom 18. 7. und 25. 9. 1991 zurück. Die sodann erhobene Klage hatte Erfolg.

Gründe

Die angegriffene Ordnungsverfügung des Bekl. vom 18. 7. 1991 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 4. 9. 1992 ist rechtswidrig und verletzt die Kl. in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Rechtsgrundlage der Ordnungsverfügung sind die §§ 1, 14, 15, 16, 17, 20 NWOBG.

1. Gem. § 14 Abs. 1 NWOBG können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Abzugrenzen sind solche von dieser Ermächtigungsnorm erfaßten Maßnahmen zur Gefahrenabwehr von den sog. Gefahrerforschungseingriffen, die in erster Linie der Ermittlung eines Sachverhalts dienen und der Prüfung, ob überhaupt eine zu beseitigende Störung gegeben ist. Derartige Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung sind gem. § 24 VwVfG-NW in erster Linie Sache der Behörde, die nur in bestimmtem Umfang durch die Mitwirkungspflicht der Bet. ergänzt wird (§ 26 Abs. 2 S. 1, 2 VwVfG-NW). Im einzelnen ist die Abgrenzung schwierig. Insbesondere in den Fällen, in denen - wie hier durch die bereits im Mai 1990 vorgelegte historisch-deskriptive Untersuchung der P - eine Störung bereits bekanntgeworden ist, ihr Umfang und ihre Auswirkungen allerdings noch nicht voll übersehbar sind, können Maßnahmen zur Abklärung dieser Frage sowohl als Ermittlung in Bezug auf möglicherweise künftig auftretende weitere Störungen als auch als erster Schritt der Beseitigung von Folgen der bereits bekannten Störung gewertet werden (vgl. OVG Münster, NWVBl 1990, 159; OVG Münster, Urt. v. 12. 11. 1992 - 20 A 2309/91; OVG Münster, Beschl. v. 8. 1. 1993 - 20 B 4441/92; OVG Koblenz, NVwZ 1987, 240; VGH München, NVwZ 1986, 942 = UPR 1986, 442; VGH Kassel, NVwZ 1986, 660; Schink, DVBl 1986, 161; Breuer, NVwZ 1987, 751).

Hier bestehen, gemessen an den Kriterien erhebliche Zweifel, ob die der Kl. aufgegebenen Maßnahmen noch von der Ermächtigungsgrundlage des § 14 Abs. 1 NWOBG gedeckt werden. Zwar stand hier aufgrund mehrerer Grundwasseranalysen in den Jahren 1988 bis 1991 und aufgrund des Gutachtens der P vom 4. 5. 1990 fest, daß eine Belastung mit Nitrotoluolen vorlag aufgrund der vormaligen Sprengstoffproduktion, daß also eine Gefahr überhaupt vorhanden war. Allerdings stand vor Erlaß der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung der Umfang der Kontaminationen keineswegs fest, und der Bekl. hatte auch noch keinerlei konkrete Vorstellungen über etwaige Abwehrmaßnahmen. So schließt das einzige vor Erlaß der Ordnungsverfügung vom 18. 7. 1991 vorgelegte Gutachten der P vom Mai 1990 mit Empfehlungen ab, die außer Maßnahmen zur Aufklärung und Befragung der Bewohner der Waldsiedlung und der Grundwassernutzung durch Hausbrunnen ausschließlich weitere Untersuchungen erfaßt. So wird etwa empfohlen, unter Berücksichtigung der Ergebnisse einer Bewohnerbefragung flächenhafte Untersuchungen des Oberschadens zu planen und durchzuführen. Zur Verifizierung bereits ermittelter potentieller Kontaminationsschwerpunkte werden gezielte Bodenuntersuchungen in bestimmten ehemaligen Produktionsbereichen vorgeschlagen. Es werden weitere Grundwasseruntersuchungen zur Ermittlung der Ausbreitung der Grundwasserverunreinigung in südwestlicher und westlicher Richtung empfohlen, und es werden schließlich gezielte Nachermittlungen zur ehemaligen C zur Standortgeschichte nach 1934 und zur Schadstoffbewertung empfohlen mit dem Ziel eines umfassenden Untersuchungskonzepts. Von etwaigen Maßnahmen der Gefahrenabwehr ist in diesem Gutachten noch an keiner Stelle die Rede. Erst das Gutachten der P vom Juni 1992, das im Wege der Ersatzvornahme zur Erfüllung von Nr. 9 der Ordnungsverfügung vom 18. 7. 1991 von dem Bekl. in Auftrag gegeben wurde, befaßt sich nach Durchführung der mit den Nrn. 1-8 der Ordnungsverfügung aufgegebenen umfangreichen Untersuchungsmaßnahmen mit Möglichkeiten der Gefahrenabwehr. Aufschlußreich ist in diesem Zusammenhang die Beschreibung des Ziels des Gutachtens, das nämlich insbesondere dazu diente, die Quelle der Grundwasserverunreinigung festzustellen, die kontaminierten Bodenbereiche zu ermitteln, durch die die Grundwasserbelastung bewirkt wird, sowie notwendig werdende Folgemaßnahmen vorzuschlagen. Erst als Ergebnis des Gutachtens vom Juli 1992 wird die Einleitung von Sicherungs- bzw. Sanierungsmaßnahmen für den untersuchten Bereich empfohlen, um weiteren permanenten und langfristigen Eintrag von Schadstoffen in den Grundwasserleiter zu verhindern. Es sprechen daher nach Auffassung der Kammer überwiegende Gesichtspunkte dafür, daß es sich bei den mit der Ordnungsverfügung vom 18. 7. 1991 aufgegebenen Maßnahmen noch um solche der Ermittlung des Gefahrenumfangs handelte, die vorrangig von dem Beklagten im Rahmen der Gefahrerforschung durchzuführen sind. In Sonderheit dürfte dies für die mit der Ziff. 9 aufgegebene Erstellung eines Fachgutachtens gelten (vgl. OVG Münster, Urt. v. 12. 11. 1992 - 20 A 2309/91 - und Beschl. v. 8. 1. 1993 - 20 B 4441/92).

2. Dies kann jedoch vorliegend offenbleiben, da eine Inanspruchnahme der Kl. als Verhaltensstörerin gem. § 17 Abs. 1 NWOBG aus anderen Gründen scheitern muß.

a) Die Kammer hat allerdings keinen Zweifel, daß die C seinerzeit Verhaltensstörerin war. Sie war Betreiberin der Sprengstofffabrik und hat die Produktionsabwässer nach Durchleiten durch 24 hölzerne Absetzkästen und durch zwei Vorklärteiche in einer größeren Grube der Versickerung überlassen. Sie hat durch diese Art der Beseitigung der mit TNT kontaminierten Produktionsabwässer die Gefahrengrenze überschritten und war in diesem Sinne in Anwendung der Theorie der unmittelbaren Verursachung verhaltensverantwortlich. Dabei kommt es in diesem Zusammenhang - noch - nicht darauf an, daß durch die spätere Wohnbebauung des Geländes eine weitere Störungshandlung erfolgte.

Das Verbringen dieser kontaminierten Produktionsabwässer war auch nach dem damaligen preußischen Wassergesetz rechtswidrig. So war es gem. § 202 PrWassG dem Eigentümer untersagt, Stoffe in den Boden einzubringen oder einzuleiten, durch die das unterirdische Wasser, ein Wasserlauf oder ein See zum Nachteil anderer verunreinigt wurde. Dieses Verbot erstreckte sich insbesondere auch auf flüssige Stoffe, wie unreines Wasser oder chemische Flüssigkeiten (vgl. Holtz/Kreutz/Schlegelberger, Das preusische WassG, § 202 Anm. 3; Becker, DVBl 1991, 346 (351)). Zwar konnten auch schon damals für die Einleitung von Wassern oder anderen flüssigen Stoffen gem. § 203 PrWassG Verleihungen erteilt werden. Von solchen ist aber vorliegend nichts bekannt. Es erscheint nach Überzeugung der Kammer auch ausgeschlossen, daß für die während des Ersten Weltkrieges sprunghaft angestiegenen Produktionsabwässer Verleihungen zur Einleitung in den Untergrund erteilt worden sind, jedenfalls nicht hinsichtlich der Menge der Abwässer mit den eingetretenen weitreichenden Folgen. Dies ergibt sich nicht zuletzt auch aus dem Vertrag vom 14. 8. 1918, dessen übernommene weitreichende Verpflichtungen durch die C vor dem Hintergrund der festgestellten Verunreinigungen völlig unverständlich wären, wenn gerade auch die Art und Weise der Beseitigung der Produktionsabwässer genehmigt gewesen wäre.

Die Auffassung der Kl. schließlich, daß die C seinerzeit lediglich Werkzeug des Deutschen Reiches gewesen sei und aus diesem Grunde ihre eigene Verhaltensverantwortlichkeit ausscheide, teilt die Kammer nicht. Zwar mag es durchaus zutreffend sein, daß in der damaligen Kriegssituation der Grundwasserschutz gegenüber dem Interesse an einer Steigerung der Rüstungsproduktion eine untergeordnete Rolle spielte. Die von der Kl. gegebene historische Interpretation jedoch, die der Rüstungsindustrie während des Ersten Weltkrieges eine quasi Opferrolle durch die Kriegszwangswirtschaft zuschreibt, erfaßt die historische Situation, die nicht zuletzt durch eine weitgehende inhaltliche Interessenübereinstimmung zwischen Rüstungsindustrie und Deutschem Reich sowie teilweisen personellen Verknüpfungen gekennzeichnet war, wohl nicht zutreffend. Einer juristischen Bewertung mit dem heutigen rechtlichen Instrumentarium sind diese historischen Zusammenhänge freilich kaum zugänglich. Darauf kommt es aber auch schon deshalb nicht an, weil jedenfalls keinerlei Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, daß es einen Befehl oder sonst irgendeine Zwangsmaßnahme seitens des deutschen Reiches ergeben hätte, durch die gerade auch die seinerzeit praktizierte Form der Abwasserbeseitigung betroffen gewesen wäre. Im Gegenteil kann den - wenn auch sicherlich nur rudimentär - noch vorhandenen Unterlagen entnommen werden, daß auch schon während des Krieges Maßnahmen zur Änderung bzw. Verbesserung - zumindest aus damaliger Sicht - ergriffen wurden, indem nämlich der Bau eines Abwasserkanals zum Rhein hin bereits im Jaher 1917 in Angriff genommen wurde. Auch dies belegt, daß objektive und zwingende Hinderungsgründe für eine Verbesserung der Abwassersituation sicherlich trotz Kriegszwangswirtschaft nicht bestanden.

b) Entgegen der Auffassung der Kl. hat die Kammer auch keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Annahme, daß bei der Verhaltenshaftung die abstrakte, d. h. noch nicht durch Verwaltungsakt konkretisierte Verantwortlichkeit einer Rechtsnachfolge im Falle der Gesamtrechtsnachfolge zugänglich ist. Dies gilt jedenfalls dann, wenn eine durch Handlungen oder Unterlassungen des Rechtsvorgängers verursachte Gefahr durch vertretbares Verhalten beseitigt werden kann. Denn aus den Polizei- und Ordnungsgesetzen folgt eine materielle Pflichtigkeit des Störers, ohne daß es einer konkreten Verfügung bedarf, um auch gegen den Rechtsnachfolger Wirkung zu entfalten. Diese materielle Polizeipflicht ist daher übergangsfähig. Dem vor dem Hintergrund des Vorbehalts des Gesetzes zu stellenden Erfordernis einer Rechtsgrundlage für den Übergang in den Fällen der Gesamtrechtsnachfolge wird durch eine Anwendung der zivilrechtlichen Gesamtrechtsnachfolgeregelungen hinreichend Rechnung getragen (vgl. OVG Münster, UPR 1984, 279 (280); VGH München, ZfW 1989, 147 (150 f.); Ossenbühl, NJW 1968, 1992; Striewe, ZfW 1986, 273 (285 ff.); Kloepfer, NuR 1987, 7 (17 ff.); Schlabach/Simon, NVwZ 1992, 143; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., § 19 Anm. 5b). Die dagegen vorgebrachten Argumente, daß erst nach Erlaß einer die Verantwortlichkeit realisierenden und konkretisierenden Verfügung eine subjektiv öffentliche Rechtspflicht entstehe, die übergangsfähig sei (so insb. Papier, Altlasten und polizeiliche Störerhaftung, S. 63 ff.; ders., NVwZ 1986, 256 (262) zweifelnd auch Breuer, Jura 1986, 359 (364)), oder daß eine Rechtsnachfolge nur in den Fällen einer ausdrücklichen Normierung einer solchen im öffentlichen Recht stattfinden könne (Peine, DVBl 1980, 941), überzeugen nach Auffassung der Kammer nicht. Denn auch schon vor Erlaß einer die Verantwortlichkeit realisierenden und konkretisierenden Verfügung besteht eine materielle Polizeipflicht, die durch das verantwortungsbegründende Verhalten in Verbindung mit den einschlägigen und durch das Übermaßverbot dirigierten gesetzlichen Handlungsmöglichkeiten hinreichend konkretisierbar ist. Es handelt sich vor Erlaß einer Ordnungsverfügung nicht lediglich um Eingriffsbefugnisse der Polizei- und Ordnungsbehörden, sondern diesen Eingriffsbefugnissen steht eine materielle Pflichtigkeit des Verhaltensverantwortlichen gegenüber. Die analoge Anwendung zivilrechtlicher Regelungen auch im öffentlichen Recht schließlich ist nichts Ungewöhnliches, und es ist nicht erkennbar, aus welchem Grunde auf die zivilrechtlichen Gesamtrechtsnachfolgeregelungen nicht auch im Zusammenhang mit der Rechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten zurückgegriffen werden könnte.

Auch wenn die Kammer mithin eine Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Polizeipflicht im Falle der Verhaltenshaftung grundsätzlich bejaht, so wird doch nicht verkannt, daß die Anwendung dieser Grundsätze gerade in Fällen sog. Uraltlasten - wie hier - problematisch werden kann. Es stellt sich daher die Frage, ob es uneingeschränkt und in jedem Falle zulässig sein soll, auf diesem Wege eine Art Ewigkeitshaftung für den soundsovielten Rechtsnachfolger eines Verhaltensverantwortlichen über Jahrzehnte hinaus zu begründen (vgl. auch VGH München, NVwZ 1986, 660 = UPR 1986, 442). Zur Verhinderung einer derartigen Ewigkeitshaftung müssen ggf. Korrektive eingeführt werden. Ein Korrektiv könnte der durch die Eigentumsgarantie vermittelte Schutz vor einer unverhältnismäßigen Inanspruchnahme, wie er auch bei der Zustandshaftung diskutiert wird, sein. Denkbar wäre auch, daß man für Fälle der Rechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten des Verhaltensverantwortlichen die zivilrechtlichen Regelungen der Verjährung anwendet, wobei die 30- jährige Verjährung als absolute Haftungsgrenze im Zivilrecht auch als Grenze für die Zurechenbarkeit in diesen Fällen herangezogen werden könnte. Nach allgemeiner Meinung unterliegen der verwaltungsrechtlichen Verjährung zwar nur vermögensrechtliche Ansprüche, es ist aber nicht von der Hand zu weisen, daß die Polizeipflicht in sich die Potenz trägt, sich zu einem Kostenersatzanspruch zu entwickeln und gerade auch dieser vermögensrechtliche Aspekt in den Fällen der Sanierung von Altlasten zentrale Bedeutung gewinnt (vgl. Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1996)).

Hinzu kommt, daß gerade der Übergang von Verbindlichkeiten und Pflichten im Falle der Gesamtrechtsnachfolge an den Umstand anknüpft, daß auch die Vermögenspositionen vollständig übergehen. Die Anwendung der zivilrechtlichen Gesamtrechtsnachfolgeregelungen im Rahmen der abstrakten Polizeipflicht hat also auch insoweit eine vermögensrechtliche Komponente.

Schließlich stellt sich ganz grundsätzlich die Frage, ob in Fällen dieser Art die absolute Haftungsgrenze der 30jährigen Verjährung aus dem Zivilrecht nicht schon deshalb anwendbar ist, weil auch die Rechtsgrundlagen, die den Übergang der Polizeipflicht ermöglichen, ausschließlich den Vorschriften über die zivilrechtliche Gesamtrechtsnachfolge entnommen sind: Es wäre weiterhin zu überlegen, inwieweit Grundsätze der Verwirkung als Korrektiv herangezogen werden können, ggf. im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Einer abschließenden Stellungnahme, ob und ggf. wie bei Annahme einer Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Polizeipflicht des Verhaltensstörers eine Haftungsbegrenzung allgemein vorzunehmen ist, bedarf es hier jedoch nicht.

c) Denn nach Überzeugung der Kammer scheidet vorliegend eine Inanspruchnahme der Kl. deshalb aus, weil der Bekl. dieser gegenüber seine Eingriffsbefugnisse verwirkt hat.

Es ist grundsätzlich anerkannt, daß auch öffentlichrechtliche Ansprüche der Einwand der Verwirkung entgegengehalten werden kann und es nach Treu und Glauben auch Trägern öffentlicher Verwaltung verboten ist, sich widersprüchlich zu verhalten (venire contra factum proprium; vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1991, 111; Wolff, VerwR I, 1971, § 37 IIIe 1; Bull, Allg. VerwR, 2. Aufl. (1986), § 14 Anm. 5b; Striewe, ZfW 1986, 273 (290 f.)). Hinsichtlich der polizei- bzw. ordnungsbehördlichen Eingriffsbefugnisse wird grundsätzlich allerdings davon ausgegangen, daß eine Verwirkung insoweit nicht in Betracht kommt, da diese Befugnisse im Interesse der Allgemeinheit bestehen und daher auch nicht verzichtbar seien (vgl. Kloepfer, UmweltR 1989, Rdnr. 144; Papier, Altlasten und polizeiliche Störerhaftung, S. 45).

Die Kammer teilt diese Auffassung, soweit damit ausgedrückt wird, daß die Polizei- bzw. Ordnungsbehörden selbstverständlich nicht grundsätzlich und nicht gegenüber jedermann auf jegliche Eingriffsbefugnisse verzichten und sich so jeglichen Mittels zur Gefahrenabwehr begeben können. Allerdings haben die Ordnungsbehörden im Rahmen des Opportunitätsprinzips ein Ermessen hinsichtlich der Frage, ob sie überhaupt gegen eine Störung einschreiten wollen, und sie haben ferner ein Auswahlermessen hinsichtlich der Frage, wen sie als Störer in Anspruch nehmen wollen. Vor diesem Hintergrund wird daher angenommen, daß sich aus Grundsätzen des Vertrauensschutzes eine Beschränkung des polizeilichen Einschreitens ergeben und insbesondere etwa eine Duldung Vertrauensschutz begründen kann (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, S. 387; BVerwG, NJW 1978, 2311 = ZfW 1978, 371 (375)).

Es bestehen daher nach Überzeugung der Kammer auch keine Bedenken dagegen, daß die Ordnungsbehörde - wie dies im übrigen im Rahmen von Sanierungsvereinbarungen durchaus üblich ist - auf die Inanspruchnahme eines bestimmten Störers verzichten kann, ggf. unter bestimmten Voraussetzungen, und insoweit dann auch Verwirkung eintreten kann (vgl. Beckmann/Große-Hündfeld, BB 1990, 1570).

Vorliegend sind die Voraussetzungen für eine Verwirkung der Eingriffsbefugnis des Bekl. gegenüber der Kl. als etwaige Rechtsnachfolgerin der C gegeben. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, daß seit dem störenden Verhalten der C mehr als 70 Jahre vergangen sind und der Bekl. bzw. seine Rechtsvorgängerin, die Gemeinde S, spätestens seit dem Jahre 1915 Kenntnis von der Tatsache der eingetretenen Boden- und Grundwasserkontaminationen hatte. Dies ergibt sich zweifelsfrei aus den in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Protokollen aus Gemeinderatssitzungen aus dem Jahre 1915, in denen bereits beschlossen wurde, wegen aufgetretener Probleme bei der Trinkwasserversorgung Verhandlungen mit der C seitens der Gemeinde aufzunehmen. Neben diesem zeitlichen Moment fällt hier aber entscheidend der zwischen der C und der Rechtsvorgängerin des Bekl. am 14. 8. 1918 geschlossene Vertrag ins Gewicht.

Es handelt sich bei diesem Vertrag nach Auffassung der Kammer um einen öffentlichrechtlichen Vertrag, der auch seinerzeit bereits als Handlungsform der Verwaltung für zulässig erachtet wurde. Der Anlaß für den Vertrag war die Verletzung einer öffentlichrechtlichen Pflicht durch die C, nämlich die eingetretene Verunreinigung des Grundwassers bzw. Trinkwassers. Es wurden mit diesem Vertrag alle aus damaliger Sicht daraus resultierenden Fragen geregelt und zwar neben dem reinen Entschädigungs- und Schadensersatzanspruch in § 1 des Vertrages vor allem die Sicherung und Gewährleistung der Trinkwasserversorgung der Bevölkerung. Der Vertrag enthält ferner in § 13 auch Regelungen betr. das zukünftige ordnungsrechtliche Verhalten der C, wenn sich diese nämlich dazu verpflichtet, nach Ausführung des geplanten Abwasserkanals keine Abwässer oder Stoffe mehr in den Boden zu leiten, die den Boden oder das Grundwasser verunreinigen könnten und die Erfüllung aller gewerbepolizeilichen, landespolizeilichen und wasserrechtlichen Vorschriften bezüglich der Behandlung der Abwässer zugesagt werden. Der Vertrag enthält damit aus der Sicht der damaligen Vertragsparteien eine umfassende Regelung des Rechtsverhältnisses in Bezug auf alle durch die Grundwasserverunreinigung resultieren Fragestellungen. Es bestand aus damaliger Sicht kein darüber hinausgehender Regelungsbedarf, insbesondere nicht hinsichtlich zusätzlicher Sanierungsmaßnahmen, wie sich eindrucksvoll auch aus der Tatsache ergibt, daß im Jahre 1935 mit der erforderlichen Genehmigung die Wohnbebauung begonnen wurde und im übrigen auch dadurch bestätigt wird, daß in der Folgezeit bis zum Jahre 1991 niemals gegen die C oder einen etwaigen Rechtsnachfolger wegen ordnungsrechtlicher Maßnahmen vorgegangen wurde. Der Vertrag enthält schließlich wesentlich in § 12 eine Erklärung der Gemeinde, aus der Verunreinigung des Wassers weitere Ansprüche nicht herleiten zu wollen, auf etwaige weitere Ansprüche vielmehr zu verzichten. Darin liegt nach Überzeugung der Kammer bei der erforderlichen Betrachtung der gesamten Vertragsregelungen und der bekannten Umstände des Vertragsschlusses ein umfassender Verzicht auf weitere Ansprüche einschließlich des Verzichts auf ein darüber hinausgehendes ordnungsbehördliches Einschreiten gegenüber der C. Es wäre ganz verfehlt, wenn man heute nach Ablauf von über 70 Jahren und zwangsläufig weiteren Erkenntnissen in Bezug auf Sanierungsdringlichkeit und -möglichkeit von derartigen Bodenkontaminationen dieser vertraglichen Regelung des § 12 nur die Bedeutung eines Teilverzichts in Bezug auf privatrechtliche Ansprüche beimessen wollte. Die damalige Gemeinde S war im übrigen auch die zu einem entsprechenden Vertragsabschluß zuständige Behörde, da sie als Ortspolizeibehörde zuständig war für das unterirdische Wasser, das nicht zu den Wasserläufen i. S. von § 1 PrWassG gehörte (vgl. Holtz/Kreutz/Schlegelberger, Vorb. zum 6. Abschn., III, § 196 Anm. 4 und § 253).

Nach Überzeugung der Kammer fiele der Vertrag vom 14. 8. 1918 aber auch dann als erhebliches Umstandsmoment im Rahmen der Verwirkung ins Gewicht, wenn man ihn als überwiegend zivilrechtlich ansehen wollte. Denn es kann jedenfalls keinem Zweifel unterliegen, daß sowohl die Vertragsparteien als auch andere Behörden seinerzeit keinerlei weiteren Handlungsbedarf gesehen haben, der über die in dem Vertrag geregelten Pflichten hinausgegangen wäre, insbesondere wurde eben kein Anlaß zu weiterem polizeilichen Einschreiten gesehen.

Darauf konnten auch etwaige Rechtsnachfolger der C. vertrauen, zumal ab 1935 dann auch noch die Wohnbebauung hinzutrat. Aufgrund dieses Vertrauens wurden auch zu keinem Zeitpunkt von etwaigen Rechtsnachfolgern vermögensrechtliche Dispositionen getroffen für den Fall einer zukünftig noch zu erwartenden Inanspruchnahme. Zivilrechtliche Vereinbarungen wie Haftungsausschlüsse etc. wurden ebenfalls zu keinem Zeitpunkt getroffen, etwa bei der Veräußerung des Grundstücks im Jahre 1934.

Etwaige Eingriffsbefugnisse des Bekl. sind nach alledem jedenfalls gegenüber der Kl. verwirkt, insbesondere hinsichtlich der Grundwasserverunreinigungen, um die es dem Beklagten ausweislich der ausdrücklichen Hervorhebung in der Ordnungsverfügung hier ausschließlich geht.

3. Die zwischen den Parteien diskutierte Frage, ob die Kl. überhaupt zivilrechtliche Gesamtrechtsnachfolgerin der C ist, konnte nach alledem offenbleiben. Die Kammer hat allerdings insoweit insbesondere im Hinblick auf die Maßnahmen der Alliierten zur Entflechtung des IG-Farbenkonzerns Bedenken.

Der Bescheid vom 25. 9. 1991 teilt das rechtliche Schicksal der Grundverfügung und war daher ebenfalls aufzuheben.

 

Enthalten in Fachsystemen:


Seitenanfang Seite drucken

Fachdokumente Online