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OVG Münster, 24.02.1989, 15 A 1711/86

TitelOVG Münster, 24.02.1989, 15 A 1711/86 
OrientierungssatzKommunalaufsicht: Altlasten auf Gemeindegrundstück 
NormNRWGO § 109 Abs.1; NRWOBG § 14; NRWOBG § 18 
Leitsatz1. Schließt die Kommunalaufsichtsbehörde im Wege der Ersatzvornahme einen Vertrag mit einem Dritten, wird sie im eigenen Namen und nicht als Vertreter der Gemeinde tätig.
2. Eine Gemeinde kann durch eine kommunalaufsichtliche Verfügung zur Beseitigung einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung herangezogen werden, die von Altlasten auf einem ihr gehörenden Grundstück ausgeht.
GerichtOVG Münster 
Entscheidungsdatum24.02.1989 
Aktenzeichen15 A 1711/86 

Zum Sachverhalt:

 Die Kl., eine Stadt, ist Eigentümerin eines Grundstücks, das sie mehrfach als Zwischenlager für Mineralölabfälle verpachtet hatte. Nachdem starke PCB- Konzentrationen festgestellt wurden, unternahm die Kl., die selbst örtliche Ordnungsbehörde ist, nichts. Daraufhin beauftragte der Bekl. im Wege der kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme anstelle und auf Kosten der Kl. Gutachter mit Wasserschutzuntersuchungen. Hiergegen richtet sich die Klage, mit der die Kl. geltend macht, Pflichten, die ihr als Grundstückseigentümerin oblägen, dürften nicht im Wege der Kommunalaufsicht durchgesetzt werden. Im übrigen sei sie nicht Störerin, sondern selbst Opfer der Bodenverunreinigungen, für deren Beseitigung die Allgemeinheit aufkommen müsse. Die Bekl. wendet insbesondere ein, die Durchführung der Ersatzvornahme habe zu einer Erledigung der Hauptsache geführt, da er die Gutachter als Vertreter der Klägerin beauftragt habe. Klage und Berufung blieben ohne Erfolg.

Gründe

Das VG hat die Klage zu Recht abgewiesen; denn die angefochtene Verfügung ist rechtmäßig und verletzt die Kl. nicht in ihren Rechten.

Zutreffend ist das VG von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen und hat angenommen, daß die Durchführung der Ersatzvornahme nicht zu einer Erledigung der Hauptsache geführt hat. Dies ist nach wie vor richtig. Auch wenn der streitige Auftrag an die Firma C inzwischen nicht nur erteilt ist, sondern bereits die Untersuchungsergebnisse vorliegen, ist die Kl. nicht auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage verwiesen. Durch die Vollziehung eines Verwaltungsaktes tritt eine Erledigung u. a. dann nicht ein, wenn trotz der Vollziehung sonstige unmittelbare rechtliche Auswirkungen des Verwaltungsaktes fortbestehen und der Kläger insoweit noch beschwert ist (vgl. Kopp, VwGO, Komm., 7. Aufl. (1986), § 113 Rdnr. 52). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Der Bekl. ist Auftraggeber des Gutachtens und damit Vertragspartner der Firma C; denn § 109 Abs. 2 NRWGO sieht entgegen der Auffassung des VG keine Vertretung der Gemeinde durch die Aufsichtsbehörde, sondern ein Tätigwerden der Aufsicht ?an Stelle? der Gemeinde vor (vgl. Knemeyer, BayVBl 1977, 129, 132; differenzierend Schnapp, Die Ersatzvornahme in der Kommunalaufsicht, 1972, S. 76 ff., 89 f.). Im Verhältnis zu dem Auftragnehmer schuldet der Bekl. demgemäß die Honorarzahlung. Nach § 109 Abs. 2 NRWGO hat er jedoch einen Anspruch gegen die Gemeinde auf Übernahme der anfallenden Kosten. Da die Kl. die Honorarforderung der Firma C erfüllt hat, kann sie für den Fall, daß die Ersatzvornahme nach § 109 Abs. 2 NRWGO sich als rechtswidrig herausstellt, den aufgewendeten Betrag nach den Regeln des öffentlichrechtlichen Erstattungsanspruchs vom Beklagten herausverlangen. Denn die Zahlung der Kl. an die Firma C stellt sich im Verhältnis zum Beklagten als dessen Befreiung von der Verbindlichkeit aus der Auftragsvergabe dar, die rechtsgrundlos erfolgt ist, wenn ein Anspruch nach § 109 Abs. 2 NRWGO nicht bestand.

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Ermächtigungsgrundlage der angefochtenen Verfügung ist § 109 Abs. 1 NRWGO. Danach kann die Aufsichtsbehörde anordnen, daß eine Gemeinde, die die ihr nach dem Gesetz obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt, innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlaßt. Zu den Pflichten oder Aufgaben der Gemeinde gehören jedenfalls alle auf einer gültigen Rechtsnorm beruhenden oder von ihr ausgehenden öffentlichrechtlichen Verpflichtungen (vgl. Verwaltungsvorschriften zur Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. 9. 1984, SMBl NW 2020, Nr. 1 zu § 109). Dazu zählt die Ordnungspflicht aufgrund des § 14 NRWOBG, deren Erfüllung die Aufsichtsmaßnahme des Beklagten bezweckt. Zwar knüpft die Ordnungspflicht an das Grundstückseigentum der Kl. an. Sie ist aber nicht unmittelbar Ausfluß des privatrechtlichen Rechte- und Pflichtenkreises i. S. des §§ 903 ff. BGB. Vielmehr gründet sie auf der besonderen Verantwortung des Einzelnen im öffentlichen Leben. Insoweit normieren die Vorschriften des Ordnungsbehördengesetzes den seit je her in der allgemeinen Rechtsüberzeugung anerkannten Grundsatz, daß niemand der Allgemeinheit gegenüber befugt ist, den Zustand der in seinem Eigentum stehenden Sachen so einzurichten oder zu belassen, daß daraus eine die öffentliche Sicherheit oder Ordnung störende Gefahr hervorgeht. Die Beseitigung einer derartigen Gefahr ist öffentlichrechtliche Pflicht des Einzelnen gegenüber der Gesamtheit (vgl. OVG Münster, OVGE 36, 1 (4 f.)). Es kann deshalb nicht die Rede davon sein, daß die Kl. lediglich zur Erfüllung einer privatrechtlichen Verpflichtung in Anspruch genommen worden sei; auch bedarf es nicht der Klärung der Frage, ob nicht auch in solchen Fällen ein Einschreiten der Aufsichtbehörde in Betracht kommt (so Hassel, DVBl 1985, 697 ff.). Die Anwendbarkeit des § 14 NRWOBG ist nicht auf den Erlaß ordnungsbehördlicher Verfügungen beschränkt. Die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit begründet schon vor Erlaß einer Ordnungsverfügung die Pflicht, Gefahren nach Möglichkeit selbst zu vermeiden und eingetretene Störungen selbst zu beheben (vgl. H. J. Wolff-Bachof, VerwR I, 9. Aufl. (1974), § 127 Rdnr. 30). Dieser Verpflichtung ist die Kl. nicht nachgekommen, so daß der Bekl. das gem. § 109 Abs. 1 NRWGO Erforderliche veranlassen durfte.

Unter einer ?im einzelnen Falle bestehenden Gefahr? i. S. des § 14 NRWOBG ist eine Lage zu verstehen, die bei ungehindertem Ablauf des Geschehens in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit führen würde (vgl. BVerwG, NJW 1970, 1890 (1892); Drews-Wacke-Vogel-Martens, Gefahrenabwehr II, 9. Aufl. (1986), S. 220). Hinsichtlich des zu fordernden Grades der Wahrscheinlichkeit ist danach zu differenzieren, welches Schutzgut auf dem Spiel steht. Ist der möglicherweise eintretende Schaden sehr groß und gilt es zum Beispiel, Schaden von der menschlichen Gesundheit abzuwehren, so können an die Wahrscheinlichkeit des Schadeneintritts nur entsprechend geringere Anforderungen gestellt werden (vgl. BVerwG, aaO; OVG Münster, NVwZ 1985, 355). Gemessen an diesen Grundsätzen ist im vorliegenden Fall eine Gefahr für die Wasserversorgung und damit für die menschliche Gesundheit zu bejahen. (Wird ausgeführt).

Die Kl. war auch ordnungspflichtig. Da die Gefahr vom Boden ihres Grundstücks ausgeht, waren gem. § 18 Abs. 1 NRWOBG die erforderlichen Maßnahmen gegen sie als Eigentümerin zu richten. Dabei ist es unerheblich, auf welche Weise der ordnungswidrige Zustand entstanden ist. Auch der Bekl. bestreitet nicht, daß die Kl. die Verseuchung des Bodens selbst nicht verschuldet oder auch nur verursacht hat. Darauf kommt es jedoch auch nicht an. Als Zustandsstörerin haftet die Kl. im Grundsatz selbst dann, wenn Handlungen Dritter das Grundstück in den gefährlichen Zustand versetzt haben (vgl. Drews-Wacke-Vogel-Martens II, S. 320). Deshalb ist auch der Frage nicht weiter nachzugehen, ob Ablagerungen auf dem Grundstück durch Betriebserlaubnisse und Genehmigungen als legalisiert angesehen werden konnten.

Der vorliegende Fall verlangt ferner keine Auseinandersetzung mit der neuerdings vor allem in der Literatur vertretenen Auffassung, die unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG eine Einschränkung der Zustandshaftung - sei es hinsichtlich der Störereigenschaft oder der Kostentragungspflicht des Grundstückseigentümers - bis hin zur Übernahme der Gefahrenbeseitigung als Gemeinlast in den Fällen fordert, in denen der Störung kein persönliches Handeln oder gar Verschulden zugrunde liegt (vgl. Friauf, in: Festschr. f. Wacke, 1972, S. 293, 300 ff.; Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, 1985, S. 47 ff.; ders., DVBl 1985, 877 ff.). Es kann dahingestellt bleiben, ob unter besonderen Umständen, insbesondere bei Schadenseinwirkungen durch Krieg, Katastrophen, Großunfälle oder Naturereignisse die Haftung des Eigentümers oder Inhabers der tatsächlichen Gewalt ausgeschlossen oder eingeschränkt ist. Jedenfalls in den Fällen, in denen sich der Schadenseintritt nicht völlig außerhalb der Risikosphäre des Grundstückseigentümers vollzogen hat, ist an der Zustandshaftung, die als Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) in ihrem Kern keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt, grundsätzlich festzuhalten (ebenso VGH München, NVwZ 1986, 942 (944) = DVBl 1986, 1283 (1285); Drews-Wacke-Vogel-Martens II, S. 319 ff.). Etwaigen Unbilligkeiten ist im Rahmen der Ermessensentscheidung, die die Behörde zu treffen hat, Rechnung zu tragen.

Im vorliegenden Falle ist die Gefährdung nicht außerhalb des Risikobereichs der Kl. entstanden. Sie hat das Gelände durch Verpachtung an Sondermüllverwertungsbetriebe seiner Nutzung zugeführt. Sie kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, daß sie vom Beklagten und vom Regierungspräsidenten zum Abschluß eines Vertrages mit der Firma E gezwungen worden sei. Eine entsprechende, rechtlich verbindliche Weisung ist ihr nach ihren eigenen Angaben nicht erteilt worden. Auch wenn die genannten Behörden mit einem gewissen Nachdruck eine Weiterführung des Sondermüllagers verlangt haben sollten, müßte die Kl. sich die Risiken ihrer deshalb eigenverantwortlich getroffenen Entscheidung zurechnen lassen, zumal sie im Rahmen der Formulierung der Pachtverträge auf das Betriebsgeschehen und auf die Pflichten des Pächters bei Ablauf des Pachtverhältnisses Einfluß nehmen konnte. Daneben war die Kl. als örtliche Ordnungsbehörde (§ 3 Abs. 1 NRWOBG) für die allgemeine Gefahrenabwehr zuständig und deshalb zur besonderen Beobachtung der Verhältnisse auf dem Betriebsgrundstück verpflichtet.

Soweit die Übernahme der Gefahrenbeseitigung als Gemeinlast mit der Unbilligkeit eines Sonderopfers des einzelnen Grundstückseigentümers begründet wird, ist dies im übrigen nicht ohne weiteres auf die Verhältnisse der Kl. zu übertragen. Entgegen ihrem Vorbringen ist die Kl. insoweit nicht mit einem privaten Grundstückseigentümer zu vergleichen; vielmehr ist sie als Gebietskörperschaft (§ 1 Abs. 2 NRWGO) und Träger der öffentlichen Verwaltung (§ 2 GO) selbst Teil der Allgemeinheit und an deren Finanzmitteln beteiligt. Daher würde die von der Kl. geforderte Behandlung der Sanierung als Gemeinschaftsaufgabe allenfalls zu einer Verlagerung von Kostentragungspflichten auf andere Träger der Gemeinlast führen. Diese Folge wäre von den Billigkeitsgesichtspunkten, die für eine Einschränkung der Zustandshaftung sprechen könnten, jedoch nicht mehr gedeckt.

Soweit dem Bekl. im Rahmen des § 109 Abs. 1 NRWGO Ermessen eingeräumt ist, sind Ermessensfehler nicht ersichtlich. Insbesondere bestand für den Bekl. keine Alternative zu einer Inanspruchnahme der Kl. Selbst wenn ihn entsprechend der Behauptung der Kl. ein Mitverschulden an der Herbeiführung des gefahrbringenden Zustandes träfe oder er sich ein Verschulden des Regierungspräsidenten zurechnen lassen müßte, hätte ihm dies nicht Veranlassung geben müssen, von der Weisung an die Kl. gem. § 109 Abs. 1 NRWGO abzusehen. (Wird ausgeführt). Selbst handeln konnte der Bekl. nur in begrenztem Umfang. Das Kommunalaufsichtsrecht ermächtigte ihn nicht zu Verfügungen gegenüber dritten Personen oder Behörden. Spezialgesetzliche Ermächtigungen schieden aus; insbesondere war eine Zuständigkeit des Beklagten nach dem Abfallbeseitigungsgesetz i. V. mit dem Landesabfallgesetz nicht (mehr) gegeben, da die oberirdisch gelagerten Stoffe sämtlich abtransportiert waren und das verseuchte Erdreich allein nicht den Begriff des Abfalls i. S. des § 1 Abs. 1 Alt. 2 AbfG erfüllt, (vgl. Hohmann, DVBl 1984, 999; Schwachheim, NVwZ 1989, 128 ff.). Aber auch ein Vorgehen nach dem Ordnungsbehördengesetz war dem Bekl. verwehrt. So fehlte ihm für eine auf § 14 NRWOBG gestützte eigene Beauftragung der Firma C die Zuständigkeit; denn die Gefahrenabwehr obliegt gem. § 5 Abs. 1 NRWOBG der örtlichen Ordnungsbehörde. Der Bekl. mußte schließlich von einer Inanspruchnahme der Kl. auch nicht deshalb absehen, um ihr Gelegenheit zum ordnungsbehördlichen Einschreiten gegen Handlungsstörer zu geben. Denn ein Handlungsstörer, der mit Aussicht auf Erfolg vorrangig heranzuziehen wäre, ließ sich nicht feststellen . (Wird ausgeführt.)

Schließlich sind die getroffenen Maßnahmen auch erforderlich, geeignet und verhältnismäßig.

Der Untersuchungsauftrag beruhte auf Vorschlägen der Fachleute des Staatlichen Amtes für Wasser und Abfallwirtschaft (StAWA) sowie der Firma C auf der Grundlage der am 14./18. 3. 1986 erstellten Analyse. Nach dem Ergebnis der Besprechung vom 19. 3. 1986 war der Beginn der Sanierung von der Feststellung der vertikalen und der horizontalen Ausbreitung der Boden- und Grundwasserbelastungen abhängig. Um Fließrichtung, Fließgeschwindigkeit und Beeinträchtigung des Grundwassers beurteilen zu können, wurden Schöpfproben aus verschiedenen Grundwasserhöhen als geeignetes Mittel angesehen. Dem hat auch die Klägerin nicht widersprochen.

Die Anordnung verstößt auch nicht gegen den in § 20 Abs. 2 S. 1 NRWOBG zum Ausdruck kommenden und auch im Rahmen der kommunalaufsichtlichen Durchsetzung einer Ordnungspflicht beachtlichen Grundsatz, daß Ordnungsverfügungen nicht lediglich der Aufsichtserleichterung dienen dürfen. Die Beauftragung der Firma C mit Schöpfproben und nachfolgenden Analysen diente nicht nur der Feststellung, ob überhaupt eine Gefahr vorliegt. Die konkrete Gefahr für die Wasserversorgung war nämlich bereits nach dem Bericht des StAWA und der Analyse der Firma C zu bejahen. Insofern waren die angeordneten Untersuchungen bereits als erste Maßnahmen zur Gefahrenabwehr anzusehen. Im übrigen ist anerkannt, daß auf § 14 NRWOBG gestützte Anordnungen, die sich als Bestandteil umfassender Maßnahmen zur Gefahrenabwehr darstellen, nicht deshalb bereits rechtswidrig sind und in Widerspruch zu § 20 Abs. 2 S. 1 NRWOBG stehen, weil sie auch der Aufsichtserleichterung dienen (vgl. OVG Münster, Eildienst Landkreistag NRW 1985, 137 m. w. Nachw.).

Aufwand und Kosten der geforderten Maßnahmen sind im Verhältnis zum Schutzgut der Wasserversorgung zu sehen. Vor dem Hintergrund der Gefährdung der Reinheit des Wassers durch gefährliche Giftstoffe ist ein offenbares Mißverhältnis zwischen der Anordnung des Beklagten und dem beabsichtigten Erfolg seiner Maßnahme nicht gegeben.

 

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