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OVG Koblenz, 25.03.1986, 1 B 14/86

TitelOVG Koblenz, 25.03.1986, 1 B 14/86 
OrientierungssatzZur Anordnung der sofortigen Vollziehung von Leistungsbescheiden bei Kosten der Ersatzvornahme und zum Entscheidungsmaßstab im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren 
NormWG-RP § 108 Abs. 1; PVG-RP § 45; PVG-RP § 46; VwGO § 80 Abs. 5 
LeitsatzDie mangelnde finanzielle Leistungsfähigkeit hindert die Inanspruchnahme eines ordnungsrechtlich Verantwortlichen nicht.
GerichtOVG Koblenz 
Entscheidungsdatum25.03.1986 
Aktenzeichen1 B 14/86 

Tatbestand

I.

Die Antragstellerin ist Inhaberin eines holzverarbeitenden Betriebes in Dockweiler. Nachdem Wasserproben und Bodenuntersuchungen ergeben hatten, daß aus dem Bereich des Betriebsgeländes gesundheitsgefährdende Konzentrationen von Holzschutzmitteln in das Grundwasser und den In der Nähe vorbeifließenden Angerbach gelangt sind, ordnete die Kreisverwaltung **** als untere Wasserbehörde durch Bescheid vom 03. Dezember 1985 an, auf dem Betriebsgelände eine Aktivkohle-Absorberanlage aufzustellen, zusätzlich ein Regenrückhaltebecken zu errichten und diese Anlagen fortlaufend zu warten sowie die Wasserqualität ständig mittels chemischer Analysen zu kontrollieren. Durch einen weiteren Bescheid vom 10. Dezember. 1985 wurde der Antragstellerin aufgegeben, zahlreiche im einzelnen aufgezählte Maßnahmen im Rahmen einer flächendeckenden Untersuchung des Betriebsgeländes durchzuführen, um später eine Sanierung vornehmen zu können.

Beide Anordnungen wurden im Wege der Ersatzvornahme durchgeführt. Die vorläufig veranschlagten Kosten für die Absorberanlage in Höhe 310.000,- DM wurden durch Leistungsbescheid vom 18. Dezember von 31. Dezember 1985, die Kosten für die weiteren Untersuchungen in Höhe von 125.205,- DM durch Bescheid vom 19. Dezember 1985 von der Antragstellerin angefordert. Alle vier Bescheide, die für sofort vollziehbar erklärt wurden, sind von der Antragstellerin angefochten worden. Mit ihrem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs hat die Antragstellerin vorgetragen: Die wasserbehördlichen Anordnungen seien rechtsfehlerhaft, weil das Wasserrecht keine Rechtsgrundlage für solche Maßnahmen gegenüber nicht zweckgerichtet verursachten Grundwasserverseuchungen vorsehe. Es sei auch nicht mehr festzustellen, wer die chemische Belastung des Grund- und Oberflächenwassers verursacht habe, da dafür auch die Forstverwaltung, die die gelieferten Holzstämme gegen Borkenkäfer spritze oder aber die Bundesbahn in Betracht komme, die auf dem angrenzenden Gelände imprägnierte Eisenbahnschwellen gelagert habe. Auch sei das Betriebsgelände vor der Gründung des Sägewerks zu Anfang der 50er Jahre als wilde Müllkippe und als "fliegendes Sägewerk" genutzt worden. Die Wasserbehörde habe ferner nicht berücksichtigt, daß die geforderten Leistungen die wirtschaftlichen Möglichkeiten der Firma überstiegen, so daß etwas Unmögliches verlangt werde. Inzwischen habe deshalb ein Konkursantrag gestellt werden müssen. Schließlich sei auch die gesetzte Frist für die Durchführung der Maßnahme unangemessen kurz gewesen.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt, und zwar hinsichtlich des Bescheides vom 10. Dezember 1985 mangels Rechtsschutzinteresses als unzulässig, weil die Maßnahmen bereits vollzogen seien, im übrigen als unbegründet, weil trotz verschiedener rechtlicher Bedenken angesichts des eingeleiteten Konkursverfahrens eine sofortige Vollziehung aus fiskalischen Erwägungen geboten sei.

Gegen diesen ihr am 03. Februar 1986 zugestellten Beschluß hat die Antragstellerin am 17. Februar 1986 Beschwerde eingelegt, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen weiterverfolgt und ergänzend geltend macht, daß allein fiskalische Erwägungen die sofortige Vollziehung nicht rechtfertigen könnten, im übrigen aber schon zweifelhaft sei, ob die Wasserbehörde überhaupt die Untersuchungen des Gefahrenumfanges auf sie als die vermeintliche Verursacherin habe übertragen dürfen.

Der Antragsgegner Ist dem Vorbringen der Beschwerdeführerin mit Sach- und Rechtsausführungen entgegengetreten.

Gründe

Die Beschwerde ist zulässig, aber nur teilweise begründet.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht den Antrag abgelehnt, soweit mit ihm die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügungen vom 03. und 10. Dezember 1985 begehrt wird. Demgegenüber hätte es die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Leistungsbescheide wiederherstellen müssen, weil deren sofortige Vollziehung nicht im öffentlichen Interesse geboten ist.

Mit dem Verwaltungsgericht ist zunächst davon auszugehen, daß die Vollziehungsanordnungen formell ordnungsgemäß begründet worden sind, wie es § 80 Abs. 3 VwGO verlangt. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung bezüglich der Herstellung und Betreibung der Absorberanlage liegt auch im besonderen öffentlichen Interesse. Dabei ist grundsätzlich nicht auf die Erfolgsaussichten des eingelegten Widerspruchs abzustellen. Nur wenn der von der Antragstellerin eingelegte Rechtsbehelf offensichtlich erfolglos bleiben müßte, wäre es schon allein deshalb geboten, die sofortige Vollziehung zuzulassen, weil ein schutzwürdiges Interesse an der auch nur vorläufigen Verhinderung der Vollziehung von offensichtlich rechtmäßigen Verwaltungsakten nicht anzuerkennen ist, ebenso wie im umgekehrten Fall die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt werden müßte, wenn der zu vollziehende Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig wäre, weil es dem öffentlichen Interesse widerspricht, rechtswidrige Verwaltungsakte zu vollziehen. Weder das eine noch das andere trifft im vorliegenden Fall zu. Soweit die Antragstellerin meint, daß die angeordnete Maßnahme offensichtlich rechtswidrig sei, vermag ihr der Senat nicht zu folgen. Die Anordnung, mit Hilfe einer Absorberanlage eine chemikalische Verseuchung des Oberflächen- und Grundwassers im Betriebsgelände der Antragstellerin zu bekämpfen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 108 Abs. 1 des Landeswassergesetzes für Rheinland-Pfalz - LWG - in Verbindung mit §§ 45 f des Polizeiverwaltungsgesetzes für Rheinland-Pfalz - PVG -. Danach kann die untere Wasserbehörde zur Abwehr einer im einzelnen Falle bestehenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Bereich der Wasserwirtschaft polizeiliche Verfügungen erlassen, und zwar unabhängig davon, ob die festgestellte Wasserverseuchung auf einem wasserrechtlichen Benutzungstatbestand beruht und ob durch die auftretenden Schadstoffe konkret die Trinkwasserversorgung gefährdet wird. Dies hat der Senat wiederholt in vergleichbaren Fällen im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entschieden, (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1973, DVBl 1974, 287; OVG, Rh-Pf Urteil vom 10. Juli 1980 - 1 A 202/78 -; Urteil vom 27. Mai 1982 - 1 A 15/81 -; Beschluß vom 12. März 1985 - 1 B 7/85 - sowie Beschluß vom 30. August 1985 - 1 B 41/85 -). Darüber hinaus hat der Senat bereits in dem zitierten Urteil vom 27. Mai 1982 ausgesprochen, daß die Verantwortlichkeit des Handlungs- und Zustandsstörers nicht dadurch berührt wird, daß er wirtschaftlich nicht in der Lage ist, mit eigenen Mitteln die Störung zu verhindern oder zu beseitigen. Dem steht auch nicht die in bezug auf Trümmergrundstücke ergangene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 13. März 1953, AS 2, 1, entgegen, die nur aus der besonderen Situation der Nachkriegszeit zu verstehen ist. Heute entspricht es vielmehr allgemein anerkannter Auffassung in Rechtsprechung und Schriftum, daß wirtschaftliches Unvermögen keinen Einfluß auf die Polizeipflicht des Störers hat, sondern allenfalls bei der Vollstreckung der Polizeiverfügung eine Rolle spielen kann (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 8. Aufl. S. 188, Götz, Allg. Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. S. 197).

Auch hinsichtlich der gesetzten Frist von zwei Tagen für die Bestellung der Anlage und weiteren 14 Tagen für die Installation teilt der Senat nicht die von der Antragstellerin geäußerten Bedenken. Angesichts der vorstehend dargelegten Umstände, wonach wirtschaftliche Gesichtspunkte in diesem Zusammenhang keine Rolle spielen und der Tatsache, daß eine lebensbedrohende Verunreinigung des Wassers in diesem Bereich festgestellt worden war, durfte die Frist so kurz bemessen werden, wie sie erforderlich war, um die Bestellung bzw. Installation der Absorberanlage in die Wege zu leiten. Da der Antragstellerin bereits in dem angefochtenen Bescheid ein Unternehmen genannt worden war, welches bereit und in der Lage war, sofort die Filteranlage zu liefern, bedurfte es keiner weiteren Überlegungsfrist.

Gleichwohl sieht sich der Senat - ebenso wie das Verwaltungsgericht - nicht in der Lage, bereits aufgrund der Überprüfung des Akteninhalts die Feststellung zu treffen, daß die Forderung der Wasserbehörde offensichtlich rechtmäßig ist, weil letzte Zweifel hinsichtlich der Frage der Kausalität verbleiben, die einer weiteren Sachaufklärung bedürfen. Es ist deshalb wie im Regelfall auf die Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Vollziehungsinteresse einerseits und dem privaten Aussetzungsinteresse andererseits abzustellen. Die vorzunehmende Abwägung muß aber zugunsten des Antragsgegners ausfallen, da das öffentliche Interesse an einer alsbaldigen Beseitigung des durch Kontaminierung des Angerbaches bereits eingetretenen Schadens und die Verhinderung einer Gefährdung der als Heilquelle anerkannten Nürburgquelle in Dreis schwerer wiegt als das Interesse der Antragstellerin, vor einer rechtskräftigen Entscheidung der Hauptsache von Vollziehungsmaßnahmen verschont zu bleiben.

Hinsichtlich der wasserbehördlichen Anordnung vom 10. Dezember 1985 muß das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin schon deshalb ohne Erfolg bleiben, weil insoweit ein schutzwürdiges Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach Durchführung der Maßnahme nicht mehr ersichtlich ist. Dabei ist allerdings zu beachten, daß entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Beendigung der Bodenuntersuchungen allein für diese Feststellung nicht ausreicht. Es ist nämlich nicht zu verkennen, daß die Vollziehungsanordnung gleichzeitig Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Durchführung der Ersatzvornahme und den später erlassenen Leistungsbescheid ist. Solange also von der Antragstellerin die Erstattung der Kosten für die Ersatzvornahme unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung verlangt wird, besteht auch ein Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung der in dem Bescheid vom 10. Dezember 1985 enthaltenen Anordnung der sofortigen Vollziehung. Wäre diese Vollziehungsanordnung fehlerhaft, so hätte dies unmittelbare Auswirkungen auf die Beurteilung der nachfolgenden Vollstreckungsmaßnahmen.

Dennoch muß es insoweit bei der erstinstanzlichen Entscheidung verbleiben, weil der Antragstellerin nicht nur in bezug auf die Durchführung der Bodenuntersuchungen nichts mehr droht, sondern auch durch die im Tenor dieses Beschlusses ausgesprochene Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Leistungsbescheide ausreichender vorläufiger Rechtsschutz zuteil wird. Ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung dieser Leistungsbescheide vermag der Senat nicht zu erkennen. Insbesondere kann die Vollziehungsanordnung nicht mit der offensichtlichen Rechtmäßigkeit dieser Bescheide begründet werden. Hinsichtlich der Kosten für die Absorberanlage kann auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen werden. In bezug auf die Kosten der flächendeckenden Untersuchungsmaßnahmen bestehen erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme und des daran anknüpfenden Leistungsbescheides.

Die wasserbehördliche Anordnung vom 10. Dezember 1985 ist dadurch gekennzeichnet, daß sie erklärtermaßen nicht der Beseitigung eines Gefahrenzustandes, sondern nur der Ermittlung des Gefahrenumfanges und der Vorbereitung der endgültigen Gefahrenbeseitigungsmaßnahme dient. Ob derartige Maßnahmen überhaupt dem "Verantwortlichen" aufgegeben werden dürfen oder von der Behörde selbst durchgeführt werden müssen und wer letztendlich die Kosten dafür zu tragen hat, ist bisher nicht eindeutig geklärt. Im polizeirechtlichen Schrifttum wurde zwar unter dem Begriff des "Gefahrerforschungseingriffs" diskutiert, ob die Generalermächtigung des Polizeirechts außer den Störungsbeseitigungsmaßnahmen auch im Vorfeld schon Ermittlungsmaßnahmen zur Feststellung einer Gefahr rechtfertigen könne. Diese Frage wird wohl allgemein bejaht, wobei aber stets betont wird, daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten sei, der es regelmäßig nur zulasse, dem vermeintlichen Störer die Duldung behördlicher Ermittlungsmaßnahmen aufzugeben (vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens aaO, Bd. II S. 110; Götz aaO S. 62; VGH Bad.-Württ. Urteil vom 13. Februar 1985, DÖV 1985, 687). Dabei ist nicht zu verkennen, daß bisher das Schwergewicht der Überlegungen bei der Frage lag, ob zum Zeitpunkt der Ermittlungen überhaupt schon von einer Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung gesprochen werden kann. Selbst wenn man der Behörde die Befugnis einräumt, Gefahrerforschungsmaßnahmen zu ergreifen, wogegen kaum mehr Einwände zu erheben sind, so bleibt doch nach wie vor die Frage offen, ob diese Maßnahmen dem potentiellen Störer aufgegeben werden dürfen. In seiner Entscheidung vom 10. Juli 1980 - 1 A 202/78 - hat der Senat eine Verfügung für rechtens angesehen, die etwa in gleichem Umfang sowohl der Untersuchung als auch der Beseitigung einer Ölverseuchung eines Betriebsgrundstücks diente. Es bestehen allerdings erhebliche Zweifel, ob- an dieser Auffassung festgehalten werden kann. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16. Dezember 1971 für den Bereich des Seuchenrechts die Auffassung vertreten, daß bei Seuchengefahr bereits ein Gefahrenverdacht das Eingreifen der zuständigen Behörde rechtfertige. Für die weitere Frage, welche Maßnahmen die Behörde auf der Rechtsfolgenseite treffen dürfe, kämen sowohl vorläufige als auch endgültige Maßnahmen in Betracht. Bevor endgültige Maßnahmen ergriffen würden, müsse nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zunächst geklärt werden, ob weniger einschneidende Anordnungen, durch die geklärt würde, ob tatsächlich eine Gefahr vorliege, nicht ausreichten (BVerwGE 39, 190). Diese Ausführungen lassen zumindest die Tendenz erkennen, daß auch die Kosten der Ermittlungen dem Inhaber der seuchenverdächtigen Ware aufgebürdet werden können. Demgegenüber wird im neueren Schrifttum dezidiert die Auffassung vertreten, daß die Zulässigkeit des Gefahrerforschungseingriffs keinesfalls die Möglichkeit beinhalte, den "Verantwortlichen" die weitere Sachverhaltsaufklärung durch Polizeiverfügung aufzugeben oder ihm die Kosten der behördlichen Ermittlungen aufzubürden (Papier DVBl 1985, 873; Schink DVBl 1985, 1149; zweifelnd auch OVG NRW, Beschluß vom 08. November 1982, ZfW 1983, 180). Für diese Auffassung spricht immerhin die Tatsache, daß die Aufgabe der Sachverhaltsaufklärung im Verwaltungsverfahren In erster Linie Sache der Verwaltungsbehörde ist und von spezialgesetzlichen Vorschriften abgesehen nur gewisse Mitwirkungspflichten der Bürger bestehen, die die Durchführung der Ermittlungen erst ermöglichen sollen. Daraus wird man aber nicht ohne weiteres die Berechtigung ableiten können, die Ermittlungstätigkeit insgesamt oder zum wesentlichen Teil auf den "Verantwortlichen" zu übertragen. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dürfte es kaum rechtfertigen, den "Verantwortlichen" außer mit den Kosten der Gefahrenbeseitigung auch noch zusätzlich mit den Kosten der Vorermittlungen zu belasten. Daß eine solche Inanspruchnahme des Störers nach dem Verursacherprinzip rechtspolitisch wünschenswert sein mag, ändert nichts daran, daß es für einen solchen belastenden Eingriff einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Auch der Umstand, daß für besondere Fälle wie etwa die Kosten der Ersatzvornahme besondere Kostenregelungen erlassen worden sind, sprechen gegen eine allgemeine Ermächtigung, die Kosten der Eingriffsverwaltung dem Betroffenen aufzuerlegen. Tatsächlich ist dieses Problem in früheren Jahren auch deshalb nicht gesehen worden, weil die Ermittlungstätigkeit als eigene Aufgabe der Verwaltung gesehen wurde, die durch die Allgemeinheit finanziert wurde. Ein Wandel dieser Verwaltungspraxis trat erst in neuerer Zeit ein, nachdem zunehmend Fälle auftraten, in denen bereits die Kosten der Gefahrermittlungen in erheblichem Umfang den Verwaltungshaushalt belasten, was dazu führte, daß nach einer Möglichkeit zur Abwälzung dieser Kosten Ausschau gehalten wurde, was sicherlich im Interesse eines sparsamen Umgangs mit Steuermitteln zu begrüßen, aber nicht ohne weiteres mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Vorbehalt des Gesetzes zu vereinbaren ist.

Eine abschließende Klärung dieser schwierigen Rechtsfrage soll indessen dem Hauptsacheverfahren vorbehalten werden, weil dies nicht Aufgabe des Eilverfahrens sein kann. Gleichwohl können die aufgezeigten Bedenken für die Interessenabwägung im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht ohne Einfluß bleiben. Diese Abwägung fällt in bezug auf die Leistungsbescheide zum Nachteil des Antragsgegners aus. Die mit den angeordneten, Maßnahmen bekämpften Gefahren für den Wasserhaushalt sind inzwischen dadurch erhoben, daß die Maßnahmen im Wege der Ersatzvornahme durchgeführt wurden. Insoweit wäre auch ohne weiteres ein übergeordnetes Interesse an der Duldung dieser Maßnahmen durch die Antragstellerin anzuerkennen gewesen. Nachdem dieses Interesse jedoch unabhängig von einer gerichtlichen Entscheidung befriedigt wurde, steht nur noch das wirtschaftliche Interesse an der Beitreibung der dadurch entstandenen Kosten im Raum. Ob ein solches Interesse generell oder im Einzelfall geeignet ist, ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Leistungsbescheides zu begründen, braucht der Senat aus Anlaß des vorliegenden Falles nicht zu beurteilen, weil hier eine sofortige Vollziehung infolge der inzwischen öffentlich bekanntgemachten Eröffnung des Konkursverfahrens am 12. Februar 1986 (vgl. Staatsanzeiger für Rh-Pf vom 24. Februar 1986 S. 192 Nr. 1113) nicht mehr in Betracht kommt. Gemäß § 14 KO ist die Einzelzwangsvollstreckung während der Dauer des Konkursverfahrens unzulässig, der Antragsgegner ist vielmehr gehalten, seine Forderung gegen den Gemeinschuldner gemäß § 138 f KO anzumelden. Eine sofortige Vollziehung im Verwaltungsvollstreckungsverfahren kommt demnach nicht mehr in Betracht. Schon deshalb muß insoweit die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederhergestellt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung für beide Rechtszüge beruht auf §§ 25 Abs. 1 Satz 3, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG. Dabei geht der Senat davon aus, daß der Streitwert sich hinsichtlich aller vier Bescheide im Hauptsacheverfahren auf 870.000,- DM bemißt; von diesem Betrag sind nach der ständigen Praxis des Senats für das Verfahren auf Gewährung von vorläufigem Rechtsschutz ein Drittel als Streitwert festzusetzen.

 

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