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VGH Mannheim, 29.05.1995, 1 S 442/95

TitelVGH Mannheim, 29.05.1995, 1 S 442/95 
OrientierungssatzAuch bei der Beurteilung, ob eine Person "Zweckveranlasser" ist, kommt es auf eine wertende Betrachtung an 
NormPolG-BW § 6 
LeitsatzZweckveranlasser und damit Handlungsstörer im Sinne von § 6 PolG ist nur derjenige, der eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung herbeiführt, indem er den Erfolg, d.h. die Störung, subjektiv bezweckt oder wenn sich diese als Folge seines Verhaltens zwangsläufig einstellt.
GerichtVGH Mannheim 
Entscheidungsdatum29.05.1995 
Aktenzeichen1 S 442/95 

Tatbestand

Der Antragsteller ist Geschäftsführer der Firma ?, die in einem gepachteten Gebäudekomplex einen Vermietungsbetrieb und Gaststättenbetrieb betreibt, in dem u.a. auch Zimmer an Prostituierte vermietet werden. Das Grundstück liegt nicht im Bereich einer Sperrbezirksverordnung. Bei polizeilichen Kontrollen wurde festgestellt, daß es sich bei den Prostituierten auch um Ausländerinnen handelt, denen durch entsprechende Auflage im Paß die selbständige Erwerbstätigkeit bzw. vergleichbare unselbständige Erwerbstätigkeit nicht gestattet ist.

Mit Verfügung vom 28.7.1994 gab die Antragsgegnerin dem Antragsteller auf, die Räumlichkeiten bzw. Zimmer im Bordell "?" in der ? nur an Personen zu vermieten, die keine Auflage "selbständige Erwerbstätigkeit bzw. vergleichbare unselbständige Erwerbstätigkeit ist nicht gestattet" in ihrem Paß eingetragen haben. Sie wies den Antragsteller darauf hin, er müsse sich bei allen Mieterinnen persönlich vergewissern, ob nicht gegen die unter Ziff. 1 genannte Auflage verstoßen werde (Ziff. 2), und ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung (Ziff. 3) unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,-- DM (Ziff. 4) an. Zur Begründung führte sie aus, die Prostituierten, denen durch Auflage im Paß die selbständige Erwerbstätigkeit bzw. eine vergleichbare Tätigkeit nicht gestattet sei, machten sich nach § 92 Abs. 1 Nr. 3 AuslG strafbar. Der Antragsteller ermögliche durch die Zimmervermietung die Ausübung der Prostitution und damit auch das Begehen von Straftaten nach § 92 Abs. 1 Nr. 3 AuslG.

Gegen die ihm am 30.7.1994 zugestellte Verfügung legte der Antragsteller am 23.8.1994 Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden ist.

Am 21.9.1994 hat er beim Verwaltungsgericht Freiburg beantragt, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 28.7.1994 wiederherzustellen.

Das Verwaltungsgericht Freiburg hat - dem Antrag der Antragsgegnerin folgend - den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Antragsteller sei als Zweckveranlasser polizeipflichtig, da er den durch die ausländischen Prostituierten begangenen Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit aufgrund der ihnen erteilten Auflage maßgeblich verursache.

Gegen den am 30.1.1995 zugestellten Beschluß hat der Antragsteller am 7.2.1995 Beschwerde eingelegt und beantragt, den Beschluß des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20. Januar 1995 zu ändern und die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 28.7.1994 wiederherzustellen. Zur Begründung trägt er vor, die von ihm vorgenommene Vermietung an Prostituierte, die keine Arbeitnehmerinnen seien, sei nicht verboten. Er sei auch nicht Zweckveranlasser, da er das Begehen von Straftaten durch die ausländischen Prostituierten nicht bezwecke. Ihm könnten Gefahrerforschungsmaßnahmen und Gefahrabwehrmaßnahmen nicht auferlegt werden. Insoweit müsse die Polizei selbst tätig werden.

Die Antragsgegnerin beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihr bisheriges Vorbringen.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin sowie zwei Bände erstinstanzliche Beschwerdeakten - 1 K 2281/90 und 1 K 1685/94 - vor. Auf den Inhalt dieser Akten sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Beschwerde ist begründet. Anders als das Verwaltungsgericht hält es der Senat für geboten, dem Antragsteller den erstrebten vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren und die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 28.7.1994 wiederherzustellen. Bei der im vorliegenden Verfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ergeben sich ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 28.7.1994, so daß das Interesse des Antragstellers, vom Vollzug der Verfügung einstweilen verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung überwiegt.

Der Senat läßt offen, ob die Verfügung bereits deshalb rechtsfehlerhaft ist, weil sie nicht an die Firma ? als selbständige juristische Person und Betreiberin des Bordells, sondern lediglich an ihren Geschäftsführer, den Antragsteller, der jedenfalls nicht persönlich polizeipflichtig ist, adressiert wurde. Ob dieser Mangel im Widerspruchsverfahren beseitigt werden kann, ist jedoch unerheblich, weil sich die Verfügung vom 28.7.1994 aus anderen Gründen voraussichtlich als rechtswidrig erweist. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Die Antragsgegnerin hat zwar zu Recht ausgeführt, daß die ausländischen Prostituierten, denen der Antragsteller als Geschäftsführer der GmbH die Zimmer vermietet und denen eine selbständige Erwerbstätigkeit bzw. vergleichbare unselbständige Erwerbstätigkeit verboten ist, sich gemäß § 92 Abs. 1 Nr. 3 AuslG strafbar machen können. Denn die Prostituierten verstoßen gegen eine Auflage im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 2 AuslG und dieser Verstoß kann mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe geahndet werden. Damit liegt bei einem Verstoß gegen das Verbot selbständiger Erwerbstätigkeit bzw. vergleichbarer unselbständiger Erwerbstätigkeit eine Störung der öffentlichen Sicherheit gemäß §§ 1, 3 PolG vor, die die allgemeinen Polizeibehörden grundsätzlich zum Einschreiten ermächtigt. Indes besteht diese Ermächtigung zum Einschreiten nicht gegenüber dem Antragsteller, da er nicht als Störer nach §§ 6, 7 PolG anzusehen ist. Zunächst ist festzustellen, daß der Antragsteller durch die Vermietung der Zimmer an ausländische Prostituierte mit entsprechendem Verbot zur selbständigen Erwerbstätigkeit bzw. vergleichbarer unselbständiger Erwerbstätigkeit keine Beihilfe zu diesem Delikt leistet, sich also selbst nicht strafbar macht. Die Teilnahme an Delikten nach § 92 Abs. 1 AuslG ist nur unter den qualifizierten Voraussetzungen des § 92a AuslG strafbar. An der hier einschlägigen Strafvorschrift des § 92 Abs. 1 Nr. 3 AuslG ist eine Teilnahme und damit auch eine Beihilfe nicht möglich, so daß insoweit keine Strafbarkeit gegeben ist. Anhaltspunkte dafür, daß die vom Antragsteller abgeschlossenen Mietverträge mit den ausländischen Prostituierten zugleich als Beschäftigungsverträge anzusehen sind, bestehen ebenfalls nicht, so daß auch diesbezüglich keine Hinweise auf vom Antragsteller selbst begangene Ordnungswidrigkeiten gegeben sind. Da der Antragsteller selbst somit weder eine Ordnungswidrigkeit begeht noch sich strafbar macht, und das Vermieten von Zimmern an ausländische Prostituierte selbst keine strafbare Handlung ist sowie eine Zustandshaftung (§ 7 PolG) ausscheidet, kann die Polizeipflichtigkeit des Antragstellers als Geschäftsführer der GmbH nur über die Rechtsfigur des "Zweckveranlassers" begründet werden. Der Senat vermag allerdings der Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Antragsteller sei in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer der GmbH Zweckveranlasser, nicht zu folgen.

Wenngleich die Rechtsfigur des Zweckveranlassers überwiegend anerkannt ist (vgl. hierzu beispielsweise Hess.VGH, Beschl. v. 31.03.1992 - 11 TH 1751/91, ESVGH 42, 249 ff. m.w.N. zu der in der Literatur gegen diese Rechtsfigur vorgebrachter Bedenken) und der Zweckveranlasser grundsätzlich als Handlungsstörer qualifiziert wird, so ist doch zu berücksichtigen, daß nur derjenige als Zweckveranlasser und damit als Handlungsstörer anzusehen ist, der eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit herbeiführt, indem er den Erfolg, d.h. die Störung, subjektiv bezweckt oder wenn diese sich als Folge seines Verhaltens zwangsläufig einstellt (vgl. z.B. Wolf / Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, Komm., 4. Aufl., § 6 RdNr. 10; Reichert / Ruder, Polizeirecht, 4. Aufl., RdNr. 258, jeweils m.w.N.). Im Interesse einer wirksamen Gefahrenabwehr kann grundsätzlich nicht nur auf die Kenntnis und auf den Willen des die Gefahr verursachenden Störers abgestellt werden. Eine Zweckveranlassung kann indes auch angenommen werden, wenn das Verhalten, das die Störung durch Dritte auslöst, in einem untrennbaren Zusammenhang mit ihr steht und sie somit zwangsläufig verursacht wird. Zu berücksichtigen ist, daß der Zweckveranlasser die Störung oder Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht unmittelbar verursacht, sondern diese durch ein Handeln Dritter herbeigeführt wird, das auf deren eigenständigem Willensentschluß beruht. Das Verhalten des Zweckveranlassers oder auch "Mitverursachers" und der durch das Verhalten der Dritten eintretende Erfolg müssen deshalb eine für den Zweckveranlasser erkennbare natürliche Einheit bilden, die es rechtfertigt, diesem das Verhalten der Dritten zuzurechnen. Bei der Beurteilung, ob diese "natürliche Einheit" besteht und ob der Zurechnungszusammenhang dadurch hergestellt wird, darf allerdings nicht unberücksichtigt bleiben, ob der Zweckveranlasser oder "Mitverursacher" von einer rechtlichen Befugnis Gebrauch macht und ob ein hinreichender sachlicher Grund besteht, ihm die Gefahr oder Störung unmittelbar zuzurechnen (vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 315 ff.).

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann der Antragsteller in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer der GmbH nicht als Zweckveranlasser oder Mitverursacher angesehen werden. Zunächst ist festzustellen, daß der Antragsteller - wie bereits ausgeführt - durch die Vermietung der Zimmer an die ausländischen Prostituierten keine rechtlich verbotene Handlung vornimmt, und auch die Störung der öffentlichen Sicherheit subjektiv nicht bezweckt. Die Vermietung der Zimmer steht nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit der von den ausländischen Prostituierten möglicherweise begangenen Straftat. Sie ist durch die Rechtsordnung ausdrücklich nicht mißbilligt. Anders als etwa die Vermietung von Zimmern an Prostituierte in einem Sperrbezirk führt die Vermietung von Zimmern an ausländische Prostituierte nicht zwangsläufig zu einer Störung für die öffentliche Sicherheit, sondern diese liegt lediglich im Rahmen des Möglichen. Ob die Störung eintritt, hängt davon ab, ob es sich um eine Prostituierte handelt, in deren Paß das Verbot selbständiger Erwerbstätigkeit eingetragen ist, und ist darüber hinaus auch davon abhängig, ob diese Auflage wirksam ist. Somit fehlt es in bezug auf die Polizeipflichtigkeit des Antragstellers als Zweckveranlasser an dem untrennbaren Zusammenhang zwischen seinem Verhalten und dem Erfolg. Im übrigen ist der Antragsteller durch die bloße Einsichtnahme in den Paß nicht in der Lage, z.B. die Wirksamkeit der Auflage festzustellen.

Darüber hinaus darf auch folgendes nicht außer Betracht bleiben: Dem Antragsteller wird durch die Verfügung vom 28.7.1995 die Ermittlungstätigkeit, ob die ausländischen Prostituierten gegen die ihnen erteilte Auflage verstoßen, auferlegt. Er soll Einsicht in ihre Pässe nehmen und darf nicht an Prostituierte vermieten, bei denen eine derartige Auflage eingetragen ist. Damit wird ihm durch die Kontrolle ihrer Identitätspapiere ein Verhalten abverlangt, das dazu dienen soll, eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren. Dazu sind aber originär die allgemeinen Polizeibehörden verpflichtet und diese dürfen ihre hoheitlichen Befugnisse in der Regel nicht auf Private übertragen und sich dadurch ihre Arbeit erleichtern (vgl. dazu auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.02.1965 - III 520/63 -, VBlBW 1965, 143). Ausnahmen dazu bedürfen grundsätzlich einer gesetzlichen Grundlage, wenngleich sie dem geltenden Recht nicht fremd sind (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, S. 185 (188)). Eine derartige gesetzliche Grundlage besteht für das dem Antragsteller aufgegebene Verhalten nicht. Das allgemeine Polizeigesetz reicht dafür als gesetzliche Grundlage nicht aus. Vielmehr verpflichtet dies die Polizei in eigener Zuständigkeit, die Abwehr von Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung wahrzunehmen (vgl. z.B. § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG). Auch soweit die Antragsgegnerin vorbringt, sie könne die selbständige Erwerbstätigkeit der ausländischen Prostituierten mit melderechtlichen Mitteln nicht ausreichend kontrollieren, ist dem entgegenzuhalten, daß die zuständigen Polizeibehörden die erforderlichen Kontrollen völlig unabhängig von den Vorschriften des Meldegesetzes vornehmen können. Es bedarf deshalb keiner Klärung, ob die Vorschriften für Beherbergungsbetriebe (§§ 23 ff. MeldeG) auf den Vermietungsbetrieb des Antragstellers Anwendung finden. Jedenfalls ermächtigt das Meldegesetz weder den Inhaber eines Beherbergungsbetriebes noch den Vermieter einer Wohnung dazu, gegen den Willen eines Betroffenen Einsichtnahme in seine Identitätspapiere zu nehmen. Auch dazu bedürfte es einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (vgl. nochmals § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG), weil eine derartige Kontrolle in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreift (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 7.3.1995 - 1 BvR 1564/92 - zur Identitätskontrolle im Zusammenhang mit § 111 OWiG).

Da somit Ziff. 1 der Verfügung vom 28.7.1995 sich vermutlich als rechtswidrig erweist, haben auch die weiteren Entscheidungen der Antragsgegnerin keinen Bestand. Weder muß der Antragsteller sich persönlich vergewissern, daß die Mieterinnen nicht gegen die Auflage verstoßen noch durfte ihm ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,-- DM angedroht werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich auf § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GKG sowie § 5 ZPO.

 

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