Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

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OVG Münster, 16.11.2000, 20 A 1774/99

TitelOVG Münster, 16.11.2000, 20 A 1774/99 
OrientierungssatzAbgrenzung der Anwendungsbereiche des KrW-/AbfG bzw. des BBodSchG bei Deponien; Störer; Adressat 
NormVwGO § 113 Abs. 1 S. 4; AbfG § 10 Abs. 2; KrW-/AbfG § 36 Abs. 2; BBodSchG § 3 Abs. 1 Nr. 2; BBodSchG § 4 Abs. 3 
LeitsatzBehördliche Anordnungen zur Sanierung einer stillgelegten Deponie sind nach gegenwärtiger Rechtslage auf der Grundlage des Bundes-Bodenschutzgesetzes zu treffen; § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG scheidet als Rechtsgrundlage für derartige Anordnungen aus.
GerichtOVG Münster 
Entscheidungsdatum16.11.2000 
Aktenzeichen20 A 1774/99 

Tatbestand

Die Beklagte verpflichtete den Kläger als letzten Inhaber einer stillgelegten Deponie zur Durchführung einer Sanierungsuntersuchung. Nach Vornahme der Untersuchung begehrte der Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verpflichtungsbescheides.

Gründe

Der Kläger besitzt nicht das erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angegriffenen Verpflichtungsbescheides. Er leitet ein (Fortsetzungs-) Feststellungsinteresse in erster Linie aus der mit Bescheid vom 20.12.1995 ergangenen Verpflichtung zur Erstellung eines Sanierungsplans und der von ihm befürchteten Anordnung ab, diesen Sanierungsplan zu verwirklichen, die Deponie also mit einer leistungsfähigen Oberflächenabdichtung entsprechend der Sanierungsvariante III zu versehen. Damit beruft der Kläger sich darauf, die begehrte Feststellung sei geeignet, einer drohenden Wiederholung der Verpflichtung vorzubeugen und so seine rechtliche und wirtschaftliche Position zu verbessern. Unter dem Gesichtspunkt möglicher Wiederholungsfälle ist ein berechtigtes Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts anerkannt, wenn die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.4.1993, 4 B 31.93 -, NVwZ 1994, 282; Beschluss vom 9.5.1989 - 1 B 166.88, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 202).

Eine derartige Wiederholungsgefahr ist nicht gegeben.

Jedenfalls hat sich - lässt man mögliche tatsächliche Entwicklungen des Zustandes der Deponie und ihres Gefährdungspotentials seit Erlass des Widerspruchsbescheides vom 30.12.1993 außer Acht - seit diesem Zeitpunkt die Rechtslage derart geändert, dass die vom Kläger erstrebte Feststellung keine Richtschnur für das zukünftige Verwaltungshandeln der Beklagten bilden kann. Die rechtlichen Verhältnisse, die für den Bescheid vom 18.5.1993 maßgebend waren, sind jetzt - und demzufolge auch im Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 20.12.1995 sowie des Erlasses einer eventuellen Sanierungsanordnung - nicht mehr gegeben. Die von der Beklagten zum Vorliegen eines Feststellungsinteresses des Klägers vertretene Auffassung, sie werde auch in Zukunft für die Sanierung der Deponie den Kläger heranziehen, begründet in Anbetracht der objektiven Umstände eine zum Feststellungsinteresse führende Wiederholungsgefahr nicht.

§ 10 Abs. 2 AbfG, der die Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid vom 18.5.1993 darstellt, ist mit Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) im Oktober 1996 ersetzt worden durch § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG, der in seiner ursprünglichen Fassung bezogen auf Deponien eine mit § 10 Abs. 2 AbfG wortgleiche Regelung enthielt und somit keine einem Feststellungsinteresse entgegenstehende Änderung bewirkte. Kennzeichen dieser Regelung war die Sicherstellung der Erfüllung der Grundpflicht zur gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung während der Nachbetriebsphase einer Deponie. Diese Grundpflicht war nach der Rechtsprechung erst erfüllt, wenn eine ordnungsgemäße Endablagerung der Abfälle auf Dauer gesichert war. Nachsorgeanordnungen nach § 10 Abs. 2 AbfG (§ 36 Abs. 2 KrW-/AbfG in der ursprünglichen Fassung) konnten daher auch nach der Stilllegung einer Deponie ergehen. Der Zeitraum, in dem derartige Anordnungen nach der Stilllegung getroffen werden konnten, bestimmte sich mangels einer exakt definierten zeitlichen Begrenzung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.3.1999 - 7 B 260.98 Beschluss vom 6.5.1997 - 7 B 142.97 Buchholz 451.221 § 36 KrW-/AbfG Nr. 1; Beschluss vom 2.5.1995 - 7 B 270.94 -, Buchholz 451.22 § 10 AbfG Nr. 1).

Unter diesen Voraussetzungen ermächtigte § 10 Abs. 2 AbfG (§ 36 Abs. 2 KrW-/AbfG in der ursprünglichen Fassung) die Behörde, den Inhaber einer Deponie noch Jahre nach deren Stilllegung zu verpflichten, Maßnahmen gegen deponiebedingte Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit - u.a. Beeinträchtigungen des Grundwassers (§ 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG, § 10 Abs. 4 Satz 2 KrW-/AbfG) - zu ergreifen. Die möglichen Nachsorgemaßnahmen des Inhabers einer stillgelegten Deponie schlossen, je nach den Erfordernissen des Einzelfalles, die Fassung, Behandlung und Ableitung des Sickerwassers oder die - nach dem Verpflichtungsbescheid vom 20.12.1995 von der Beklagten ins Auge gefasste -Oberflächenabdichtung der Deponie ein (vgl. Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, § 36 Rdnr. 21; Hösel / von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, Stand Oktober 2000, § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG Rdnrn. 35, 37 f.; Schoeneck in: Brandt / Ruchay / Weidemann, KrW-/AbfG, Stand August 2000, § 36 Rdnrn. 100, 105 ff.).

Diese Rechtslage in Bezug auf die Sicherung bzw. Sanierung stillgelegter Deponien, die die Beklagte dem Bescheid vom 18.5.1993 zugrunde gelegt hat, hat eine erhebliche Änderung durch das in seinen wesentlichen Teilen zum 1.3.1999 in Kraft getretene Gesetz zum Schutz des Bodens erfahren. Das Gesetz zum Schutz des Bodens enthält neben dem neuen Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) auch Änderungen u.a. des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen, durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden, gehören zu den Altlasten (§ 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG).

Auf Altlasten findet das Bundes-Bodenschutzgesetz Anwendung, soweit u.a. Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen zur Beseitigung von Abfällen sowie über die Stilllegung von Deponien Einwirkungen auf den Boden nicht regeln (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG). Der bisherigen Fassung des § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG wurde durch Art. 2 des Gesetzes zum Schutz des Bodens ein Satz 2 angefügt; hierdurch wurde § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG (in der ursprünglichen Fassung) zu § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG. Nach § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG in der Fassung des Gesetzes zum Schutz des Bodens finden, wenn der Verdacht besteht, dass von einer stillgelegten Deponie nach Absatz 1 schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, für die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes Anwendung. Aus diesem Ineinandergreifen einerseits des im Bundes-Bodenschutzgesetz normierten Vorrangs des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und andererseits der abfallrechtlichen Zuweisung der § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG unterfallenden Sachverhalte an das Bundes-Bodenschutzgesetz ergibt sich, dass das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Einwirkungen auf den Boden und sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit, die sich nach der Stilllegung einer Deponie ergeben, nicht mehr regelt. Die Stilllegung der Deponie bildet in Bezug auf diese Gefahren einen Schnittpunkt zwischen dem Regime des Abfallrechts und demjenigen des Bodenschutzrechts. Der bisherigen Rechtsprechung zu § 10 Abs. 2 AbfG bzw. § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG in der Fassung vor dem Gesetz zum Schutz des Bodens ist, was die Einschätzung der Bedeutung der Stilllegung der Deponie anbelangt, die Grundlage entzogen. Das Bundes-Bodenschutzgesetz soll das Problem der Altlasten bundeseinheitlich regeln. Gerade auch stillgelegte Deponien, von denen Gefahren für Mensch und Umwelt ausgehen, sollen seinem als umfassend verstandenen Handlungsinstrumentarium unterworfen sein. Die altlastenbedingten Gefahren sollen in ihrer Gesamtheit erfasst und sachgerecht bewältigt werden (vgl. BT-Drucks. 13/6701, S. 1 - 3, 15, 19, 30).

Während die abfallrechtlichen Pflichten der Inhaber von Deponien im Ansatz weiterhin im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz geregelt sein sollen, also von der Behörde im Rahmen der Zulassung (§ 32 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG), während des Betriebs (§§ 32 Abs. 4 Satz 2, 35 KrW-/AbfG) und aus Anlass der Stilllegung (§ 36 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG) umzusetzen sind, soll das Bundes-Bodenschutzgesetz Anwendung finden, wenn der Verdacht besteht, dass von einer Deponie schädliche Bodeneinwirkungen oder sonstige Gefahren ausgehen (vgl. BT-Drucks. 13/6701, S. 20 f-, 47).

Die in diesem Zusammenhang gegenüber dem ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren vorgenommenen Änderungen des § 3 Abs. 1 BBodSchG lassen diese Abgrenzung nicht als zweifelhaft erscheinen. § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Regierungsentwurfs zum Bundes-Bodenschutzgesetz wurde dahin ergänzt, dass auch den Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes "über die Stilllegung von Deponien" im Hinblick auf Einwirkungen auf den Boden Vorrang vor dem Bundes-Bodenschutzgesetz zukommt. Durch diese Ergänzung wird § 36 KrW-/AbfG als spezialgesetzliche Regelung in den Blick genommen, hinter dem das Bundes-Bodenschutzgesetz als subsidiäre Regelung zurücktritt (vgl. BT-Drucks. 13/6701, S. 49, 62).

Unabhängig davon, ob der Gesetzentwurf hierdurch eine inhaltliche Änderung erfahren hat oder ob die Stilllegung einer Deponie ohnehin ihrem Betrieb im Sinne des Regierungsentwurfs zu § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG zuzuordnen gewesen wäre, ist § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG in der unveränderten Fassung des Regierungsentwurfs Gesetz geworden. Änderungen sind insoweit im Gesetzgebungsverfahren insbesondere vom Bundesrat nicht befürwortet worden. Weil speziell § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG festlegt, wie weit der Vorrang des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vor dem Bundes-Bodenschutzgesetz reicht, bedeutet das, dass die mit dieser Vorschrift bezweckte Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes zum Tragen kommt, wenn Deponien, die bereits stillgelegt sind, altlastenverdächtig werden; daran ist im Gesetzgebungsverfahren durchgängig festgehalten worden. Das gewährleistet, dass das landesrechtliche Polizei- und Ordnungsrecht, für das unter Geltung des bisherigen Rechts zum Teil neben § 10 Abs. 2 AbfG (§ 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG) ein Anwendungsbereich gesehen worden ist (vgl. Kunig / Paetow / Versteyl, a.a.O., § 36 Rdnr. 25; Schoeneck in: Brandt / Ruchay / Weidemann, a.a.O., § 36 Rdnrn. 120 ff.), hinsichtlich der Sanierung stillgelegter Deponien nunmehr als Rechtsgrundlage ausscheidet. Das Bundes-Bodenschutzgesetz ist, soweit es reicht, abschließend und ersetzt, was eines seiner hauptsächlichen Ziele ist, das je nach Bundesland unterschiedliche Landesrecht zu diesem Komplex. Dementsprechend sind in Nordrhein-Westfalen die altlastenbezogenen Regelungen der §§ 28 bis 33 LAbfG durch das Gesetz zur Ausführung und Ergänzung des Bundes-Bodenschutzgesetzes vom 9.5.2000, GVB1. NRW S. 439, aufgehoben worden. Gleichzeitig stellt die Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes sicher, dass stillgelegte Deponien unter dem Blickwinkel des Altlastenrechts auch insoweit einheitlich behandelt werden, als sie vor oder nach Inkrafttreten des Abfallgesetzes stillgelegt worden sind. Die weithin für erforderlich gehaltene Beschränkung des § 10 Abs. 2 AbfG (§ 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG) auf nach Inkrafttreten des Abfallbeseitigungsgesetzes stillgelegte Deponien (vgl. hierzu Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., 5 36 Rdnr. 5; Hösel/von Lersner, a.a.O., § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG Rdnr. 23), die die Entscheidungserheblichkeit des für die Lösung des Problems der Altlasten sachlich fragwürdigen Kriteriums der Dauer der Stilllegung zur Folge hatte, verliert ihre Bedeutung. Die Gleichbehandlung aller stillgelegten, altlastenverdächtigen Deponien findet eine Parallele auch in der Verlagerung ihrer Überwachung aus dem Abfallrecht in das Bodenschutzrecht durch die Streichung des § 40 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG in seiner ursprünglichen Fassung; diese Vorschrift ist durch § 15 BBodSchG inhaltlich ersetzt worden.

Die Deponie "D." zählt zu den Deponien im Sinne des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG. Sie ist in den 70er Jahren stillgelegt worden; die Beklagte hat die Deponie auch mit ihrem 1979 erklärten Einverständnis zur Einstellung der Grundwasserbeobachtung durch den Kläger aus der von ihr zuvor angeordneten abfallrechtlichen Überwachung entlassen. Die Gefährdungsabschätzung und die Sanierungsuntersuchung haben, was die Beteiligten übereinstimmend annehmen, ergeben, dass von der Deponie eine über eine Verdachtslage weit hinausgehende Wahrscheinlichkeit einer Gefährdung u.a. des Grundwassers, mithin eine Gefahr für die Allgemeinheit, besteht. Die Bestätigung der vor den seit Ende der 80er Jahre durchgeführten Untersuchungen gegebenen Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Gefahr hindert die Anwendbarkeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht. § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG beschränkt die Reichweite des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht auf den Verdacht einer Gefahr; im Gegenteil erfasst das Bundes-Bodenschutzgesetz stillgelegte Deponien, sobald wenigstens der Verdacht einer Altlast begründet ist. Die mit der Abgrenzung von Abfallrecht und Bodenschutzrecht nach dem Merkmal der "Stilllegung" gegebenenfalls bezweckte Sanierung einer Deponie entsprechend den Vorgaben des Bodenschutzrechts setzt notwendig voraus, dass der anfängliche Verdacht zur Gewissheit geworden ist und so die Notwendigkeit der Sanierung festgestellt worden ist; bestätigt sich ein Altlastenverdacht, ist - erst recht -das Bodenschutzrecht anwendbar.

Die Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes auf die Sanierung der Deponie "D." betrifft zum einen den materiellen Maßstab, der bei der Entscheidung über das "Ob" und das "Wie" einer Sanierung sowie bei der Planung derselben zu beachten ist. In der Vereinheitlichung der Anforderungen an die Feststellung bzw. Sanierung von Altlasten liegt eines der Hauptanliegen des Bundes-Bodenschutzgesetzes. Namentlich erlangt die Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung vom 12.7.1999 mit den dort vorgesehenen abgestuften Belastungswerten für unterschiedliche behördliche Maßnahmen entscheidungserhebliche Bedeutung. Die sich hieran anschließende Frage, ob die von der Beklagten bislang angelegten Kriterien für die Bewertung der von der Deponie hervorgerufenen Beeinträchtigungen und der zu ergreifenden Abwehrmaßnahmen unverändert Geltung beanspruchen können, braucht nicht vertieft und beantwortet zu werden. Denn zum anderen schließt die Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes auch dessen Regelungen über die Ordnungspflichtigen ein, löst sich mithin entgegen der Auffassung der Beklagten von der in § 10 Abs. 2 AbfG (§ 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG) normierten Verantwortlichkeit lediglich des Inhabers (vgl. hierzu Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand August 2000, § 3 BBodSchG Rdnrn. 116, 118; Sanden / Schoeneck, BBodSchG, Art. 2 Rdnrn. 16, 18; Frenz, KrW-/AbfG, 2. Aufl., § 36 Rdnrn. 15, 19).

Die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes finden nach § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG Anwendung. Demnach ist nicht eine entsprechende Anwendung des Bodenschutzrechts nach Maßgabe etwaiger Besonderheiten des Abfallrechts angeordnet; im Gegenteil wird der Sachverhalt der Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung altlastenverdächtiger stillgelegter Deponien unmittelbar und ausschließlich dem Bundes-Bodenschutzgesetz unterstellt. Dazu gehört die im Bundes-Bodenschutzgesetz enthaltene Bestimmung des Personenkreises, der behördlich in Anspruch genommen werden kann. Die durch das Bundes-Bodenschutzgesetz zu erzielende Vereinheitlichung bliebe in wesentlicher Hinsicht lückenhaft, wenn die Festlegung des/der Verantwortlichen, die bislang eine der zentralen Schwierigkeiten des Altlastenrechts bildete, bei altlastenverdächtigen stillgelegten Deponien der Regelung des § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG folgen würde. Ein dahingehendes Verständnis des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG, aus dem System des Bundes-Bodenschutzgesetzes für die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung die Regelungen zur ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit herauszunehmen, steht mit dem erwähnten Zweck des Gesetzes nicht im Einklang, mit der Einstufung der stillgelegten Deponie als altlastenverdächtige Fläche an die Stelle der abfallrechtlichen Nachsorge das Altlastenrecht nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz treten zu lassen. Der Vorrang des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes soll insoweit insgesamt mit der Stilllegung der Deponie enden. Der Wortlaut des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG, der die personelle Verantwortlichkeit nicht gesondert anspricht, verlangt keine allein auf den Standard einer Sanierung eingeengte Auslegung. Die Anknüpfung an die Maßnahmen, die von der Abklärung des Verdachts bis zur Ausräumung der Gefahr im Sinne des § 2 Abs. 7 BBodSchG reichen, lässt sich ohne weiteres dahin verstehen, dass die Vorgänge des Erfassens, Untersuchens, Bewertens und Sanierens in jeder Hinsicht nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz beurteilt werden sollen. Hierfür spricht, dass die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes über diese Maßnahmen bei Altlasten die personelle Zuordnung der einzelnen Pflichten durch § 4 BBodSchG in ihrem Wortlaut ausdrücklich aufgreifen. Die §§ 12 bis 16 BBodSchG weisen die einzelnen Maßnahmenschritte jeweils dem/den nach § 4 BBodSchG Verantwortlichen oder Einzelnen der Verantwortlichen zu. So kann - bezogen auf den Regelungsgehalt des Verpflichtungsbescheides vom 20.12.1995 - unter bestimmten Voraussetzungen die Vorlage eines Sanierungsplans von einem nach § 4 Abs. 3, 5 oder 6 BBodSchG zur Sanierung Verpflichteten verlangt werden (§ 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG) und bestimmt - bezogen auf eine Sanierungsanordnung - § 4 Abs. 3 BBodSchG sowohl den Inhalt der Sanierungspflicht als auch den Kreis der als Ordnungspflichtige in Frage Kommenden.

 

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