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OVG Münster, 24.5.1995, 20 B 3405/93

TitelOVG Münster, 24.5.1995, 20 B 3405/93 
OrientierungssatzZu den Kosten der Gewässeraufsicht 
NormWG-NW § 118 Satz 1 (1979) 
LeitsatzZu den Kosten der Gewässeraufsicht i.S.d. § 118 WG-NW zählen nicht die Kosten für die unmittelbare Beseitigung einer Gefahr durch Sanierung des Schadensherdes.
GerichtOVG Münster 
Entscheidungsdatum24.05.1995 
Aktenzeichen20 B 3405/93 

Gründe

Die nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Interesse des Antragstellers, vorläufig von der Vollziehung des angefochtenen Leistungsbescheides verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Leistungsbescheides fällt zu Lasten des Antragsgegners aus.

Der gegen den Leistungsbescheid eingelegte Widerspruch des Antragstellers wird voraussichtlich Erfolg haben, weil der Leistungsbescheid nicht auf einer zureichenden Rechtsgrundlage beruhen dürfte. Die vom Antragsgegner herangezogene Vorschrift des § 118 LWG ermächtigt ihn nicht dazu, den Antragsteller auf Zahlung des in Frage stehenden Betrages in Anspruch zu nehmen. Nach § 118 Satz 1 LWG können demjenigen, der unbefugt handelt oder Auflagen nicht erfüllt und dadurch Anlaß zu Maßnahmen der Gewässeraufsicht gibt, die Kosten dieser Maßnahmen auferlegt werden. Die Kosten, deren Erstattung der Antragsgegner mit dem angegriffenen Leistungsbescheid geltend macht, sind dadurch entstanden, daß der Antragsgegner im Wege der Ersatzvornahme der dem Antragsteller mit Ordnungsverfügung vom 26.7.Juli 1991 aufgegebenen Sanierungspflichten den durch Heizöl verunreinigten Boden durch ein Unternehmen hat ausheben und entsorgen lassen. Dieses Tätigwerden des Antragsgegners zur Beseitigung der in der Bodenverunreinigung gesehenen Gefahr für die wasserwirtschaftliche Ordnung ist keine Maßnahme der Gewässeraufsicht im Sinne des § 118 Satz 1 LWG. Das hat zur Folge, daß der Antragsgegner gehindert ist, den von dem Unternehmen für die Durchführung der Arbeiten in Rechnung gestellten Betrag auf der Grundlage dieser Bestimmung auf den Antragsteller abzuwälzen, nachdem der auf § 59 Abs. 2 VwVfG gestützte Leistungsbescheid vom 25.9. 1991 wegen der Rechtswidrigkeit der Ersatzvornahme nicht zum Erfolg geführt hat und inzwischen vom Antragsgegner aufgehoben worden ist.

Was unter Maßnahmen der Gewässeraufsicht im Sinne des § 118 Satz 1 LWG zu verstehen ist, erschließt sich mangels gesetzlicher Definition durch Auslegung dieser Vorschrift. Wortlaut und gesetzliche Systematik sprechen dafür, § 118 LWG nicht auf die Kosten von Maßnahmen anzuwenden, die - wie hier - unmittelbar der Beseitigung einer Störung oder Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung dienen. § 118 LWG knüpft an die den Wasserbehörden durch § 116 LWG zugewiesenen Aufgaben der Gewässeraufsicht und die hierzu in § 117 LWG eingeräumten Eingriffsbefugnisse an. Aufgabe der Gewässeraufsicht ist es, u.a. die Gewässer sowie weitere näher umschriebene Vorgänge und Einrichtungen zu überwachen, wobei einige Arten von Überwachungen in §§ 120 ff. LWG näher präzisiert werden. Die Beschreibung der behördlichen Aufgabe mit dem Begriff der "Überwachung" übernimmt den Wortlaut des § 21 Abs. 1 WHG, der die Überwachung von Gewässerbenutzungen bundesrechtlich regelt. Eine Überwachung im Sinne dieser Vorschrift besteht in gezielten Maßnahmen zur Erlangung von Kenntnissen von bestimmten Gegebenheiten; die Ermächtigung der Wasserbehörden zum repressiven Einschreiten auf der Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse unterliegt der Regelung durch Landesrecht. Die auch vergleichbaren Vorschriften in anderen Rechtsgebieten (§ 52 BImSchG, § 11 Abs. 1 AbfG, § 33 WaStrG) zugrunde liegende Funktion der behördlichen Überwachung, den Vollzug der einschlägigen Normen und der im Einzelfall ergangenen Regelungen sicherzustellen, besagt, daß Informationen gesammelt und ausgewertet werden, um die Einhaltung und Beachtung der wasserrechtlichen Vorschriften überprüfen zu können und so die Behörde in die Lage zu versetzen, etwaige Mängel und Verstöße aufzudecken und ihnen sodann durch weitergehende Maßnahmen (der Gefahrenabwehr) zu begegnen.

Vgl. Gieseke / Wiedemann / Czychowski, WHG, 6. Aufl., § 21 Rdnr. 2, 4.

Verdeutlicht wird diese Zielsetzung durch die in § 21 Abs. 1 Satz 2 WHG beispielhaft aufgezählten Anlässe für einzelne Überwachungsmaßnahmen. Dem behördlichen Informationsbedürfnis korrespondieren, soweit mit den entsprechenden Maßnahmen in Rechte von Betroffenen eingegriffen wird, spezielle, auf die sachgerechte und wirkungsvolle Erledigung der Überwachung abzielende Duldungspflichten und Mitwirkungspflichten (§ 21 Abs. 1 Sätze 2 und 3 WHG). In Übereinstimmung hiermit füllen die §§ 116 ff. LWG den durch § 21 WHG gesetzten Rahmen aus und enthalten neben einer Erweiterung des Katalogs der der Überwachung unterliegenden Tatbestände in § 117 LWG eine Eingriffsermächtigung zur Gewährleistung von Beobachtungen und Überprüfungen. Dementsprechend zählen zur Überwachung im Sinne des § 116 Abs. 1 LWG insbesondere auch Ermittlungen zur Abschätzung vermuteter oder durch gewisse Verdachtsmomente belegter Gefährdungen für ein Gewässer, die die Grundlage für Entscheidungen über etwa erforderliche zusätzliche Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung oder zur Sanierung bilden sollen.

Vgl. Senatsurteil vom 28.7.1994 - 20 A 2518/92 -.

Allerdings mag der Gesichtspunkt der Effektivität der Wahrnehmung der durch § 116 Abs. 1 LWG zugewiesenen Aufgaben dafür sprechen, zur Überwachung im Sinne dieser Vorschrift - über den Rahmen des § 21 Abs. 1 WHG hinaus - auch die als Folge der Überprüfung erforderlich werdenden Maßnahmen zu zählen. Ergeben die durch Beobachtung und Überprüfung erlangten Feststellungen zum Sachverhalt einen dem Zuständigkeitsbereich der Wasserbehörden unterfallenden Mißstand, haben die Behörden aber schon wegen ihres Charakters als Sonderordnungsbehörden (§ 138 LWG) die Aufgabe, in ihrem Wirkungsbereich Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren (§ 138 LWG i.V.m. § 1 OBG). Dafür stehen ihnen, um Abhilfe und rechtmäßige Zustände zu schaffen, Eingriffsbefugnisse nach allgemeinem Ordnungsrecht zu (§ 138 LWG i.V.m. §§ 12, 14 ff. OBG). Die hiernach zulässige ordnungsbehördliche Inanspruchnahme eines Störers zur Gefahrenabwehr führt in aller Regel zu dessen Belastung mit den zur Gefahrenabwehr anfallenden Kosten. Der Störer hat einer an ihn gerichteten Ordnungsverfügung auf eigene Kosten Folge zu leisten. Tut er dies nicht, hat er der Behörde erforderlichenfalls die Kosten der Ersatzvornahme zu erstatten (§§ 59 Abs. 2, 77 VwVG, § 11 Abs. 2 Nr. 7 KostO NW). Einer zusätzlichen wasserrechtlichen Kostentragungspflicht, wie sie § 118 LWG enthält, bedürfte es in diesen Fällen lediglich dann, wenn - wie hier - die Behörde die Ersatzvornahme durchgeführt hat und der Kostenerstattungsanspruch an der Rechtswidrigkeit dieses Vorgehens scheitert; § 118 LWG erlangte daher bei einer Erstreckung auf Maßnahmen der eigentlichen Beseitigung einer Gefahr insoweit eigenständige Bedeutung lediglich - beschränkt auf den Ordnungspflichtigen, der unbefugt handelt oder Auflagen nicht erfüllt - infolge der Rechtswidrigkeit des behördlichen Handelns.

Die Herleitung eines Kostenerstattungsanspruchs aus § 118 LWG in Fällen dieser Art würde das gegebene gegliederte System von Aufgabennormen, Befugnisnormen und Kostentragungsnormen in Frage stellen. Das entspricht nicht dem Zweck der Vorschrift. Dieser besteht erkennbar darin, die Kostentragungspflicht Einzelner für die sonst aus öffentlichen Mitteln zu finanzierende Tätigkeit der Wasserbehörden zu normieren, wenn dies wegen der Veranlassung durch den Betroffenen gerechtfertigt erscheint. Das beinhaltet die Ausdehnung der Kostentragungspflicht über den durch die allgemeinen Vorschriften vorgegebenen Rahmen hinaus, nicht aber die Ersetzung namentlich nach allgemeinem Vollstreckungsrecht gegebener Erstattungsansprüche, die - bei rechtmäßigem Vorgehen der Behörde - ohnehin ein fremdfinanziertes Eingreifen der Behörde ermöglichen, durch einen von den besonderen Anspruchsvoraussetzungen nach den §§ 59 Abs. 2, 77 VwVG, § 11 Abs. 2 Nr. 7 KostO NW abgelösten Anspruch. Bezogen auf die Kosten von Gefahrenabwehrmaßnahmen besteht auch auf dem Hintergrund dessen, daß § 118 LWG die ordnungsrechtliche Haftung des Zustandsstörers (§ 18 OBG) nicht aufgreift, sondern sich allein an bestimmten Verhaltensformen orientiert, keine eine Anspruchskonkurrenz erfordernde und rechtfertigende Veranlassung. Der Gesetzgeber hat § 118 LWG geschaffen, um in Abweichung von dem allgemeinen Grundsatz, daß die Kosten der Gewässeraufsicht den Trägern der einzelnen Wasserbehörden obliegen, die Überwachten zu den Kosten der Überwachung heranziehen zu können, soweit sie die Überwachung und damit deren Kosten durch ordnungswidriges Verhalten veranlaßt haben.

Vgl. LT-Drucks 4/156 (S. 99) zu § 82 LWG i.d.F. vom 22.5. 1962; LT-Drucks 8/2388 (S. 122) zu § 118 LWG i.d.F. vom 4. 7.1979.

Diese Erwägungen treffen allein auf die "Überwachung" im engeren Sinne der Überprüfung zu. Denn die Ermittlungen, durch die geklärt werden soll, ob die Voraussetzungen für ein ordnungsbehördliches Einschreiten gegeben sind, liegen typischerweise im öffentlichen Interesse an der Kontrolle der Einhaltung der maßgeblichen Rechtsvorschriften, so daß die Kosten herkömmlicherweise aus allgemeinen Deckungsmitteln des Staates getragen werden.

Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 678.

Anderes gilt hingegen nach den hergebrachten Grundsätzen des Polizei- und Ordnungsrechts für die nach §§ 12, 14 OBG (i.V.m. § 138 LWG) zur Abwehr einer erkannten Störung oder Gefahr gegenüber einem Störer ergriffenen Maßnahmen. Für eine vom Gesetzgeber beabsichtigte Einbeziehung solcher Konstellationen in den Anwendungsbereich des § 118 LWG gibt es keine Anhaltspunkte. Im Gegenteil ist der ursprünglichen Regelung, die im Kern seit dem Landeswassergesetz i.d.F. vom 22.5.1962 unverändert mit dem Inhalt des jetzigen § 118 Satz 1 LWG fortgilt (§ 82 LWG 1962, § 118 LWG 1979), nachträglich § 118 Satz 2 LWG beigefügt worden. Dadurch sind die Kosten der Ermittlung des Schadens und der Verantwortlichen, die typischerweise zur Aufklärung des Sachverhaltes anfallen, bevor Gefahrenabwehrmaßnahmen gemäß § 14 Abs. 1 OBG ergriffen werden können, ausdrücklich und beispielhaft hervorgehoben für erstattungsfähig erklärt worden. Die Ermittlung, ob und ggf. inwieweit ein Schaden vorliegt und wer als Verantwortlicher in Anspruch zu nehmen ist, ist der eigentlichen Beseitigung von Gefahren in der Regel vorgelagert. In der Gesetzesbegründung zu § 118 Satz 2 LWG wird darauf verwiesen, es werde klargestellt, daß bei unbefugten Benutzungen oder bei Verletzungen von Pflichten dem dafür Verantwortlichen die Kosten für die Ermittlung, z.B. für Bodenproben und Untersuchungen des Grundwassers, auferlegt werden können.

Vgl. LT-Drucks 10/2661 (S. 80).

Einen Hinweis darauf, daß daneben auch die Kosten einer Sanierung als der Beseitigung einer durch die "Überwachung" wahrgenommenen Störung oder Gefahr erfaßt werden sollen, bieten diese Überlegungen ebenfalls nicht.

Auch auf sonstige Rechtsgrundlagen kann der angefochtene Leistungsbescheid nicht mit Erfolg gestützt werden. Ein Anspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag oder ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch dürfte daran scheitern, daß die §§ 59, 77 VwVG, § 11 Abs. 2 Nr. 7 KostO NW hinsichtlich der in Rede stehenden Kosten der Ersatzvornahme eine abschließende spezielle Regelung enthalten, die einen Rückgriff auf allgemeine Rechtsinstitute zum Ausgleich von Leistungsverschiebungen oder Vermögensverschiebungen hindert.

Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, a.a.O., S. 679.

Unabhängig hiervon könnte ein derartiger Anspruch nicht durch Leistungsbescheid geltend gemacht werden.

Vgl. Senatsurteil vom 16.12.1988 - 20 A 2659/87 -; Senatsurteil vom 12.11.1986 - 20 A 596/84 -.

Die hiergegen vom Antragsgegner erhobenen Einwände lassen eine abweichende Beurteilung nicht zu, weil das vom Antragsgegner angenommene Verhältnis der Überordnung und Unterordnung gegenüber dem Antragsteller in bezug auf derartige Ansprüche nicht gegeben ist.

 

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