Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

OVG Münster, 18.04.2000, 20 B 470/00

TitelOVG Münster, 18.04.2000, 20 B 470/00 
OrientierungssatzBedeutung der LAGA-Regeln im Vollzug 
NormWG-NW § 25 Abs. 2; VwVfG-NW § 49; WHG § 7 
Leitsatz1. Die LAGA-Regeln geben die bei den Fachbehörden von Bund und Ländern aktuell vorhandene Sachkunde und Erfahrung in Bezug auf die Verwertung mineralischer Abfälle wieder.
2. Die Beachtung des Standards der LAGA- Regeln bei der Festlegung der wasserwirtschaftlichen Anforderungen an die Einbringung von Boden mit Bauschuttanteilen in eine ehemalige Sandgrube entspricht dem beim Lagern und Ablagern von Stoffen nach § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG einzuhaltenden Erfordernis, anhand einer fachgerechten Prognose zu ermitteln, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen nach den konkreten Verhältnissen die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Grundwassers nicht zu besorgen ist.
GerichtOVG Münster 
Entscheidungsdatum18.04.2000 
Aktenzeichen20 B 470/00 

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde hat Erfolg.

Die von der Antragstellerin dargelegten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des ein Rechtsschutzinteresse verneinenden angefochtenen Beschlusses (§§ 146 Abs. 4, 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen vor. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin für ihr Begehren auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 1. Oktober 1999 gegeben. Der Bescheid ändert die der Verfüllung der ehemaligen Sandgrube bislang zu Grunde liegende wasserrechtliche Erlaubnis vom 19. Oktober 1995 in der Fassung vom 4. Juli 1996 dahingehend ab, dass an die Zusammensetzung und Beschaffenheit des einbringbaren Materials weitergehende Anforderungen gestellt werden; außerdem werden die Vorgaben für die vor der Verfüllung bzw. begleitend zu ihr vorzunehmenden Untersuchungen und Verfahrensschritte sowie für die zu erbringenden Nachweise neu gefasst. Damit greift der Bescheid in die aus der wasserrechtlichen Erlaubnis ableitbare Rechtsposition der Antragstellerin zu deren Nachteil ein. Das berechtigte Interesse an der Abwehr dieses Eingriffs ist der Antragstellerin nicht mit der Erwägung abzusprechen, dass die allein vorliegende wasserrechtliche Erlaubnis wegen einer nach der inzwischen vom Antragsgegner geteilten Auffassung des Verwaltungsgerichts erforderlichen abfallrechtlichen Zulassung der Verfüllung das Vorhaben der Antragstellerin nicht legalisiert. Zum einen ist die Beurteilung der Verfüllung als abfallrechtlich zulassungsbedürftige Maßnahme der Abfallbeseitigung nicht abschließend geklärt; es ist - nicht zuletzt bei Berücksichtigung und genauer Beachtung der Maßgaben der wasserrechtlichen Erlaubnis - nicht schlechterdings ausgeschlossen, dass es sich um eine Maßnahme der Abfallverwertung handelt. Auch ist keine auf abfallrechtliche Illegalität gestützte Stilllegungsverfügung des Antragsgegners ergangen. Es gibt keine Veranlassung, einer solchen Verfügung dadurch faktisch vorzugreifen, dass der Antragstellerin von vornherein die gerichtliche Klärung der Ausnutzbarkeit der formellen Gestattung der Verfüllung durch die wasserrechtliche Erlaubnis in der Fassung 1995/96 verwehrt wird. Gegenstand des Verfahrens ist nicht ein Begehren, den Antragsgegner zur Legalisierung der Verfüllung durch eine nach Meinung des Verwaltungsgerichts unzureichende behördliche Regelung zu verpflichten, sondern die Abwehr einer Einschränkung der früher erteilten, wenn auch unter Umständen unzulänglichen behördlichen Gestattung. Zum anderen kann die begehrte Aussetzung der Vollziehung des Änderungsbescheides auch dann für die Antragstellerin nützlich sein, wenn man unterstellt, dass die wasserrechtliche Erlaubnis aus abfallrechtlichen Gründen nicht die Legalisierung der Verfüllung bewirkt und deshalb weitere, auf abfallrechtliche Gründe bezogene Maßnahmen zu erwarten sind. In diesem Fall hat der Antragsgegner angesichts dessen, dass er die Verfülltätigkeit der Antragstellerin bzw. ihres Rechtsvorgängers über Jahre hinweg als durch die wasserrechtliche Erlaubnis zugelassen behandelt hat, über ein ordnungsbehördliches Einschreiten zur Unterbindung dieser Tätigkeit unter Berücksichtigung auch des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu befinden. In diesem Zusammenhang kann von Bedeutung sein, welchen Rahmen die wasserrechtliche Erlaubnis bis zum Zeitpunkt des ordnungsrechtlichen Einschreitens für die Verfüllung abgesteckt hat. Da auch das Verwaltungsgericht annimmt, eine sofortige Stilllegung der Verfüllung allein wegen der fehlenden abfallrechtlichen Zulassung scheide aus, geht es nicht an, die streitige Einschränkung der wasserrechtlichen Erlaubnis von der gerichtlichen Überprüfbarkeit auszunehmen mit der absehbaren Folge, dass eine Fortsetzung der Verfüllung in der von der Antragstellerin erstrebten Art und Weise dann bereits ohne Prüfung insbesondere der Verhältnismäßigkeit an den Vorgaben der geänderten wasserrechtlichen Erlaubnis scheitert.

Ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung können zwar auch Gründe entgegenstehen, auf die die Entscheidung nicht gestützt ist. Dies wird jedoch begrenzt durch die unterschiedlichen Funktionen des Zulassungsverfahrens einerseits und des Rechtsmittelverfahrens andererseits. Die Zulassung der Beschwerde bzw. der Berufung ist dann aus prozessökonomischen Erwägungen nicht angezeigt, wenn aufgrund der im Zulassungsverfahren gebotenen Prognose über den mutmaßlichen Ausgang des Rechtsmittelverfahrens ohne umfassende Aufarbeitung des Prozessstoffs festgestellt werden kann, dass vom Verwaltungsgericht nicht berücksichtigte Gründe als selbständig tragfähig erkennbar vorliegen. Die Prüfung der Begründetheit des Rechtsschutzbegehrens der Antragstellerin würde hierüber weit hinausgehen.

 Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Begehren, unter Änderung des angefochtenen Beschlusses die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Änderungsbescheid des Antragsgegners vom 1. Oktober 1999 wiederherzustellen, hilfsweise, insoweit wiederherzustellen, als der Einbau von nicht nachteilig veränderten natürlichen Locker- und Festgesteinen entsprechend der Deponieklasse 1 und von Wiedereinbaumaterialien mit Bauschuttanteilen von weniger als 45 % zugelassen ist, hat keinen Erfolg. Der Senat entscheidet über die Beschwerde wegen der von der Antragstellerin geltend gemachten besonderen Eilbedürftigkeit der Sache zur Vermeidung sonst drohender Verzögerungen zeitgleich mit der Zulassung.

Die nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung fällt sowohl hinsichtlich des Hauptantrags als auch des Hilfsantrags zum Nachteil der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Änderungsbescheides überwiegt das Interesse der Antragstellerin, vorläufig von der Vollziehung verschont zu bleiben. Die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt nicht, dass der Änderungsbescheid offensichtlich rechtswidrig ist und das öffentliche Interesse deswegen zurücktreten muss. Bei der von den Erfolgsaussichten des Widerspruchs losgelösten Abwägung der gegenläufigen Interessen besitzt das öffentliche Interesse ein größeres Gewicht als dasjenige der Antragstellerin.

Zureichend gesicherte Anhaltspunkte dafür, dass der Änderungsbescheid im Widerspruchsverfahren oder in einem sich gegebenenfalls anschließenden Anfechtungsverfahren aufzuheben sein wird, bestehen nicht. Die Erfolgsaussichten des Widerspruchs sind als ungewiss einzuschätzen.

Die durch den Änderungsbescheid verfügte Neufassung der Nebenbestimmungen 3.5 bis 3.8 der wasserrechtlichen Erlaubnis stellt inhaltlich deren Teilwiderruf im Wege der nachträglichen Einschränkung dar. Die Begründung des Änderungsbescheides, die neben ausdrücklichen Erwägungen zum Widerruf und der Heranziehung der insoweit einschlägigen Vorschriften auch Ausführungen enthält, die auf eine Gefahrenabwehrmaßnahme nach §§ 14 ff. OBG zugeschnitten sind, hindert diese Auslegung nicht. Bei sachgerechtem Verständnis des Änderungsbescheides sind die auf die Gefahrenabwehr bezogenen Überlegungen dazu bestimmt, die Gründe für den erklärten Teilwiderruf zu verdeutlichen. Die wasserrechtliche Erlaubnis soll mittels der Anpassung an die veränderte Einschätzung der Grundwassergefährdung u.a. durch zusätzliche Anforderungen an das Verfüllmaterial eingeschränkt werden.

Rechtsgrundlage für den (teilweisen) Widerruf einer wasserrechtlichen Erlaubnis ist § 7 Abs. 1 Satz 1 WHG i.V.m. § 25 Abs. 2 LWG, § 49 VwVfG NRW. Eine wasserrechtliche Erlaubnis gewährt eine widerrufliche Befugnis zur Gewässerbenutzung und ist somit kraft Gesetzes widerruflich. Die wasserrechtliche Erlaubnis von 1995/96 enthält einen entsprechenden Hinweis. Hinsichtlich der Anforderungen an einen Widerruf verweist § 25 Abs. 2 Satz 2 LWG u.a. auf § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW, wonach ein begünstigender Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden kann, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen ist. Demzufolge ist beim Widerruf einer wasserrechtlichen Erlaubnis eine Ermessensentscheidung zu treffen. Insoweit ist anerkannt, dass ein Widerruf zur Wahrung des Allgemeinwohls grundsätzlich auch dann erklärt werden kann, wenn die erlaubte Gewässerbenutzung Grundlage eines wirtschaftlichen Unternehmens ist (vgl. Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 7 Rdnr. 25; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, Stand: August 1999, § 7 Rdnr. 14.)

Entscheidend sind die konkreten Gegebenheiten im Einzelfall. Der Antragsgegner stützt die in Frage stehende Änderung darauf, bei der bisher zugelassenen Verfüllung nach Maßgabe des LWA-Richtlinienentwurfs "Untersuchung und Beurteilung von Abfällen" von Juni 1987 (LWA-Richtlinie) sei eine Grundwassergefährdung zumindest langfristig nicht auszuschließen. Deshalb seien nunmehr die "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen - Technische Regeln -" der LAGA mit dem Stand vom 6. November 1997 (LAGA-Regeln) zu beachten. Im Vordergrund steht dabei die erstmalige Festsetzung von Schadstoffgrenzwerten im Feststoffgehalt auf Werte, die überwiegend im Bereich der Zuordnungswerte für Boden LAGA Z 1.2 bis Z 2 liegen.

Das dürfte im Ausgangspunkt nicht zu beanstanden sein. Die LAGA-Regeln geben die bei den Fachbehörden von Bund und Ländern aktuell vorhandene Sachkunde und Erfahrung in Bezug auf die Verwertung mineralischer Abfälle wieder. Mit ihrer Heranziehung folgt der Antragsgegner im Ansatz der Auffassung der Antragstellerin, dass es sich bei der streitigen Verfüllung um eine Verwertungsmaßnahme und nicht um eine - ungenehmigte - Abfallbeseitigung handelt, und zielt darauf ab, den für Verwertungsmaßnahmen nunmehr vorgegebenen Standard durchzusetzen. Die Zuordnungswerte für unterschiedliche Stoffe und Verwendungszwecke, deren Festlegung, soweit hier von Belang, entscheidend vom Schutz des Grundwassers bestimmt wird, sind Ausdruck sach- und fachkundiger Beurteilung potentieller Gefährdungen gerade des Grundwassers. Ihre Umsetzung im Verwaltungsvollzug sichert die Vereinheitlichung der Gesetzesanwendung nach dem Maßstab von Vorsorgeerwägungen. Die Beachtung des Standards der LAGA- Regeln bei der Festlegung der wasserwirtschaftlichen Anforderungen an die Einbringung von Boden mit Bauschuttanteilen in eine ehemalige Sandgrube entspricht deswegen dem beim Lagern und Ablagern von Stoffen nach § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG einzuhaltenden Erfordernis, anhand einer fachgerechten Prognose zu ermitteln, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen nach den konkreten Verhältnissen die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Grundwassers nicht zu besorgen ist. Mit dem in § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG normierten Besorgnisgrundsatz steht es im Einklang, auf die LAGA-Regeln gerade dann zurückzugreifen, wenn und soweit die damit einhergehenden Anforderungen über dasjenige Maß hinausgehen, das aus anderen Regelwerken, wie etwa der LWA-Richtlinie, abzuleiten ist; mit der Ausrichtung des Grundwasserschutzes an den in der Fachwelt vertretenen und mit guten Gründen vertretbaren "schärferen" Kriterien hält sich die Behörde in wasserrechtlich gebotener Weise auf der sicheren Seite. Dass dies auch schon 1995/96 hätte geschehen können, weil die LAGA- Regeln seinerzeit bereits existierten, der Antragsgegner sich also nicht auf einen fortgeschrittenen Stand der Technik berufen kann, hindert die Annahme des sachlichen Bedürfnisses für den mit dem Änderungsbescheid vollzogenen Übergang auf ein besseres Schutzniveau bei der Verfüllung nicht. Ein zureichender sachlicher Grund für den Widerruf einer wasserrechtlichen Erlaubnis kann sich auch aus einer durch erneute Würdigung vorhandener Erkenntnismittel gewonnenen besseren Einsicht der Behörde in das Gefahrenpotential eines schon begonnenen Vorhabens ergeben.

Die von der Antragstellerin vorgelegten gutachterlichen Stellungnahmen stellen den Aussagewert der LAGA-Regeln nicht durchgreifend in Frage. Das Argument, dass der Eluatanalyse und der sich hierbei ergebenden Schadstoffkonzentration erhebliche Bedeutung zukommen für die Abschätzung des Gefährdungsrisikos für das Grundwasser, entkräftet nicht den Ansatz der LAGA-Regeln, mittels der Feststoffanalyse zusätzlich den Gesamtschadstoffgehalt in den Blick zu nehmen. Der TÜV S./C. - Co schlägt in Übereinstimmung mit dem Gutachter Dr. U. Grenzwerte für den Feststoffgehalt in Bezug auf die Parameter PAK nach EPA und KW vor; der Gutachter Dr.-Ing. T. bestätigt ausdrücklich, dass nach dem Stand der Technik neben den Eluatwerten auch Gesamtgehalte für die Beurteilung maßgebend sind. Die gutachterlich hervorgehobene Verfüllung der Grube lediglich mit inertem Boden-/Bauschuttmaterial ist für Vorhaben im Sinne der Deponieklasse 1 bzw. der Zuordnungswerte LAGA bis Z 2 wesenstypisch.

Das Gebrauchmachen von der Widerrufsmöglichkeit zwecks Umsetzung der LAGA-Regeln ist nicht deshalb verfehlt, weil die Grube schon zu etwa 65 % mit Material verfüllt ist, das zumindest in Teilmengen diesem Schutzstandard nicht genügt. Das Vorhandensein eines die LAGA-Regeln überschreitenden Schadstoffpotentials und damit nach der fachkundigen Einschätzung höheren Schadensrisikos für das Grundwasser ändert nichts daran, dass für die vom Änderungsbescheid betroffene Befugnis zur Weiterverfüllung der Grube der Maßstab des § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG anzuwenden ist. Hinsichtlich des noch in die Grube einzubringenden Verfüllmaterials darf eine Beeinträchtigung des Grundwassers, also eine nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften, nicht zu besorgen sein. Das schließt es aus, bei der Restverfüllung von immerhin noch ca. 35 % des ursprünglichen Gesamtvolumens mit - nach Angaben der Antragstellerin - ca. 100.000 t wegen der aus heutiger Sicht des Antragsgegners nicht genügend risikoangepassten Verfüllung in der Vergangenheit die Schutzschwelle für das Grundwasser gegenüber einem nicht in dieser Weise "vorbelasteten" Standort herabzusetzen. Sonst würde infolge der Erhöhung der Gesamtschadstoffmenge in dem Verfüllmaterial entgegen dem Ziel des § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG, schon der praktischen Möglichkeit von Schadstoffeinträgen in das Grundwasser entgegenzuwirken, das bisher gegebene Risiko der Grundwasserbeeinträchtigung gesteigert.

Der Teilwiderruf ist auch nicht vor dem Hintergrund von vornherein verfehlt, dass zur Vermeidung des Entstehens belasteter Sickerwässer eine wirksame Oberflächenabdichtung der Grube nach deren endgültigen Verfüllung erörtert wird. Abgesehen davon, dass die Realisierung der Abdichtung ungewiss ist, verlangt ein Einbau nach den LAGA-Regeln mit dem Zuordnungswert Z 2, bis zu dem durch den Änderungsbescheid Grenzwerte festgesetzt werden, generell technische Sicherungsmaßnahmen wie etwa eine mineralische Oberflächenabdichtung (II.1.2.3.3). Demnach ist insoweit das Nebeneinander der Einführung der Grenzwerte nach den LAGA- Regeln und der Oberflächenabdichtung nicht zu beanstanden. Als für die Antragstellerin "milderes Austauschmittel", das an die Stelle der Grenzwertverschärfung treten könnte, drängt sich eine Oberflächenabdichtung damit jedenfalls nicht auf. Im Übrigen ist zu beachten, dass aufgrund der bisherigen Verfülltätigkeit der Antragstellerin und ihres Rechtsvorgängers Material in die Grube gelangt ist, das die Grenzwerte der Deponieklasse 1 nach der LWA-Richtlinie überschreitet und wegen des hiermit verbundenen Risikopotentials (Zuordnung zur Deponieklasse 2 nach LWA-Richtlinie) schon nach der Wertung der LWA-Richtlinie (3.2.2) grundsätzlich abzudecken ist. Die vom Antragsgegner angenommene und von der Antragstellerin letztlich nicht bestrittene Notwendigkeit der Oberflächenabdichtung, unter der sich auch das noch zu verfüllende Material befinden würde, rechtfertigt es nicht, an dem vom Standpunkt der LAGA-Regeln aus unzureichenden Schutzstandard der Vergangenheit festzuhalten. Die Schutzbedürftigkeit des Grundwassers gegenüber der noch ausstehenden Verfüllung wird, wie erwähnt, nicht dadurch gemindert, dass bislang unzureichende Schutzkriterien angewandt worden sind. Die anders lautende Überlegung läuft im Ergebnis darauf hinaus, durch eine wasserrechtliche Erlaubnis bewusst deshalb Risiken für das Grundwasser zu eröffnen, weil zur Abwehr der Verwirklichung schon vorhandener Risiken ohnehin Gegenmittel ergriffen werden müssen; das kehrt die Reihenfolge der Schutzmechanismen, bei denen die Risikovermeidung an erster Stelle steht, um und instrumentalisiert die wasserrechtliche Erlaubnis für außerhalb ihrer Regelungsziele liegende "gute" Zwecke, hier die - vor allem finanzielle - Lösung des in Gestalt der bisherigen Verfüllung anstehenden Problems.

Die Umsetzung der LAGA-Regeln begegnet nicht deshalb offensichtlich durchgreifenden Bedenken, weil die Zuordnungswerte als Orientierungswerte ausgestaltet sind, von denen abgewichen werden kann, wenn das Wohl der Allgemeinheit gewahrt ist (1.6.2). Insbesondere sind die örtlichen Verhältnisse nicht derart eindeutig zu Gunsten der Antragstellerin zu werten, dass bei einer Verfüllung unter Ausschöpfung der Einbringungskriterien der wasserrechtlichen Erlaubnis 1995/96 eine Grundwassergefährdung nicht zu besorgen wäre. Versteht man mit der Antragstellerin und den von ihr beigebrachten gutachterlichen Äußerungen den Regelungsgehalt der wasserrechtlichen Erlaubnis 1995/96 dahin, dass nach Ermessen des Antragsgegners auch nicht mehr der Deponieklasse 1, sondern der Deponieklasse 2 zuzuordnendes Material in die Grube eingebracht werden darf, ergibt sich das schon daraus, dass dann sogar nach der LWA-Richtlinie grundsätzlich eine Oberflächenabdichtung vorzunehmen ist (LWA- Richtlinie 3.2.2, 4. Spiegelstrich). Selbst die Antragstellerin sowie die von ihr beigezogenen Gutachter halten eine solche Abdichtung nicht für gänzlich übertrieben, sondern befürworten sie im Grundsatz zur Abwehr von Gefährdungsmomenten. Geht man davon aus, dass nach der wasserrechtlichen Erlaubnis (Nebenbestimmungen 3.6, 3.7 Satz 4) die Grenzwerte der Deponieklasse 1 im Sinne der LWA- Richtlinie strikt und zwar bei der jeweiligen Abfallcharge einzuhalten sind, ist die hydrogeologische Situation im Bereich der Grube nicht so günstig, dass im Hinblick auf den dann verbleibenden Unterschied zwischen den Werten der Deponieklasse 1 und den vom Antragsgegner mit dem Änderungsbescheid verfügten Werten ein Absehen vom generellen Sicherheitsstandard der LAGA-Regeln offensichtlich geboten wäre. Das Grundwasser steht den Gutachten zufolge bei etwa 57 m üNN an; die Sohle der Verfüllung liegt bei etwa 78 m üNN. Lässt man die gutachterlich nicht näher erörterte Schwankungsbreite des Grundwassers und die durch die punktuelle Vertiefung sowie anschließende Wiederauffüllung der Sohle mit an anderer Stelle der Grube entnommenem Material bewirkten Störungen der natürlichen Untergrundverhältnisse außer Acht, beträgt der Abstand zwischen Grundwasser und Verfüllmaterial ca. 20 m. Der im Zwischenbereich anstehende natürliche Untergrund ist für Niederschlags- und Sickerwässer durchlässig. Der TÜV S./C. - Co hat Durchlässigkeitsbeiwerte von k= 10-5 bis 10-7 ermittelt. Ungeachtet der exakten Einstufung dieser Werte in die Skala der unterschiedlichen Durchlässigkeiten im Hinblick auch auf die Frage, ob die geringere Durchlässigkeit an jeder Stelle der Sohle bzw. des darunter anstehenden Untergrundes erreicht wird, bedeutet das, dass auf die Sohle treffende Niederschlags- und Sickerwässer vollständig im Untergrund versickern können. Die gegenwärtig im Sohlenbereich befindliche Ansammlung von Niederschlagswasser führt zu keinem anderen Schluss. Auch den gutachterlichen Stellungnahmen zufolge ist mit einem dem Einstau des Niederschlagswassers nachfolgenden langsamen Versickern in den Untergrund zu rechnen.

Das Hineingelangen von im Sickerwasser mitgeführten, aus dem Verfüllmaterial gelösten Schadstoffen in das Grundwasser hängt daher ausschlaggebend vom Schadstoffrückhaltevermögen des ungesättigten Untergrundes oberhalb der grundwasserführenden Schicht ab. Der anstehende Sand gehört nicht zu den Bodenarten, die ihrer Art nach durch ein hohes Rückhaltevermögen gekennzeichnet sind. Die in den LAGA-Regeln als hydrogeologisch günstig bezeichneten Standorte weisen u.a. Deckschichten aus Ton auf (II.1.2.3.2). Die zum Rückhaltevermögen des Untergrundes beigebrachten gutachterlichen Stellungnahmen lassen kein für das vorliegende Verfahren tragfähiges abschließendes Bild zu; der gezogene Vergleich zur Situation bei ergiebigen Grundwasserleitern trägt ebenso wenig wie die Andeutung verminderter Schutzwürdigkeit des betroffenen Grundwasservorkommens. Inwieweit die nach den LAGA-Regeln kritischen Schadstoffe bei der Untergrundpassage biologisch abgebaut werden, bedarf ebenfalls eingehenderer Prüfung in einem Hauptsacheverfahren. Soweit die Gutachter übereinstimmend speziell und in erster Linie aus der (möglichen) Oberflächenabdichtung ableiten, eine Besorgnis der Beeinträchtigung des Grundwassers sei nicht gegeben, greift dieser Einwand nach dem oben Gesagten gegenüber dem angefochtenen Teilwiderruf der wasserrechtlichen Erlaubnis nicht durch.

Die Aussagekraft der Ergebnisse der bisherigen Grundwasseruntersuchungen, die nach vom Antragsgegner bestrittener Darstellung in den von der Antragstellerin vorgelegten Gutachten einen Schadstoffaustrag in das Grundwasser nicht bestätigen, ist angesichts des erst ca. 3 1/2 Jahre zurückliegenden Beginns der Verfüllung, der unterschiedlichen Lösbarkeit der Schadstoffe und der Länge sowie Dauer des Sickerweges hinsichtlich längerfristiger Beeinflussungen des Grundwassers im Ansatz zweifelhaft. Der Gutachter Dr. U. beziffert die Sickergeschwindigkeit von Niederschlagswasser auf etwa 10 m jährlich, sodass Sickerwasserbelastungen erst mit beträchtlicher zeitlicher Verzögerung im Grundwasser nachweisbar sein werden. Der TÜV S./C. - Co gelangt zu dem Ergebnis, für den noch ausstehenden Verfüllungszeitraum von ca. 1,5 Jahren sei ein Schadstoffeintrag in das Grundwasser nicht zu besorgen; zu längerfristigeren Zeiträumen äußert er sich unter Hinweis auf die von ihm angenommene zügige Oberflächenabdichtung nicht.

Insgesamt spricht danach manches dafür, dass der angefochtene Änderungsbescheid in seinem zentralen Punkt der Anwendung des Besorgnisgrundsatzes im Widerspruchsverfahren bzw. Anfechtungsverfahren Bestand haben wird. Eine endgültige Würdigung der Wahrscheinlichkeit einer Grundwasserbeeinträchtigung muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten werden. Ebenfalls im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht abschließend zu klären ist, ob die festgesetzten Grenzwerte und der für zulässig erachtete Bauschuttanteil ihrer Höhe nach in jeder Einzelheit zum Schutz des Grundwassers notwendig sind und die Antragstellerin unter Berücksichtigung der ihr zuvor zugestandenen betrieblichen Möglichkeiten nicht übermäßig belasten. Die Begrenzung des Bauschuttanteils dient ersichtlich dazu, das Verfüllmaterial noch als "Boden" im Sinne der LAGA-Regeln behandeln zu können. An sich gelangen bei einem Volumenanteil des Bauschutts schon von mehr als 10 % die Regeln in Bezug auf Bauschutt zur Anwendung (II.1.2.1, II.1.4.1) mit der Folge eingeschränkter Verwertungsmöglichkeiten (II.1.2.3, II.1.4.3.2). Bei den Parametern PAK nach EPA und KW für den Feststoffgehalt, denen nach der Aufstellung über die bisher verfüllten Massen besonderes Gewicht bei der tatsächlichen Betriebstätigkeit der Antragstellerin zukommen dürfte, schöpft der Änderungsbescheid die Zuordnungswerte LAGA Z 2 in vollem Umfang aus. Soweit die festgesetzten Höchstwerte für andere Parameter teilweise hinter den Zuordnungswerten Z 2 zurückbleiben und die Parameter zudem nicht in jeder Hinsicht deckungsgleich sind mit dem in den LAGA-Regeln aufgeführten Analyseprogramm, stehen Details in Frage, die im Eilverfahren nicht abschließend abgeklärt werden können und müssen. Dabei ist zu bedenken, dass dem Vorbringen der Antragstellerin nicht konkret zu entnehmen ist, welche der vom Antragsgegner vorgenommenen Änderungen bei den einzelnen Parametern sie in ihrer unternehmerischen Tätigkeit schwerwiegend treffen. Die Antragstellerin wendet sich, indem sie vornehmlich wegen der bisherigen Einlagerungspraxis die Begrenzung auf Material nach LAGA Z 2 als mit ihren Belangen schlechterdings unvereinbar ablehnt und auf unveränderte Fortsetzung der Praxis gleichsam Zug um Zug gegen die Oberflächenabdichtung drängt, insgesamt gegen die Anwendung des Schutzkonzeptes der LAGA-Regeln; mit dieser Zielrichtung wird sie - wie gesagt - im Widerspruchsverfahren bzw. Anfechtungsverfahren wahrscheinlich keinen Erfolg haben.

Die von ihr im betätigten Vertrauen auf die wasserrechtliche Erlaubnis 1995/96 vor Erlass des Änderungsbescheides erstellten Planungen und Vorbereitungen für die zukünftige Verfüllung der Grube bedingen nach dem Vorstehenden bei der Ermessensausübung kein offensichtliches Übergewicht ihrer Belange. Die Ermessensbetätigung des Antragsgegners lässt auch unter dem Aspekt der Einräumung einer möglichen Übergangsfrist zur Umsetzung der neuen Anforderungen keinen offensichtlich durchgreifenden Mangel erkennen. Der Antragsgegner hat die Antragstellerin Anfang 1999 auf die von ihm für erforderlich gehaltene Anpassung der wasserrechtlichen Erlaubnis an die LAGA-Regeln - anfänglich an den Zuordnungswert Z 1.1 - hingewiesen und sich in der Folgezeit um eine einvernehmliche Lösung bemüht. Damit musste sich die Antragstellerin geraume Zeit vor Erlass des angefochtenen Bescheides darauf einstellen, dass die wasserrechtliche Erlaubnis im Sinne der LAGA-Regeln zu ihrem Nachteil eingeschränkt werden könnte. Ein zeitliches Hinausschieben des Wirksamwerdens der Änderungen, um der Antragstellerin einen weiteren Zeitraum zur Umstellung ihrer betrieblichen Tätigkeit einzuräumen, würde wegen der schon fortgeschrittenen Verfüllung und des zunehmend näherrückenden Abschlusses des Vorhabens den Sinn des Einschreitens des Antragsgegners nachhaltig in Frage stellen. Konkrete Dispositionen, die die Antragstellerin vor der Mitteilung der beabsichtigten Anpassung getroffen hat und auf deren Realisierung sie deswegen oder aus sonstigen Gründen vertrauen durfte und die nach sowie wegen der Änderung der wasserrechtlichen Erlaubnis fehlgeschlagen sind bzw. fehlschlagen werden, sind nicht erkennbar. Die im Anschluss an den erstinstanzlichen Erörterungstermin zwischen der Antragstellerin und dem Antragsgegner diskutierten Massen waren, soweit der Antragsgegner Freigaben verweigert hat, überwiegend Neuanmeldungen, wenn auch zum Teil in Erweiterung früherer Ablagerungen aus der betreffenden Baumaßnahme. Soweit der Einbau von vor Erlass des Änderungsbescheides vom Antragsgegner freigegebenen Massen in einer Größenordnung von ca. 15.000 t in Rede steht, sind die zu Grunde liegenden Freigaben mit einer Ausnahme erst ab März 1999 und damit zu Zeitpunkten erteilt worden, in denen die Antragstellerin eine zeitlich unbefristet mögliche Ausnutzung von Freigabeerklärungen nicht mehr erwarten konnte; die verbleibende Freigabe datiert aus Oktober 1998. Wenn das betreffende Material nicht alsbald nach der Freigabe angeliefert wurde, weil Freigaben von der Antragstellerin generell in gewissem Maße "auf Vorrat" eingeholt werden und bei ihrer Erteilung ungewiss ist, ob bzw. wann die Anlieferung des freigegebenen Materials vertraglich mit der Antragstellerin vereinbart wird und anschließend erfolgt, ist die Schutzwürdigkeit der Annahme der Antragstellerin, das Material tatsächlich selbst nach - wie hier - längerer Zeit einbauen zu dürfen, jedenfalls nicht offensichtlich. Gescheitert ist die Verfüllung dieses Materials insoweit nicht am Änderungsbescheid, sondern an der abfallrechtlichen Beurteilung des Vorhabens durch den Antragsgegner.

Die vom Verwaltungsgericht in den Mittelpunkt seiner Entscheidung gestellte abfallrechtliche Problematik stellt sich im vorliegenden Zusammenhang nicht.

Bei der Interessenabwägung im Übrigen ist auf Seiten des Antragsgegners in Rechnung zu stellen, dass mit der Beibehaltung der bisherigen Anforderungen an die Verfüllung voraussichtlich tatsächlich unumkehrbare Verhältnisse geschaffen würden. Im Nachhinein lässt sich der mit dem Änderungsbescheid erstrebte Grundwasserschutz nicht realisieren; eine spätere Entfernung jetzt noch eingebauter Massen ist praktisch, auch wegen der zu erwartenden Kosten, ausgeschlossen. Die damit potentiell grundwassergefährdende, jedenfalls dem Schutzstandard der LAGA-Regeln nicht genügende Situation mag zwar technisch mit einer risikoangepassten Oberflächenabdichtung zu beherrschen sein. Darauf kann aber nicht entscheidend abgehoben werden. Denn die Verwirklichung der Oberflächenabdichtung durch die Antragstellerin bzw. auf deren Kosten ist nicht hinreichend gewährleistet. Die wirtschaftlichen Verhältnisse der Antragstellerin, soweit sie offen gelegt sind, stellen selbst dann, wenn aus den zukünftig zu erzielenden Entgelten Anteile für die Oberflächenabdichtung abgesondert werden, nicht sicher, dass die finanziellen Mittel für die Oberflächenabdichtung in ausreichendem Umfang vorhanden sind. Bei einem Verfüllvolumen von - nach Angaben der Antragstellerin - ca. 100.000 t lassen sich auf der Grundlage einer Rücklage von 10,- -DM/t insgesamt ca. 1 Mio DM erwirtschaften; dieser Betrag unterschreitet bereits die Angebotssumme der Firma X. um ca. 160.000,- -DM. Setzt man das Restverfüllvolumen mit dem Antragsgegner deutlich niedriger an und stellt man ferner eventuelle niedrigere Erträge sowie eine eventuelle Einstellung der Verfüllung aus anderen Gründen in Rechnung, erhöht sich die Deckungslücke weiter.

Hinsichtlich des Interesses der Antragstellerin, die Verfüllung im Rahmen ihres gewerblichen Unternehmens in der bisherigen Weise weiter zu betreiben und mittels der zu erzielenden Kippentgelte wirtschaftliche Vorteile zu erlangen, aus denen unter anderem auch die Oberflächenabdichtung zu finanzieren wäre, ist zu berücksichtigen, dass die Einschränkung ihrer bisherigen betrieblichen Tätigkeiten lediglich insoweit auf den Teilwiderruf ursächlich zurückgeführt werden kann, als die wasserrechtliche Erlaubnis in der bislang geltenden Fassung diese Tätigkeiten abdeckt. Die faktisch ermöglichte Ablagerung von Material, das die Grenzwerte der Deponieklasse 1 nicht einhält, verstößt seit Beginn der im November 1996 aufgenommenen Verfüllung gegen die Nebenbestimmungen 3.6, 3.7 Satz 4 der wasserrechtlichen Erlaubnis. Eine Ausweitung dieses Rahmens im Wege der Verwaltungspraxis, wie sie von der Antragstellerin vorgetragen wird, findet in der wasserrechtlichen Erlaubnis keinen Anhalt und in den gesetzlichen Voraussetzungen für eine wasserrechtliche Erlaubnis keine Grundlage. Entsprechendes gilt, soweit es darum geht, dass die Grenzwerte der Deponieklasse 1 nicht für die einzelne Abfallcharge - den gleichartigen Abfall von einer AnfallsteIle - eingehalten worden sein sollten, sondern als "massengewichtete Mittelwerte" bezogen auf das gesamte Verfüllgut angewandt worden sein sollten. Die wasserrechtliche Erlaubnis stellt ihrem Wortlaut nach für die Grenzwerte der Deponieklasse 1 eindeutig auf die jeweiligen Materialien ab; Mischproben des verfüllten Materials sind lediglich zusätzlich zu ziehen (Nebenbestimmung 3.8). Das entspricht dem Sinn der Grenzwerte, durch Gegenüberstellung mit Analyseergebnissen die Grundwasserverträglichkeit der einzelnen Ablagerungsmenge abzuklären und den Merkmalen der Deponieklasse 1 (Tabelle 3 der LWA-Richtlinie) Geltung zu verschaffen. Die bei einer Mittelwertbildung gedanklich vollzogene Vermischung geringer und stärker belasteter Materialien hebt den in der LWA- Richtlinie betonten Aussagewert der "Konzentration im Eluat eines Abfalls" für das zu erwartende Gefährdungspotential der Ablagerung auf; folgerichtig gibt die LWA-Richtlinie auch keine Berechnungsmethode für die Ermittlung der "Mittelwerte" vor, bei denen es sich notwendigerweise nicht um Ergebnisse definierter Analyseverfahren handelt, sondern um mathematische Berechnungsergebnisse in Bezug auf fiktive Mischproben. Diese Sichtweise trifft auch zu für die Ablagerung nach LAGA-Regeln; eine Einhaltung der LAGA-Werte Z 2 als "massengewichtete Mittelwerte" wäre ohne Belang.

Klammert man dementsprechend die Möglichkeit der Ablagerung von Materialien, die nicht der Deponieklasse 1 unterfallen, als rechtlich nicht geschützte, bloß tatsächliche Chance der Antragstellerin aus, ist das Ziel der Antragstellerin, ihre bisherige Verfüllpraxis beizubehalten, unabhängig vom Regelungsgehalt des angefochtenen Bescheides zumindest nicht vollständig erreichbar und ist im Übrigen auch unter Berücksichtigung des umfangreichen Vorbringens der Antragstellerin nicht festzustellen, dass als Folge des Bescheides unzumutbare Nachteile entstehen. Allerdings ist in der Eidesstattlichen Versicherung der Geschäftsführerin der Antragstellerin vom 13. April 2000 das zuvor lediglich pauschal behauptete Insolvenzrisiko klarer und nachvollziehbarer dargestellt. Nach den Angaben der Antragstellerin ist bei einer Verfüllung bis zu den Grenzwerten nach LAGA Z 2 ein Entgelt von lediglich 5,- -DM bis 8,--DM/t zu erzielen. Hiernach reicht das auf der Grundlage des Änderungsbescheides erreichbare Gesamtentgelt für die Restverfüllung von bis zu ca. 800.000,-- DM kaum zur Deckung der laufenden Kosten während der anstehenden Verfülldauer, geschweige denn zum Ausgleich der aufgelaufenen Rückstände und zur Finanzierung der Oberflächenabdichtung aus. Den Einnahmebedarf für die ordnungsgemäße Abwicklung der Verfüllung einschließlich der Oberflächenabdichtung und zur Abwendung der Insolvenzgefahr veranschlagt die Antragstellerin auf ca. 2,9 Mio DM. Hiervon sollen ca. 1,4 Mio DM nach den Grenzwerten der Deponieklasse 1 "und nach bisheriger Genehmigungspraxis" erwirtschaftet werden. Das ist auch in Anbetracht des sonstigen, die praktische Handhabung der wasserrechtlichen Erlaubnis herausstellenden Vorbringens der Antragstellerin dahin zu verstehen, dass die Grenzwerte der Deponieklasse 1 gegebenenfalls entgegen der wasserrechtlichen Erlaubnis nicht als Ausschlusskriterien zur Anwendung gelangen sollen. Diese Kalkulationsgrundlage wird, wie gesagt, von der wasserrechtlichen Erlaubnis im Ansatz nicht umfasst; sie ist nicht geschützt. Fallen die insoweit in Frage stehenden 40.000 t Verfüllmaterial jedenfalls mit dem angesetzten Betrag von 35,-- DM/t aus, ergibt sich bereits eine beträchtliche Unterfinanzierung. Die weiteren ca. 1,5 Mio DM aus der Verfüllung von Material der E. Bahn AG, bei dem die Einhaltung der Werte der Deponieklasse 1 unterstellt wird, unterschreiten den aufgezeigten Finanzbedarf erheblich. Die Antragstellerin hat namentlich vortragen lassen, die Oberflächenabdichtung könne erst und nur dann realisiert werden, wenn die bisherige Verfüllpraxis im Wesentlichen fortgesetzt werden könne. Damit besteht bei der Fortsetzung der Verfüllung nach dem Gefährdungspotential der Deponieklasse 1 faktisch die Wahrscheinlichkeit, dass trotz dieses vom Antragsgegner ohnehin als unzureichend erkannten Schutzstandards ein anderweitiger Grundwasserschutz nicht zu realisieren ist. Es ist unverkennbar, dass die Möglichkeit, die erforderlichen Finanzmittel für die Oberflächenabdichtung durch die noch ausstehende Verfüllung zu beschaffen, einen erheblichen faktischen Vorteil bietet. Diesem Umstand kommt indessen in Bezug auf die hier zu beurteilende Befugnis zur Verfüllung keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Abgesehen von den systematischen Bedenken gegen eine solche Lösung und ihre Realisierbarkeit unter Einhaltung der von der wasserrechtlichen Erlaubnis gezogenen Grenzen, die oben erwähnt sind, steht es im freien Belieben der Antragstellerin, von der Befugnis Gebrauch zu machen oder nicht und ist außerdem unter dem Aspekt einer möglichen Nachsorge- bzw. Sanierungspflicht noch zu klären, wer gegebenenfalls ordnungsrechtlich als Verantwortlicher herangezogen werden kann. Der Hinweis der Antragstellerin auf die an anderen Ablagerungsstandorten anzutreffenden Gefährdungsmomente für das Grundwasser schmälert nicht das dem angefochtenen Bescheid zu Grunde liegende Anliegen des Antragsgegners, sondern stützt die Notwendigkeit, die einschlägigen Standards der LAGA-Regeln in der Verwaltungspraxis branchenbezogen flächendeckend umzusetzen und so einheitliche Bedingungen zu schaffen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG. Ausgehend von der Berechnung in der Eidesstattlichen Versicherung vom 13. April 2000 beläuft sich die wirtschaftliche Einbuße der Antragstellerin, die sie mit der Anfechtung des Änderungsbescheides abwehren will, auf ca. (2,9 Millionen DM nach bisheriger Praxis abzüglich 800.000,-- DM nach LAGA Z 2) 2,1 Mio DM. Es ist sachgerecht, die Hälfte dieses Betrages als Streitwert für das vorläufige Rechtsschutzverfahren anzusetzen; die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung, der andere Ausgangswerte zu Grunde liegen, ist entsprechend anzupassen.

 

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