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VGH München, 09.12.2002, 20 CS 02.2519

TitelVGH München, 09.12.2002, 20 CS 02.2519 
OrientierungssatzVerantwortlichkeit für den Betrieb einer Bauschuttdeponie 
NormKrW-/AbfG § 36 Abs. 2; BBodSchG § 4 Abs. 3; BBodSchG § 9 Abs. 2 
LeitsatzHatten bei einer stillgelegten Deponie Grundstückseigentümer und Hauptnutzer ihre Rechtsbeziehungen so unklar gestaltet, dass die Inhaberschaft nicht eindeutig war, so ist im Zweifel von Mitinhaberschaft und nicht von einer Deponie ohne Inhaber auszugehen.
GerichtVGH München 
Entscheidungsdatum09.12.2002 
Aktenzeichen20 CS 02.2519 

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Verantwortlichkeit für die Sanierung einer Altlast auf dem Grundstück FI.Nr. ? der Gemarkung O *****. Das Grundstück gehörte früher Herrn R***** H*****, der inzwischen von Frau M***** H***** und Frau C ***** H***** beerbt wurde.

Mit Bescheid vom 28. November 1972 hatte das Landratsamt Bamberg (Landratsamt) der Ehefrau des Voreigentümers, Frau E******* H*****, einen Sandabbau auf dem Grundstück genehmigt. In Nr. 33 der Nebenbestimmungen war ausgeführt, dass es bereits Ablagerungen in der erst zum Teil ausgebeuteten Grube gebe und daher besonders darauf hingewiesen werde, dass die Grube nicht als Müllplatz verwendet werden dürfe. In Nr. 43 der Nebenbestimmung war festgelegt, dass die Grube innerhalb von drei Jahren nach Beendigung der Sandausbeute wieder aufzuforsten und zu rekultivieren sei.

In einem Aktenvermerk des Landratsamts vom 6. Februar 1991 ist festgehalten, dass auf dem eingezäunten und mit einem Tor verschlossenen Grundstück, das bereits u.a. mit Bauschutt aufgefüllt und einplaniert worden sei, in einer weiteren Schicht Bauschutt und pflanzliche Abfälle abgelagert seien. Bei den Ablagerungen gebe es auch Sperrmüllanteile und einzelne Ölbehälter. Eine Nachfrage bei der Gemeinde habe ergeben, dass das Bauunternehmen R******* das Grundstück als Ablagerungsplatz benutze. Es werde davon ausgegangen, dass die Auffüllung bereits beendet sein und keine weiteren Ablagerungen mehr erfolgen sollten.

Im Anschluss hieran untersuchte das Landratsamt die Vorgeschichte der Ablagerungen. Die jetzigen Eigentümer erklärten, über die Umstände der Auffüllung der Sandgrube wüssten sie nichts, schriftliche Hinweise hierüber seien im Nachlass von Herrn R***** H***** nicht vorhanden. Der Antragsteller, der die Firma V **** R ***** 1976 als Erbe von seinem Vater V **** R******* übernommen hatte, erklärte, zwischen seinem verstorbenen Vater und Herrn H ***** habe nur ein mündlicher Pachtvertrag bestanden. Die Auffüllungen, über deren Beginn und Ende er nichts sagen könnte, kenne er nur aus Erzählungen seines Vaters, da er selbst seinerzeit außerbetrieblich beschäftigt gewesen sei. Danach und nach einer Rücksprache mit seinem Baggerfahrer sei nur Bodenaushub und Bauschutt abgelagert worden. Auf dem früher frei zugänglichen Grundstück habe es auch Ablagerungen durch weitere nicht näher bekannte Firmen gegeben. Ein Herr F*** P **** Wärter der damals etwa zeitgleich betriebenen ehemaligen gemeindlichen Bauschuttdeponie, gab auf Fragen des Landratsamts an: Nach Angaben eines bereits verstorbenen Bürgermeisters seien die Auffüllungen von der Firma R ***** vorgenommen worden. Es solle sich nicht nur um Bodenaushub und Bauschutt, sondern auch um Sperrmüll (alte Möbel) sowie teils wild abgelagerten sonstigen Müll gehandelt haben. Im Zusammenhang mit der Inbetriebnahme der gemeindlichen Bauschuttdeponie (1982) habe daher ein anderer, ebenfalls bereits verstorbener Bürgermeister veranlasst, dass von der Firma R *****, die heute noch vorhandene Einzäunung angebracht wurde. Zumindest ab diesem Zeitpunkt könnten Ablagerungen nur von dieser Firma selbst oder in deren Auftrag vorgenommen worden sein.

Das Wasserwirtschaftsamt Bamberg (Wasserwirtschaftsamt) teilte unter dem 4. Oktober 1999 mit, dass bei einer unterstromigen Grundwassermessstelle eine deutlich erhöhte Konzentration von Mineralölkohlenwasserstoffen festgestellt worden sei. Nach Schürfentnahmen auf dem streitigen Grundstück im Oktober 2000 teilte das Wasserwirtschaftsamt weiter mit, bei einem Schurf überschritten die PAK-Gehalte den Stufe - 2-Wert deutlich. Bei einem weiteren Schurf seien Ölschlieren erkennbar gewesen. Außerdem sei Ölgeruch wahrgenommen worden. Auch im Kontaktgrundwasser seien erhöhte PAK-Gehalte gefunden worden. Es handle sich wahrscheinlich um gealtertes Teeröl. Auch andere Parameter seien erhöht gewesen. Das Gefährdungspotential für das oberflächennahe quartäre Grundwasser sei als hoch bis sehr hoch einzuschätzen. Eine Verfrachtung in das tiefere Grundwasserstockwerk - so das Wasserwirtschaftsamt in einem weiteren Schreiben - sei aber noch nicht festzustellen.

Das Wasserwirtschaftsamt und das Landratsamt arbeiteten daraufhin ein Untersuchungsprogramm aus, das das Landratsamt - nach erfolgloser Anhörung des Antragstellers - zum Inhalt des streitigen Bescheides vom 27. Juni 2002 machte. Dem Antragsteller wurde darin aufgegeben, ein anerkanntes Sachverständigenbüro bis spätestens 15. Juli 2002 mit einer Detailuntersuchung beauftragen zu lassen (u.a. Errichtung einer Grundwassermessstelle; Anfertigung eines Schichtenverzeichnisses; Beprobung des Grundwassers auf näher angegebene Parameter; Vornahme weiterer Sondierungen und Schürfungen); das abschließende Gutachten sei bis 30. September 2002 dem Landratsamt vorzulegen. Die Beauftragung des Sachverständigen sei zu belegen. Die beiden Grundstückseigentümerinnen wurden zur Duldung verpflichtet. In dem auf § 36 Abs. 2 Satz 2 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG - und § 9 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 3 Bundesbodenschutzgesetz - BBodSchG - gestützten Bescheid wird zur Begründung ausgeführt, es bestehe der Verdacht auf eine schädliche, Bodenveränderung. Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung seien deshalb notwendig. Als ehemaliger Nutzer und auch Inhaber der Sandgrube sei der Antragsteller in Anspruch zu nehmen. Die Auffüllungen seien unbestritten zumindest zum Teil durch seine Firma vorgenommen worden. Bei der Ermessensentscheidung über die Störerauswahl sei das Verursacherprinzip zu beachten. Zumindest ab Errichtung der noch vorhandenen Einzäunung hätten Ablagerungen durch Dritte nur noch mit Zustimmung der Firma des Antragstellers erfolgen können. Außerdem seien weitere Nutzer namentlich nicht bekannt geworden. Da eine Gefährdung von Boden und Grundwasser zu befürchten sei, werde im öffentlichen Interesse der Sofortvollzug des Bescheides angeordnet.

Der Antragsteller ließ gegen diesen Bescheid fristgerecht Widerspruch einlegen, über den noch nicht entschieden ist, ferner ließ er am 15. Juli 2002 beim Verwaltungsgericht Bayreuth beantragen, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des Landratsamts Bamberg vom 27. Juli 2002, betreffend Ziff. 1 bis 3 des Bescheides, wieder herzustellen.

Zur Begründung wurde ausgeführt, die Firma des Antragstellers habe auf dem streitigen Gelände Bauschutt, aber keine schädlichen Stoffe abgelagert. Der Antragsteller und sein Rechtsvorgänger seien nur Nutzer, aber niemals Inhaber der Deponie gewesen. Diese sei entsprechend der erteilten Baugenehmigung vom Grundstückseigentümer betrieben worden, der die Grube zur Auffüllung an die Firma des Antragstellers, aber auch an andere zur Verfügung gestellt habe.

Mit Beschluss vom 16. September 2002 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag bezüglich der Duldungsanordnung gegenüber den Eigentümerinnen ab, gab ihm jedoch im übrigen - entgegen dem Antrag des Antragsgegners - statt. Nach der Begründung des angefochtenen Bescheides sei unklar, ob das Landratsamt Bodenschutzrecht oder Abfallrecht anwenden wollte, ob es den Antragsteller also als Verursacher von Ablagerungen oder als ehemaligen Inhaber einer Deponie in Anspruch nehmen wollte. Unter keinem der beiden Gesichtspunkte werde der Bescheid voraussichtlich Bestand haben. Die spärlichen und wenig konkreten Angaben über die Vorgeschichte reichten nicht aus, um den Antragsteller als Deponieinhaber anzusehen. Weder über den Zeitraum der Ablagerung noch über den Inhalt der Absprachen mit dem Grundstückseigentümer sei näheres bekannt. Es fehlten deutliche Hinweise, dass der Antragsteller nach außen als (alleiniger) Deponieinhaber aufgetreten sei. Bezüglich der Einzäunung sei nicht auszuschließen, dass diese in Absprache mit dem Grundstückseigentümer angebracht worden sei. Der Antragsteller bzw. sein Rechtsvorgänger habe zwar unzweifelhaft Ablagerungen in der Grube vorgenommen, nicht nachgewiesen sei aber, dass die für das Grundwasser kritischen Stoffe von ihm stammten. Eine konturlose Gefährdungshaftung dürfe nicht zur Grundlage der Anordnung gemacht werden.

Mit seiner Beschwerde gegen diesen Beschluss erstrebt der Antragsgegner die vollständige Ablehnung des Antrags und führt aus: Entsprechend der Rechtsauffassung der Aufsichtsbehörde sei die Verweisung im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz auf das Bodenschutzrecht als ein Rechtsfolgenverweis anzusehen, dementsprechend werde der Antragsteller als ehemaliger Deponieinhaber in Anspruch genommen. Diese Eigenschaft komme ihm nach den historischen Erkundungen des Landratsamtes zu.

Der Antragsteller tritt, das bisherige Vorbringen bekräftigend, der Beschwerde entgegen.

Im übrigen wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Beschwerde (Eingang der Begründung am letzten Tag der Frist, 21.10.2002) hat Erfolg.

Entgegen der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ist der Sofortvollzug des Bescheides des Landratsamts vom 27. Juni 2002 zu bestätigen. Die Anordnung ist ausreichend begründet (§ 80 Abs. 3 VwGO); im übrigen folgt dieses Ergebnis gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO aus einer summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten des Widerspruchs des Antragstellers und aus einer Abwägung der beteiligten Interessen.

Was die geforderten, vom Landratsamt in Zusammenarbeit mit dem Wasserwirtschaftsamt umschriebenen Maßnahmen angeht, sind Zweifel daran nicht vorgetragen oder dem Senat ersichtlich, dass es sich um "notwendige Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung" (§ 9 BBodSchG) handelt. Umstritten ist allein die Frage, ob der Antragsteller für die Durchführung dieser Maßnahmen in Anspruch genommen werden kann. Die Frage ist im Rahmen einer vorläufigen Prüfung zu bejahen.

1.

Bei der derzeitigen Gesetzeslage ist nicht eindeutig zu entscheiden, ob sich die Verantwortlichkeit für Bodenuntersuchungen bei einer stillgelegten Deponie - um eine solche handelt es sich hier - nach Bodenschutzrecht oder nach Abfallrecht beurteilt. Die Ausnahmeregelung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG, die für stillgelegte Deponien auf das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz verweist, trifft mit dieser Verweisung in § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG in der derzeitigen und auch für den angefochtenen Bescheid maßgeblichen Fassung auf eine "Rückausnahme": Danach finden für die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes Anwendung, wenn der Verdacht besteht, dass von einer stillgelegten Deponie schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen. Es ist umstritten, ob damit auf das Bundesbodenschutzgesetz insgesamt verwiesen wird (sog. Rechtsgrundverweisung) oder nur auf dessen Handlungsinstrumentarium (sog. Rechtsfolgenverweisung). Dies ist für die Frage von Bedeutung, ob für die notwendigen Maßnahmen nur der ehemalige Inhaber der Deponie in Anspruch genommen werden kann (so § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG ebenso wie das frühere Abfallrecht) oder auch ein (sonstiger) Verursacher der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast (so § 4 Abs. 3 BBodSchG). Zwei Oberverwaltungsgerichte haben sich, ohne dass ihre Entscheidungen revisionsgerichtlich überprüft worden wären, für eine Rechtsgrundverweisung ausgesprochen (OVG NW v. 16.11.2000, NVwZ 2001, 1186; Thür.OVG v. 11.6.2001 NuR 2002, 172). Demgegenüber vertreten die zuständigen Ministerien den gegenteiligen Standpunkt (so Schäfer, Bundesumweltministerium, in Kritik der Entscheidung des OVG NW, NVwZ 2001, 1133; ebenso das bayer. Umweltministerium in seinen Schreiben v. 13.10.2000 und 26.4.2001).

Die Rechtsfrage kann im anhängigen Verfahren auf sich beruhen. Denn zwar hat sie das Landratsamt, wie das Verwaltungsgericht richtig bemerkt, im angefochtenen Bescheid nicht eindeutig beantwortet; in seiner Beschwerdebegründung hat es aber eindeutig den soeben zitierten Standpunkt der Aufsichtsbehörde eingenommen. Dies ist als nachträgliche Interpretation des angefochtenen Bescheides zu verstehen, so dass dieser als ausschließlich gegenüber einem ehemaligen Deponieinhaber erlassen zu gelten hat. Diese an Abfallrecht anknüpfende Verantwortlichkeit schließt die Verantwortlichkeit nach Bodenschutzrecht ohne weiteres ein; denn der Inhaber einer Deponie hat die Ablagerung sowohl eigener als auch fremder Abfälle zu verantworten und ist daher zugleich Verursacher einer etwaigen schädlichen Bodenveränderung durch die abgelagerten Abfälle (Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 3. Aufl., RdZiff. 45 zu § 36). Infolgedessen wird der angefochtene Bescheid mit seiner derzeit maßgeblichen behördlichen Auslegung dann und nur dann Bestand haben, wenn der Antragsteller als ehemaliger Betreiber der streitigen Deponie gelten kann. Diese Frage ist voraussichtlich zu bejahen.

Inhaber oder - was dasselbe ist (BVerwG v. 25.1.2000 Buchholz 451.221 Nr. 2 zu § 36 KrW-/AbfG) - Betreiber einer Deponie ist derjenige, der die Verfügungsgewalt über die Anlage inne hat bzw. inne hatte und die Betriebsführung wahrnimmt bzw. wahrgenommen hat (BayVGH v. 6.6.1997 NVwZ 1998, 1195; v. 21.1.1999 Az. 20 ZB 99.129; v. 1.9.1989 Az. 20 CS 89.2441; siehe hierzu auch Thür.OVG a.a.O., S. 178).

Für die Anwendung dieser Definition auf den vorliegenden Fall ist als Ausgangspunkt zunächst festzuhalten, dass es sich hier keinesfalls um eine völlig wilde, also von niemandem betriebene Deponie gehandelt hat, sondern dass sie einen Betreiber gehabt haben muss. Als Betreiber kommen nach den gesamten Umständen keine anderen Personen in Betracht als der Grundstückseigentümer und der Antragsteller bzw. sein verstorbener Vater. Dabei ist weiter zu bedenken, dass eine Mitinhaberschaft, also der gemeinsame Betrieb einer Deponie durch mehrere Personen, praktisch zwar seltener vorkommen dürfte, rechtlich aber nicht ausgeschlossen ist (s. hierzu BVerwG v. 12.3.1999, 7 B 260/98). Als rechtliche Folgerung ist daran anzuschließen, dass der Eigentümer und der Nutzer eines Deponiegrundstücks jegliche Haftung für die stillgelegte Deponie nicht einfach dadurch ausschließen können, dass sie ihre Rechtsbeziehungen untereinander nicht schriftlich fixieren und auch sonst in den Einzelheiten nach außen weitgehend ungeklärt lassen. In Fällen wie dem vorliegenden, bei dem die Rechtsverhältnisse beim Betrieb der ehemaligen Deponie in der Tat großenteils im Dunklen liegen, muss dann - gleichsam notfalls ? von einem gemeinsamen Deponiebetrieb mit gesamtschuldnerischer Haftung jedes Beteiligten ausgegangen werden (BayVGH v. 12.8.1994 Az. 20 B 93.1524; v. 13.1.1994 Az. 20 CS 93.3044).

Diese abstrakten Betrachtungen müssen freilich durch konkrete Hinweise ergänzt werden, die zumindest eine Mitinhaberschaft des Antragstellers belegen. Im Gegensatz zur Auffassung des Verwaltungsgerichts liegen solche Hinweise in ausreichendem Umfang vor, und zwar ist auf drei Gesichtspunkte zu verweisen, die zwar je einzeln nicht ohne weiteres die Inhaber- oder Betreibereigenschaft begründen können, wohl aber in ihrer Gesamtheit. Einmal ist der Antragsteller bzw. sein Rechtsvorgänger nicht nur, wie unstreitig, Nutzer der Deponie gewesen, sondern er erscheint nach dem gesamten Akteninhalt (Vermerke, Zeugenaussagen u.a.) als der Hauptnutzer, und dies ungeachtet der Tatsache, dass es, ebenfalls unstreitig, auch Ablagerungen unbekannter Dritter gegeben hat. Ferner hat der Antragsteller bei seiner erstmaligen telefonischen Befragung durch das Landratsamt von einem mündlichen Pachtvertrag zwischen dem Grundstückseigentümer und seinem Vater gesprochen (dokumentiert in der "Historischen Erkundung" v. 8.8.2000). Schließlich wurde gemäß der "Historischen Erkundung" aus Zeugenaussagen entnommen, dass 1982 von der Firma des Antragstellers die heute noch vorhandene Einzäunung angebracht wurde; zumindest ab damals könnten Ablagerungen nur von dieser Firma selbst oder in deren Auftrag vorgenommen worden sein. Letzterer Umstand beruht zwar auf einer Zeugenaussage vom Hörensagen, er wurde aber vom Antragsteller im bisherigen Verfahren, soweit ersichtlich, nie bestritten, auch nicht in der Beschwerdeerwiderung. Wenn das Verwaltungsgericht zu diesem Punkt bemerkt, der Antragsteller könne den Zaun auch in Absprache mit dem Grundstückseigentümer, also in dessen Auftrag, angebracht haben, so mag dies bei isolierter Betrachtung zutreffen, nicht aber bei einer Gesamtschau: Wenn jemand zugleich Hauptnutzer, Pächter und "Einzäuner" einer Deponie ist, spricht alles für seine Inhaberschaft, zumindest Mitinhaberschaft.

Wenn der Antragsteller bzw. sein Rechtsvorgänger demnach Inhaber der Deponie war, kommt es nicht auf die vom Verwaltungsgericht weiter erörterte Frage an, ob die für Boden und Grundwasser kritischen Stoffe gerade durch die Firma des Antragstellers oder durch Dritte abgelagert wurden; denn der Inhaber der Deponie ist für die notwendigen Sicherungsmaßnahmen verantwortlich und haftet daher auch für die Ablagerungen Dritter, selbst wenn sie gegen seinen Willen vorgenommen worden sein sollten.

3.

Die obigen Feststellungen beruhen auf Beweiserhebungen des Landratsamtes, die möglicherweise in einem künftigen gerichtlichen Hauptsacheverfahren auf ihre "Belastbarkeit" überprüft werden müssen. Ein abweichendes Ergebnis ist dabei nicht von vornherein auszuschließen. Die Interessenabwägung führt aber auch für diesen Fall zu einer Bestätigung des Sofortvollzuges des angefochtenen Bescheides. Denn die geforderten Maßnahmen führen zunächst zu einer Kostenbelastung, die zwar nicht ganz geringfügig ist, für den Antragsteller aber vorläufig tragbar erscheint. Bei einem gegenteiligen Ausgang des Hauptsacheverfahrens können und müssen die aufgewendeten Kosten ohne weiteres erstattet werden.

4.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Bei der Festsetzung des Streitwerts (§ 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 Abs. 1, § 20 Abs. 3 GKG) folgt der Senat den plausibel erscheinenden Angaben in der Beschwerdeerwiderung.

 

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