Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

VGH München, 13.05.1986, 20 CS 86.00 338

TitelVGH München, 13.05.1986, 20 CS 86.00 338 
OrientierungssatzBeseitigung der Folgen sog. Altlasten 
NormGG Art. 14; BayVwVfG Art. 24; BayVwVfG Art. 26 
Leitsatz1. Zur Verantwortlichkeit für die Beseitigung der Folgen sog. Altlasten.
2. Kann eine Maßnahme sowohl als - vorrangig dem Störer aufzugebende - Störungsbeseitigung als auch als - vorrangig der Behörde obliegende - Sachverhaltsermittlung angesehen werden (?Gefahrerforschungseingriff?; hier: Niederbringen eines Grundwasserpegels), so entscheidet die Behörde nach ihrem Ermessen zwischen Anordnungen gegenüber dem Störer und eigenen Maßnahmen. Zu den Grundsätzen der Ermessensausübung.
3. a) Die Zustandshaftung des Eigentümers für eine von seiner Sache ausgehende Störung ist grundsätzlich Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums, jedoch durch das Übermaßverbot begrenzt. Die Begrenzung kann insbesondere zu einer vorrangigen oder gar ausschließlichen Haftung des Handlungsstörers führen.
b) Im Falle von Altlasten kann demgegenüber für eine Inanspruchnahme des Zustandsstörers anstelle des Handlungsstörers sprechen:
-           mangelhafte Sicherung des Grundstücks gegen Ablagerungen,
Im Hinblick auf eine etwa vorrangig notwendige Inanspruchnahme des Handlungsstörers trägt der Zustandsstörer die materielle Beweislast.
c) Zum behördlichen Vorgehen im Fällen, in denen sich nicht alle für die Auswahl unter mehreren Störern maßgebliche Einzelheiten in der gebotenen Eile klären lassen.
d) Eine ausschließlich auf das Eigentum gegründete Zustandshaftung trifft den jeweiligen Eigentümer im bürgerlich- rechtlichen Sinn und kann (vom Sonderfall der Dereliktion abgesehen) nicht gegenüber früheren Eigentümern geltend gemacht werden.
GerichtVGH München 
Entscheidungsdatum13.05.1986 
Aktenzeichen20 CS 86.00 338 

Zum Sachverhalt:

Die Bet. streiten darüber, wer für die Beseitigung chemischer Abfälle und ihrer Folgewirkungen auf einem Grundstück aufzukommen hat. An diesem Grundstück verlief früher ein Werksgleis, das zu der in der Nähe gelegenen und 1979 stillgelegten ?Chemischen Fabrik? führte. 1983 kaufte der Ast. diese Fläche von der Deutschen Bundesbahn. Im Zeitpunkt der umstrittenen behördlichen Maßnahmen war er bereits als Eigentümer im Grundbuch eingetragen. Auf diesem und auf anderen angrenzenden, vom Ast. erworbenen Grundstücken sollte, was inzwischen geschehen ist, eine Reihenhausanlage entstehen. Der Ast. verkaufte die einzelnen Parzellen und die zugehörigen Anteile (Miteigentum nach Bruchteilen) an der Gemeinschaftsfläche an die Bauherrn der Reihenhäuser weiter und gab diesen auf, sich einer von ihm benannten Planungsgesellschaft und eines ebenfalls benannten Generalbauunternehmers zu bedienen. In den Kaufverträgen ist vorgesehen, daß Besitz, Nutzungen und Lasten an dem Vertragsgegenstand (einschließlich der Anteile an der Gemeinschaftsfläche) mit Kaufpreiszahlung auf den jeweiligen Käufer übergehen; diese Bedingung ist in den meisten Fällen im Jahre 1983, spätestens aber im Jahre 1984 eingetreten. Im Grundbuch ist der Eigentumsübergang auf die Käufer jedoch noch in keinem Fall eingetragen worden. - Erstmals am 29. 2. 1984 wurden von Bediensteten der Ag. neben der ehemaligen Gleistrasse von der Chemischen Fabrik A eine Anzahl Faßreste, Scherben im Erdreich gefunden sowie gelbe und schwarze Masse. Wegen eines Teiles des verunreinigten Erdreiches, der von ihr aus technischen Gründen zunächst nicht beseitigt werden konnte, erließ die Ag. unter dem 29. 8. 1985 eine erneute (nicht sofort vollziehbare) Beseitigungsanordnung gegenüber dem Ast. In demselben Bescheid forderte sie ihn ferner in sofort vollziehbarer Weise auf, bis zum Ablauf eines Monats ab Vollziehbarkeit dieses Bescheides einen Grundwasserpegel an einer genau bezeichneten Stelle nördlich der fraglichen Grundstücksfläche zu errichten. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Analysen des Landesamtes für Umweltschutz hätten in dem verunreinigten Erdreich gefährliche Stoffe in zum Teil hoher Konzentration ergeben (gefunden wurden Arsenverbindungen, Schwermetallverbindungen sowie weitere Stoffe, wie zum Beispiel Dichlorbenzophenon).

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid blieb in beiden Instanzen ohne Erfolg.

Gründe

( ...) Selbst wenn toxische Stoffe auf dem fraglichen Grundstück schon lange im Boden ruhen sollten, wäre die baldige Behebung eines grundwassergefährdenden Zustandes dringlich. Mit Recht hat es daher die Ag. durch ihre (ausreichend begründete; § 80 Abs. 3 VwGO) Anordnung ausgeschlossen, daß mit der Errichtung des Pegels bis zum Ende eines etwaigen Hauptsacheverfahrens gewartet werden kann. Für die Bestätigung der sofortigen Vollziehbarkeit spricht auch, daß der Ast., wie nachstehend auszuführen ist, mit seinem Rechtsmittel in diesem Verfahren voraussichtlich keinen Erfolg haben wird.

1. Die Ag. konnte ihre Anordnung auf die Eingriffsermächtigung des allgemeinen Sicherheitsrechts (Art. 7 II Nr. 3 BayLandesstraf-  u. VerordnungsG - LStVG -) stützen. Diese Ermächtigung müßte zwar hinter besondere Befugnisnormen, insbesondere des Abfallrechts und des Wasserrechts, zurücktreten. Solche Normen sind jedoch nicht einschlägig, weil die zu beseitigende Störung - soweit überhaupt feststellbar - bereits vor deren Inkrafttreten entstanden ist und weil sich diese Normen, von einer noch zu erörternden Ausnahme abgesehen, keine Rückwirkung beigelegt haben.

Aufgrund der Aussagen des Zeugen Dr. V läßt sich mit einiger Sicherheit feststellen, daß die nunmehr aufgefundenen Verunreinigungen zumindest weitgehend von der Chemischen Fabrik A in der Zwischenkriegszeit verursacht wurden ...

Wasserrechtliche Eingriffsermächtigungen, insbesondere Art. 68 III BayWassG (i. d. F. der Bekanntmachung vom 18. 9. 1981, BayRS 753-1-I), kommen nicht bei jeder Gewässerverunreinigung in Betracht, sondern nur dann, wenn gegen einen in den Wassergesetzen normierten Verpflichtungstatbestand verstoßen wird; dies schließt nicht aus, daß eine einem solchen Tatbestand nicht zuzuordnende, aber nach den Grundentscheidungen des Wasserhaushaltsgesetzes rechtserhebliche Gefährdung der Wasserwirtschaft mit den Mitteln des allgemeinen Sicherheitsrechts zu bekämpfen ist (BVerwG, BayVBl 1974, 438; Sieder-Zeitler, WasserR, Stand Mai 1976, Anm. 30, 31 zu Art. 68 BayWassG). Da die Ablagerungen, soweit überhaupt bekannt, lange vor Inkrafttreten der heutigen Wassergesetze (s. das Wasserhaushaltsgesetz in der ursprünglichen Fassung vom 27. 7. 1957, BGBl I, 1110 - WassHG) erfolgt sind, hat die Ag. zu Recht auf das allgemeine Sicherheitsrecht zurückgegriffen. Das gleiche gilt im Verhältnis zum Abfallrecht, so daß das Konkurrenzverhältnis von Wasserrecht und Abfallrecht hier keiner Erörterung bedarf. Auch die Abfallgesetze (Abfallbeseitigungsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 5. 1. 1977, BGBl I, 41, zuletzt geändert durch Gesetz vom 31. 1. 1985, BGBl I, 204, ursprüngliche Fassung vom 7. 6. 1972, BGBl I, 873 - AbfG; Bayerisches Abfallgesetz vom 25. 6. 1973, BayRS 2129-2-1-U -  BayAbfG) legen sich im allgemeinen keine Rückwirkung auf früher abgeschlossene Tatbestände bei (siehe hierzu Schink, DVBl 1985, 1157 zu § 10 Abs. 2 AbfG m. w. Nachw.; das gleiche gilt für den im angefochtenen Bescheid herangezogenen Art. 19 Abs. 2 BayAbfG). Eine ausdrückliche Rückwirkung sieht lediglich Art. 14 BayAbfG für früher stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen vor. Unabhängig von den gegen diese Rückwirkung erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken (Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, 1985, S. 7 ff.) kommt diese Vorschrift hier nicht zum Zuge und damit auch nicht der in ihr niedergelegte Vorrang einer Inanspruchnahme des Anlagenbetreibers (vor dem Grundstückseigentümer). Zwar lassen es die Aussagen des Zeugen Dr. V als möglich erscheinen, daß die früheren Abfallablagerungen auf dem fraglichen Grundstück aus heutiger rechtlicher Sicht als Betrieb einer Abfallbeseitigungsanlage und nicht nur als Folge wilder Ablagerungen anzusehen wären (zu dieser Unterscheidung siehe VGH München, DÖV 1986, 206), gleichwohl muß eine Rückwirkung heutiger Rechtsgrundsätze, falls man sie im vorliegenden Zusammenhang überhaupt für zulässig hält, ihre Grenzen haben. Die klar abgestuften Regelungen des Art. 14 BayAbfG lassen sich nicht sinnvoll auf Anlagen anwenden, deren Stillegung soweit zurückliegt, daß die Person des Anlagenbetreibers und die Einzelheiten des Anlagenbetriebs notwendigerweise mit Unklarheiten behaftet sind und nur mehr mittelbar erschlossen werden können. Bei zeitlich sehr lange zurückliegenden Ablagerungen, den eigentlichen ?Altlasten?, würde die Anwendung des Art. 14 BayAbfG überdies die allgemein geltende Verteilung der Verantwortung zwischen Handlungsstörer und Zustandsstörer - siehe dazu unten 4. - ändern. Abgesehen davon, daß dies der historische Gesetzgeber vermutlich nicht bezweckt hat, bestünden dagegen unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie Bedenken; denn nach dieser kann, wie noch auszuführen ist, nicht zeitlich unbeschränkt der soundsovielte Rechtsnachfolger eines Handlungsstörers für eine viele Jahrzehnte zurückliegende Störung anstelle des jetzigen Grundstückseigentümers haftbar gemacht werden.

Im Ergebnis zu Recht wurde daher allgemeines Sicherheitsrecht angewendet. Die sich an die Sicherheitsbehörden aller Stufen richtende Ermächtigung des Art. 7 II Nr. 3 LStVG (s. Art. 6 LStVG) konnte von der Ag. schon deshalb auf sich bezogen werden, da der Sachzusammenhang mit dem Wasserrecht und dem Abfallrecht, zu deren Vollzug sie im vorliegenden Zusammenhang berufen wäre, für diese Zuständigkeit spricht. Die Rechtmäßigkeit der getroffenen Anordnung setzt weiter voraus, daß eine Störung i. S. der genannten Vorschrift gegeben ist (2.), daß die betroffene Anordnung der Beseitigung dieser Störung dient und nicht etwa allein der behördlichen Sachverhaltsklärung (3.), daß der Ast. zur Beseitigung der Störung verpflichtet werden durfte (4.) und daß gegen keine sonstigen sicherheitsrechtlichen Grundsätze verstoßen wurde (5.). Alle diese Voraussetzungen sind, soweit sich dies im Rahmen einer summarischen Überprüfung feststellen läßt, erfüllt.

2. Wegen der überragenden Bedeutung des Grundwassers für das menschliche Leben (BVerfGE 58, 300 (339 ff.) = NJW 1982, 745) und der hier im Sicherheitsrecht heranzuziehenden Wertungen des Wasserhaushaltsgesetzes (BVerwG aaO) sind toxische Verunreinigungen des Grundwassers als Störung i. S. des Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 LStVG anzusehen, d. h. als Störungen, die die Gesundheit von Menschen und die Sachwerte bedrohen, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten erscheint. Eine solche Störung ist hier gegeben, wie die in den Akten eingehend dokumentierten Chemikalienfunde im Erdreich belegen. Der Einschätzung des Wasserwirtschaftsamts, unter diesen Umständen müßten etwaige Auswirkungen auf das Grundwasser mittels eines Pegels untersucht werden, um gegebenenfalls Gegenmaßnahmen ergreifen zu können, hat auch der Ast. im Kern nicht widersprochen.

3. Die angefochtene Anordnung betrifft die Beseitigung dieser Störung und nicht bloß die Ermittlung eines Sachverhalts zur Vorbereitung späterer Anordnungen. Das mit dieser Abgrenzung angesprochene Problem wird in Literatur und Rechtsprechung unter dem Stichwort des ?Gefahrerforschungseingriffs? erörtert (siehe hierzu Papier, DVBl 1985, 875; Schink, DVBl 1986, 165 ff.; speziell zu Grundwasserpegeln: VGH Mannheim, DÖV 1986, 687; VG Karlsruhe, ZfW 1985, 55 (58 ff.)). Dabei ist im einzelnen folgendes zu bedenken: Soweit es sich um die Beseitigung einer (erkannten oder dem Anschein nach angenommenen) Störung handelt, räumen alle einschlägigen Vorschriften Anordnungen gegenüber dem Störer den Vorrang ein vor eigenen behördlichen Maßnahmen, die nur bei Unmöglichkeit, Unzulässigkeit oder Erfolglosigkeit der Anordnungen in Betracht kommen (Art. 7 Abs.2, 3 LStVG, Art. 19 Abs. 2 S. 1 und 2 BayAbfG, Art. 32 S. 2 des Bayer. Verwaltungszustellungs- und Vollstrecungsgesetzes i. d. F. vom 11. 11. 1970, BayRS 2010-2- I). Soweit es sich dagegen um die Ermittlung eines Sachverhalts handelt, etwa um die Prüfung, ob eine zu beseitigende Störung überhaupt gegeben ist, sieht das Gesetz die umgekehrte Rangfolge vor: Im Vordergrund steht hier die behördliche Amtsermittlung (Art. 24 Abs. 1 BayVwVfG), die nur in bestimmtem Umfang durch die Mitwirkungspflicht der Beteiligten ergänzt wird (Art. 26 Abs. 2 S.1 und 2 BayVwVfG). Weitergehende Mitwirkungspflichten der Beteiligten bedürfen besonderer gesetzlicher Regelungen (Art. 26 Abs. 2 S. 3 BayVwVfG), die zwar in manchen Bereichen (z. B. § 5 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 WassHG, § 11 Abs. 2 AbfG) bestehen, nicht aber für Fälle der vorliegenden Art. Es liegt auf der Hand, daß sich beide Gesichtspunkte nicht gegenseitig ausschließen müssen, zumal die Sicherheitsbehörden nicht nur gegen eindeutig feststehende Störungen, sondern auch gegen ?Anscheinsgefahren? einzuschreiten haben. Ist - wie hier - eine Störung bereits bekanntgeworden, sind ihr Umfang und ihre Auswirkungen aber noch nicht voll übersehbar, dann können Maßnahmen zur Abklärung dieser Frage sowohl als Ermittlung in bezug auf möglicherweise künftig auftretende weitere Störungen als auch als erster Schritt der Beseitigung weiterer Folgen der bereits bekannten Störung gedeutet werden, gewissermaßen also als Diagnose und Therapie zugleich.

Unter solchen Umständen stehen den Behörden daher Rechtsgrundlagen sowohl für Anordnungen als auch für eigenes Handeln zur Verfügung. Da eine gesetzliche Abgrenzung fehlt, liegt es nahe, die Entscheidung zwischen beiden Arten des Vorgehens dem behördlichen Ermessen zu überlassen, ähnlich wie bei der Auswahl zwischen mehreren Störern (siehe unten). Auch die Vielgestaltigkeit der in diesem Zusammenhang denkbaren Sachverhalte spricht gegen eine allgemeine, starre Regelung und für einen behördlichen Entscheidungsspielraum. Ein solcher rechtfertigt sich schließlich durch die Überlegung, daß die gerade im Sicherheitsbereich notwendige behördliche Initiative nicht dadurch gelähmt werden sollte, daß die Rechtmäßigkeit von Anordnungen oder Maßnahmen an feinen Unterscheidungen hängt, die überdies durch die wirtschaftliche Interessenlage kaum erfordert werden; denn auch für die Kosten behördlicher Maßnahmen haftet letztlich der Störer (siehe Art. 1, 2 Abs. 1 S. 1, 3 Abs. 1 Nr. 2, 13 KostenG i. d. F. der Bekanntmachung vom 25. 6. 1969, BayRS 2013-1-1-F). Selbstverständlich muß die Behörde von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch machen (§ 114 VwGO). Sie wird dabei einmal zu bedenken haben, welche der beiden Möglichkeiten für den Betroffenen den geringeren Eingriff darstellt, insbesondere, ob die Störung leichter durch den Betroffenen oder durch die Behörde aufzuklären oder zu beheben ist, ferner, ob der Schwerpunkt nach Sachlage mehr auf der Ermittlung oder der Behebung einer Störung besteht. Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze sieht der Senat keine Anhaltspunkte für ein ermessensfehlerhaftes Handeln der Ag. (im Ergebnis ebenso VGH Mannheim, und VG Karlsruhe, aaO; a. A. Papier, DVBl 1985, 875). Schon die Einbindung in den Bescheid vom 29. 8. 1985, in dem die eigentliche Störungsbeseitigung entsprechend der gesetzlichen Regelung dem Betroffenen aufgegeben und nicht von der Behörde selbst vorgenommen wurde, sprach dafür, beim Niederbringen des Grundwasserpegels als bloßer Folgemaßnahme nicht anders zu verfahren. Im übrigen ist der Ast. nicht weniger als die Ag. in der Lage, einen einschlägig erfahrenen Unternehmer mit der Durchführung zu beauftragen.

4. Der Ast. konnte als Grundstückseigentümer (sogenannter Zustandsstörer) zur Beseitigung der Störung verpflichtet werden (Art. 9 Abs. 2 S. 2 LStVG).

a) Die sicherheitsrechtliche Haftung des Eigentümers oder Besitzers einer Sache für die von dieser ausgehenden Gefahren und Störungen ist im Grundsatz seit langem in Gesetzgebung, Lehre und Rechtsprechung anerkannt. Sie betrifft zum einen Störungen, denen keine (Naturereignisse) oder keine rechtlich faßbare (Kriegsfolgen) menschliche Verursachung zugrundeliegt. Zum anderen tritt sie in Fällen, in denen die Störung durch einen Dritten ausgelöst wurde, neben dessen Haftung als sogenannter Handlungsstörer.

In letzter Zeit ist jedoch für beide Fallgruppen, vor allem für die zweite, das Prinzip der Zustandshaftung in Zweifel gezogen, bzw. es ist seine Einschränkung gefordert worden (grdl. Friauf, in: Festschr. f. Wacke 1972, S. 300 ff.; s. ferner: Rasch, Allg. Polizei- u. OrdnungsR, 1982, S. 60 ff.; Pietzcker, DVBl 1984, 457; Hohmann, DVBl 1984, 997; Seibert, DVBl 1985, 328; Papier, DVBl 1985, 877 ff.; Schink, DVBl 1986, 168 ff.; aus der Rechtsprechung s. insb. BVerwG, DÖV 1986, 287; VGH München, BayVBl 1984, 16; zurückhaltend gegenüber derartigen Einschränkungen: Vogel-Martens-Drews-Wacke, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 320 ff.; VGH Mannheim, DÖV 1986, 249). Daß die (reine, d. h. nicht mit einer Handlungshaftung verbundene) Zustandshaftung in Fällen eintritt, in denen der Störung kein persönliches Handeln oder gar Verschulden zugrunde liegt, also gewissermaßen ein ?Unschuldiger? in Anspruch genommen wird, empfinden die Kritiker dieser Rechtsfigur zumindest für manche Fallgruppen als Härte und Ungerechtigkeit. Sie verweisen darauf, daß die Zustandshaftung im Lichte der Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) gesehen werden müsse und demnach der Einschränkung bedürfe. Als Ansatzpunkt für eine solche Einschränkung wird im Anschluß an Friauf (aaO) der Grundsatz erörtert, daß eine zur Zustandshaftung führende Störung in Umständen begründet sein müsse, die der Sachherrschaft oder der Risikosphäre des Eigentümers oder Besitzers unterlägen. Die Eingrenzungsversuche beziehen sich zum Teil nur auf die Pflicht des Störers zur Kostentragung (sogenannte Sekundärebene), nicht auf die Störerhaftung und Störereigenschaft selbst (sogenannte Primärebene, kritisch hierzu: Schink, DVBl 1986, 1657 f., m. w. Nachw.).

Unabhängig von dieser allgemeinen Diskussion ist nach Auffassung des BVerwG (NVwZ 1984, 40 und DVBl 1984, 225) die Zustandshaftung im Bereich des Abfallrechts durch die dort bestehenden gesetzlichen Regelungen eingeschränkt; danach kann niemand zur Abfallbeseitigung herangezogen werden, der nicht i. S. des § 3 AbfG Besitzer der Abfälle geworden ist. Diese Rechtsprechung, auf die sich der Ast. beruft, führt in vielen Fällen zu ähnlichen Ergebnissen wie die allgemeine Kritik an einer unbegrenzten Zustandshaftung; sie ist hier jedoch nicht unmittelbar einschlägig, da die Abfallgesetze, wie ausgeführt, nicht angewendet werden können.

b) Nach Auffassung des Sentas muß an der Zustandshaftung festgehalten werden, die als Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 II GG) in ihrem Kern keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet. In diesem Zusammenhang ist einmal zu bedenken, daß der Eigentümer einer störenden Sache häufig nicht nur im Allgemeininteresse, sondern auch im eigenen Interesse tätig wird, wenn er die Störung beseitigt, etwa indem er sein verunreinigtes Grundstück wieder in Ordnung bringt. Aber auch, wenn diese Voraussetzungen nicht gegeben sind, ?verpflichtet Eigentum? in dem Sinne, daß der Eigentümer die von seiner Sache auf andere Rechtsgüter ausgehenden Gefahren abzuwehren hat. Kraft seines Eigentums steht er den Gefahren näher als die Gesamtheit der Steuerzahler, die anderenfalls für den Schaden, d. h. die Kosten des behördlichen Einschreitens, aufkommen müßten. In dieser Hinsicht ist das Verursacherprinzip (im weitesten, auch die Zustandshaftung einschließenden Sinne) als Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums zu betrachten, und zwar in Abgrenzung zum Gemeinlastprinzip.

Auf der anderen Seite kann die Sozialbindung wie jede Grundrechtsschranke ihrerseits nicht schrankenlos sein und wird insbesondere durch das Übermaßverbot begrenzt, das den Ansatzpunkt für eine Begrenzung der Zustandshaftung enthält (so mit Recht Vogel-Martens-Drews-Wacke, S. 321). Denn unter Berufung auf die Sozialbindung können dem Eigentümer nicht unbegrenzte Opfer zugunsten der Allgemeinheit zugemutet werden.

Unter dieser Rücksicht wäre zunächst zu erörtern, ob nicht Zustandshaftung jeder Art bezüglich des Ausmaßes der geforderten Aufwendungen begrenzt werden muß, ob also beispielsweise eine einschränkungslose Haftung des Eigentümers für Naturkatastrophen, in die sein Grundstück verwickelt ist, mit dem Grundgesetz vereinbar wäre. Diese Fragen bedürfen hier jedoch keiner Vertiefung. Daß eine wie auch immer zu bestimmende Opfergrenze durch die hier allein streitgegenständliche Maßnahme, die vom Ast. gefordert wird und nach Aktenlage etwa 7000 DM kosten wird, nicht überschritten wird, liegt auf der Hand, auch in Anbetracht des Wertes des betroffenen Grundstücks.

 Eine weitere Einschränkung der Zustandshaftung muß für die Fälle in Betracht gezogen werden, in denen diese Haftung neben die Handlungshaftung eines, wenn auch möglicherweise unbekannten oder nicht leistungsfähigen, Verursachers tritt. Im Gegensatz zum Kernbereich der Zustandshaftung, in dem die Störung ausschließlich von der Sache als solcher ausgeht, verschiebt sich hier der Schwerpunkt der Verursachung auf die Handlung eines Dritten, der sich der Sache in störender Weise bedient. Es ist offensichtlich und unstreitig, daß sich in dem Maße, in dem sich der Schwerpunkt der Verursachung auf den Dritten verlagert, auch die zumindest vorrangige rechtliche Verantwortlichkeit für die Folgenbeseitigung auf ihn übergehen muß. Eine Inanspruchnahme des Eigentümers würde sich daher in solchen Fällen weniger als Folge des störenden Eigentums darstellen, sondern eher als eine Art Solidarhaftung für einen unbekannten oder nicht leistungsfähigen Dritten. Eine ausschließlich so zu verstehende Haftung würde aber, da ihr jede innere Rechtfertigung fehlt, das Übermaßverbot und damit die Grenzen der Sozialbindung des Eigentums verletzen. Im Wege verfassungskonformer Auslegung müssen daher von der Zustandshaftung die Sachverhaltsgestaltungen ausgenommen oder einer nachrangigen Haftung zugewiesen werden, bei denen die Störung - nach Maßgabe noch näher zu erörternder Gesichtspunkte - ausschließlich oder überwiegend der Handlung oder pflichtwidrigen Unterlassung eines Dritten zugerechnet werden muß. Als Beispiel hierfür bieten sich die Tankwagenunfälle an, bei denen der an dem Unfall unbeteiligte und selbst geschädigte Eigentümer nicht noch zusätzlich gegenüber der Öffentlichkeit für die Beseitigung des verunreinigten Erdreichs haften sollte, jedenfalls soweit er durch Säuberung seines Grundstücks nicht auch ein eigenes Geschäft betreibt.

Als rechtlicher Ort dieser Grenzziehung bietet sich die Ermessensentscheidung an, die die Behörde bei der Auswahl unter mehreren Störern zu treffen hat (so auch Vogel-Martens-Drews- Wacke, S. 323; allgemein zur Auswahl unter mehreren Störern aaO S. 301 ff.). Die im vorliegenden Zusammenhang erörterten Gesichtspunkte bezeichnen die Grenzen dieses Ermessens. Ein etwa bestehender Vorrang der Inanspruchnahme des Handlungsstörers kann sich dabei auf zwei verschiedene Weisen auswirken: Einmal kann die Behörde gehalten sein, vorrangig gegen den Handlungsstörer vorzugehen, ohne daß dadurch eine nachrangige Haftung des Zustandsstörers ausgeschlossen wäre. Neigt sich dagegen das Gewicht noch mehr zur Seite des Handlungsstörers, wie dies bei den Tankwagenunfällen in der Regel anzunehmen sein dürfte, dann kann sich jegliche, auch nachrangige Inanspruchnahme des Zustandsstörers als ermessensfehlerhaft erweisen. Im zweiten Fall tritt das Prinzip der gerechten Störerauswahl so sehr in Vordergrund, daß daneben die zweite Leitlinie sicherheitsbehördlichen Handelns, nämlich die Forderung nach größtmöglicher Wirksamkeit der Maßnahme (siehe hierzu Schink, DVBl 1986, 168), nur mehr in der Weise zum Tragen kommen kann, daß die Behörde den störenden Zustand entweder selbst oder durch entschädigungspflichtige Anordnungen gegenüber einem Nichtstörer behebt.

Besonders im Falle der Altlasten lassen sich die anstehenden Rechtsfragen allerdings nicht allein durch einen Hinweis auf die vorrangige Haftung des Handlungsstörers beantworten. Es sind daneben insbesondere noch die folgenden drei Gesichtspunkte zu bedenken, die in die gegenteilige Richtung weisen.

Zunächst - dies ist hier nicht von Bedeutung - kann für eine Haftung auch des Zustandsstörers sprechen, daß dieser sein Grundstück nicht in zumutbarer Weise gegen Ablagerungen durch Dritte gesichert hat.

Ferner spielt es eine Rolle, ob die Ablagerung von Abfällen ein klar faßbares Ereignis der jüngeren Vergangenheit darstellt und/oder ob - was häufig, aber nicht immer damit einhergehen wird - die Abfälle noch äußerlich als vom Grund und Boden getrennte Gegenstände erscheinen. Die Bejahung dieser Fragen deutet auf eine vorrangige Haftung des Handlungsstörers, die Verneinung auf eine solche des Zustandsstörers hin. Es muß nämlich die Rechtsstellung des Grundstückseigentümers beeinflussen, ob dieser sogleich nach einer unerlaubten Ablagerung deren Beseitigung - in der Regel auf Kosten des Verursachers - veranlaßt oder ob er, wenn auch möglicherweise ohne bewußte Duldung, die Abfälle lange Zeit auf seinem Grundstück beläßt. Nach der Verkehrsanschauung verliert sich irgendwann einmal der Zusammenhang zwischen dem früheren Ablagerungsvorgang und den abgelagerten Gegenständen, die gewissermaßen mit dem Grundstück ?verwachsen?. In demselben Maße wächst im gesamten Haftungsgefüge auch die Haftung des Zustandsstörers. Der Umstand, daß die Störung lange Zeit verborgen blieb, betrifft, selbst wenn er daran schuldlos ist, eher ihn als die Öffentlichkeit; denn was die Abgrenzung der Risikosphären angeht, steht er seiner Sache am nächsten und hat eher für ihren Zustand einzustehen als die Allgemeinheit. Im Ergebnis bedeutet dies, daß mit zunehmendem Alter der Altlast die Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers tendenziell zunimmt. Ferner ist es dessen Sache, zu seiner eigenen Entlastung auf die Verursachung der Störung durch einen Handlungsstörer hinzuweisen. Die Zustandshaftung ist die Regel, ihre Einschränkung (als ?Schranke einer Schranke? des Eigentumsgrundrechts) die Ausnahme; dies bürdet dem Zustandsstörer in solchen Fällen die materielle Beweislast auf. Diese Beweislastverteilung ist aus den genannten Gründen nicht unbillig: Es ist in erster Linie Aufgabe des Eigentümers zu sehen, wie sich sein Eigentum verhält oder in welchem Zustand er es - im Falle der Rechtsnachfolge - erwirbt. Folglich muß er gegenüber der Allgemeinheit das Risiko tragen, daß sich mutmaßliche Schädigungshandlungen Dritter nicht näher aufklären lassen.

Als letztes sind die Zusammenhänge mit dem bürgerlichen Recht zu bedenken. Bei der Bestimmung der Rechtsstellung des Grundstückseigentümers nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG wirken bürgerliches Recht und öffentlichrechtliche Gesetzgebung gleichrangig zusammen (BVerfGE 58, 300 = NJW 1982, 745). Bei der Ausübung des sicherheitsbehördlichen Ermessens ist dieser Grundsatz und damit auch der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung zu beachten. Denn auch das bürgerliche Recht regelt die Haftungszuordnung im Innenverhältnis mehrerer in Betracht kommender Verantwortlicher und die sich daraus etwa ergebenden Rückgriffsansprüche. In dieses bürgerlichrechtliche Haftungsgefüge sollen die Sicherheitsbehörden nicht ohne Not störend eingreifen. Dies geschähe beispielsweise dann, wenn sie die Beseitigung einer lange zurückliegenden Störung von einem ehemaligen Grundstückseigentümer als Verursacher verlangten, der das Grundstück inzwischen unter ausdrücklichem Haftungsausschluß und (in der Regel) damit verbundenen Kaufpreiseinbußen weiterveräußert hat. Bei einer solchen aus bürgerlichrechtlicher Sicht verfehlten Inanspruchnahme erscheint auch die spätere Abwicklung über Rückgriffsansprüche als problematisch, wenn man nicht zu der umstrittenen entsprechenden Anwendung des § 426 BGB auf das Ausgleichsverhältnis zwischen mehreren Störern seine Zuflucht nimmt (siehe hierzu Papier, DVBl 1985, 879 m. w. Nachw.). Aber auch soweit eine bürgerlichrechtliche Rückabwicklung wegen vorhandener Rechtsgrundlagen nicht auf Schwierigkeiten stößt, sollte sie nicht unnötigerweise in Gang gebracht werden, sondern die Behörde sollte, soweit ihr dies möglich und zumutbar ist, von vornherein den nach bürgerlichem Recht Letztverantwortlichen in Anspruch nehmen. Soweit ihr aber, wie häufig, die zivilrechtlichen Beziehungen nicht voll durchschaubar sind, wird in manchen Fällen vieles für eine vorrangige Haftung des Zustandstörers sprechen, der dann seinerseits nach den maßgeblichen Rechtsgrundlagen (z. B. Gewährleistung wegen Sachmängeln oder deliktische Haftung) Rückgriff suchen muß. Zu diesen Fällen werden, ähnlich wie aufgrund des vorigen Gesichtspunkts, vor allem Störungen mit nicht eindeutig geklärter Verursachung oder mit sehr alter Verursachung (bei denen eine Inanspruchnahme des früheren Verursachers einer Verjährung von Rückgriffsansprüchen zuwiderlaufen könnte) zählen.

Diese Überlegungen lassen sich folgendermaßen zusammenfassen: Die Inanspruchnahme des Handlungsstörers hat grundsätzlich Vorrang vor derjenigen des Zustandsstörers. Dieser Vorrang kann so weit gehen, daß eine auch nachrangige Haftung des Zustandsstörers ausscheidet. Letzteres wird allerdings nur ausnahmsweise in Betracht kommen, wenn die Störung ausschließlich auf einer vom Sachverhalt her klar faßbaren und zeitlich nicht lange zurückliegenden Handlung oder pflichtwidrigen Unterlassung eines Dritten und nicht auch auf einer mitwirkenden Sachgefahr beruht. Ansonsten hat die Behörde nach Ermessen über die vorrangige Inanspruchnahme zu entscheiden. Gesichtspunkte, die dabei dem regelmäßigen Vorrang des Handlungsstörers entgegegenstehen können, sind: mangelhafte Sicherung der Sache, Ungeklärtheit oder langes Unentdecktbleiben der Störungshandlung sowie schließlich die bürgerlichrechtlichen Beziehungen der Beteiligten untereinander. Die Beseitigung von Störungen, deren Verursachung lange zurückliegt oder nicht eindeutig aufklärbar ist, fällt der Tendenz nach eher in die Verantwortung des Zustandsstörers, der im übrigen in bezug auf eine vorrangig zu berücksichtigende Handlungsstörung die materielle Beweislast trägt.

c) Eine Anwendung dieser Grundsätze erfordert zunächst die weitere Klärung, inwieweit die Behörde vor ihrer Anordnung die maßgeblichen Tatsachen ermitteln muß. Häufig, und so auch hier, kennt die Behörde nämlich im Falle einer Störung sogleich den Eigentümer oder Besitzer des betreffenden Grundstücks, sie kann jedoch nicht mit der in Sicherheitsfragen gebotenen Eile die Einzelheiten bezüglich einer etwaigen Handlungsstörung und bezüglich bürgerlich-rechtlicher Hintergründe aufklären. Als Ausweg aus dieser Lage könnte sie den bereits bekannten Zustandsstörer ohne weitere Klärung in Anspruch nehmen, oder sie könnte die Störung nach Art. 7 Abs. 3 LStVG selbst beseitigen oder beseitigen lassen, um die Verantwortlichkeiten erst in dem anschließenden Kostenerstattungsverfahren zu klären. Die zweite Möglichkeit, so sehr sie von der Sache hier naheliegen mag (in diesem Sinne VGH Mannheim, DÖV 1986, 249 (250)), ist nach der geltenden Gesetzeslage nicht unproblematisch. Nur wenn Anordnungen gegen Störer, also auch gegen Zustandsstörer (Art. 7 Abs. 2 i. V. mit Art. 9 Abs. 1, 2 LStVG), nicht möglich, nicht zulässig oder nicht erfolgversprechend sind, kommen nach Art. 7 Abs. 3 LStVG eigene Maßnahmen der Behörde zur Beseitigung der Störung in Betracht. Ein Ermessen bei der Auswahl zwischen den beiden Möglichkeiten wäre damit nicht vereinbar. Den Weg zu eigenen Maßnahmen gibt das Gesetz der Behörde erst frei, wenn Anordnungen gegenüber dem (leistungsfähigen) Zustandsstörer unzulässig sind. Nach den obigen Ausführungen könnte das der Fall sein, wenn die vorrangige oder gar alleinige Haftung eines Handlungsstörers mit hinreichender Sicherheit feststeht, dieser selbst aber noch nicht greifbar ist. Bei weniger eindeutigen Umständen in bezug auf eine vorrangige Haftung eines Handlungsstörers verbleibt es bei der Inanspruchnahme des Zustandsstörers vor eigenem Tätigwerden der Behörde.

Für das Verwaltungsverfahren ergibt sich daraus, daß die Behörde den Sachverhalt, auch was die Auswahl zwischen verschiedenen Störern betrifft, so weit aufzuklären hat, wie ihr dies bei der gebotenen Eile möglich und zumutbar ist (Art. 24 BayVwVfG). Werden Punkte, die dabei ohne behördliches Verschulden offenbleiben, erst später geklärt, hat dies auf die Rechtmäßigkeit der vorher getroffenen Anordnung keinen Einfluß (soweit nicht ausnahmsweise die Ablehnung einer nochmaligen Überprüfung nach Art. 49 BayVwVfG ermessensfehlerhaft wäre). Bei der Sachverhaltsermittlung kommt der Mitwirkung des Zustandsstörers im Rahmen seiner Anhörung (Art. 26 Abs. 2, Art. 28 BayVwVfG) große Bedeutung zu, da dieser regelmäßig besser als die Behörde die Vorgeschichte der Störung und die bisherigen Verhältnisse seines Grundstücks kennt oder kennen sollte und darlegen kann. In dieser Hinsicht trägt er in gewissem Maße auch die formelle Beweislast.

d) Aufgrund dieser Rechtslage erweist sich die Inanspruchnahme des Zustandsstörers durch die Ag. als rechtmäßig. Ein Vorgehen zunächst gegen einen Handlungsstörer konnte von ihr nicht verlangt werden. (Wird ausgeführt)

e) Im Zeitpunkt der angefochtenen Anordnung traf die Zustandshaftung den Ast. als Grundstückseigentümer. Seine Verweisung auf die Käufer der Reihenhäuser geht fehl. Diese waren und sind noch nicht Eigentümer des betroffenen Grundstücks. Möglicherweise waren und sind sie allerdings Inhaber der Sachherrschaft, wenn man entsprechend dem vom Ast. vorgetragenen Inhalt der Kaufverträge von einem vorherigen Besitzübergang ausgeht und weiter annimmt, daß diese Vertragsklauseln auch einen tatsächlichen Übergang der Sachherrschaft zur Folge hatten. Das Gesetz (Art. 9 Abs. 2 S. 1 und 2 LStVG) gibt nichts für die Meinung des Ast. her, die Zustandshaftung treffe immer vorrangig den Inhaber der Sachherrschaft und ein die Sachherrschaft nicht ausübender Eigentümer könne niemals als Zustandsstörer haften. Diese Rechtslage gilt nur dann, wenn der Inhaber der tatsächlichen Gewalt diese gegen den Willen des Eigentümers oder sonst dinglich Verfügungsberechtigten ausübt. Freilich ist häufig auch sonst die Inanspruchnahme des Inhabers der Sachherrschaft vor dem Eigentümer sachgerecht, und zwar deshalb, weil die Störung vielfach aus einem Bereich hervorgehen wird, der der Sachherrschaft des Besitzers unterliegt und daher in erster Linie seiner Risikosphäre zuzurechnen ist. So liegt es hier aber nicht. Die seit langem im Boden verborgenen Verunreinigungen haben mit einer etwaigen Sachherrschaft der Reihenhauserwerber nicht das geringste zu tun. Die Inanspruchnahme dieser Erwerber wäre daher zumindest fragwürdig, keinesfalls aber vorrangig. Auch der in den Kaufverträgen vereinbarte Übergang der Lasten auf die Erwerber führt zu keiner anderen Beurteilung, da derartige Klauseln nur das Innenverhältnis der Kaufvertragsparteien betreffen (Palandt, BGB, 45. Aufl., § 446 Anm. 5).

Der weitere Vorwurf des Ast., ungerechterweise habe die Ag. gerade ihn und ihn allein aus einer Folge von Eigentümern herausgegriffen, beantwortet sich einfach damit, daß im Rahmen der Zustandshaftung des Eigentümers eine andere Person gar nicht hätte angegangen werden können. Diese Haftung betrifft immer den jeweiligen Eigentümer im Augenblick der Inanspruchnahme, wobei sich der Eigentumsbegriff nach dem bürgerlichen Recht bestimmt (siehe hierzu und zum folgenden: Vogel-Martens-Drews-Wacke, S. 326 ff.). Für das Eigentum an einem Grundstück ist die Eintragung im Grundbuch maßgebend (§§ 873, 891 BGB). Ob darüber hinaus auch der Inhaber einer Anwartschaft auf Eigentum haftet (so Vogel- Martens-Drews-Wacke, aaO), kann hier offenbleiben, ebenso die umstrittene Frage, ob eine gegenüber dem Voreigentümer erlassene, die Zustandshaftung konkretisierende Anordnung auch gegenüber dem Rechtsnachfolger wirkt und ob daneben gegebenenfalls der bisherige Eigentümer weiter haftet. Eine noch nicht durch Anordnung konkretisierte Zustandshaftung des Eigentümers trifft jedenfalls, ähnlich wie bei einer dinglichen Belastung oder einer öffentlichen Last, nur den jeweiligen Eigentümer und entfaltet keine Nachwirkungen gegenüber früheren Eigentümern (von dem hier nicht einschlägigen Sonderproblem der Dereliktion abgesehen). In Anbetracht des Zurechnungsgrundes, der der Zustandshaftung zugrunde liegt, kann die Rechtslage keine andere sein: Wo ausschließlicher Zurechnungsgrund das Eigentum ist, kann nur der jeweilige Eigentümer betroffen sein und kann es keine Nachwirkung geben, im Gegensatz zu den nachwirkenden Rechtsfolgen menschlicher Handlungen. All dies gilt selbstverständlich nicht, wenn neben die (erloschene) Zustandshaftung eines früheren Eigentümers dessen der Weiterwirkung fähige Haftung als Handlungsstörer tritt (ein solcher Fall dürfte auch der von der vorliegenden Rechtsmeinung scheinbar abweichenden Entscheidung des VG Karlsruhe, ZfW 1985, 55 (61 ff.) zugrunde gelegen haben).

Wie bereits ausgeführt wurde, bestand hier aber kein Anlaß und wohl auch keine rechtliche Möglichkeit, gegen einen Handlungsstörer vorzugehen.

 

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