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VGH München, 01.03.1993, 20 CS 92.2386

TitelVGH München, 01.03.1993, 20 CS 92.2386 
OrientierungssatzReichweite der Sanierungsverpflichtung des Deponiebetreibers 
NormAbfG § 10 Abs. 2; VwZVGBy Art. 32 
LeitsatzDer Anlagenbetreiber kann gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 i. V. mit § 10 Abs. 2 AbfG verpflichtet werden, auf seine Kosten alle Vorkehrungen zu treffen, die erforderlich sind, um Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit zu verhüten. Einschränkungen sind lediglich insoweit geboten, als Folgewirkungen nicht mehr adäquat kausal auf den Betrieb der Anlage zurückgeführt werden können. Eine weitere Einschränkung des Einstehenmüssens kann sich für die dem Betreiber aufzuerlegenden Maßnahmen unter dem Grundsatz des Übermaßverbots ergeben.
GerichtVGH München 
Entscheidungsdatum01.03.1993 
Aktenzeichen20 CS 92.2386 

Zum Sachverhalt:

Die Ast. wendet sich gegen die sofortige Vollziehung der ihr gem. §10 Abs. 2 AbfG auferlegten Verpflichtung, eine beurteilungsfähige Sanierungsplanung zur Fassung und Reinigung des gesamten arsenbelasteten Grundwassers aus dem Bereich der von ihr bis 31. 3. 1991 auf ihrem Grundstück betriebenen Hausmülldeponie vorzulegen. Ein erster, gegen den Untergrund nicht abgedichteter Teil der jetzigen Anlage mit einer Kapazität von 25 000 cbm war zunächst durch Baugenehmigung vom 5. 9. 1972 zugelassen worden. Durch Beschluß der Regierung von S. vom 23. 5. 1978 war der Plan für eine wesentliche Erweiterung auf das nördlich anschließende Gelände, mit Beschluß der Regierung vom 10. 12. 1987 der Plan für die Erhöhung im östlichen Teil einschließlich einer abrundenden Verfüllung in den östlichen und nördlichen Randbereichen dieses Teils festgestellt worden. Die Ast. begehrt die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid der Regierung von S. vom 10. 4. 1992, mit dem sie unter Fristsetzung und Androhung der Ersatzvornahme zur Vorlage von Plänen für die Fassung und Reinigung des gesamten arsenbelasteten Grundwassers aus dem Bereich der seinerzeit von ihr betriebenen, inzwischen stillgelegten Hausmülldeponie verpflichtet wurde.

Das VG hat den Antrag abgelehnt, die Beschwerde der Ast. blieb erfolglos.

Gründe

Die Beschwerde ist zulässig. Das Rechtschutzbedürfnis ist auch insoweit nicht entfallen, als die Ast. Pläne freiwillig vorgelegt hat, da insoweit eine Rückgängigmachung der Vollziehung gem. § 80 Abs. 5 S. 3 VwGO in Betracht kommt (vgl. Kopp, VwGO, 9. Aufl., § 113 Rdnr. 52). Die Beschwerde ist jedoch nicht begründet. Es besteht eine nicht unerhebliche Wahrscheinlichkeit dafür, daß es der Ast. nicht möglich sein wird, die ihr auferlegten Verpflichtungen zur Planung der Fassung und Reinigung des arsenbelasteten Grundwassers aus dem Bereich der Hausmülldeponie im Hauptsacheverfahren mit Erfolg anzugreifen. Im Hinblick hierauf kann das Interesse der Ast., vor dessen Abschluß nicht herangezogen zu werden, das offenkundig gewichtige öffentliche Interesse an einer möglichst baldigen Behebung der gegenwärtigen Verunreinigung des Grundwassers, die durch die aufgegebene Planung vorbereitet werden soll, nicht überwiegen.

1. Die Verpflichtung zur Vorlage von Plänen nach den angegriffenen Bestimmungen des Bescheids vom 10. 4. 1992 konnte auf § 10 Abs. 2 AbfG gestützt werden. Diese Vorschrift findet auf den streitbefangenen Denponiebereich Anwendung, da sowohl dieser als auch die späteren Erweiterungen, mit denen er rechtlich eine Einheit bildet, nach dem Inkrafttreten des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 11.6.1972 (BGBl I, 873) stillgelegt wurden.

1.1. Das Abfallgesetz ist ? in allen Fassungen unverändert ? von der grundsätzlichen Forderung geprägt, Abfälle so zu entsorgen und dementsprechend Abfallentsorgungsanlagen so zu errichten und zu betreiben, daß das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird (§§ 2 Abs. 1 S. 2, 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 AbfG). Es ist deshalb folgerichtig, wenn der Gesetzgeber der Behörde auch die Befugnis verleiht, den Inhaber einer Abfallentsorgungsanlage bei deren Stillegung zu verpflichten, auf seine Kosten das Gelände, das für die Abfallentsorgung verwandt worden ist, zu rekultivieren und sonstige Vorkehrungen zu treffen, die erforderlich sind, um dieses Ziel auch für die Zeit nach der Stellung zu erreichen (§ 10 Abs. 2 AbfG).

Was Deponien betrifft, versteht es sich von selbst, daß bestimmte Anforderungen in gleicher Weise für die Betriebsphase wie für die Zeit nach der Stillegung von Bedeutung sind, wenn das vom Gesetz vorgegebene Ziel erreicht werden soll. Einer schädlichen Beeinflussung der Gewässer etwa, insbesondere des Grundwassers (vgl. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 AbfG) kann nur dadurch wirksam begegnet werden, daß eine Deponie von vornherein mit Einrichtungen versehen wird, die beispielsweise ein Eindringen von Sickerwässern einschließlich der in ihnen gelösten bzw. transportierten Schadstoffe in den Untergrund verhindern.

Bereits die Zulassung einer Deponie kann deshalb unter Bedingungen erteilt und mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist (§ 8 Abs. 1 S. 1 AbfG). Da das Wohl der Allgemeinheit nur dann gewahrt ist, wenn Beeinträchtigungen durch eine Abfallentsorgungsanlage auf Dauer ausgeschlossen sind, d. h. während des Betriebs und nach der Stillegung, also während der gesamten Zeit, in der mit nachteiligen Auswirkungen gerechnet werden muß, können solche Auflagen und Bedingungen auch von vornherein die Zeit nach der Scheidung betreffen. Zeigen sich diesbezügliche anlagen- oder betriebsbezogene Anforderungen erst später, ist die Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen auch nach dem Ergehen der Zulassungsentscheidung möglich (§ 8 Abs. 1 S. 3 AbfG).

Es kann sich aber auch die Notwendigkeit ergeben, erst aus Anlaß der Stillegung einer Abfallentsorgungsanlage von deren Inhaber Vorkehrungen zu verlangen, etwa wenn bei vorzeitiger Betriebsaufgabe ergänzende Regelungen erforderlich werden (vgl. Kunig / Schwermer / Versteyl, AbfG, § 10 Rdnr. 16) oder wenn die Funktionsfähigkeit einer auch für die Zeit nach der Stillegung notwendigen Einrichtung nicht mehr (vgl. VGH München, Beschl. v. 11. 2. 1993 ? 20 CS 92.2252 zur Errichtung eines neuen Sickerwassersammelbeckens für die Deponie) oder ? wie im vorliegenden Fall ? nicht (hinreichend) gegeben ist. Der Konkretisierung solcher Nachsorgepflichten dient auch § 10 Abs. 2 AbfG (BVerwGE 89, 215 = NVwZ 1992, 482 = UPR 1992, 155). Die Verpflichtung, Abfälle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu entsorgen (§ 2 Abs. 1 S. 2 AbfG), ist erst erfüllt, wenn von den betreffenden Abfällen unter anderem keine schädliche Beeinflussung von Gewässern mehr ausgehen kann (BVerwGE 89, 215 = NVwZ 1992, 482 = UPR 1992, 155).

1.2. Die Besonderheit des hier zu entscheidenden Falles liegt darin, daß eine Abdichtung des streitbefangenen Deponiebereichs gegen den Untergrund bei der Zulassung nicht verlangt wurde. Die Gründe, die die Behörde seinerzeit ? wie auch andere Behörden in anderen Fällen in dem fraglichen Zeitraum ? dazu bewogen haben, von wohl auch hier sachgerechten strengeren Anforderungen abzusehen, bedürfen hier keiner Erörterung. Die damals erteilte Baugenehmigung vom 5. 9. 1972 konnte jedenfalls eine Legalisierungswirkung hinsichtlich der (ohne Abdichtung in dem hier fraglichen Gelände zwangsläufigen) Beeinträchtigung des Grundwassers nicht erzeugen, da die Ast. insoweit gem. § 2 Abs. 1i. V. mit § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG in der bei Erlaß des Genehmigungsbescheides geltenden und soweit hier einschlägig unveränderten Fassung vom 27. 7. 1957 (BGBl I, 1110) eine Erlaubnis nach § 7 WHG benötigt hätte (vgl. auch § 34 Abs. 2 S. 1 WHG und zur Möglichkeit der Legalisierungswirkung einer wasserrechtlichen Erlaubnis gem. § 7 WHG Schink, DVBl 1986, 161 [166 f.]). Zudem hätte im Anwendungsbereich von § 10 Abs. 2 AbfG eine solche Legalisierungswirkung ? vorausgesetzt, eine Erlaubnis läge vor ? ohnehin nicht eintreten können. Abfallrechtliche Zulassungen von Entsorgungsanlagen, insbesondere von vornherein die Wahrung des Wohls der Allgemeinheit nicht gewährleistende Zulassungen, stehen sowohl unter dem Vorbehalt nachträglicher Auflagen nach § 8 Abs. 1 S. 3 AbfG wie auch unter dem Vorbehalt von zur Verhütung diesbezüglicher Beeinträchtigung nötigen Vorkehrungen nach § 10 Abs. 2 AbfG. Eine Zulassungsentscheidung kann naturgemäß eine Legalisierungswirkung nicht entfalten, wenn sie sich auf eine Spezialnorm wie des Abfall- bzw. des Abfallbeseitigungsgesetzes stützt, da das allgemeine Sicherheitsrecht verdrängt und für ihren Regelungsbereich (wie der stets unveränderte § 10 Abs. 2 AbfG) eine solche Wirkung gerade ausschließt.

Es kann dahinstehen, ob die Behörde zu Anforderungen hinsichtlich der Sickerwässer ohne die durch diese herbeigeführte Kontamination des Grundwassers durch Arsen oder ohne die durch sie geförderte Freisetzung von natürlichem Arsen im Grundwasserleiter berechtigt gewesen wäre oder noch ist. Die mit der Kontamination bzw. Freisetzung verbundene Intensivierung einer möglicherweise bereits bestehenden Gefahrenlage rechtfertigt jedenfalls ? wie auch von dem von der Ast. beauftragten Gutachter nicht in Frage gestellt wird ? grundsätzlich die von der Regierung ins Auge gefaßte Sanierung. Die angegriffenen Anordnungen im Bescheid vom 10. 4. 1992 stehen auch ? sowohl für sich gesehen als auch im Hinblick auf das von der Regierung diesem Bescheid zugrundegelegte Gesamtkonzept für die Sanierung ? in einem hinreichend engen Zusammenhang mit der Schließung der Deponie, so daß sich die Frage nicht stellt, bis zu welchem Zeitpunkt nach der Stillegung auf § 10 Abs. 2 AbfG gestützte Forderungen allenfalls gestellt werden können.

2. Die der Ast. auferlegten Verpflichtungen begegnen auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit keinen Bedenken. Die von ihr vorzulegende Planung wie auch die dieser Planung vorgegebenen Maßnahmen zur Sanierung selbst sind im Rechtssinne erforderlich und geeignet.

2.1 Entgegen dem Einwand der Ast. bezüglich der Bestimmtheit der Vorgaben insbesondere für die Reinigung des arsenbelasteten Grundwassers ist der in Nr. 1.1.1 angegebene Schwellenwert von >= 0,04 mg/l im Jahresmittel für den angestrebten Reinigungsgrad und deshalb auch für die Planung sowohl der Vorkehrungen zur Fassung als auch der Anlage zur Reinigung des erfaßten arsenkontaminierten Grundwassers maßgebend. Es ist schlechthin nicht einzusehen, welche Bedeutung einem für die Fassung festgelegten Wert zukommen könnte, der nicht gleichzeitig für die Reinigungsanlage selbst und die hier bezogene Planung ausschlaggebend sein soll. Die Planung ist folglich so auszurichten, daß Wasser mit einem Arsengehalt von >= 0,04 mg/l erfaßt und einer Anlage zur Reinigung zugeführt werden kann, die eine Herabsetzung der Arsenbelastung auf einen Wert von > 0,04 mg/l ermöglicht.

2.2. Die Festlegung eines Werts von > 0,04 mg/l zur Bestimmung des anzustrebenden Reinheitsgrads ist auch in der Sache nicht zu beanstanden. Zu den von der Ast. und im Gutachten G 2 hierzu erhobenen Einwendungen hat die Regierung detailliert Stellung genommen. Im einzelnen wurde ausgeführt, die im Gutachten G 2 zu GM 1, GM 3, GM 9 und GM 16 genannten Werte seien durchweg Maximalwerte, als Durchschnittswerte seien für GM 1 und GM 3 jeweils in der Zeit von 1977 bis 1988 bei 25 bzw. 27 Messungen jeweils 0,01 mg/l und für GM 9 und GM 16 jeweils in der Zeit von 1985 bis 1988 bei 14 bzw. 15 Messungen 0,004 mg/l bzw. 0,007 mg/l ermittelt worden. Alle seit 1988 durchgeführten Beprobungen (beim GM 1 4 pro Jahr, bei GM 3 24, bei GM 9 19 und bei GM 16 24) lieferten Werte an bzw. unter der Nachweisgrenze. Der bei GM 1 für 1984 gemessene Maximalwert von 0,08 mg/l müsse auf eine fehlerhafte Analytik bzw. Probenahme zurückgeführt werden. GM 10 und GM 27 lägen im Abstrombereich der Deponie und könnten nicht als von dort unbeeinflußt gelten. Auch der Pegel PX sei mit großer Wahrscheinlichkeit von der Deponie beeinflußt. Er sei keine gegen den Zutritt von Oberflächen- und Sickerwasser abgedichtete Grundwassermeßstelle und habe lediglich als Hilfspegel zur Grundwasserspiegelmessung Verwendung gefunden. Durch GM 12 und GM 13 werde nicht das Obere, sondern das Untere Grundwasserstockwerk erschlossen. Diese Ausführungen erscheinen dem Senat überzeugend. Sie besagen, daß mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eine relevante natürliche Belastung des Grundwassers mit Arsen in dem von Auswirkungen der Deponie nicht betroffenen Bereich nicht besteht.

Damit erledigt sich zunächst der Einwand, durch einen Grenzwert von 0,04 mg/l würden zwangsläufig zu einem erheblichen Anteil geogene bzw. mit Sicherheit deponieunabhängige Grundbelastungen des Grundwassers in Maßnahmen zur Sanierung einbezogen. Der genannte Wert dürfte aber auch, was seine Höhe im Verhältnis zu einer Grundbelastung von allenfalls 0,01 mg/l betrifft, eine mit dem Übermaßverbot vereinbare Anforderung bezeichnen. Damit wird zunächst eine gegenüber dem von der Deponie unbeeinflußten Grundwasser nicht unerhebliche Verschlechterung in Kauf genommen. Daß die Regierung dabei für einen Bereich, der gegenwärtig für die Trinkwassergewinnung ausscheiden wird, einen der Trinkwasserverordnung (TrinkV) vom 22. 5. 1986 (BGBl I, 760) i. d. F. der Bekanntmachung vom 5. 12. 1990 (BGBl I, 2612; 1991, 227) entsprechenden Wert (vgl. Anl. 2 Nr. 1 zur TrinkV in der Fassung der Verordnung vom 22. 5. 1986) festgesetzt hat, erscheint zunächst widersprüchlich. Dabei ist aber zu berücksichtigen, daß dieser Wert mit Wirkung vom 1. 1. 1996 auf 0,01 mg/l herabgesetzt worden ist (vgl. Anl. 2 Nr. 1 zur TrinkV i. d. F. der Bekanntmachung vom 5. 12. 1990) und daß derzeit beeinträchtigte Bereiche für die Zukunft nicht gleichsam aufgegeben werden dürfen. Die Regierung hatte bei ihrer Entscheidung der überragenden Bedeutung des Grundwassers für das menschliche Leben (BVerfGE 58, 300 [339 ff.] = NJW 1982, 745 = NVwZ 1982, 242 L) und den im Sicherheitsrecht generell heranzuziehenden Wertungen des Wasserhaushaltsgesetzes (BVerwG, NJW 1974, 815 = BayVBl 1974, 438) Rechnung zu tragen.

Eine Belastung des gegenwärtigen Zustands für einen, wie die Ast. meint, kurzen Zeitraum von 26 bis 30 Jahren bis zur Erschöpfung des natürlich im Boden vorkommenden Arsens würde bereits den damit gegebenen Anforderungen nicht gerecht. Hinzu kommt, daß ein ca. 80 ha großes Areal unterhalb der Deponie zumindest längerfristig in unvertretbar hohem Maße mit Arsen angereichert würde. Im übrigen würde die Belassung des gegenwärtigen Zustands für einen begrenzten Zeitraum voraussetzen, daß die zu sanierende Grundwasserbelastung zu einem ganz erheblichen Teil auf die Mobilisierung des im Grundwasserleiter vorhandenen Arsens zurückgeführt werden könnte. Die diesbezüglichen Annahmen können jedoch, wie noch darzulegen sein wird, nicht als gesichert angesehen werden.

2.3. Nachdem konzentrierte Arsenherde in der Deponie nicht nachgewiesen werden konnten, müssen Sanierungsmaßnahmen dort ansetzen, wo ein möglichst großer Sanierungseffekt erzielt werden kann. Es ist nichts dagegen vorgetragen und auch nicht ersichtlich, daß dies nicht durch Fassung des arsenbelasteten Grundwassers unmittelbar unterhalb der Deponie geschehen könnte. Da es der Ast. überlassen ist, Alternativen auszuwählen und Details der Realisierung selbst festzulegen, ist auch nicht erkennbar, aus welchem Grunde die in Frage stehenden Maßnahmen zur Sanierung unzweckmäßig sein sollten.

3. Die Ast. dürfte als Deponiebetreiberin in dem hier fraglichen Umfang auch uneingeschränkt verantwortlich sein, und zwar sowohl unter dem Gesichtspunkt der Handlungs- als auch der Zustandsstörerhaftung und unter beiden Gesichtspunkten jeweils sowohl im Hinblick auf die Kontaminierung des Grundwassers mit Arsen durch Sickerwässer als auch im Hinblick auf eine mögliche Mobilisierung von Arsen im Sediment des Grundwasserleiters.

3.1. Unter den Parteien bestehen erhebliche Meinungsunterschiede über die Möglichkeit einer solchen unmittelbaren oder mittelbaren Kontaminierung des Grundwassers und ? diese Möglichkeit unterstellt ? über den jeweiligen Anteil, den unmittelbare und mittelbare Kontaminierung an der Gesamtbeeinträchtigung des Grundwassers haben. Eine abschließende Klärung würde ohne weitere Ermittlungen, bezüglich der Mobilisierung von Arsen möglicherweise auch ohne wissenschaftliche Untersuchungen kaum möglich sein. Aber auch eine nähere Bestimmung des Gewichts der von den Parteien für ihre jeweilige Auffassung vorgetragenen Argumente würde den Rahmen dieses Verfahrens sprengen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß im Gutachten G 1 neben dem vermuteten Arseneintrag nordöstlich von GM 36 und GM 39 und im Bereich zwischen GM 2 (neu) und GM 38 ein oder mehrere Arsenherde an der West- bzw. Nordflanke des streitbefangenen Deponiebereichs angenommen werden und diesem ?Befund? gegenüber der ausdrücklich als Hypothese gekennzeichneten Annahme möglicher Mobilisierungseffekte eine in gewissem Sinne subsidiäre Funktion zur Überbrückung von Interpretationslücken zukommt. Ferner fällt auf, daß das Gutachten G 2 die in G 1 ausgesprochene Vermutung eines Arseneintrags auch an der West- bzw. Nordwestflanke des streitbefangenen Deponiebereichs zwar wiedergibt, jedoch bei der Würdigung unberücksichtigt läßt. Schließlich ist zu bemerken, daß nach Auffassung des Sachgebiets 840 der Regierung die Analysenergebnisse beim GM 38 und GM 39, die möglicherweise zu gegenteiligen Schlüssen gezwungen hätten, von G 2 in die Beurteilung hätten einbezogen werden müssen und gegen eine flächige Ausbreitung von Arsen in den Sedimenten des Oberen Grundwasserstockwerks in größerem Ausmaß die Verhältnisse bei Pegel GM 10 sprechen.

Die Inanspruchnahme der Ast. ist jedoch nicht davon abhängig, daß der Umfang des möglicherweise unterschiedlichen Beitrags von unmittelbarer Kontaminierung und Mobilisierung zur Arsenbelastung des Grundwassers geklärt wird. Denn auch die Freisetzung von geogen vorhandenem Arsen wird der Ast. sowohl unter dem Aspekt der Handlungs- wie der Zustandsstörerhaftung zugerechnet werden können.

3.2. Der Anlagenbetreiber kann gem. § 2 Abs. 1 S. 2 i. V. mit § 10 Abs. 2 AbfG verpflichtet werden, auf seine Kosten nicht nur das Gelände, das für die Abfallentsorgung verwandt worden ist, so zu rekultivieren, daß nach der Stillegung keine erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigung des Naturhaushalts zurückbleibt und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet wird (vgl. § 8 Abs. 2 S. 4 BNatSchG), sondern auch sonstige Vorkehrungen zu treffen, die erforderlich sind, um Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit im übrigen zu verhüten. Die an den Anlagenbetreiber zu stellenden Anforderungen bemessen sich also an dieser umfassenden Verpflichtung, das Gesetz verlangt mit anderen Worten einen dieser Verpflichtung gewachsenen umsichtigen und vorausschauenden Deponiebetreiber (vgl. auch § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 AbfG).

Das Gesetz enthält aber keine Anhaltspunkte dafür, daß diese umfassende Verpflichtung und die ihr korrespondierende Verantwortlichkeit gemindert sein könnten, wenn von der Anlage Beeinträchtigungen ausgehen, die (auch von dem vom Gesetz vorausgesetzten umsichtigen und vorausschauenden Anlagenbetreiber) nicht vorhergesehen werden konnten. Die Realisierung der gesetzlichen Zielsetzung wäre in Frage gestellt, wenn in dem naturgemäß mit erheblichen Risiken verbundenen Regelungsbereich der Abfallentsorgung die Verpflichtung zur Wiedereingliederung des zur Ablagerung verwendeten Geländes insbesondere in einen ungestörten Natur- und Wasserhaushalt und die ihr entsprechende Verantwortlichkeit in dieser Weise beschränkt wären. Die grundsätzlich uneingeschränkte Verantwortlichkeit des Anlagenbetreibers erscheint auch deshalb gerechtfertigt, weil für die dem Recht der Abfallentsorgung unterfallenden Anlagen, jedenfalls soweit der Betrieb nach dem 11. 6. 1972 aufgenommen wurde, im Gegensatz zu Altlasten nicht etwa ein Sorgfaltsmaßstab in die Vergangenheit projiziert, der Anlagenbetreiber angesichts der gesetzlichen Zielsetzung vielmehr von vornherein mit ?Unschärfen? seiner Verantwortlichkeit konfrontiert und belastet wird.

Einschränkungen sind lediglich insoweit geboten, als dem Anlagenbetreiber Folgewirkungen nicht mehr zugerechnet werden können, die wie etwa außergewöhnliche Naturereignisse, Natur- oder Umweltkatastrophen und Kriegseinwirkungen nicht mehr adäquat kausal auf den Betrieb der Anlage zurückgeführt werden können. Eine weitere Limitierung des Einstehenmüssens kann sich für den Betreiber außerdem bei den ihm von der Behörde aufzuerlegenden Maßnahmen unter dem Grundsatz des Übermaßverbots ergeben. So wäre ? bezogen auf den vorliegenden Fall ? wohl die Festsetzung eines auch nur geringfügig strengeren Schwellenwerts nicht rechtens, wenn dadurch unverhältnismäßig höhere Kosten verursacht würden. Unzumutbar könnte beispielsweise auch ein (dem von der Deponie unbeeinflußten Gelände entsprechender) Schwellenwert für Arsen von (hier) 0,01 mg/l sein, wenn durch eine zusätzliche Belastung des Grundwassers von (0,04 minus 0,01) 0,03 mg/l keine relevante Kontaminierung des Bodens in dem betroffenen Areal herbeigeführt und die Verwendung des kontaminierten Grundwassers als Trinkwasser (mit einem dann geltenden Grenzwert von 0,01 mg/l) wegen sonstiger Verunreinigungen jedenfalls für die Zeit ausscheiden würde, in der mit einer Verunreinigung des Grundwassers durch Sickerwässer oder mit einer Mobilisierung von Arsen im Grundwasserleiter (noch) gerechnet werden müßte.

Die von der gesetzlichen Zielvorgabe ausgehende ?Verhaltenssteuerung? (vgl. BVerwGE 89, 215 = NVwZ 1992, 482 = UPR 1992, 156) wird den vom Gesetz geforderten umsichtigen und vorausschauenden Betreiber nicht nur veranlassen, seine Anlage möglichst umweltschonend zu errichten und zu betreiben, sondern auch dazu, Vorsorge zu treffen für den Fall, daß seine Verantwortlichkeit die von ihm überschaubaren Risiken überschreitet. Es versteht sich von selbst, daß der Umfang der möglichen Inanspruchnahme nicht davon abhängig sein kann, inwieweit der Anlagenbetreiber tatsächlich Vorsorge getroffen hat, insbesondere inwieweit er die zur Deckung seiner Kosten und zu solcher Vorsorge nötigen Mittel kalkuliert und bei der Gestaltung seiner Geschäftsbeziehungen berücksichtigt hat. Die Frage einer eventuellen Kostenbeteiligung durch die Landkreise bzw. deren nunmehrige Weigerung hierzu bedarf deshalb in diesem Zusammenhang keiner Erörterung. Es mag auch zutreffen, daß die Ast. vor Erlaß des angefochtenen Bescheids gehindert war, Rückstellungen zu bilden. Das besagt aber nicht, daß es ihr ? der mit zunehmenden Erkenntnissen sich steigernden Wahrscheinlichkeit der Heranziehung entsprechend ? nicht möglich gewesen wäre, finanzielle Vorsorge zu treffen. Daß sie dabei dann auf steuerliche Vorteile hätte verzichten müssen, gehörte zu den von ihr übernommenen unternehmerischen Risiken und mußte von ihr wiederum bei der Gestaltung ihrer Geschäftsbeziehungen von vornherein in Rechnung gestellt werden.

3.3 Die vorstehend aufgeführten Gesichtspunkte gelten unabhängig davon, ob die Ast. das Einbringen von arsenhaltigem Material in die Deponie oder die Freisetzung von Arsen durch ihr zurechenbares Handeln ihrer Bediensteten positiv ermöglicht oder durch Unterlassen der nötigen Aufsicht nicht verhindert hat und ob und inwieweit ihre Bediensteten in ihr zurechenbarer Weise oder sie selbst ein Verschulden trifft. Unabhängig von Fragen des Verschuldens im engeren Sinne bestehen jedoch an der Zurechenbarkeit um so weniger Zweifel, als der Ast. ? und zwar wiederum nicht nur hinsichtlich einer dadurch unmittelbar herbeigeführten Kontamination des Grundwassers, sondern möglicherweise auch bezüglich der daraus mittelbar resultierenden Mobilisierung von Arsen im Grundwasserleiter ? Gesetzesverstöße zur Last gelegt werden können. So hat die Ast. seinerzeit den streitbefangenen Deponiebereich ohne Genehmigung nach Westen um ca. 150 m erweitert. Dabei ist von besonderer Bedeutung, daß der zu vermutende konzentrierte lokale Eintrag von Arsen ins Grundwasser zwischen GM 2 (neu) und GM 38 und die weiterhin zu vermutenden Arsenherde an der West- bzw. Nordflanke des streitbefangenen Deponiebereichs in dem nicht genehmigten Bereich liegen und in diesem Bereich der schützende Obere Ton-Schluff-Horizont ausläuft. Von der Regierung werden im übrigen auch Verstöße hinsichtlich der zugelassenen Abfallarten im Bereich der genehmigten Fläche benannt.

3.4. Die dargelegten Kriterien gelten im Ergebnis in gleicher Weise für die Handlungs- und Zustandsstörerhaftung. § 10 Abs. 2 AbfG ist wohl auch als Spezialregelung der Zustandsstörerhaftung des Deponiebetreibers zu verstehen (vgl. Kloepfer, NuR 1987, 7 [20] zu § 9 AbfG), so daß eine Heranziehung der Ast. als (faktische Inhaberin und) Eigentümerin der Deponie auch unter diesem Gesichtspunkt in Betracht kommt. Die Unterscheidung zwischen ihrer Verantwortlichkeit in der einen oder anderen Hinsicht könnte deshalb von Bedeutung sein, weil die Haftung jeweils in unterschiedlicher Weise eingeschränkt sein könnte. Wie sogleich auszuführen sein wird, ergeben sich jedoch im vorliegenden Fall keine Unterschiede des Haftungsumfangs.

So ist anerkannt, daß es bei der Zustandsverantwortlichkeit auf die Erkennbarkeit von Risiken grundsätzlich nicht ankommt und Ausnahmen sich nur aus den Schranken der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) ergeben. Die Zustandstörerhaftung ist Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums. Im Hinblick auf die Funktion der Eigentumsgewährleistung, dem Rechtsträger eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Wirkungsbereichs zu ermöglichen, unterliegen durch die Sozialbindung zu legitimierende Eigentumsbelastungen ihrerseits Schranken der Zumutbarkeit (BVerfGE 58, 137 [151 f.] = NJW 1982, 633).

Bei der Festlegung dieser Schranken müssen allerdings die Besonderheiten des ? Inhalt und Schranken des Eigentums an der Entsorgungsanlage bestimmenden ? Gesetzes bzw. der auf das Gesetz gestützten Zulassung berücksichtigt werden. Die Abfallentsorgung ist eine grundsätzliche öffentliche Aufgabe (vgl. § 3 Abs. 2 AbfG), die sich vorrangig am Wohl der Allgemeinheit zu orientieren hat (BVerwGE 85, 44 [47] = NVwZ 1990, 969 m. w. Nachw.). Dies hat u. a. zur Folge, daß ein Anlagenbetreiber nachträgliche Einschränkungen seiner Rechtsstellung hinnehmen muß (BVerwGE 89, 215 = NVwZ 1992, 482 = UPR 1992, 155). Wenngleich dies in den durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gezogenen Grenzen zu geschehen hat, bewirkt die Zweckbestimmung der abfallrechtlichen Zulassung eine Intensivierung der Sozialbindung des Eigentums an der Entsorgungsanlage und erweitert so die Verantwortlichkeit des Eigentümers. Somit ergeben sich keine zusätzlichen Einschränkungen der Haftung der Ast. unter dem Gesichtspunkt der Zustandsstörerverantwortlichkeit gegenüber dem der Handlungsstörerverantwortlichkeit. Eine Heranziehung als Zustandsstörerin könnte lediglich durch die vorrangige Verantwortlichkeit als Handlungsstörerin begrenzt, d. h. wegen des in beiden Hinsichten gleichen Haftungsumfangs im vorliegenden Fall ausgeschlossen sein.

3.5. Die von der Ast. aufgeworfene Entschädigungsfrage stellt sich nicht, nachdem die Verantwortlichkeit in dem hier fraglichen Umfang nicht in Zweifel gezogen werden kann. Ob entsprechend dem von der Ast. vorgelegten Gutachten Art. 19 Abs. 3 BayAbfAlG im Wege der Auslegung auch die Regelung einer kompensatorischen Entschädigung entnommen und gleichzeitig aufgrund eines ?Erst-recht-Schlusses? auf die vorliegende Fallkonstellation erstreckt (und insoweit Art. 22 BayAbfAlG ergänzt) werden kann, bedarf deshalb keiner Erörterung.

Im übrigen ist nicht zu erkennen, wie sich daraus, daß wie die Ast. vorträgt ? die für die Sanierung aufzubringenden Kosten die vorhandenen Reserven übersteigen, eine enteignende Wirkung ergeben könnte. Die Ast. kann auch nicht damit gehört werden, die Erfüllung der ihr auferlegten Verpflichtungen gefährde sie in ihrer Existenz. Es kann nicht beanstandet werden, daß die Regierung im Hinblick auf die nach ihrer Einschätzung und nach dem Vorbringen der Ast. selbst wegen künftig fehlender Einkünfte drohende Zahlungsunfähigkeit die verbleibenden finanziellen Möglichkeiten der Ast. für die Sanierung ausschöpfen möchte. Es ist sachgerecht, wenn die von der Ast. aus dem Betrieb der Deponie erwirtschafteten Mittel dem derzeitigen Zweck der Firma entsprechend, die notwendigen Nachsorgemaßnahmen zu treffen, für die Sanierung der Deponie eingesetzt werden müssen.

4. Auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ergeben sich aller Voraussicht nach keine Einwendungen gegen die angegriffene Entscheidung. Das Abfall- bzw. das Abfallbeseitigungsgesetz billigt dem Inhaber einer abfallrechtlichen Zulassung nur ein eher schwach ausgebildetes Vertrauensinteresse zu (vgl. BVerwGE 89, 215 = NVwZ 1992, 482 = UPR 1992, 155). Auch sind Umstände weder vorgetragen noch erkennbar, die die Ast. zur Annahme hätten berechtigen können, sie werde nicht mehr zur Sanierung hinsichtlich der Arsenbelastung herangezogen. Die Regierung hat zwar über einen relativ langen Zeitraum die Arsenaustritte zunächst beobachtet, möglicherweise in der Erwartung, sie würden zurückgehen oder sich auf ein bestimmtes Maß einpendeln. Nachem eine gegenteilige Entwicklung eingesetzt hatte, wurde offenbar die durch den Bau der Arsenausfällungsanlage erreichte Zwischenlösung zunächst als ausreichend erachtet.

Im Jahre 1988 veranlaßt die Regierung dann eine umfangreiche Untersuchung durch das Ingenieur-Geologische Institut, die dann allerdings nicht das für ein Einschreiten erforderliche Ergebnis erbrachte. Diese Voraussetzung war erst nach Abschluß des Gutachtens G 1 gegeben, das dann im Zusammenhang mit einem Gesamtkonzept für die Sanierung die Grundlage für die die Arsenbelastung betreffenden Regelungen bildete. Zu keiner Zeit ergaben sich jedoch Anhaltspunkte dafür, daß die Regierung von einer Heranziehung der Ast. absehen würde.

 

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