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VGH München, 13.01.1994, 20 CS 93.3044

TitelVGH München, 13.01.1994, 20 CS 93.3044 
OrientierungssatzInanspruchnahme einer Gemeinde wegen drohender Grundwassergefährdung durch Deponie 
NormAbfG § 10 Abs. 2 
Leitsatz1. Eine Gemeinde ist als (Mit-)Betreiberin einer Deponie anzusehen, wenn ihr rechtliche und tatsächliche Befugnisse an dieser zustehen.
2. Für ein behördliches Auswahlermessen, gegen welchen von mehreren Deponiebetreibern vorgegangen werden soll, ist regelmäßig dann kein Raum, wenn der Verursachungsanteil der jeweiligen Betreiber der Anlage feststeht und eine exakte räumliche Trennung der das öffentliche Wohl beeinträchtigenden Ablagerungen möglich ist.
3. Durch rechtsgeschäftliche Überlassung einer Deponie an einen neuen Betreiber wird eine bereits bestehende Zustands- oder Verhaltensverantwortlichkeit eines vorhergehenden Betreibers nicht berührt.
4. Bei nicht aufgeklärtem Sachverhalt kann zur Abwehr unmittelbar drohende Gefahren auch ein nur kurzfristig ablagernder Deponieinhaber in Anspruch genommen werden.
5. Die Inanspruchnahme eines Störers zu Grundwasseruntersuchungen präjudiziert die Heranziehung zu künftig erforderlich werdenden Sanierungsmaßnahmen nicht.
(Nichtamtliche Leitsätze)
GerichtVGH München 
Entscheidungsdatum13.01.1994 
Aktenzeichen20 CS 93.3044 

Zum Sachverhalt:

Auf 30 000 m² einer ausgebeuteten Tongrube war seit Mitte der 60er Jahre ungeordnet (?wild?) Müll abgelagert worden (u. a. auch von Gemeinden). Ermittlungen der Regierung nach den Verursachern und zur Frage, ob es in dieser Zeit einen Betreiber dieser Deponie gab, blieben erfolglos. Mitte der 70er Jahre schloß die Stadt E unter Billigung staatlicher Behörden mit dem Eigentümer des Deponiegrundstocks einen Pachtvertrag über 14 Monate (bis zur Inbetriebnahme einer Großdeponie) In diesem Zeitraum lagerte die Stadt Hausmüll ab unter Inanspruchnahme von ca 3 bis 6 % des Deponievolumens Ende der 70er Jahre kam es zu - staatlich geforderten - Rekultivierungsmaßnahmen durch die Stadt E, die sich im weiteren jedoch als unzureichend erwiesen. Ab 1976 bis Mitte der 80er Jahre kam es zu Bauschuttablagerungen, wobei die jeweiligen Veranlasser nicht festgestellt werden konnten, und zu Ablagerungen von Grasschnitt u. ä. durch die Straßenbauverwaltungen. Mit Bescheid vom 10. 12. 1992 verpflichtete die Regierung die Stadt E. wegen der aus der nunmehr bereits geschlossenen Deponie drohenden Schädigung des Grundwassers nach § 10 Abs. 2 AbfG zu Grundwasseruntersuchungen. Die Stadt erhob gegen den für sofort vollziehbar erklärten Bescheid Widerspruch und suchte beim Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz nach. Der Antrag blieb ebenso erfolglos wie die Beschwerde gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

Gründe

Die Antragstellerin kann auch nicht ernsthaft in Abrede stellen, daß sie zumindest als (Mit-)Betreiberin der Deponie auch Inhaberin der Anlage im Sinne von § 10 Abs. 2 AbfG gewesen ist. Sie ist insbesondere gehindert, die Ablagerungen im Zeitraum August 1975/Oktober 1976 als dem Aufgabenbereich des damaligen Müllabfuhrzweckverbandes zugehörig zu deklarieren und sich selbst freizuzeichnen . . . Die Antragstellerin machte sich schon von 1972 bis 1975 für sich selbst - und gegebenenfalls auch für weitere Zweckverbandsmitglieder - auf die Suche nach Ablagerungsmöglichkeiten, um ihrer Verpflichtung ?zur Bereitstellung und Unterhaltung einer Müllgrube? nachzukommen. Der Vertragsschluß vom 14. 8. 1975 erfolgte dementsprechend auch durch die Antragstellerin selbst und nicht etwa in Vertretung des Zweckverbandes. Die Antragstellerin erwarb durch diesen Vertrag Rechte, ging aber auch Verpflichtungen ein, so daß ihr rechtliche und tatsächliche Befugnisse an der damaligen Müllgrube zuwuchsen. Diese konkreten rechtlichen, wirtschaftlichen und tatsächlichen Gegebenheiten ließen die Antragstellerin im vorgenannten Zeitraum zweifellos als Betreiberin und damit Inhaberin der Deponie erscheinen (vgl. auch VGH Baden-Württemberg vom 15. 12. 1987, NVwZ 1987, 562) . . .

Eine zeitliche Grenze für Anordnungen nach § 10 Abs. 2 AbfG (nach Stilllegung der Deponie) läßt sich der gesetzlichen Regelung nicht entnehmen. Anforderungen des Abfallgesetzes an Abfallentsorgungsanlagen enden nicht mit der Betriebsstillegung. Die grundsätzliche Verpflichtung aus § 2 Abs. 1 AbfG (nämlich Abfälle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu entsorgen) endet erst, wenn von abgelagerten Abfällen keine Gefahren für das Wohl der Allgemeinheit mehr ausgehen (BVerwG vom 29. 11. 1991, UPR 1992, 155; BayVGH vom 11. 11. 1988 Nr. 20 CS 88.3091). Einschränkungen einer Inanspruchnahme aus § 10 Abs. 2 AbfG hat der Senat nur insoweit für gegeben erachtet, als Folgewirkungen nicht mehr adäquat kausal auf den Betrieb der Anlage zurückgeführt werden können (etwa infolge außergewöhnlicher Naturereignisse bzw. aufgegebene Rekultivierungs- bzw. Sanierungsmaßnahmen dem Übermaßverbot wiedersprechen (Beschluß vom 1. 3. 1993, BayVBl 1993, 304).

Zum Verhältnis der Verantwortlichkeit des letzten Inhabers einer Abfallentsorgungsanlage zu früheren Inhabern ist folgendes auszuführen: Für ein Auswahlermessen der Behörde, gegen welchen von mehreren Deponiebetreibern - als Inhaber der Anlage im Sinne von § 10 Abs. 2 AbfG - vorgegangen werden soll, ist regelmäßig dann kein Raum, wenn der Verursachungsanteil der jeweiligen Betreiber der Anlage feststeht und eine exakte räumliche Trennung der das öffentliche Wohl beeinträchtigenden Ablagerungen möglich ist. Zu denken wäre etwa daran, daß eine größere Miilldeponie entweder mit behördlichem Einverständnis nach § 7 Abs. 1, Abs. 2 AbfG oder mit bloßer behördlicher Duldung von zwei Betreibern aus verschiedenen Richtungen beschickt wird und sich eine genaue Trennung der Verantwortlichkeit ergibt (ob hier dann nicht möglicherweise der Betrieb von zwei Deponien vorliegt, mag offen bleiben). In diesem Falle besteht kein Grund für eine Gesamtverantwortlichkeit mehrerer Störer... Kommt es dagegen zu nicht trennbaren Ablagerungen verschiedener Betreiber einer Abfallentsorgungsanlage - sei es, daß sie zeitgleich im gleichen Verfüllungsbereich ablagern, sei es, daß ein Betreiber mit oder ohne behördliche Gestattung die Anlage vom Vorgänger übernimmt und im selben Bereich weitere Ablagerungen vornimmt -, so führt an einer Gesamtverantwortlichkeit kein Weg vorbei, da von beiden Betreibern zusammen die Notwendigkeit von Maßnahmen nach § 10 Abs. 2 AbfG begründet worden ist . . . Das behördliche Auswahlermessen wird sich hierbei möglicherweise am Verhältnis des Umfangs der Ablagerungen und der Umweltgefährlichkeit der Stoffe bemessen müssen. Ebenso können Verfügbarkeit und finanzielle Leistungsfähigkeit der verschiedenen Betreiber das Auswahlermessen bestimmen ...

Durch bloßes rechtsgeschäftliches Überlassen einer Deponie an einen neuen Betreiber kommt es nicht zur Übertragung einer zuvor (durch den Betrieb der Deponie) begründeten abstrakten Verhaltensverantwortlichkeit (des früheren Betreibers) oder einer Zustandsverantwortlichkeit (falls der frühere Betreiber zugleich Grundstückseigentümer war). Dies folgt schon daraus, daß die sicherheitsrechtliche Verantwortlichkeit nicht der Verfügungsbefugnis der Betreiber von Abfallentsorgungsanlagen unterliegt ... Die abstrakte, also noch nicht konkretisierte Verhaltenshaftung, die kraft Gesetzes entsteht (mit der materiellen Verpflichtung des Störers zur Gefahrenbeseitigung), ist grundsätzlich nur in Ausnahmefällen nachfolgefähig (etwa aufgrund übergangsfähiger Rechtsnormen wie § 419 BGB, § 25 HGB oder §§ 1922, 1967 BGB). Bloße Einzelrechtsnachfolge vermag an einer einmal begründeten abstrakten (Verhaltens-)Verantwortlichkeit nichts zu ändern. . . Doch können zivilrechtliche Verträge zur Übertragung einer Deponie an einen neuen Betreiber die Ausübung des sicherheitsbehördlichen Ermessens dahin bestimmen, daß etwa bei einer vertraglichen Übernahme von aktuellen und künftigen Rekultivierungs- und Sanierungspflichten oder gar bei einer Haftungsfreistellung der neue Betreiber in erster Linie für Anordnungen nach § 10 Abs. 2 AbfG in Anspruch zu nehmen ist. Ob schließlich ein in Anspruch genommener Inhaber einer Abfallentsorgungsanlage gegenüber früheren Betreibern analog §§ 426, 254 BGB einen Ausgleichsanspruch geltend machen kann, vermag der Senat nicht auszuschließen (vgl. hierzu ausführlich BayVGH vom 21. 11. 1988, NVwZ 1989, 681), bedarf vorliegend aber wiederum keiner weiteren, abschließenden Erörterung . . .

Auf den vorliegenden Fall übertragen bedeutet dies: Die Antragstellerin war in den Jahren 1975/76 zumindest Mitbetreiberin der Deponie S. Die vor dieser Zeit über annähernd zehn Jahre hinweg erfolgten Ablagerungen sind nach dem Inhalt der Verwaltungsakten und nach den im Erörterungstermin gewonnenen Erkenntnissen keinem Inhaber/Betreiber der Deponie im Sinne von § 10 Abs. 2 AbfG zuzurechnen. Es handelte sich damals wohl um eine wilde Müllkippe, in die eine Vielzahl von Bürgern und wohl auch mehrere Gemeinden Müll entsorgten. Eine sicherheitsrechtliche Verantwortlichkeit lag damals ausschließlich beim Grundstückseigentümer S., und zwar in Form der Zustandshaftung. Aus dieser Zustandsverantwortlichkeit ist der Eigentümer zwar durch den Vertrag vom 14. 8. 1975 nicht entlassen worden; auch die Annahme einer bloßen zivilrechtlichen Haftungsübernahme durch die Antragstellerin würde dem Inhalt des Vertrags widersprechen. Die Antragstellerin verpflichtete sich aber im Gegenzug zur Überlassung der Müllgrube zur Unterhaltung und zur Rekultivierung in Form der Planierung vorhandenen Aufschüttmaterials und des Auftragens von Erdreich. Mit dieser Verpflichtung übernahm die Antragstellerin zu einem gewissen Teil Mitverantwortung für das seit 1966 geschaffene Gefährdungspotential. Die Antragstellerin hat nach 1978 in Erfüllung ihrer Vertragspflichten diesen Zustand auch durch (wohl unzureichende) Rekultivierungsmaßnahmen zu beseitigen versucht, wofür sie staatliche Förderungsmittel in Anspruch nahm. Auf diesen durch die Antragstellerin vorgeprägten Sachverhalt könnte die Regierung ihre Ermessensausübung stützen und die Antragstellerin ungeachtet des Umstandes, daß diese möglicherweise lediglich 3 bis 6 % des in der Deponie abgelagerten Mülls dorthin verbrachte, als Handlungsstörerin in Anspruch nehmen.

Die Regierung hätte gegebenenfalls neben der Antragstellerin auch einen weiteren, im Südteil der Deponie tätigen Betreiber gesamtschuldnerisch pflichtig machen können (BayVGH vom 21. 11. 1988, a. a. O.). Doch macht dieses Unterlassen die von der Regierung getroffene Ermessensentscheidung nicht fehlerhaft. Denn auch zum jetzigen Zeitpunkt steht noch nicht fest - wie der Erörterungstermin ergeben hat -, wer nun Betreiber des südlichen Teils der Deponie über einen Zeitraum von ca. zehn Jahren war (1975 bis 1985) - der Landkreis, der neue Müllzweckverband ... oder gar die Antragstellerin selbst. Angesichts des durch die stillgelegte Deponie vorhandenen Gefährdungspotentials war vielmehr eine schnelle Entscheidung zur Erkundung einer Kontaminierung des Grundwassers geboten, die keine langen Ermittlungen zur Rechtspersönlichkeit eines weiteren Betreibers mehr zuließ. Hinzu kommt, daß die Antragstellerin (wenn auch möglicherweise nur in geringerem Umfang) Hausmüll auf bereits vorhandenen Hausmüll ablagerte, wodurch - auch infolge eines Auswaschens der Schadstoffe es zu einer untrennbaren Vermischung des Mülls kam. Die Antragstellerin muß sich diesen durch ihr Verhalten geschaffenen, wiederum das Auswahlermessen bestimmenden Tatbestand zurechnen lassen. Zudem dürfte dem ersten Anschein nach der abgelagerte Hausmüll schadstoffhaltigere Materialien umfassen als im Südteil der Deponie zur Ablagerung gelangten. Auch insoweit war die Ermessensentscheidung der Regierung nicht fehlerhaft . . .

Die Antragstellerin kann aus ihrer Inanspruchnahme für die Grundwassererkundungsbohrungen nicht den Schluß ziehen, daß die Regierung damit bereits eine ausschließliche Verantwortlichkeit für eventuell künftig notwendige Sanierungsmaßnahmen präjudiziert. Denn unterstellt, der streitgegenständliche Bescheid wird bestandskräftig, so wird durch ihn zwar festgestellt, daß die Antragstellerin als Störerin Maßnahmen zur Grundwassererkundung durchzuführen hat. Keinesfalls stellt der Bescheid aber fest, daß die Antragstellerin alleinige Störerin ist. Erst die Ergebnisse der Bohrungen können gegebenenfalls eine ausschließliche, der Antragstellerin zuzurechnende Verantwortlichkeit ergeben, wobei sich dann weitere, die Antragstellerin treffende Sanierungsmaßnahmen gegebenenfalls wiederum nur auf die Bereiche beziehen können, wo tatsächlich Hausmüll abgelagert worden ist. Ergeben die Bohrungen kein eindeutig zurechenbares Ergebnis, so wird die Regierung - um ihr Auswahlermessen fehlerfrei betätigen zu können - sich Klarheit darüber verschaffen müssen, wer über 1976 hinaus Inhaber des südlichen Teils der Deponie war. .. Gegen die Annahme, daß dies ebenso die Antragstellerin war, spricht nicht nur deren sachliche Unzuständigkeit nach Inkrafttreten der Abfallgesetze, sondern insbesondere der Umstand, daß staatliche Behörden selbst eine weitere Nutzung des südlichen Teils der Deponie als Inertdeponie wünschten und förderten und staatlicherseits selbst Ablagerungen vorgenommen wurden.

 

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