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VGH München, 02.06.1995, 22 B 93.875

TitelVGH München, 02.06.1995, 22 B 93.875 
OrientierungssatzZur Kostentragung bei Maßnahmen zur Erforschung einer Gefahr 
NormKostG-BY Art. 2; KostG-BY Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 Hs 2 
Leitsatz1. Wird von Amts wegen eine Altlastenuntersuchung durch eine vertraglich beauftragte Firma vorgenommen, haftet der Veranlasser für die Kosten des Gutachtens als Kostenschuldner.
2. Veranlasser einer Amtshandlung ist auch derjenige, der eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung schafft, nicht jedoch derjenige, der lediglich den Anschein einer Gefahr verursacht hat.
GerichtVGH München 
Entscheidungsdatum02.06.1995 
Aktenzeichen22 B 93.875 

Tatbestand

Mit Bescheid vom 5. Mai 1961 erteilte das Landratsamt D der Firma S OHG die wasserrechtliche Erlaubnis, unter anderem auf dem Grundstück FlNr. 1893 der Gemarkung D zur Kiesausbeutung Grundwasser zutage zu fördern und den dadurch entstandenen Baggersee später mit grundwasserunschädlichem Material wieder aufzufüllen. Mit Schreiben vom 28. Juni 1971 teilte die Klägerin dem Landratsamt mit, daß sie durch Kaufvertrag vom 31. März 1971 als Rechtsnachfolgerin in alle Rechte und Pflichten der Firma S OHG eingetreten sei. Das Grundstück FlNr. ... wurde bis 1981 von der Klägerin verfüllt. In der Folgezeit entstand auf dem Grundstück FlNr. ..., das aus dem früheren Grundstück FlNr. ... herausgemessen worden war, eine Kleingartenanlage. Aufgrund von Beschwerden der Kleingartenpächter und aufgrund von fachlichen Stellungnahmen des Wasserwirtschaftsamts F hielt das Landratsamt D eine Altlastenuntersuchung im Bereich der Kleingartenanlage für erforderlich. Mit Schreiben vom 25. Januar 1990 beauftragte das Landratsamt die Firma S entsprechend einem schriftlichen Angebot dieser Firma, mit Hilfe der vorhandenen Infrastruktur, d.h. der vorhandenen Brauchwasserbrunnen in den Kleingärten, auf 15 Parzellen einen Bericht über den Zustand des Grundwassers innerhalb der Kiesgrubenauffüllung zu erstellen. Aufgrund der gefundenen Wasserinhaltsstoffe und deren räumlicher Konzentrationsverteilung sollten dann in einem zweiten Untersuchungsabschnitt gezielt Bodenproben und gegebenenfalls Bodenluftproben entnommen werden. Erst danach sollte in einem dritten Schritt zusammenfassend das Umweltgefährdungspotential abgeschätzt und eine Sanierung eingeleitet werden. Das Gutachten der Firma S vom 14. August 1990 kam zu dem Ergebnis, daß die Parzellen ... besonders belastet seien. Eine besonders hohe Belastung liege in bezug auf die polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffe (PAK) und in bezug auf Ammonium vor. Weitere Untersuchungen bzw. Sanierungsmaßnahmen nach nutzungsbezogenen Kriterien seien erforderlich. Ein vollständiges Sanierungskonzept sei jedoch ohne weitere Untersuchung und Standortrecherchen zum jetzigen Zeitpunkt nicht realisierbar. Für ein Sanierungskonzept sei die Kenntnis einer Reihe von Standortparametern (Mächtigkeit der Verfüllung, Zusammensetzung der Verfüllung, Mächtigkeit der Deckschicht, Grundwasserverhalten) erforderlich, die sich nur durch genauere Untersuchungen des Untergrundes mittels Sondierbohrungen und Bodenluftanalytik ermitteln ließen.

Mit Bescheid vom 7. Juni 1991 verpflichtete das Landratsamt die Klägerin, für die Erstellung dieses Gutachtens Kosten in Höhe von insgesamt 28.165,23 DM zu bezahlen. Die Regierung von Oberbayern wies den dagegen eingelegten Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 28. April 1992 zurück.

Währenddessen beauftragte das Landratsamt die Firma S mit der Durchführung des zweiten Untersuchungsabschnitts. Diese erstellte daraufhin das Gutachten vom 7. Mai 1992. Die Ergebnisse der Grundwasseruntersuchungen sowohl aus den Hausbrunnen als auch aus den neuerstellten Grundwassermeßstellen wiesen auf eine starke Beeinträchtigung der Wasserqualität hin. Einige Parameter seien bereits im Zustrom erhöht, erhöhte Sulfatwerte und der hohe pH-Wert seien typisch für Bauschutteinlagerungen. Es gebe auch Hinweise auf eine geogene Grundbelastung des Wassers und auf eine intensive landwirtschaftliche und gärtnerische Nutzung. Der Boden sei durch erhöhte Gehalte an Schwermetallen und PAK verunreinigt. Die Verunreinigung des Bodens erscheine nicht so gravierend, daß sofort umfangreiche und teuere Sanierungsmaßnahmen eingeleitet werden müßten. - Als Reaktion auf dieses Gutachten erstattete das Wasserwirtschaftsamt unter den 9. August 1994 ein weiteres Gutachten. Die vorgefundenen Bodenbelastungen lägen aus wasserwirtschaftlicher Sicht noch nicht in einem sanierungswürdigen Bereich. Das Grundwassergefährdungspotential ergebe sich unmittelbar aus der Ablagerung von belastetem Bodenaushub, Bauschutt und anderem Fremdmaterial in der wassergesättigten Bodenzone. Eine Grundwasserverunreinigung sei bereits eingetreten, insbesondere durch PAK und den Abbau organischen Materials. Die pH-Werte seien an den Hausbrunnen der Parzellen 1818 und 1820 erhöht. Der pH-Wert im Brunnen auf der Parzelle 1821 sei mit einem Wert von 12,0 stark erhöht. Als Folge davon seien auch die Ammoniumkonzentrationen (1,2 bis 10,0 mg/l) im Grundwasser stark erhöht. Die PAK-Gehalte der Brunnen 1818, 1820 und 1821 lägen deutlich über dem Sanierungsgrenzwert des Altlastenleitfadens. Der Spitzenwert sei am Brunnen 1821 mit 28,6 ng/l gemessen worden. Das Wasserwirtschaftsamt nahm Messungen im Grundwasseroberstrom (Referenzmeßstelle P 3) und im Abstrom der untersuchten Ablagerung (Meßstelle P 6) vor. Es gelangte zu dem Ergebnis, daß das Grundwasser im Bereich der Kleingartenanlage und im Abstrombereich gegenüber dem Wasser der Referenzmeßstelle P 3 deutlich verändert und stark geschädigt sei. Es müsse noch geklärt werden, woher die hohen pH-Werte und PAK-Konzentrationen stammen würden.

Die Klägerin erhob gegen die Belastung mit den Kosten des Gutachtens der Firma S vom 14. August 1990 Anfechtungsklage. Durch die bloße Bezugnahme auf das Kostengesetz könnten nicht die Anforderungen an rechtmäßiges sicherheitsrechtliches Behördenhandeln umgangen werden. Eine Kostenhaftung bestehe nicht, wenn es für das Behördenhandeln keine Befugnisnorm gegeben habe. Im vorliegenden Fall habe zwar der Anschein einer Gefahr bestanden, so daß Untersuchungsmaßnahmen von der Klägerin zu dulden gewesen wären. Die schwierige Entscheidung über die Befugnis zum Erlaß einer Untersuchungsanordnung, über die Gefahrenprognose und die Verantwortlichkeit hätte aber nicht umgangen werden dürfen durch die Schaffung vollendeter Tatsachen und eine nachträgliche Kostenauferlegung. Abgesehen davon enthalte das Gutachten inhaltliche Fehler, so daß es unverwertbar sei. Es enthalte keine korrekte Lagebeschreibung des Auffüllungsbereichs; auch hätten die Grundwasserproben nicht im Juli 1990 gezogen werden dürfen. Zudem hätte die Klägerin das Gutachten kostengünstiger beschaffen können, insbesondere wäre dann keine Mehrwertsteuer angefallen. Schließlich sei die Heranziehung der Klägerin als alleinverantwortliche Störerin ermessensfehlerhaft. Die Klägerin bestreite, bei der Verfüllung des Grundstücks FlNr. 1893 unzulässig Schadstoffe eingebracht zu haben. Eine solche positive Feststellung gebe es nicht. Vermutungen allein seien nicht genug. Nach Ansicht der Klägerin seien die Schadstoffe durch das Grundwasser von Süden her herantransportiert worden.

Das Verwaltungsgericht gab der Klage mit Urteil vom 12. Januar 1993 statt. Die Heranziehung der Klägerin zu den Kosten des Gutachtens der Firma S vom 14. August 1990 sei nicht möglich, da der Klägerin derzeit keine Sanierungsverpflichtung auferlegt werden könne. Es liege nämlich derzeit kein konkretes Sanierungskonzept vor. Auch seien schadensverhütende Eingriffe derzeit nicht notwendig und drohe derzeit keine Gesundheitsbeeinträchtigung. Die Feststellung einer Schadstoffbelastung des Bodens allein genüge nicht zur Annahme einer Gefahr, vielmehr sei behördlicherseits auch der Verlauf einer möglichen Schadensverursachung zu klären.

Der Beklagte hat Berufung eingelegt. Er beantragt die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 12. Januar 1993 und die Abweisung der Klage.

Der Beklagte trägt vor, daß die Klägerin "dem Grunde nach" zur Sanierung herangezogen werden könne. Auch wenn ein Sanierungskonzept noch fehle, so sei doch Sanierungsbedürftigkeit gegeben. Aufgrund der gefundenen Schadstoffe könne eindeutig auf die Verfülltätigkeit der Klägerin geschlossen werden. Die Grundwasserbelastung sei eine Folge der Verfüllung, insbesondere der Qualität des Verfüllguts. Die Klägerin sei Handlungsstörerin im Sinne des Art. 9 Abs. 1 LStVG. Möglicherweise hätten auch Verrichtungsgehilfen der Klägerin mit deren Zustimmung oder Duldung ungeeignetes Verfüllgut eingebracht und seien ebenfalls verantwortlich. Diese Möglichkeit entlaste die Klägerin indes nicht.

Die Klägerin beantragt die Zurückweisung der Berufung. Sie verteidigt das angefochtene Urteil und nimmt auf ihr Vorbringen in erster Instanz Bezug. Im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Erteilung des Gutachtensauftrags am 25. Januar 1990 und später sei immer offen gewesen, ob ein Bodenaustausch vorgenommen werden müsse oder ob der bestehende Zustand belassen werden könne und möglicherweise eine Beschränkung hinsichtlich der Wasserentnahme genüge. Nicht einmal letztere sei bisher verfügt worden. Allenfalls hätte die Klägerin zur eigenständigen Beibringung eines klar definierten Gutachtens verpflichtet werden können. Das Verlangen des Ersatzes von Brutto-Kosten sei eine unverhältnismäßige Mehrbelastung.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Gründe

Mit dem Einverständnis der Beteiligten kann der Verwaltungsgerichtshof ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung ist begründet. Die Anfechtungsklage ist abzuweisen. Der angefochtene Kostenbescheid ist rechtmäßig und findet seine Rechtsgrundlage in Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 KG.

Das Landratsamt ließ durch eine vertraglich beauftragte Firma Altlastenuntersuchungen durchführen und entfaltete dadurch Tätigkeiten in Ausübung hoheitlicher Gewalt, also Amtshandlungen im Sinne des Art. 1 Abs. 1 KG. Hierdurch sind Kosten in Gestalt von Auslagen im Sinne des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 KG angefallen ("anderen Personen für ihre Tätigkeit zustehende Beträge").

Kostenschuldner ist die Klägerin. Ausgangspunkt der im angefochtenen Bescheid getroffenen Kostenentscheidung sind Art. 2 Abs. 1 Satz 1 und Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz. 2 KG. Danach ist zur Zahlung der Kosten einer Amtshandlung derjenige verpflichtet, der die Amtshandlung "veranlaßt" hat. Veranlasser ist auch derjenige, der eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung schafft, nicht jedoch derjenige, der lediglich den Anschein einer Gefahr verursacht hat. Die Kostenpflicht nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 und Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 KG richtet sich ausschließlich nach der Verantwortlichkeit für das Vorhandensein einer tatsächlichen Gefahr im sicherheitsrechtlichen Sinn (BayVGH in ständiger Rechtsprechung, z.B. BayVBl 1995, 309/310). Veranlasser im Sinne des Kostenrechts ist demnach, wer für eine derartige Gefahr im Rechtssinn eine Ursache gesetzt hat. Veranlasser ist danach jedenfalls auch, wer durch sein Verhalten (Tun oder Unterlassen) eine solche Gefahr zurechenbar verursacht hat (vgl. BayVGH vom 15.11.1994 Az. 22 CS 92.2450). Dies trifft für die Klägerin zu. Eine Gefahr im sicherheitsrechtlichen Sinn besteht im vorliegenden Fall in Gestalt einer Grundwassergefährdung. Der Verwaltungsgerichtshof hat keine Bedenken, den Altlastenleitfaden des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen und des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom Juli 1991 als Orientierungshilfe für die Beurteilung der Gefährlichkeit von Grundwasserkontaminationen zugrundezulegen, zumal die Klägerin gegen die darin genannten Werte nichts Substantiiertes, insbesondere keine konkreten anderen, durch Sachverständigengutachten erhärteten Werte vorgetragen hat. Maßgebend ist hiernach die Überschreitung des "Stufe-2-Wertes", die aus wasserwirtschaftlicher Sicht in der Regel eine Sanierung gebietet. Schwellenwerte haben indizielle Wirkung. Es kann daher sowohl bei Unterschreitung der Sanierungsschwellenwerte angesichts weiterer Umstände bereits eine Gefahr als auch bei Überschreitung jener Werte unter den konkreten Umständen doch objektiv noch keine Gefahr gegeben sein (BayVGH vom 28.6.1994 Az. 22 CS 94.182). Geht man hiervon aus, ist im vorliegenden Fall auch unabhängig von aktuellen und konkreten Sanierungsaktivitäten die Besorgnis einer nachhaltigen und erheblichen Grundwasserverunreinigung gegeben, die gewässeraufsichtliche Anordnungen gerechtfertigt erscheinen ließe. Dies ergibt sich hier schon aus der Schadstoffbelastung des Grundwassers selbst (Eintritt einer Störung) und nicht erst aus der Schadstoffbelastung des Bodens, die erst nach Klärung des Verlaufs einer möglichen Schadensverursachung Rückschlüsse auf eine Gefahr für das Grundwasser zuläßt (BayVGH vom 24.4.1992 Az. 22 CS 92.407). Im vorliegenden Fall sind demnach die Erkenntnisse über das Grundwasser maßgeblich und nicht die über die Verunreinigung des Bodens, die im Gutachten der Firma S vom 17. Mai 1992 als "nicht so gravierend" (S. 23) und im Gutachten des Wasserwirtschaftsamts vom 9. August 1994 als "aus wasserwirtschaftlicher Sicht noch nicht in einem sanierungswürdigen Bereich" bezeichnet wurden. Was den Zustand des Grundwassers im strittigen Auffüllungsbereich anbetrifft, so stellt das Gutachten des Wasserwirtschaftsamts vom 9. August 1994 hierzu fest, daß eine Grundwasserverunreinigung bereits eingetreten sei, insbesondere durch PAK und den Abbau organischen Materials; das Grundwasser sei "stark geschädigt". Auch die Firma S spricht in ihrem Gutachten vom 17. Mai 1992 von einer "starken Beeinträchtigung der Wasserqualität" (S. 21). Diese eindeutig negativen Bewertungen stimmen mit den Meßergebnissen überein. Das Gutachten der Firma S vom 14. August 1990 gelangte zu dem Ergebnis, daß die Sanierungswerte (Stufe-2-Werte) des Altlastenleitfadens für PAK im Bereich der Parzellen Nr. ... eindeutig überschritten waren (3,24 und 4,28 sowie 17,01 µg/l bei einem Stufe-2-Wert von 2 µg/l). Das Wasserwirtschaftsamt gelangte bei seiner Messung, die dem Gutachten vom 9. August 1994 zugrundeliegt und am 3. März 1994 stattfand, zu noch höheren Meßwerten (9,03 und 5,01 sowie 28,6 µg/l). Die Erwartung der Klägerin, die Meßergebnisse der Firma S seien aufgrund des Meßzeitpunkts im Hochsommer besonders hoch ausgefallen, hat sich damit nicht bestätigt. Die Grundwasserverunreinigung wird ferner durch hohe Ammoniumwerte belegt. Die Firma S stellte auf den Parzellen .... Konzentrationen von 1,4 und 5,1 sowie 5,7 mg/l fest. Das Wasserwirtschaftsamt gelangte bei seiner Messung zu Werten von 4,3 und 5,7 sowie 10,0 mg/l. Auf der Parzelle ...  stellten sowohl die Firma S als auch das Wasserwirtschaftsamt mit 11,45 und 12,0 einen sehr hohen pH-Wert fest. Durch den schlechten Zustand des Grundwassers wird auch dessen Nutzbarkeit eingeschränkt. Zwar war das Grundwasser in dem strittigen Bereich aus geologischen Gründen schon früher nicht als Trinkwasser geeignet (Stellungnahmen des Wasserwirtschaftsamts München vom 1.8.1975 und des Wasserwirtschaftsamts F vom 20.11.1990). Doch kann das Grundwasser in dem strittigen Bereich aufgrund seines schlechten Zustands nun auch nicht mehr als Gießwasser empfohlen werden (Stellungnahmen der Bayer. Landesanstalt für Bodenkultur und Pflanzenbau vom 12.7.1992 und des Staatlichen Gesundheitsamts D vom 25.5.1992). Daß sich die Grundwasserverunreinigung im grundwasserabstromigen Bereich ausbreiten konnte, ergibt sich aus den im Gutachten des Wasserwirtschaftsamts vom 9. August 1994 niedergelegten Meßergebnissen der Meßstelle P 6. Daß bisher aus Zweckmäßigkeitsgründen von Maßnahmen abgesehen wurde bzw. diese für aufschiebbar gehalten wurden, besagt nicht, daß eine Gefahr als Rechtsvoraussetzung für ein gewässeraufsichtliches Einschreiten nicht gegeben wäre. Das Dilemma, daß über die im Zuge der Verfüllung der Auskiesungsflächen abgelagerten Stoffe und deren genaue Lokalisierung (noch) keine Informationen verfügbar sind und deshalb auch die genaue Herkunft der hohen PAK- und Ammoniumkonzentrationen sowie der hohen pH-Werte (noch) nicht bekannt ist, läßt die Gefahr nicht entfallen. Ebensowenig ist die Gefahr für das Grundwasser davon abhängig, daß bestehende abstromige Grundwasserbenutzungen in einiger Entfernung von der Verschmutzungsfahne tatsächlich beeinträchtigt werden.

Die Klägerin hat die Gefahr einer Grundwasserverunreinigung zurechenbar verursacht. Wie bereits der Widerspruchsbescheid näher ausgeführt hat und der Vertreter des Wasserwirtschaftsamtes in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht dargelegt hat, kann man aufgrund der gefundenen Schadstoffe (PAK, Ammonium, hoher pH-Wert) eindeutig auf die Verfülltätigkeit der Klägerin als Verunreinigungsursache schließen. Im Kiesabbaugebiet der Klägerin ist nach den Darlegungen des Widerspruchsbescheids und auch nach dem Schreiben des Wasserwirtschaftsamtes München vom 11. Februar 1981 nicht nur gewässerunschädliches Material verfüllt worden. Bei wiederholten Ortseinsichten wurden Ablagerungen von Unrat und Müll auch im Grundwasser festgestellt (z.B. Hausmüll, Schutt, Gummireifen, Styropor, Fässer, Kartonagen usw.). Die Klägerin hat sich diesbezüglich auflagenwidrig (vgl. Auflage 8 des Bescheides vom 5. Mai 1961) verhalten. Der Einwand, die Verschmutzung könne von oberstromigen Grundwasserbenutzern verursacht worden sein, der durch das Gutachten der Firma S vom 7. Mai 1992 nicht ausgeräumt werden konnte, ist jedenfalls durch die Feststellungen des Wasserwirtschaftsamtes vom 9. August 1994 widerlegt. Die Meßergebnisse an der Referenzmeßstelle P 3 lassen nicht auf einen nennenswerten Verschmutzungsbeitrag oberstromiger Grundwasserbenutzer schließen. Im übrigen ist es nicht entscheidungserheblich, ob die Grundwasserverunreinigung ausschließlich auf von der Klägerin zu verantwortenden Verfüllungen beruht, oder ob ein Teil der Schadstoffe von anderer Seite herrührt. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, durch die Heranziehung sämtlicher denkbarer Kostenschuldner von vornherein entlastet zu werden. Art. 2 Abs. 4 KG ordnet die gesamtschuldnerische Haftung mehrerer Kostenschuldner an und verweist damit einen eventuell notwendigen Ausgleich zwischen mehreren Kostenschuldnern auf deren Innenverhältnis (vgl. dazu BayVGH vom 22.7.1990 Az. 22 B 89.855 und vom 15.11.1994 Az. 22 CS 92.2450).

Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 1 KG steht einer Kostenerhebung bei der Klägerin nicht entgegen. Das Landratsamt mag die Ermittlung zwar überwiegend im öffentlichen Interesse von Amts wegen vorgenommen haben; die Kosten können gleichwohl der Klägerin auferlegt werden, weil sie - wie oben dargelegt - Veranlasserin war und die Kostentragung der Billigkeit nicht widerspricht. Es ist nicht unbillig, demjenigen, der im Rahmen seiner gewerblichen Tätigkeit eine Gefahr geschaffen hat, die Kosten für deren Untersuchung aufzuerlegen.

Eine unrichtige Sachbehandlung, hinsichtlich deren Kosten nicht zu erheben wären (Art. 18 KG), liegt nicht vor. Zwar trifft die Behörden die Pflicht zu kostensparender Sachbehandlung (vgl. Rott / Birkner, Verwaltungskostenrecht in Bayern, Anm. 3 zu Art. 18 KG). Diese Pflicht findet ihre Grenze aber im Gebot einer effektiven Aufgabenerfüllung (BayVGH v. 20.7.1990 Az. 22 B 89.855). Demgemäß bleibt es in Grenzfällen dem behördlichen Ermessen überlassen, ob einer behördlichen Amtsermittlung nach Art. 24 Abs. 1 BayVwVfG der Vorzug gegeben wird, um eine rechtlich möglicherweise problematische Anordnung zu vermeiden (vgl auch BayVGH vom 13.5.1986 BayVBl 1986, 590/592). Im vorliegenden Fall ist dem Landratsamt keine fehlerhafte Sachbehandlung vorzuhalten, weil hier jedenfalls ein Grenzfall in diesem Sinn vorlag; die Klägerin hat im übrigen auch nichts dafür vorgetragen, daß sie eine Anordnung, selbst Ermittlungen in Auftrag zu geben, akzeptiert hätte. Die Klägerin hat auch nicht deutlich gemacht, inwiefern der Beklagte den Anspruch der Firma S für das Gutachten vom 14. August 1990 hätte kürzen sollen.

Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO.

 

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