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VGH München, 07.08.1998, 22 B 96.625

TitelVGH München, 07.08.1998, 22 B 96.625 
OrientierungssatzZur Genehmigung von Floßfahrten auf der Donau 
NormNatSchG-BY Art. 7; NatSchG-BY Art. 49; NatSchG-BY Art. 55; WG-BY Art. 27 Abs. 4 
LeitsatzZur Genehmigung gewerblicher Floßfahrten auf der Donau durch ein Naturschutzgebiet.
GerichtVGH München 
Entscheidungsdatum07.08.1998 
Aktenzeichen22 B 96.625 

Aus dem Sachverhalt

Der Kläger begehrt die Genehmigung zur Durchführung gewerblicher Floßfahrten zu Vergnügungszwecken auf der Donau.

Als geprüfter Floßmeister führt er seit 1989 auf der Donau derartige Floßfahrten durch. Die - auch für die beantragte Streckenerweiterung vorgesehenen - Flöße sind 10,5 m lang, 5,6 m breit, haben 15 cm Tiefgang, werden von zwei mit Rudern versehenen Personen bedient und bieten max. 60 Passagieren Platz. Während der Fahrt werden Speisen und Getränke insbesondere alkoholischer Art verabreicht.

Seit 1988 bemühte sich der Kläger darum, die Floßfahrten über hinaus durch das Naturschutzgebiet durchführen zu dürfen. Nach zuerst gegenteiliger Haltung stellte das Bayerische Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen mit Schreiben vom 28. Dezember 1990 fest, die Floßfahrten seien naturschutzrechtlich genehmigungsfähig, wenn durch Auflagen sichergestellt werde, daß nachteilige Einwirkungen auf das Naturschutzgebiet vermieden würden. Die zuständige Regierung wurde angewiesen, die naturschutzrechtlich erforderliche Befreiung zunächst befristet für den Sommer 1991 mit Auflagen namentlich bezüglich der Lärmentwicklung zu erteilen. Dem Kläger sei anheimgegeben, die erforderlichen Anträge zu stellen.

Mit Schreiben vom 16. Januar 1991 beantragte der Kläger beim Landratsamt die schiffahrtsrechtliche Genehmigung. Daraufhin erteilte die Regierung von Niederbayern weisungsgemäß mit Schreiben vom 16. Mai 1991 die Befreiung nach Art. 49 NatSchG-BY und § 3 Buchst. b und § 5 Abs. 2 der Landesverordnung über das Naturschutzgebiet (ab jetzt als "Landesverordnung" bezeichnet) vom 14. Mai 1970 (GVBl S. 250), zuletzt geändert mit Verordnung der Regierung von Niederbayern vom 9. Juni 1988 (RABl S. 50). Ausdrücklich wird darauf hingewiesen, die Befreiung sei zunächst bis 30. September 1991 befristet und könne bei nachteiligen Einwirkungen auf das Naturschutzgebiet widerrufen werden.

Das Landratsamt versagte die Genehmigung mit Bescheid vom 11. Juni 1991 gemäß Art. 27 Abs. 4 Satz 2 WG-BY, da Sicherheitsbedenken dies erforderten. Trotz des von ihm ausdrücklich anerkannten Rechtsanspruchs des Antragstellers auf fehlerfreien Ermessensgebrauch sah sich das Landratsamt aus Gefährdungsgründen letztlich verpflichtet, die beantragte Genehmigung zu versagen.

Den Widerspruch des Klägers wies die Regierung von Niederbayern mit Widerspruchsbescheid vom 14. August 1992 zurück. Das Landratsamt habe bei seiner pflichtgemäßen Ermessensausübung zutreffend die der Erteilung der Genehmigung entgegenstehenden Gefahrenmomente des Floßbetriebs höher gewichtet als die wirtschaftlichen Interessen des Widerspruchsführers an der Zulassung der Floßfahrt. Aufgrund der Weisung des Ministeriums, die naturschutzrechtliche Befreiung nach Art. 49 NatSchG-BY zu erteilen, seien naturschutzrechtliche Fragen nicht Gegenstand des Widerspruchsverfahrens, wenngleich die Weisung nur für die Saison 1991 gegolten habe.

In seiner daraufhin erhobenen Klage begehrte der Kläger, unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger gemäß Antrag vom 16. Januar 1991 die beantragte Genehmigung für gewerbliche Floßfahrten zu erteilen, hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Antrag des Klägers vom 16. Januar 1991 erneut zu entscheiden.

Das Verwaltungsgericht gab der Klage entsprechend dem Hilfsantrag statt. Die in den angefochtenen Bescheiden für die Versagung der Genehmigung genannten Gründe der Verkehrssicherheit könnten die Ablehnung der Genehmigung nicht rechtfertigen. Die Unzulässigkeit der Floßfahrten ergebe sich auch nicht aus Art. 7 Abs. 2 NatSchG-BY i.V.m. der Landesverordnung über das Naturschutzgebiet, da die Pflanzen- und Tierwelt nicht erheblich beeinträchtigt werden könne; jedenfalls seien geeignete Auflagen zur Verhinderung von Beeinträchtigungen möglich. § 3 Buchst. f i.V.m. § 5 der Landesverordnung stehe dem Vorhaben derzeit ebenfalls nicht entgegen. Zwar sei die durch die Regierung ausgesprochene materiellrechtliche Befreiung bis zum 31. September 1991 befristet gewesen, doch sei im Schreiben die Maßgabe enthalten, daß nur bei nachteiligen Einwirkungen auf das Naturschutzgebiet ein Widerruf in Betracht komme. Nachdem bei der Entscheidung über den Antrag des Klägers die beteiligten Behörden die Frage einer etwaigen Befreiung überhaupt nicht geprüft hätten, liege insofern ein Ermessensausfall vor. Eine Ermessensreduzierung auf Null dergestalt, daß nur eine Ablehnung in Betracht komme, bestehe schon deshalb nicht, da in der Enge eine Vielzahl von wirtschaftlichen Nutzungen zugelassen sei. Weiterhin sei im Widerspruchsbescheid ausdrücklich keine Entscheidung über die Landesverordnung und eine etwaige Befreiungsmöglichkeit getroffen worden. Damit habe nur zum Ausdruck gebracht werden können, daß die Widerspruchsbehörde vom weiteren Vorliegen der Befreiungsvoraussetzungen, die im Bescheid von 16. Mai 1991 genannt gewesen seien, ausgegangen sei. Im Hinblick auf das behördliche Ermessen habe nur dem hilfsweise gestellten Bescheidungsantrag stattgegeben werden können.

Der Beklagte legte am 19. Februar 1996 Berufung ein. Er erneuerte seine Hinweise auf das durch die Flößerei verursachte Gefährdungspotential und verwies zudem unter Vorlage gutachterlicher Äußerungen auf den hohen Rang des Naturschutzgebietes und das vom Europarat verliehene Europadiplom, dessen Erhaltung strenge Nutzungsbeschränkungen voraussetze. Der hohe Besucherdruck werde durch die naturverträglich durchgeführte Linienschiffahrt kanalisiert, die bei Erlaß der Landesverordnung bereits vorhanden gewesen sei und von ihr nicht habe unterbunden werden sollen. Die Zulassung von kommerziell geprägten Floßfahrten werde zu einer ganz erheblichen, vom Unternehmer auch nicht vermeidbaren Zusatzbelastung des Naturschutzgebietes und zu einem Qualitätssprung gegenüber den bisherigen Möglichkeiten der Schiffahrt führen. Die gewerbliche Vergnügungsfloßfahrt verstoße bereits gegen das Verbot des § 7 Abs. 2 NatSchG-BY, vor allem aber stehe sie im Widerspruch zu § 3 Buchst. f und § 4 Buchst. d der Landesverordnung und könne auch nicht über eine Befreiung nach Art. 49 NatSchG-BY genehmigt werden, wie dies hinsichtlich der Personenschiffahrt nach Fahrplan aufgrund des Erfordernisses überwiegender Gründe des allgemeinen Wohls erfolgt sei.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil, verweist auf die Nutzung der Donau im Bereich des Naturschutzgebiets und die dadurch entstehende Naturbelastung durch Linienschiffahrt, Zillen, Sportboote und Flöße im Rahmen des wasserrechtlichen Gemeingebrauchs und legt dar, daß von den im Rahmen der beantragten Genehmigung einzusetzenden Flößen keine zusätzliche Beeinträchtigung des Naturschutzgebiets - namentlich durch eine erhöhte Lärmentwicklung - ausgehen werde.

Das Gericht hat den Beteiligten seine Absicht, nach § 130a VwGO ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden, mitgeteilt und Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Gründe

Der Verwaltungsgerichtshof hält die Berufung einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung für nicht erforderlich; die Entscheidung kann durch Beschluß ergehen (§ 130a VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat eine Verletzung des Anspruchs des Klägers auf fehlerfreie Ermessensausübung durch die Genehmigungsbehörden zu Unrecht angenommen, da ein solcher Ermessensspielraum nicht eröffnet war. Die für gewerbliche Floßfahrten auf dem nicht allgemein zur Schiff- und Floßfahrt zugelassenen Abschnitt der Donau erforderliche Genehmigung wurde von der zuständigen Kreisverwaltungsbehörde und der Widerspruchsbehörde im Ergebnis zu Recht versagt, da das Wohl der Allgemeinheit die Versagung erfordert (Art. 27 Abs. 4 WG-BY i.V.m. Art. 49 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 NatSchG-BY). Das in § 3 Buch. f in Verbindung mit § 5 der Landesverordnung ausgesprochene Verbot einer anderen als der in der Verordnung ausdrücklich zugelassenen wirtschaftlichen Nutzung steht nämlich einer Entscheidung zugunsten des Klägers entgegen.

Die vom Kläger beabsichtigten Vergnügungsfloßfahrten dürfen auf dem vom Genehmigungsantrag erfaßten Abschnitt der Donau, der ein nicht allgemein zur Schiff- und Floßfahrt zugelassenes Gewässer ist, gemäß Art. 27 Abs. 4 Satz 1 WG-BY nur mit Genehmigung der Kreisverwaltungsbehörde ausgeübt werden. Die Genehmigung kann nach Satz 2 der Vorschrift u.a. versagt werden, soweit das Wohl der Allgemeinheit es erfordert. Aus dem Wortlaut des Gesetzes folgt, daß ein Rechtsanspruch auf Genehmigung nicht eingeräumt ist; der Antragsteller hat nach der Konzeption des Gesetzes einen Anspruch auf fehlerfreien Ermessensgebrauch durch die Genehmigungsbehörde (vgl. Zeitler in: Sieder/Zeitler, Bayerisches Wassergesetz, RdNr. 22 zu Art. 27 WG-BY). Vorliegend waren aber die Behörden aus Gründen des Naturschutzes an einer positiven Verbescheidung des Antrags gehindert, ohne daß es auf eine Ermessensausübung ankäme.

Zum Wohl der Allgemeinheit im Sinn der in Art. 27 Abs. 4 Satz 2 WG-BY aufgeführten Gründe für die Versagung der wasserrechtlichen Genehmigung gehören die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege (so auch Zeitler, RdNr. 32 zu Art. 27 WG-BY), wie sie insbesondere auch in Schutzgebietsverordnungen normiert sind. Die nach der Überleitungsvorschrift des Art. 55 Abs. 1 Satz 1 NatSchG-BY weiter geltende Landesverordnung verbietet in § 3 Buchst. f, im Naturschutzgebiet ohne Genehmigung eine andere als die nach § 5 zugelassene wirtschaftliche Nutzung auszuüben. Entgegen der von seiten des Klägers geäußerten Auffassung spricht nichts dafür, daß dieser Verbotstatbestand auf dauerhafte Veränderungen des Naturschutzgebietes beschränkt sei. Das vom Kläger beabsichtigte Befördern von Passagieren auf Flößen gegen Entgelt ist aber ohnehin wegen seiner auf immer wiederkehrende Durchführung angelegten Konzeption als Dauersachverhalt anzusehen, der die Situation der Naturnähe im Sinne fehlender bzw. zurückgenommener Beeinflussung durch menschliches Verhalten und damit das Schutzgebiet als solches verändert. Er unterfällt einerseits ohne weiteres dem in § 3 Buchst. f der Landesverordnung normierten Begriff einer wirtschaftlichen Nutzung, andererseits aber nicht den in § 5 Abs. 1 geregelten Ausnahmen.

An die Stelle der in § 5 Abs. 2 Satz 1 der Landesverordnung vorgesehenen Möglichkeit einer Zulassung von (weiteren) Ausnahmen aus wichtigen Gründen ist gemäß Art. 49 Abs. 1 Satz 2 NatSchG-BY die Befugnis der zuständigen Behörden - hier gemäß Art. 49 Abs. 3 Satz 1 NatSchG-BY der Regierung - getreten, unter den Voraussetzungen nach Art. 49 Abs. 1 Satz 1 NatSchG-BY im Einzelfall Befreiungen zu erteilen. Eine solche Befreiung kann gemäß Art. 49 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 NatSchG-BY durch die nach Art. 27 Abs. 4 Satz 1 WG-BY gleichzeitig erforderliche behördliche Gestattung der Ausübung von Floßfahrten durch die Kreisverwaltungsbehörde ersetzt werden. Diese Gestattung darf aber nur dann erteilt werden, wenn die Voraussetzungen des Art. 49 Abs. 1 NatSchG-BY vorliegen und die sonst zuständige Behörde - hier die Regierung - ihr Einvernehmen erklärt (Art. 49 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 NatSchG-BY). An beiden Voraussetzungen fehlt es im hier zu entscheidenden Fall und die letztere kann rechtmäßig auch nicht herbeigeführt werden.

Formell fehlt es bereits an einer Einvernehmenserklärung. Das von der Regierung von Niederbayern mit an das Landratsamt Schreiben vom 16. Mai 1991 erklärte Einvernehmen - als Befreiung bezeichnet - war ausdrücklich bis zum 30. September 1991 befristet. Der Widerrufsvorbehalt bezog sich nur auf diese Frist und läßt sich nicht als eine Öffnung dieser Frist nach deren Ablaufdatum in die Zukunft verstehen. Auch eine Verlängerung bzw. Neuerteilung des Einvernehmens erfolgte nicht. Damit hinderte schon dieser formelle Umstand die Behörden an der wasserrechtlichen Genehmigung nach Art. 27 Abs. 4 Satz 2 WG-BY; Art. 49 Abs. 3 Satz 2 NatSchG-BY ist gewissermaßen als ungeschriebene tatbestandsmäßige Voraussetzung dieser wasserrechtlichen Genehmigungsnorm anzusehen, die vorliegend nicht erfüllt ist.

Materiell stünde eine solche Einvernehmenserklärung im Widerspruch zu Art. 49 Abs. 1 Satz 1 NatschG-BY. Von den drei in Art. 49 Abs. 1 Satz 1 NatSchG-BY aufgezählten Voraussetzungen treffen die unter Nrn. 1 und 3 genannten von vornherein offensichtlich nicht zu. Selbst wenn die Befreiung zugunsten der Floßfahrten dem allgemeinen Wohl nur irgendwie nützlich oder dienlich wäre, so wäre dies nicht ausreichend (vgl. BayVGH vom 8. 8. 1996, NuR 1997 S. 291). Aber auch die unter Nr. 2 genannte Voraussetzung, daß der Vollzug der Bestimmung - also des Verbots nach der Landesverordnung - zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde, ist nicht einschlägig. Vorausgesetzt wird in diesem Fall, daß der Normgeber die konkreten Auswirkungen der Norm im Einzelfall nicht bedacht hat. Im einzelnen können die zu § 31 Abs. 2 BauGB namentlich in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze herangezogen werden (so auch Engelhardt/Brenner, Naturschutzrecht in Bayern, Loseblattkommentar, Erl. 2 zu Art. 49 NatSchG-BY). Aus der ausdrücklichen Beschränkung auf Einzelfälle sowie auf bestimmte Befreiungstatbestände ergibt sich, daß der Gesetzgeber von vornherein festgelegt hat, daß im Wege der Befreiung nur durch solche Korrekturen von den Festsetzungen der Rechtsnorm abgewichen werden kann, mit denen Sachverhalte berücksichtigt werden sollen, die sich durch Besonderheiten gegenüber den Zielen und Zwecken der Norm darstellen (sog. Atypik). Private Betroffenheiten, die eine Härte für den potentiellen Nutzer darstellen könnten, werden grundsätzlich beim Erlaß der Norm berücksichtigt. Eine offenbar nicht beabsichtigte Härte ist dann anzunehmen, wenn die vorgesehene private Nutzung Besonderheiten aufweist, die diese Nutzung im Verhältnis zu der in der Rechtsnorm getroffenen Festsetzung als Sonderfall erscheinen lassen (vgl. zu diesen Grundsätzen Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Baugesetzbuch, RdNrn. 29 und 36 zu § 31).

Aus der Verbotsliste in §§ 3 und 4 der Landesverordnung ist zu entnehmen, daß in erster Linie Verhaltensweisen unterbunden werden sollen, die zu einer negativen Veränderung des gegenwärtigen Zustandes des Naturschutzgebietes einschließlich seiner Fauna und Flora führen können, unter anderem durch Beeinträchtigungen des Lebensraums freilebender Tiere durch ihre Beunruhigung (§ 4 Buchst. b) und durch wirtschaftliche Nutzungen gemäß § 3 Buchst. f; bereits der Katalog des dort in Bezug genommenen § 5 Abs. 1 trägt Ausnahmecharakter. Die darin nicht enthaltenen Arten wirtschaftlicher Nutzung hat der Verordnungsgeber ausdrücklich verboten; er hat die damit verbundenen Härten für den potentiellen Nutzer im oben dargelegten Sinn auch ganz bewußt in Kauf genommen. Dies gilt namentlich für den gewerblichen Transport von Personen, wie er auf Flüssen von Art und Größe der Donau außerhalb der besonders schützenswerten bzw. gefährlichen Strecken durchaus nicht fernliegt. Für die Durchfahrt von Sportmotorbooten - die allerdings nur selten das Kriterium einer wirtschaftlichen Nutzung erfüllen dürften - wurde sogar die Möglichkeit einer ausnahmsweisen Einzelgenehmigung vorgesehen, was im Umkehrschluß ein beabsichtigtes Verbot von Durchfahrten mit Wasserfahrzeugen anderer Art zu wirtschaftlichen Zwecken bestätigt. Damit verbietet sich auch der Gedanke an eine erweiternde Auslegung des Ausnahmenkatalogs zugunsten kommerziell durchgeführter Vergnügungsfloßfahrten. Die wasserrechtliche Genehmigung für die fahrplanmäßig verkehrenden Linienschiffe ist offensichtlich auf das Einvernehmen der Regierung von Niederbayern nach Art. 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 3 Sätze 1 und 2 NatSchG-BY gestützt. Sie ermöglicht einem im Verhältnis zu den in Aussicht genommenen Floßbenutzern ganz wesentlich größeren Personenkreis und gerade auch wegen dieser "Bündelungsfunktion" in naturschonender und umweltverträglicher Weise das Erlebnis des Naturschutzgebietes. Insofern kann der Kläger keine ungerechtfertigte Benachteiligung ins Feld führen.

Da auch keine anderen, in der Besonderheit gerade der beantragten Nutzungsart liegenden Umstände vorgetragen oder sonst ersichtlich sind, die auf eine vom Verordnungsgeber nicht beabsichtigte Härte hinweisen könnten, ferner der klägerische Antrag insbesondere zur einer Erweiterung des auch im bisherigen Umfang lebensfähigen klägerischen Flößereibetriebs führen soll, ist die Versagung einer wasserrechtliche Genehmigung der beantragten Art im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.

Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO; § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO.

Streitwert: § 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 GKG.

 

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