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VGH München, 17.03.2004, 22 CS 04.362

TitelVGH München, 17.03.2004, 22 CS 04.362 
OrientierungssatzErmessensausübung bei der Auswahl zwischen mehreren Verantwortlichen 
NormBBodSchG § 4 Abs. 3 S. 1; BBodSchG § 9 Abs. 2 
Leitsatz1. Textdateien, die auf einer jedermann zugänglichen Internetseite in einem gängigen Dokumentenformat dauernd bereitgehalten werden, stellen unter den heutigen Umständen allgemein zugängliche Informationen dar, auf die eine Behörde zur näheren Bestimmung des Bescheidsinhalts jedenfalls gegenüber einem behördlichen Adressaten verweisen darf.
2. Ob der Eigentümer einer Deponiefläche als Mitverursacher einer Altlast herangezogen werden kann, hängt von seiner Nähe zum späteren Gefahreneintritt und den sonstigen Umständen des Einzelfalls ab.
GerichtVGH München 
Entscheidungsdatum17.03.2004 
Aktenzeichen22 CS 04.362 

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich im Eilverfahren gegen einen für sofort vollziehbar erklärten Bescheid des Landratsamts Neu-Ulm vom 2. Juni 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Schwaben vom 7. Januar 2004. Sie wird darin verpflichtet, zur Ermittlung der von einer ehemaligen Abfalldeponie ausgehenden erheblichen Grundwasserverunreinigung Detailuntersuchungen für den Wirkungspfad Boden-Grundwasser - unter Beachtung der Nrn. 2.2 und 2.3 (gemeint: 3.2) des Merkblatts Nr. 3.8/1 des Bayerischen Landesamtes für Wasserwirtschaft vom 31. Oktober 2001 - durchführen zu lassen und dem Landratsamt rechtzeitig vor Durchführung der Detailuntersuchung ein zielführendes Untersuchungsprogramm vorzulegen.

Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO mit Beschluss vom 26. Januar 2004 ab.

Zur Begründung ihrer Beschwerde trägt die Antragstellerin vor, der angegriffene Bescheid sei wegen der Verweisung auf ein ihr unbekanntes Merkblatt nicht ausreichend bestimmt; außerdem sei bei der Störerauswahl nicht hinreichend die Möglichkeit beachtet worden, die Bundesrepublik Deutschland als Eigentümerin des ehemaligen Deponiegrundstücks und als weitere Handlungsstörerin in Anspruch zu nehmen.

Gründe

Die Beschwerde ist unbegründet. Die von der Antragstellerin dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung im Beschwerdeverfahren beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses.

1.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht einen Verstoß gegen das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit von Verwaltungsakten (Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG) verneint. Dieses rechtsstaatliche Gebot verlangt, dass der Regelungsinhalt für den Betroffenen aus der behördlichen Entscheidung unzweideutig erkennbar ist. Der Adressat muss in die Lage versetzt werden zu erkennen, was von ihm gefordert wird (BVerwGE 84, 335/338). Welches Maß an Konkretisierung hierzu notwendig ist, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der Art des Verwaltungsakts, den Umständen seines Erlasses und seinem Zweck ab, wobei sich die Maßstäbe auch aus dem jeweiligen Fachrecht ergeben können (Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, RdNr. 12 zu § 37). Der hinreichenden Bestimmtheit stehen auch Hinweise auf technische Regelwerke nicht entgegen, sofern diese genau bezeichnet und dem Betroffenen bereits bekannt (gemacht) oder allgemein zugänglich sind (BVerwG vom 22. 4. 1996, NVwZ-RR 1997, 278/279; Stelkens / Bonk / Sachs, a.a.O., RdNr. 13 m.w.N.).

Nach diesen Maßstäben kann die im angegriffenen Bescheid enthaltene Bezugnahme auf einzelne Abschnitte des Merkblatts Nr. 3.8/1 des Bayerischen Landesamtes für Wasserwirtschaft  vom 31. Oktober 2001 nicht als zu unbestimmt angesehen werden. Das genannte Merkblatt dürfte zwar der Antragstellerin als einer außerbayerischen kreisfreien Stadt bisher nicht unmittelbar bekannt gewesen sein. Die darin enthaltenen Hinweise zur Untersuchung und Bewertung von Altlasten, schädlichen Bodenveränderungen und Gewässerverunreinigungen sind jedoch nicht allein auf verwaltungsinternem Wege verbreitet, sondern auch der Allgemeinheit unbeschränkt zugänglich gemacht worden. Das Merkblatt konnte und kann jederzeit im Internet auf der Website des Bayerischen Landesamtes für Wasserwirtschaft (www.bayern.de/lfw) in Form einer pdf-Datei aufgerufen und von dort auf eigene Datenträger gespeichert oder ausgedruckt werden. Textdateien, die auf einer für jedermann zugänglichen Internetseite in einem gängigen Dokumentenformat dauernd bereitgehalten werden, stellen unter den heutigen Umständen allgemein zugängliche Informationen dar. Als ?allgemein zugänglich? im Rechtssinne gilt jede Informationsquelle, die technisch geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit, d.h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen (BVerfGE 27, 71(83); 33, 52 (65); 90, 27 (32); BVerwGE 47, 247 (252), jeweils zu Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Für das Internet mit seinen an eine allgemeine Öffentlichkeit gerichteten Informationsangeboten liegen diese Voraussetzungen unzweifelhaft vor, wobei es wie bei der Inanspruchnahme anderer technischer Medien nicht darauf ankommt, dass der Informationssuchende als generelle Zugangsvoraussetzung zunächst den Netzanschluss herstellen und die Kosten für den Verbindungsaufbau übernehmen muss (vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd.1, RdNr. 59 zu Art. 5 I, II m.w.N.). Unter den vorliegenden Umständen durfte von der Antragstellerin erwartet werden, dass sie sich über das Internet die erforderliche Kenntnis vom Inhalt des maßgeblichen Merkblatts verschaffen würde. Die dazu im Bescheid selbst enthaltenen Angaben über die herausgebende Behörde, die laufende Nummer und das Erscheinungsdatum genügten allerdings für sich betrachtet wohl noch nicht den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots. Anders als bei publikationsbedürftigen Rechtsnormen, deren Wortlaut bereits dem jeweiligen Gesetz- oder Amtsblatt zu entnehmen ist, oder bei verbreiteten technischen Regelwerken wie der TA Lärm oder der TA Luft, die in den Mitteilungsblättern der zuständigen Ministerien veröffentlicht worden sind, kann der Bescheidsempfänger bei einem solch speziellen Merkblatt nicht ohne weiteres erkennen, auf welche Weise er sich als Außenstehender genaue Kenntnis über den Inhalt verschaffen kann. Dass ein Betroffener in dieser Situation von sich aus mit ungewisser Erfolgsaussicht aufwändige Recherchen betreibt, etwa mit Hilfe von Suchmaschinen im Internet, kann im Regelfall nicht erwartet werden. Sofern die Behörde ihm keine vollständige Postadresse nennt, bei der das Merkblatt in Papierform angefordert werden kann, muss sie ihm daher zumindest unaufgefordert mitteilen, aus welcher allgemein zugänglichen Quelle er sich über den Inhalt selbstständig informieren kann. Diese Mitteilung braucht nicht zwingend in dem förmlichen Bescheid enthalten zu sein, sondern kann wie im vorliegenden Fall auch schon im Rahmen des vorangehenden Anhörungsverfahrens erfolgen. Das Landratsamt hat hier gegenüber der Antragstellerin bereits mit Schreiben vom 16. April 2003 auf das Merkblatt vom 31. Oktober 2001 verwiesen und als Anlage eine Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts Krumbach vom 26. März 2003 beigefügt, in der die Website des Bayerischen Landesamts für Wasserwirtschaft ausdrücklich als Bezugsadresse für derartige Merkblätter genannt ist.

2.

Nach der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist auch die von der Bodenschutzbehörde getroffene Störerauswahl nicht zu beanstanden. Die alleinige Heranziehung der Antragstellerin, die gemeinsam mit der Stadt Neu-Ulm im Zeitraum von 1958 bis 1970 auf den altlastenverdächtigen Grundstücken eine kommunale Abfalldeponie betrieben und dabei unstreitig den größeren Teil der Ablagerungen vorgenommen hat, stellt sich jedenfalls in der hier zu beurteilenden Phase der Gefährdungsabschätzung (§ 9 Abs. 2 BBodSchG) und einer eventuell nachfolgenden Boden- und Grundwassersanierung nicht als ermessensfehlerhaft dar.

2.1

Der Einwand der Antragstellerin, das Landratsamt habe den Bund, dem die betroffenen Flächen seit langem gehören, irrigerweise nur als Zustandsstörer und nicht als weiteren Handlungsstörer neben den beiden Kommunen angesehen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Schon auf den ersten Blick spricht hier wenig dafür, den nur durch seine Zustimmungserklärung an der Entstehung der Deponie beteiligten Grundeigentümer für die Gefahrenabwehr rechtlich in gleicher Weise verantwortlich zu machen wie die früheren Betreiber. Die Antragstellerin stützt ihre These, dass auch der Bund mit seinem Verhalten die Gefahr hervorgerufen und damit ebenfalls im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG die Altlast ?verursacht? habe, allein auf die im Schreiben der Bundesvermögensstelle Augsburg vom 8. September1958 geäußerte Bitte an die beiden Städte, mit der unentgeltlich zugelassenen Wiederauffüllung des durch Kiesabbau entstandenen Baggersees ?in Bälde zu beginnen und sämtlichen anfallenden Schutt und Müll zur Auffüllung des Geländes zu verwenden?; darin zeige sich das erhebliche Interesse des Bundes, die betreffenden Flächen möglichst bald wieder einer landwirtschaftlichen Nutzung zuzuführen. Auch ein nachweislich großes Eigeninteresse des Grundeigentümers an der raschen Auffüllung ersetzt indes nicht die Feststellung eines unmittelbar gefahrbegründenden Verhaltens, die für die Heranziehung als Handlungsstörer gefordert werden muss. Für die bodenschutzrechtliche Zurechnung möglicher Kausalbeiträge gilt insoweit wie allgemein im Sicherheitsrecht der Grundsatz der unmittelbaren Verursachung, wonach nur derjenige aufgrund seines Verhaltensverantwortlich zu machen ist, der bereits selbst die Gefahrenschwelle überschreitet (vgl. Versteyl / Sondermann, BBodSchG, RdNr. 43 zu § 4 m.w.N.). Ob nach diesem Kriterium der Eigentümer einer Deponiefläche als Mitverursacher herangezogen werden kann, hängt von seiner Nähe zum späteren Gefahreneintritt und den sonstigen Umständen des Einzelfalles ab (vgl. Frenz, BBodSchG, RdNr. 45 zu § 4 Abs. 3; VGH BW vom 30. 7. 2002, juris MWRE109380200, jeweils m.w.N.).

Im vorliegenden Fall sind bisher keine zu der Überlassung des Grundstücks hinzutretenden Verhaltens- oder Gefahrenmomente erkennbar geworden, die den Bund als Handlungsstörer erscheinen ließen. Über die allgemeine Bitte um eine schnelle Geländeauffüllung hinaus hat die Bundesvermögensstelle Augsburg auf die konkrete Durchführung  des kommunalen Deponiebetriebs keinen weiteren Einfluss genommen, so dass von einer faktischen Mitbetreiberstellung des Bundes keine Rede sein kann. Es liegen auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass dem Grundeigentümer zum Zeitpunkt der erstmaligen Überlassung oder im späteren Verlauf bis zum Ende der Ablagerungen die Entstehung einer Gefahr für Boden oder Grundwasser objektiv hätte erkennbar sein müssen. Zwar hielt die zuständige Bundesvermögensstelle - wohl schon aus damaliger Sicht zu Unrecht - die überlassenen Grundflächen für allgemein geeignet zur Ablagerung von ?Schutt und Müll?, was angesichts der Grundwassernähe nur unter sehr engen Voraussetzungen der Fall gewesen sein dürfte. In ihrem Schreiben vom 8. September 1958 hat die Behörde aber die Verantwortung für die ?Erteilung der technisch notwendigen Weisungen?, insbesondere der einschlägigen Sicherheitsvorschriften? ausdrücklich den beiden Kommunen zugewiesen und zugleich die Haftung des Bundes für Unfälle und Sachschäden vollständig ausgeschlossen. In diesen Nebenklauseln zur Überlassungserklärung, denen die Antragstellerin und die Stadt Neu-Ulm ersichtlich nicht widersprochen haben, kam unmissverständlich der Wille zum Ausdruck, dass allein die beiden Kommunen für einen gefahrlosen Deponiebetrieb zu sorgen hatten. Dies schloss, auch wenn davon nicht explizit die Rede war, die Vermeidung etwaiger Umweltgefahren und nötigenfalls den Verzicht auf die geplanten Ablagerungen mit ein. Eine solche interne Verantwortungszuweisung reicht zwar im Regelfall nicht aus, um den Eigentümer, der sein Grundstück für einen gefahrträchtigen Zweck zur Verfügung stellt, von einer Haftung als möglicher Verhaltensstörer zu befreien. Vorliegend bestand aber die Besonderheit, dass es sich bei den Vertragspartnern des Bundes um öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften handelte, denen kraft Gesetzes eine schadlose Beseitigung der in ihrem Gebiet anfallenden Abfälle oblag und von denen eine hinreichende Sachkunde sowie die Bereitschaft zu rechtstreuem Verhalten erwartet werden konnten. Unter diesen Umständen brauchte der Grundstückseigentümer hier nicht von sich aus weitergehende Vorkehrungen für einen gefahrlosen Betrieb der Deponie zu treffen, so dass ihm auch kein gefahrbegründendes Unterlassen zur Last gelegt werden kann.

2.2

Auch im Übrigen bestehen gegen die bei der Störerauswahl getroffenen Ermessenserwägungen des Antragsgegners keine durchgreifenden rechtlichen Einwände. Soweit das Landratsamt Neu-Ulm seine im Ausgangsbescheid vom 2. Juni 2003 enthaltenen Ausführungen in der Sofortvollzugsanordnung vom 2. September 2003 um die Aussage ergänzt hat, die Antragstellerin könne die geforderten Maßnahmen auch wegen ihrer räumlichen Nähe zur Gefahrenstelle wesentlich schneller bewältigen als das weiter entfernte Bundesvermögensamt in Augsburg, übersieht sie zwar, dass die genannte Behörde im Stadtgebiet der Antragstellerin ebenfalls eine Dienststelle unterhält. Die insoweit vergleichbare Ortsnähe ändert aber nichts an der in jedem Falle größeren Sachnähe der Antragstellerin wegen ihrer langjährigen Erfahrung mit Abfallbeseitigungsanlagen und Altdeponien, auf die der angegriffene Bescheid zu Recht hinweist. Da dem Kriterium der Ortsnähe sowohl objektiv als auch nach Einschätzung des Landratsamts nur wenig Gewicht beikommt, musste es auch im Verhältnis der Antragstellerin zur Nachbarstadt Neu-Ulm, die als weiterer Handlungsstörer vorläufig nicht in Anspruch genommen wurde, nicht zwingend berücksichtigt werden.

Ob bereits aus der Reihenfolge der in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG aufgelisteten Verantwortlichen eine verbindliche Rangfolge der Inanspruchnahme abzuleiten ist, wie das Landratsamt im Bescheid vom 2. September 2003 in Einklang mit einer im Schrifttum vertretenen Auffassung angenommen hat (s. zuletzt Becker, UPR 2004, 1/2 m.w.N.), erscheint zwar zweifelhaft (vgl. dazu BayVGH vom 22.3.2001, BayVBl 2002, 470 m.w.N.). Die Frage kann hier aber offen bleiben, nachdem der mittlerweile ergangene Widerspruchsbescheid vom 7. Januar 2004 die genannte Hilfserwägung ausdrücklich fallengelassen und stattdessen die Gleichrangigkeit der im Gesetz genannten Verantwortlichen betont hat. Im Ergebnis unterliegt die Begründung der Störerauswahl auch insoweit keinen Bedenken, als das Landratsamt den Verzicht auf eine Heranziehung des Grundstückseigentümers zusätzlich auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestützt hat. Zwar muss bei der Störerauswahl das öffentliche Interesse an einer effektiven Gefahrbeseitigung im Vordergrund stehen, so dass kein abstrakter Vorrang der Inanspruchnahme des Handlungsstörers gegenüber dem Zustandsstörer besteht (BayVGH, a.a.O.). Dies hindert die Behörde aber nicht daran, im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen zur Störerauswahl ergänzend auf die je nach Haftungsgrund unterschiedliche Zumutbarkeit zu verweisen. Dass unter diesem Aspekt bei gleicher Leistungsfähigkeit eine Inanspruchnahme des Handlungsstörers weniger Probleme aufwirft als die des Zustandsstörers, lässt sich auf entsprechende Äußerungen in der Rechtsprechung stützen (vgl. BayVGH vom 13. 5. 1986, BayVBl 1986, 590/592) und findet auch eine Bestätigung in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Altlastenhaftung vom 16. Februar 2000 (NJW 2000, 2573/2575 ff.), nach der die Haftung des Zustandsstörers gerade aus Gründen der Verhältnismäßigkeit dem Umfang nach zu begrenzen ist.

3.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zum Streitwert aus § 13 Abs. 1 Satz 2, § 20 Abs. 3 GKG.

 

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