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VGH München, 13.12.1994, 22 CS 94.1022

TitelVGH München, 13.12.1994, 22 CS 94.1022 
OrientierungssatzZur Beschränktheit der Erbenhaftung 
NormWG-BY Art. 68; WG-BY Art. 68a Abs. 1 S. 2; VwZVG-BY Art. 31 Abs. 3 S. 2; VwZVG-BY Art. 36 Abs. 3 S. 1 
LeitsatzZur Inanspruchnahme des Erben als Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers für die Durchführung von Bodenuntersuchungen.
GerichtVGH München 
Entscheidungsdatum13.12.1994 
Aktenzeichen22 CS 94.1022 

Tatbestand

Der Antragsteller wendet sich gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Bescheide der Antragsgegnerin vom 8. März 1993 und vom 3. Juni 1993.

Mit dem Bescheid vom 8. März 1993 verpflichtete die Antragsgegnerin den Antragsteller unter Androhung von Zwangsgeldern, bezüglich in zwei Tongruben abgelagerter Altölrückstände binnen bestimmter Frist Untersuchungsmaßnahmen durchführen zu lassen. Im einzelnen sollen im Bereich der Lagerstätten Grundwasserbeobachtungspegel errichtet werden; außerdem soll der Grubeninhalt anhand von Proben auf seine genaue chemische Zusammensetzung untersucht werden. Der Antragsteller ist zusammen mit seiner Schwester Erbe des Dr. Gert A, ehemals alleinigen Gesellschafters und Geschäftsführers der - nach Umwandlung in eine Einzelfirma - 1984 erloschenen Firma MB und Co. Chemische und Mineralölwerke GmbH, die in den 60er Jahren die Ablagerungen in den damals im Landkreis Regensburg, heute im Gebiet der Antragstellerin gelegenen Tongrube vorgenommen hatte. Die Antragsgegnerin begründete den auf Art. 68 Abs. 3 BayWG gestützten Bescheid unter anderem mit einer Gefahr für das Grundwasser, die von den Lagerstätten ausgehe.

Nach fruchtlosem Verstreichen der gesetzlichen Frist drohte die Antragstellerin dem Antragsteller mit dem Bescheid vom 3. Juni 1993 unter erneuter Fristsetzung weitere Zwangsgelder an.

Der Antragsteller legte gegen beide Bescheide Widerspruch ein. Zur Begründung seiner Widersprüche und seines Antrags auf Wiederherstellung von deren aufschiebender Wirkung machte er im wesentlichen geltend: Eine zu Eingriffsmaßnahmen Anlass gebende Gefahr für das Grundwasser bestehe nicht, weil die Gruben - insbesondere nach einer zu Anfang der 80er Jahre vorgenommenen Sanierung - dicht seien; die Ablagerung der Altölrückstände sei entsprechend dem damaligen Stand von Wissenschaft und Technik erfolgt und durch zwei in diesem Zusammenhang 1962 und 1964 erlassene, im wesentlichen Auflagen zum Schutz des Grundwassers enthaltende Bescheide des Landratsamts Regensburg legalisiert; eine Handlungsstörerhaftung des Antragstellers scheide aus, weil er selbst die Rückstände nicht abgelagert habe; eine Gesamtrechtsnachfolge in die Handlungsstörerhaftung des Erblassers scheide aus und wäre im übrigen verjährt; der Bescheid vom 8. März 1993 sei nicht hinreichend bestimmt; die Störerauswahl sei fehlerhaft, weil der Grundstückseigentümer hätte herangezogen werden müssen; die Inanspruchnahme des Antragstellers sei unverhältnismäßig.
Mit Beschluss vom 24. Januar 1994 stellte das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Bescheid vom 8. März 1993 wieder her und ordnete die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid vom 3. Juni 1993 an. Die Firma MB *** und Co. Chemische und Mineralöl - Werke GmbH habe sich bei der Ablagerung der Altölrückstände im Hinblick auf die Vermeidung einer Grundwassergefährdung stets in vollem Umfang an die umweltspezifischen gesetzlichen Bestimmungen gehalten. in Anlehnung an den Gedankengang, der dem Beschluss des Ministerrats der Bayerischen Staatsregierung vom 12. April 1988 zur Handhabung von Boden- und Grundwasserverunreinigungen mit leichtflüchtigen halogenierten Kohlenwasserstoffen (LCKW) zugrunde liege, dürfe daher eine Inanspruchnahme des Antragstellers nicht erfolgen. Es erscheine unbillig, das allgemeine gesellschaftliche Risiko der Abfallbeseitigung dem einzelnen Anlagenbetreiber ohne spezifischen Pflichtenverstoß aufzubürden; diesem Gesichtspunkt komme vorliegend verstärktes Gewicht zu, da der Antragsteller lediglich als Rechtsnachfolger des Handlungsstörers in Anspruch genommen werde und seinerzeit zum Teil auch auf behördlichen Wunsch hin von der öffentlichen Hand zu entsorgender ölhaltiger Abfall in den Gruben abgelagert worden sei.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin.

Der Antragsteller tritt der Beschwerde entgegen und beantragt deren Zurückweisung, (sinngemäß) hilfsweise, dem Antragsteller die Beschränkung seiner Haftung auf den Nachlass des Dr. GA vorzubehalten.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten Bezug genommen.

Gründe

Die Beschwerde der Antragsgegnerin bleibt ohne Erfolg; das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zutreffend entschieden. Bei Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten überwiegt das Aufschubinteresse des Antragstellers das von der Antragsgegnerin geltend gemachte öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der angefochtenen Bescheide, weil die vom Antragsteller gegen diese Bescheide eingelegten Rechtsbehelfe Aussicht auf Erfolg haben. Hierbei ist zunächst zu beachten, dass der auf Art. 68 Abs. 3 BayWG gestützte Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. März 1993 im Widerspruchsverfahren nach dem 1. Juni 1994 in Kraft getretenen Art. 68a Abs. 1 und 2 BayWG (i.d.F. gemäß § 4 Nr. 23 des Gesetzes vom 12.4.1994 GVBl S. 210/236) zu beurteilen sein wird; hieran ist der genannte Bescheid daher auch bei der für das vorliegende Verfahren notwendigen summarischen Prüfung zu messen. Nach dieser Vorschrift haben diejenigen, die für Bodenbelastungen verantwortlich sind, die eine nachhaltige erhebliche Gewässerverunreinigung besorgen lassen, die erforderlichen Maßnahmen zur Ermittlung, Eingrenzung und Beseitigung von Verunreinigungen durchzuführen (Abs. 1 Satz 1); verantwortlich in diesem Sinn ist auch der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers (Abs. 1 Satz 2); dementsprechend können die Kreisverwaltungsbehörden zur Gewässer- und Bodensanierung Anordnungen für den Einzelfall erlassen, insbesondere bei Vorliegen von Erkenntnissen, aufgrund derer eine Gewässerverunreinigung oder Bodenbelastung zu besorgen ist, Untersuchungsmaßnahmen anordnen (Abs. 2 Satz 2 Nr. 1).

Die Antragsgegnerin und ihr folgend das Verwaltungsgericht haben zutreffend angenommen, dass eine Gefahrenlage besteht, die ein behördliches Einschreiten rechtfertigt. Dass die Altölrückstände potentiell eine erhebliche Gefahr für das Grundwasser darstellen, zieht auch der Antragsteller nicht ernsthaft in Zweifel; er sieht das von der Antragsgegnerin angenommene Gefahrenszenario jedoch als hypothetisch an, weil aus den entsprechend abgedichteten Gruben keine Rückstände austräten und diese daher auch nicht mit dem Grundwasser in Berührung kommen könnten. Dem steht die Auffassung des Wasserwirtschaftsamts Regensburg entgegen (Stellungnahme vom 22.4.1991), wonach die Abdichtungen der Gruben im Lauf der Zeit unter dem Einfluss von Schwefelsäure und Mineralölen gealtert sind, so dass die dauerhafte Abdichtung nicht mehr sichergestellt erscheint. Zweifelhaft ist somit letztlich nicht die Existenz einer Gefahr, sondern der zeitliche Horizont, in dem sie sich aktualisiert. Zumindest für das vorliegende Eilverfahren ist dies hinreichend plausibel, um die Annahme einer behördliches Einschreiten erfordernden Gefahrensituation zu rechtfertigen. Angesichts der überragenden Bedeutung des Grundwassers für das menschliche Leben und die menschliche Gesundheit (BVerfGE 58, 300/339 ff.) darf an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts kein allzu strenger Maßstab angelegt werden.

Der Antragsteller kann zwar grundsätzlich als Gesamtrechtsnachfolger des Handlungsstörers für die Durchführung der Untersuchungsmaßnahmen gemäß Art. 68a Abs. 1 Satz 2 BayWG in Anspruch genommen werden. Selbst wenn man annehmen wollte, dass diese Regelung nicht nur eine bereits bisher bestehende Rechtslage wiedergibt, sondern eine vollständige Neuregelung darstellt, führte dies nicht zu einer unzulässigen Rückwirkung. Die gesetzliche Regelung knüpft vielmehr an einen in der Vergangenheit nicht abgeschlossenen Sachverhalt - Schaffung einer Gefahrenquelle - öffentlich rechtliche Haftungsfolgen und grenzt hierbei den Kreis der Verantwortlichen in sachgerechter Weise ab. Die Antragsgegnerin hat indessen der Besonderheit der Erbenhaftung nicht hinreichend Rechnung getragen. Nachdem der Antragsteller nur als Erbe in Anspruch genommen wird, kann er - wie mit dem im vorliegenden Verfahren gestellten Antrag geschehen - verlangen, dass der Vorbehalt der beschränkten Erbenhaftung gemäß § 780 Abs. 1 ZPO in den Tenor der verfahrensgegenständlichen Anordnung aufgenommen wird. Hierbei bedarf es grundsätzlich keiner Prüfung, ob die materiellen Voraussetzungen der Dürftigkeitseinrede gemäß § 1990 BGB vorliegen oder ob der Antragsteller sonst beschränkbar haftet; vielmehr kann sich die Behörde mit dem förmlichen Vorbehalt der Beschränkung der Haftung auf den Nachlass begnügen (vgl. BVerwGE 52, 16, 25 f.). Die materielle Entscheidung über die Beschränkung der Haftung und ihre Folgen kann dem Zwangsvollstreckungsverfahren überlassen bleiben, das die Antragsgegnerin hier allerdings bereits mit der Androhung von Zwangsgeldern im Bescheid vom 8. März 1993 eröffnet hat. Die Androhung eines Zwangsmittels kann zwar mit dem Verwaltungsakt, dessen Durchsetzung es dient, verbunden werden (Art. 36 Abs. 3 Satz 1 VwZVG), die Androhung eines Zwangsgelds ist jedoch bereits ein Leistungsbescheid und führt bei Nichtbefolgung auferlegter Handlungspflichten automatisch zur Fälligkeit des Zwangsgelds (Art. 31 Abs. 3 Satz 2 VwZVG). Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. März 1993 enthält weder einen förmlichen Vorbehalt der Haftungsbeschränkung des Antragstellers auf den Nachlass des Dr. Gert Asser noch hat die Antragsgegnerin im Zusammenhang mit der Androhung von Zwangsgeldern geprüft, ob die angeordneten Maßnahmen sich innerhalb der Grenzen einer derartigen Haftung halten; hierzu finden sich in den Gründen des Bescheids keine Erwägungen; auch ist den Verwaltungsakten nicht zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin in diese Richtung Ermittlungen angestellt hätte. Gleiches gilt für den Bescheid vom 3. Juni 1993, worin dem Antragsteller weitere Zwangsgelder angedroht wurden. Es besteht daher Anlass, an der Rechtmäßigkeit der genannten Bescheide zu zweifeln; ihre sofortige Vollziehung kommt nicht in Betracht; der aufgezeigten Problematik wird im laufenden Widerspruchsverfahren nachzugehen sein.

Nachdem die Beschwerde der Antragsgegnerin bereits aus den oben dargestellten Gründen erfolglos bleibt, muss auf die weiteren vom Antragsteller und vom Verwaltungsgericht gegen die Rechtmäßigkeit der Bescheide geäußerten Bedenken nicht mehr eingegangen werden. Lediglich ergänzend ist auf folgendes hinzuweisen: Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass den Auflagenbescheiden vom 3. April 1962 und vom 7. August 1964 keine Legalisierungswirkung zukommt. Nicht zu folgen vermag der Verwaltungsgerichtshof indessen der Auffassung, eine Inanspruchnahme des Antragstellers scheide deshalb aus, weil bei der Ablagerung der Altrückstände sämtliche seinerzeit einschlägigen umweltspezifischen Bestimmungen und Auflagen beachtet worden seien. Keine Bedeutung kann in diesem Zusammenhang dem Beschluss des Ministerrats der Bayerischen Staatsregierung von 12. April 1988 und dem zum Vollzug dieses Beschlusses ergangenen Rundschreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 31. Oktober 1988 zukommen. Diese betrafen ausschließlich Boden - und Grundwasserverunreinigungen durch leichtflüchtige halogenierte Kohlenwasserstoffe und stellen Richtlinien zur Ausübung des behördlichen Ermessens bei Boden- und Grundwassersanierungsmaßnahmen in derartigen Fällen dar. Auf den vorliegenden Fall können diese Richtlinien nicht übertragen werden. Auch die ihnen zugrunde liegenden, im wesentlichen die Verhältnismäßigkeit betreffenden Überlegungen gebieten nicht, von einer Inanspruchnahme des Antragstellers abzusehen. Im Unterschied zu den LHKW, deren Gefährlichkeit für das Grundwasser erst in den 80er Jahren voll erkannt wurde, wurden die hier in Rede stehenden Ablagerungen von vornherein als Gefahrenquelle für das Grundwasser angesehen, wie die Auflagen in den Bescheiden vom 3. April 1962 und vom 7. August 1964 belegen. Geht man hiervon aus, so ist nicht ersichtlich, warum das mit den Ablagerungen im Zusammenhang stehende Langzeitrisiko nunmehr der Allgemeinheit überbürdet werden sollte. Eine derartige Risikoverlagerung rechtfertigt auch nicht die Überlegung, dass zum Teil von der öffentlichen Hand zu entsorgende Abfälle in den Gruben abgelagert wurden, denn diese Ablagerungen erfolgten mit Willen des Betreibers und "gegen angemessene Entschädigung" (Schreiben des Landratsamts Regensburg vom 19.5.1964, Band III Bl. 110 der Verwaltungsakten). Sollten die damals geleisteten "Entschädigungen" außer Verhältnis zu den damit übernommenen Risiken stehen, hätte dies seine Ursache in einer Fehleinschätzung des damaligen Betreibers; es liegt kein Grund vor, nunmehr die Allgemeinheit für die Folgen einer derartigen Fehleinschätzung haften zu lassen.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwert: § 13 Abs. 1, § 20 Abs. 3, § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG.

 

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