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VG Freiburg, 29.03.2000, 2 K 1140/98

TitelVG Freiburg, 29.03.2000, 2 K 1140/98 
OrientierungssatzZu den Voraussetzungen, unter denen ein Grundstückseigentümer durch Unterlassen (auch) verhaltensverantwortlich wird 
NormAbfG-BW § 22 Abs. 3; AbfG-BW § 24; PolG-BW § 7 
Leitsatz1. Als ein die Verhaltensverantwortlichkeit auslösender Verursachungsbeitrag kommt grundsätzlich jedes Tun oder Unterlassen in Betracht, das die Entstehung der Altlast gefördert hat (BayVGH, Urteil vom 2.6.1995 - 22 B 93.875 -, NVwZ-RR 1996, 431). Ein Unterlassen kann eine Haftung für die Altlast jedoch nur dann begründen, wenn eine Rechtspflicht dazu bestand, ihre Entstehung zu verhindern oder die Altlast zu beseitigen.
2. Der Umstand, dass es der für die Überwachung zuständigen Behörde verborgen geblieben ist, dass auf dem Grundstück noch (weitere) Altlasten vorhanden waren, kann es nicht rechtfertigen, den Kläger zu Lasten der Allgemeinheit aus seiner gesetzlichen Zustandsverantwortlichkeit zu entlassen (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 17.3.1998 -10 S 177/97, NVwZ-RR 1999, 167).
GerichtVG Freiburg 
Entscheidungsdatum29.03.2000 
Aktenzeichen2 K 1140/98 

Tatbestand

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks FISt.-Nr. *************. Auf dem westlichen Teil dieses Grundstücks, der bis 1981 ein eigenes Grundstück mit der FISt.-Nr. ********* war, hatte die Firma ********** von 1877 bis 1907 ein privates Gaswerk betrieben. Die Firma ******* und ***** hatte 1907 den Standort übernommen, wobei 1909 die Gaserzeugungsanlage abgerissen und das Gelände 1914 an die Firma ****** verkauft wurde. Von 1914 bis Mitte der 70er Jahre wurde in dem 1882 auf dem Grundstück FISt.-Nr.: ***** errichteten Wohnhaus, das bereits 1896 von der Familie ******** erworben worden war, eine Bäckerei bzw. ein Lebensmittelgeschäft betrieben. Von 1952 bis 1981 war ***** Eigentümer beider Grundstücke. Die 1979 beantragten Umbauten des Lebensmittelgeschäfts in eine chemische Reinigung bzw. eine Gastwirtschaft wurden nie ausgeführt. 1981 wurden die Flurstücke ***** und ***** vereinigt und  von der Erbengemeinschaft ******* erworben. Das Haus war zwischenzeitlich von Angehörigen der Kanadischen Streitkräfte bewohnt, die vorübergehend ein Möbelgeschäft betrieben haben. Im September 1988 erwarb der Kläger das Grundstück.

Im Zuge der Erweiterung des Wohnhauses war 1981 eine etwa 3 Meter, tiefe Baugrube ausgehoben und die Fundamente des Gebäude zu ca. 30 - 40% freigelegt worden. Dabei hatte sich herausgestellt, dass das etwa 2 Meter hohe Restgemäuer mit Abbruchmaterial und Bauschutt verfüllt worden war. Das Gemäuer bildete eine in sich geschlossene Wanne. In den unteren Bereichen wurde stark verschmutztes Material vorgefunden, das einen teer- oder bitumenähnlichen Geruch verbreitete. Nach der Aussage des Bauleiters wurden auch Teile von dünnwandigen Blechkanistern (20 l) gefunden. Ein Teil des Bauschutts (21 m3) war entfernt und der verbleibende Rest entwässert, mit Ölbindemittel abgedeckt und abgedichtet worden. Die Ergebnisse der damals durchgeführten Schadstoffanalysen sind zwischenzeitlich vernichtet worden.

Auf der Grundlage einer historischen Erkundung durch die Gesellschaft für angewandte Hydrologie und Kartographie mbH aus dem Jahre 1989 wurden 1995 im Auftrag des Landratsamtes ****** (mehrere Rammkernsondierungen niedergebracht, bei denen Bodenproben mit sehr hohen Konzentrationen insbesondere an polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK), Xylolen und polyaromatisierten Schwefelverbindungen festgestellt (vgl. VAS. 165 f. <173>).

 

Mit Bescheid vom 8.9.1997 (VAS. 365), zugestellt am 12.9.1997, traf das Landratsamt ******* folgende Anordnung:

1. Der Kläger habe zur näheren Erkundung des Altlastenstandortes folgende Maßnahmen durchzuführen:

a.) zur Eingrenzung der Schadstoffbereiche seien in den Bereichen der Rammkernsondierungen GV 41/2, GV 41/5 und GV 41/7 (ehemaliger Gasbehälter; ehemaliges Betriebsgebäude) insgesamt mindestens 6 zusätzliche Rammkernsondierungen, davon 4 bis in eine Tiefe von 2 m, 1 bis in 3 m Tiefe und 1 bis in 5m Tiefe niederzubringen und tiefenzoniert Bodenproben zu entnehmen. Über die detaillierten Festlegungen der Messpunkte habe der vor Ort tätige Sachverständige zu entscheiden.

b.) Die Bodenproben seien tiefenzoniert in Abhängigkeit von den bisher vorliegenden Auffälligkeiten zu entnehmen und auf die gaswerkspezifischen Parameter, insbesondere polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK), Mineralöl-Kohlenwasserstoffe, Cyanid, Ammonium, Cadmium und Arsen zu analysieren.

c.) Der Schadstoffgehalt sei jeweils im Feststoff und im Eluat zu bestimmen.

2. Bei einer festgestellten Kontamination bis zum Grundwasserleiter sei im Grundwasserstrom eine repräsentative Grundwassermessstelle zu errichten und das Grundwasser bei Grundwasserhochstand und Niedrigstand auf die in Nr. 1. b genannten gaswerkspezifischen Parameter zu untersuchen.

3. Mit der Durchführung der Erkundungsmaßnahmen sei bis spätestens 20.10.1997 ein in der Altlasten- und Schadensfallbearbeitung erfahrenes Ingenieurbüro zu beauftragen.

4. Die Ergebnisse der Maßnahmen seien in Form eines Berichtes darzustellen und dem Landratsamt ******** spätestens 15.12.1997 vorzulegen.

Zur Begründung führte das Landratsamt ******* aus, dass die Ergebnisse der bisher durchgeführten Maßnahmen den in der Verwaltungsvorschrift des Umwelt- und Sozialministeriums Baden-Württemberg über ?Orientierungswerte für die Bearbeitung von Altlasten und Schadensfällen" vom 16.9.1993 gegenüber gestellt und der Handlungsbedarf daran ausgerichtet worden sei. Ferner seien diese Ergebnisse auch der Altlastenbewertungskommission vorgestellt worden, die beschlossen habe, dass in einer abgestuften Vorgehensweise zunächst die Notwendigkeit zur Durchführung weiterer Erkundungsmaßnahmen bestehe. Der Kläger werde als Zustandsstörer in Anspruch genommen, weil über die Firma *******, die als Handlungsstörer in Betracht komme, keine Gewerbeunterlagen mehr vorhanden seien, weshalb davon auszugehen sei, dass diese nicht mehr bestehe. Auch zur Nachfolgefirma hätten keine Angaben gemacht werden können. Da die nachfolgenden Eigentümer als Handlungsstörer nicht in Betracht kämen, sei es sachgerecht, den Kläger als Eigentümer des Geländes und Inhaber der tatsächlichen Gewalt als Zustandsstörer heranzuziehen. Auf ein Verschulden komme es nicht an. Die Tatsache, dass die polizeiliche Gefahr schon zum Zeitpunkt des Erwerbs des Grundstücks vorgelegen habe, sei für die Polizeipflichtigkeit des jetzigen Grundstückseigentümers nicht relevant.

Mit Schreiben seines Verfahrensbevollmächtigten vom 17.9.1997 erhob der Kläger Widerspruch. Eine Begründung wurde nicht abgegeben.

Mit Bescheid vom 21.4.1998, zugestellt am 4.5.1998, wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch zurück.

Am 4.6.1998 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, dass das Landratsamt ********* bereits im Jahre 1981 auf die Kontaminierung aufmerksam geworden sei. Das Material sei jedoch nicht vollständig, sondern nur teilweise entfernt worden. Der Kläger habe das Grundstück erst im September 1988 erworben. Warum man erst 15 Jahre nach der Entdeckung und möglicherweise 95 Jahre nach der Kontaminierung tätig werde, sei unerfindlich. Das Landratsamt ********** sei nicht zum Zeitpunkt des Umbaus des Hauses durch den Kläger tätig geworden, obwohl es an dem Baugenehmigungsverfahren beteiligt gewesen sei. Es sei grob unbillig, den Kläger für Säumnisse in Haftung zu nehmen, die dem Landratsamt Ortenaukreis schon im Jahre 1981 bekannt, die aber offensichtlich aus vorwerfbarer Leichtfertigkeit nicht angegangen worden seien.

Der Kläger beantragt, den Bescheid des Landratsamtes ******* vom 8.9.1997 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 21.4.1998 aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung verweist es auf die angefochtenen Bescheide und trägt ergänzend vor, dass das Landratsamt die Rechtsnachfolger der Firma ********* nicht als Handlungsstörer in Anspruch nehmen könne, weil sich keine konkreten Hinweise auf eine evtl. Handlungsstörereigenschaft ergeben hätten. Eine Inanspruchnahme der Erbengemeinschaft ******** als Handlungsstörer komme ebenfalls nicht in Betracht. Insbesondere lasse sich aus den Vorgängen bei den Ausschachtungsarbeiten im Jahre 1981 nicht herleiten, dass von einem Verursachungsbeitrag der Erbengemeinschaft zu den festgestellten Verunreinigungen (etwa durch Unterlassen) ausgegangen werden könne. Aufgrund der damals vorgefundenen Wannensituation sei man damals davon ausgegangen, dass die konkreten Verunreinigungen durch die damals getroffenen Maßnahmen hinreichend beseitigt sei. Aus damaliger fachtechnischer Sicht habe auch davon ausgegangen werden können, dass die damals vorgefundene Verunreinigung hinreichend beseitigt worden sei. Dies gelte auch für das spätere Baugenehmigungsverfahren. Erst aufgrund einer zielgerichteten historischen Erkundung des Geländes im Jahre 1994 sei eine aus Landesmitteln finanzierte Gefahrenverdachtserkundung des Geländes durchgeführt worden, deren Ergebnis zu der Inanspruchnahme des Klägers geführt habe.

Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten des Landratsamtes ********(1 Band) und des Regierungspräsidiums Freiburg (1 Heft) vor. Der Inhalt dieser Akten und der Gerichtsakten war Gegenstand der mündlichen Verhandlung; hierauf wird ergänzend Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Über die Rechtmäßigkeit der in dem Bescheid des Landratsamtes ******* vom 8.9.1997 getroffenen Anordnungen besteht zwischen den Beteiligten kein Streit, soweit es um die Beurteilung am Maßstab der Ermächtigungsnorm in § 24 LAbfG geht. Bei dem Grundstück, auf die sich die streitige Anordnung bezieht, handelt es sich um eine Altlast i.S.v. § 22 Abs. 3 LAbfG, nämlich um einen Altstandort, von dem wegen der Verunreinigungen des Bodens Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit ausgehen. Die Anordnung hält sich auch unstreitig im Rahmen dessen, was § 24 LAbfG zuläßt, nämlich die Verpflichtung zur Untersuchung von Art, Umfang und Ausmaß der Verunreinigungen.

Allein streitig zwischen den Beteiligten ist die Frage, ob der Kläger zur Erkundung nach § 24 LAbfG herangezogen werden kann.

Wer als Adressat von Anordnungen, die auf § 24 LAbfG gestützt werden, in Betracht kommt, ist im Landesabfallgesetz nicht geregelt. Aufgrund der ordnungsrechtlichen Natur der Altlastenregelungen ist vielmehr ergänzend auf die maßgeblichen Bestimmungen des Polizeigesetzes über die Polizeipflichtigkeit zurückzugreifen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.10.1993 - 10 S 2045/91 -, NVwZ-RR 1994, 565).

Das Landratsamt ******* hat den Kläger für die Durchführung der Erkundungsmaßnahmen rechtmäßig und ermessensfehlerfrei als Zustandsstörer nach § 7 PolG in Anspruch genommen. Der Kläger ist unstreitig Zustandsstörer i.S.v. § 7 PolG. Er war im Zeitpunkt seiner Heranziehung und des Ergehens des Widerspruchsbescheids Eigentümer des Altlastengrundstücks. Mit dem Erwerb dieses Grundstücks im Jahre 1988 war seine Verantwortlichkeit für die Erkundung entstanden, ohne dass es hierbei auf ein Verschulden ankommt.

Das Landratsamt ******* ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass Maßnahmen gegen den Verursacher ausscheiden. Nach dem Ergebnis der historischen Erkundung dürfte als Verursacher der Verunreinigungen auf dem Grundstück des Klägers in erster Linie die Firma *******, die dort bis 1907 ein privates Gaswerk betrieben hatte, in Betracht kommen. Daneben könnte aber auch deren Rechtsnachfolgerin, die Firma ******** und ******** OHG, die 1909 das Gaswerk abgebrochen und hierbei möglicherweise das Grundstück mit dem verunreinigten Material aufgefüllt hatte, für die Entstehung der Altlast verantwortlich sein. Über beide Firmen konnte indessen die Stadt ****** auf schriftliche Anfrage des Landratsamtes ********* keine Angaben machen (VAS. 361), so dass davon auszugehen ist, dass beide Firmen nicht mehr bestehen und ggf. vorhandene Rechtsnachfolger nicht ermittelt werden können.

Eine Inanspruchnahme des Voreigentümers, der Erbengemeinschaft ********, als Verhaltensstörer nach § 6 PolG dürfte entgegen der Rechtsauffassung des Prozessbevollmächtigten des Klägers ebenfalls ausscheiden. Zwar kommt als ein die Verhaltensverantwortlichkeit auslösender Verursachungsbeitrag grundsätzlich jedes Tun oder Unterlassen in Betracht, das die Entstehung der Altlast gefördert hat (BayVGH, Urteil vom 2.6.1995 - 22 B 93.875 -, NVwZ-RR 1996, 431). Ein Unterlassen kann eine Haftung für die Altlast jedoch nur dann begründen, wenn eine Rechtspflicht dazu bestand, ihre Entstehung zu verhindern oder die Altlast zu beseitigen (Trurnit, Die Altlastenhaftung des Rechtsnachfolgers, 1998, S. 29 m.w.N.). Gemessen daran kann die Erbengemeinschaft ***** nicht als Handlungsstörer angesehen werden. Sie war zwar zunächst - wie nunmehr der Kläger - durch den Erwerb des Grundstücks Zustandsstörer i.S.v. § 7 PolG geworden und hatte demgemäß - auch ohne behördliche Anordnung - grundsätzlich die Pflicht, eine in der Verunreinigung des Bodens liegende Störung der öffentlichen Sicherheit zu beseitigen. Die Tatsache, dass sie diese noch nicht durch Verwaltungsakt konkretisierte allgemeine Abwehr- und Beseitigungsverpflichtung nicht (vollständig) erfüllt hat und das Gelände statt dessen nach der (teilweisen) Beseitigung der 1981 bei Ausschachtungsarbeiten festgestellten Verunreinigungen an den Kläger weiterveräußert hat, rechtfertigt es jedoch nicht, allein an dieses Verhalten eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit für weitere Erkundungsmaßnahmen anzuknüpfen. Die vom Kläger befürwortete gegenteilige Sicht hätte zur Konsequenz, dass jeder Erwerber eines Altlastengrundstücks nicht nur Zustandsstörer ("Passivstörer") nach § 7 PolG würde, sondern zugleich Verhaltensstörer gemäß § 6 PolG, sobald er einer noch nicht durch Verwaltungsakt konkretisierten materiellen Beseitigungs- bzw. Sanierungspflicht aus § 7 PolG nicht oder nicht vollständig nachkommt (vgl. mit ausführlicher Begründung VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4.8.1995 - 10 S 828/95 -, NVwZ 1996, 1036). Darüber hinaus hat die Erbengemeinschaft ********* aus damaliger Sicht alles Erforderliche getan, um die damals festgestellte Verunreinigung zu beseitigen.

Schließlich kann die Erbengemeinschaft auch nicht als frühere Eigentümer gemäß § 4 Abs. 6 des erst nach dem Erlass des Widerspruchsbescheides in Kraft getretenen und daher hier (noch) nicht maßgeblichen Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG) vom 17.3.1998 (BGBl l S. 502) herangezogen werden (sog. fortwirkende Zustandsverantwortlichkeit), weil sie das Eigentum bereits vor dem 1.3.1999 auf den Kläger übertragen hatte.

Die Rechtsauffassung des Klägers, er sei wegen behördlicher Defizite bei der Überwachung des Altstandortes und der Beseitigung der 1981 festgestellten Verunreinigungen in die Pflichtenstellung des § 24 LAbfG geraten, und könne deshalb nicht zur Untersuchung von Art, Umfang und Ausmaß der Verunreinigungen herangezogen werden, verkennt, dass er als Erwerber eines Altstandortes zunächst selbst zu der Prüfung verpflichtet war, ob dort Altlasten vorhanden sind, zumal er hierfür ggf. den Veräußerer des Grundstücks haftbar machen kann. Der Umstand, dass es der für die Überwachung zuständigen Behörde verborgen geblieben ist, dass auf dem Grundstück noch (weitere) Altlasten vorhanden waren, kann es nicht rechtfertigen, den Kläger zu Lasten der Allgemeinheit aus seiner gesetzlichen Zustandsverantwortlichkeit zu entlassen (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 17.3.1998 - 10 S 177/97 -, NVwZ-RR 1999, 167).

Die Heranziehung des Klägers ist auch nicht etwa deswegen ermessensfehlerhaft, weil er sich wegen der Belastung seines Grundstücks und der daraus herrührenden Gefahren in einer ?Opferposition" befände. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die Belastung des zustandsverantwortlichen Eigentümers mit den gesamten Kosten der Sanierungsmaßnahme nicht gerechtfertigt ist, soweit sie ihm nicht zumutbar ist. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die Gefahr, die von dem Grundstück ausgeht, aus Naturereignissen, der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht nutzungsberechtigten Dritten herrührt. Zur Bestimmung der Grenze, was einem Eigentümer, an Belastungen zugemutet werden kann, kann grundsätzlich der Verkehrswert des sanierten Grundstücks als Anhaltspunkt genommen werden. Eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des sanierten Grundstücks übersteigt, kann allerdings dann zumutbar sein, wenn der Eigentümer das Risiko, der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen hat, z.B. das Grundstück in Kenntnis von Altlasten erworben hat. Im Rahmen der erforderlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung ist die Belastung des zustandsverantwortlichen Eigentümers angemessen zu berücksichtigen und mit den betroffenen Gemeinwohlbelangen abzuwägen (BVerfG, Beschluss vom 16.2.2000, - 1 BvR 242/91 - u.a., http://www.bverfg.de).

Da die Kosten, für die angeordneten Maßnahmen nach einem von dem Kläger eingeholten Angebot eines Sachverständigenbüros 10.000,-- DM voraussichtlich nicht überschreiten und der Verkehrswert des Grundstück um ein Vielfaches höher liegt, bedarf es vorliegend jedoch keiner weitergehenden Abwägung der genannten Belange. Selbst wenn der Kläger bei dem Erwerb des Grundstücks von dem früheren Gaswerk keine Kenntnis hatte, lässt sich allein daraus keine Opferposition herleiten, die es rechtfertigen könnte, seine Zustandsverantwortlichkeit zu Lasten der Allgemeinheit nicht nur wertmäßig zu begrenzen, sondern völlig zurücktreten zu lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.12.1997, BVerwGE 106, 43; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20.1.1998 - 10 S 233/97 -, UPR 1998, 397).

Auch sonst genügt die behördliche Ermessensbetätigung in vollem Umfang den an sie zu stellenden Anforderungen (§ 114 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Das Gericht sieht keinen besonderen Anlass, diese gemäß § 167 Abs. 2 VwGO für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

Rechtsmittelbelehrung ...

 

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