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VG Freiburg, 24.05.1989, 2 K 18/89

TitelVG Freiburg, 24.05.1989, 2 K 18/89 
OrientierungssatzZur Heranziehung des Zustandsstörers, der keinen Beitrag zur Entstehung der Gefahr geleistet hat 
NormWG-BW § 82 Abs. 1 Satz 2 
Leitsatz1. § 82 Abs. 1 S. 2 WG-BW ermächtigt nicht nur zu Maßnahmen, die unmittelbar der Beseitigung einer Störung dienen, sondern auch zu solchen, die auf die Feststellung von Gefahrenursachen gerichtet sind, wie die Anordnung von Probe-, bzw. Sondierungsbohrungen und Wasserentnahmen.
2. Ist der Handlungsstörer nicht greifbar oder aus rechtlichen, faktischen oder finanziellen Gründen eine wirksame Gefahrenbeseitigung durch ihn nicht gewährleistet ist die Inanspruchnahme des Zustandsstörers vor dem Handlungsstörer insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt der schnellen und wirksamen Gefahrenbeseitigung gerechtfertigt.
GerichtVG Freiburg 
Entscheidungsdatum24.05.1989 
Aktenzeichen2 K 18/89 

Tatbestand

Die Klägerin erwarb 1982 durch Zuschlag in der Zwangsversteigerung das Grundstück Flurstück-Nr. 1.../37 der Gemarkung L.

Es   stand zuvor im Eigentum der Firma ***** GmbH & Co. KG, die 1978 aufgelöst wurde, und danach im Eigentum der Firma **** GmbH über deren Vermögen 1981 der Konkurs eröffnet wurde. Diese Firmen stellten auf dem Grundstück **** aus Kaninchenfellen her, die bis 1971 mit Perchlorethylen und danach mit Trichlorethylen bearbeitet wurden. Im September 1983 wurde festgestellt, daß das Erdreich des Grundstücks durch chlorierte Kohlenwasserstoffe verunreinigt ist. Boden- und Grundwasserproben ergaben überhöhte Werte an Perchlorethylen und Trichlorethylen.

Mit Bescheid vom 3. April 1985 gab das Landratsamt der Klägerin auf, nachmals zwei Bodenproben und eine Wasserprobe aus dem Bereich der auf dem Grundstück vorhandenen Betongrube zu entnehmen und auf ihre Kosten auf die Parameter POX und leichtflüssige Chlorkohlenwasserstoffe zu untersuchen (Ziffer 1), von der Betongrube nach Osten und nach Westen je einen Schürfschlitz anzulegen, um Bodenproben zu entnehmen und auf den Parameter POX zu untersuchen (Ziffer 2), geeignete Behältnisse zur Deponierung von verunreinigtem Erdmaterial bereitzustellen (Ziffer 4), während der Anlegung des Schlitzgrabens aus dem bestehenden Betriebsbrunnen konstant Grundwasser in einer Fördermenge von 2 l/s zu entnehmen und einer Reinigungsanlage zuzuführen, aus dem. Bereich des Betonbeckens Grundwasser mit einer Fördermenge von 1 l/s zu entnehmen und der Reinigungsanlage zuzuführen (Ziffer 5), das Wasser aus der Reinigungsanlage über eine fliegende Leitung in den  Sulzbach bzw. in die Schutter zu leiten, wobei der Abflußwert im Mittel 0,1 mg/l leichtflüssige Chlorkohlenwasserstoffe nicht überschreiten dürfe (Ziffer 6), in der Betongrube einen Brunnen bis zum nächsten Grundwasserstauhorizont niederzubringen (Ziffer 7) und das aus der Betongrube entnommene Material als Sonderabfall zu beseitigen (Ziffer 8). Zur Begründung ist ausgeführt, daß bei einer Ortsbesichtigung am 5. Februar 1985 eine Betongrube im Ortsteil der vorhandenen Halle festgestellt worden sei. Die dort genommenen Boden- und Wasserproben wiesen extrem hohe Belastungen mit Trichlorethylen, Perchlorethylen, Chloroform und cis-1.2- Dichlorethen auf. Das Abpumpen des in Betonbecken stehenden Grundwassers sowie des Betriebsbrunnens sei notwendig, um ein Abdriften des stark verunreinigten Grundwassers zu verhindern. Die Klägerin sei als Eigentümerin des Grundstücks in Anspruch zu nehmen, da die Verunreinigungen von diesem ausgingen.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 29. April 1985 Widerspruch mit der Begründung ein, daß dieser sich dagegen richte, daß sie die Kosten der getroffenen Maßnahmen zu tragen habe. Sie sei aber ohne Anerkennung einer Rechtspflicht bereit, daß die geordneten Maßnahmen ausgeführt würden. Die Kosten müßten jedoch von den Verursachern, der Firma **** GmbH & Co. KG, dem Konkursverwalter und insbesondere den früheren Geschäftsführern getragen werden. Von diesen seien die Anlagen betrieben worden, die zu der Verseuchung des Erdreichs und des Grundwassers geführt hätten. Bei Erwerb des Grundstücks habe sie nichts von der Verseuchung geahnt.

Da das Wasserwirtschaftsamt zur Erkundung des tatsächlichen Schadensausmaßes und zur Dimensionierung der Sanierungsanlagen weitere Maßnahmen für erforderlich hielt, gab das Landratsamt der Klägerin mit Bescheid vom 4. August 1986 auf, im Bereich des Schadensherdes eine Greiferbohrung niederzubringen sowie bei und nach dieser Versuche mit der Entnahme von Wasserproben durchzuführen sowie die Bohrung zu einem Abwehr- und Sanierungsbrunnen auszubauen (Ziffer 1), das entnommene kontaminierte Grundwasser vor Ableitung in den Vorfluter zu reinigen (Ziffer 2), bis auf weiteres aus dem bestehenden Betriebsbrunnen kontinuierlich Grundwasser in einer Menge von 2 l/s und aus dem Betonbecken Grundwasser mit einer Fördermenge von 1 l/s zu entnehmen und vor Einleitung in den Sulzbach über eine Reinigungsanlage zu führen (Ziffer 3), durch Sachverständigengutachten den Nachweis der Funktionsfähigkeit der Grundwasserreinigungsanlage zu erbringen, bis dahin alle vier Wochen jeweils drei Wasserproben durch einen vereidigten Chemiker zu entnehmen und auf CKW zu analysieren (Ziffer 4) sowie für die Durchführung der Untersuchungen und die Dimensionierung der Sanierungsanlagen ein geeignetes Ingenieurbüro zu beauftragen (Ziffer 5). Zur Begründung dieser Verfügung, deren sofortige Vollziehung angeordnet wurde, wurde ausgeführt, daß die Niederbringung zweier Grundwasserpegel dringend erforderlich sei, da trotz, ständiger Grundwasserentnahme keine wesentliche Verbesserung der Grundwasserverunreinigung festzustellen gewesen sei. Die Maßnahmen seien erforderlich, da die durch den Zustand des Grundstücks der Klägerin verursachte Gefahr andauere und im Erdreich noch erhebliche Mengen von CKW enthalten seien, die in das Grundwasser eindrängen. Die Anordnung sei zu Recht an die Klägerin gerichtet worden.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 25. August 1986 Widerspruch ein. Den Antrag der Klägerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des Landratsamt am 4. August 1986 lehnte die Kammer mit Beschluß vom 8. September 1986 (2 K 207/86) ab. Die hiergegen eingelegte Beschwerde wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluß vom 3. November 1986 (5 S 2711/86) zurück.

Das Regierungspräsidium wies mit Widerspruchsbescheid vom 8. Dezember 1988 den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid des Landratsamts vom 3. April 1985 zurück, setzte die Entscheidung über den Widerspruch gegen die Ziffer 1 des Bescheids des Landratsamts vom 4. August 1986 aus, bis über den Sanierungsvorschlag der Klägerin durch das Landratsamt ****** entschieden sei, und wies den Widerspruch gegen den Bescheid vom 4. August 1986 im übrigen zurück, hinsichtlich der Ziffer 4 des Bescheids mit der Maßgabe, daß die Wasserproben nur noch alle 2 Monate zu entnehmen seien. Zur Begründung ist ausgeführt, daß die Klägerin ermessensfehlerfrei als Zustandsstörerin in Anspruch genommen worden sei. Da sie das vorbelastete Grundstück im Rahmen der Zwangsversteigerung unter Ausschluß jeder Gewährleistung erworben habe, falle die Gefahrenursache in Ihren Verantwortungsbereich, zumal sie als Nachbarin die frühere Nutzung des Grundstücks gekannt habe. Der Inhaber, der Klägerin habe selbst angegeben, daß das Wasser aus dem Brunnen des früheren Eigentümers stark nach Lösungsmitteln gerochen habe.

Die Klägerin hat am 20. Januar 1989 Klage erhoben, zu deren Begründung sie unter Hinweis auf ihr Vorbringen im Verfahren 2 K 207/86 und vor dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im verfahren 5 S 2711/86 ergänzend vortragen läßt:

Es müsse bei dem festgestellten schwerwiegenden Verstoß gegen die Verarbeitungs- und Entsorgungsbestimmungen durch die Firma ***** in bezug auf die Verwendung von Per- und Trichlorethylen davon ausgegangen werden, daß eine sachgerechte Überwachung nicht stattgefunden habe. Zumindest sei die Überwachungspflicht in grob fahrlässiger Weise verletzt worden. Dies gelte auch für die Zeit, in welcher der Betrieb durch den Konkursverwalter aufrechterhalten oder zumindest abgewickelt worden sei. Daß möglicherweise die Umweltgefährlichkeit der verwendeten Lösungsmittel und die Bedeutung einer sachgerechten Verarbeitung und Entsorgung früher weniger bekannt gewesen seien, könne nicht dazu führen, daß der jahrelange sorglose Umgang mit diesen Stoffen und die jahrelang fehlende Kontrolle durch die Fachbehörden nun eine Pflicht des Zustandsstörers begründen sollten, solche weitgehenden und schwerwiegenden Maßnahmen durchzuführen. Die fehlerhafte oder nicht erfolgte Überwachung durch die Fachbehörden hätte bei der Störerauswahl berücksichtigt werden müssen. Ihr sei über die Art und Weise der Entsorgung der wassergefährdenden Stoffe vor Erwerb des Grundstücks nichts bekannt gewesen. Es sei erforderlich gewesen, bei der Ermessensentscheidung Überlegungen darüber anzustellen, ob nicht auf Grund des eigenen Verwaltungshandelns oder im Hinblick auf die gegebene Verpflichtung von Handlungsstörern eine vorrangige Haftung Dritter begründet sei. Nicht berücksichtigt worden sei auch, daß sich ein "allgemeines" Gefahrenpotential verwirklicht habe. Es könne nicht dem jetzigen Grundstückseigentümer angelastet werden, daß in einer weit zurückliegenden Vergangenheit das Grundstück deshalb verseucht worden sei, weil eine notwendige Kontrolle gefehlt habe.

Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Landratsamts **** vom 3. April 1985 und die Ziffern 2, 3 und 4 des Bescheids des Landratsamts ****** vom 4. August 1986 jeweils in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 8. Dezember 1988 aufzuheben. Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen.

Es läßt vortragen, daß eine etwaige Einschränkung der Zustandsstörerschaft keine Grundlage im Polizeirecht habe. Die Behörden seien ihren Überwachungspflichten nachgekommen.

Der Kammer liegen die Akten des Landratsamts (3 Hefte), die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums (1 Heft) und die Gerichtsakten 2 K 207/86 vor. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

Die Klage ist insgesamt als Anfechtungsklage zulässig. Die angefochtenen Verfügungen haben sich nicht teilweise - hinsichtlich einzelner in ihnen getroffenen Anordnungen- dadurch erledigt, daß die Klägerin ihnen nachgekommen ist und daß die Verfügung vom 4. August 1986 (vergl. Ziffer 2 und 3) Regelungen enthält, durch die in der Verfügung vom 3. April 1985 angeordnete Maßnahmen wiederholt bzw. ersetzt werden. Mit der Klage verfolgt die Klägerin das Ziel, den angeordneten Maßnahmen nicht auf eigene Kosten nachkommen zu müssen. Da die an die Klägerin ergangenen Verfügungen gerade auch die Regelung enthalten, daß die getroffenen Maßnahmen von ihr als Polizeipflichtige auf ihre Kosten durchzuführen sind, ist sie durch die ergangenen Bescheide in ihrer Gesamtheit nach wie vor beschwert (vergl. zu diesem Problemkreis auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.01.1989 - 5 S 3157/88 -).

Die Klage ist nicht begründet. Die angefochtenen Bescheide des Landratsamts vom 3. April 1985 und vom 4. August 1986 sind, soweit sie angefochten wurden, in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums vom 8. Dezember 1988 rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage der Bescheide ist § 82 Abs. 1 Satz 2 WG in der Fassung vom 1. Juli 1988. Diese Vorschrift enthält wie § 82 Abs. 3 WG a.F. die grundlegende und umfassende Ermächtigung der Wasserbehörde, auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft von dem einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist, sie ermächtigt dabei nicht nur zu Maßnahmen, die unmittelbar der Beseitigung einer Störung dienen, sondern auch zu solchen, die auf die Feststellung von Gefahrenursachen gerichtet sind, wie die Anordnung von Probe-, bzw. Sondierungsbohrungen und Wasserentnahmen (VGH BW, Urt. v. 13.02.1985 - 5 S 1380/83 - u. Urt. v. 11.10.1985 - 5 S 1738/85 - DÖV 1986, 249). Unstreitig ist auf Grund der festgestellten Verschmutzungen des Erdreichs und des Grundwassers im Bereich des Grundstücks der Klägerin durch leichtflüssige Chlorkohlenwasserstoffe, insbesondere durch Trichlorethylen,  Perchlorethylen und cis-1,2-Dichlorethylen, ein Zustand gegeben, der die Wasserbehörden zum Einschreiten berechtigt (§ 34 Abs. 2 Satz 1 WHG).

Unter den Beteiligten ist nicht im Streit, daß die getroffenen Maßnahmen zur Erkundung des Ausmaßes der Boden- und Grundwasserverunreinigung sowie zur Einleitung und Durchführung von Sanierungsmaßnahmen erforderlich im Sinne des § 82 Abs. 1 Satz 2 WG sind, d.h. daß es sich um zur Zweckerreichung taugliche Maßnahmen handelt, die nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg stehen. Diese Wertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß in der Verfügung vom 4. August 1986 einzelne in der Verfügung vom 3. April 1985 angeordnete Maßnahmen abgeändert wurden und nunmehr auf Grund der Anregung des Wasserwirtschaftsamts (vergl. das in den Verwaltungsakten enthaltene Schreiben vom 3. April 1989) beabsichtigt ist, neue, von der Anordnung vom 4. August 1986 abweichende Regelungen zu treffen. Daraus läßt sich nicht der Schluß ziehen, daß einzelne in den angefochtenen Bescheiden enthaltene Anordnungen von vornherein fehlerhaft waren. Die Notwendigkeit ihrer Abänderung ergibt sich vielmehr auf Grund einer Veränderung der Sachlage, die in den Erkenntnissen besteht, die bei den bislang durchgeführten Untersuchungsmaßnahmen gewonnen wurden und daher vor Erlaß der ergangenen Verfügungen nicht berücksichtigt werden konnten. Im übrigen soll mit den nunmehr ins Auge gefaßten Maßnahmen im Sinne einer rechtlich nicht zu beanstandenden Annahme eines Austauschangebots den Vorschlägen Rechnung getragen werden, die im Gutachten des von der Klägerin eingeschalteten Instituts für Umwelttechnik gemacht werden (vgl. hierzu Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage, 428 ff.).

Die Kammer hält nach Überprüfung ihrer im Beschluß vom 8. September 1986 (Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - 2 K 207/86 -) geäußerten und in der Beschwerdeentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 3. November 1986 (5 S 2711/86) bestätigten Rechtsauffassung fest, daß die Wasserbehörde die Klägerin zu Recht als Zustandstörerin herangezogen hat. Es ist unstreitig, daß sich im Erdreich des Grundstück der Klägerin beträchtlichen Mengen chlorierter Kohlenwasserstoffe befanden und auch heute noch befinden, die für die festgestellten Grundwasserverunreinigungen ursächlich sind. Dieser Sachverhalt rechtfertigt die Annahme einer Zustandshaftung der Klägerin, ohne daß es darauf ankäme, auf welche Weise die Verschmutzung des Erdreichs eingetreten und ob die Klägerin dafür (im Sinne eines Verhaltensbeitrags) verantwortlich ist. Daß letzteres bei der Klägerin nicht zutrifft, rechtfertigt es nicht, davon abzusehen, sie als Zustandsstörerin (§ 7 PolG) in Anspruch zu nehmen. Zutreffend ist das Landratsamt  bei der Entscheidung über die Inanspruchnahme der Klägerin davon ausgegangen, daß ein verantwortlicher Verhaltensstörer, der die zur Gefahrenbeseitigung erforderliche Leistungsfähigkeit besitzt, nicht vorhanden ist. Eine Inanspruchnahme der Firmen **** GmbH & CO. KG und ***** GmbH, die als Handlungsstörer in Betracht gekommen wären, sind in Konkurs gefallen und aufgelöst. Eine unmittelbare Verursachung der Gefahr durch die ehemaligen Gesellschafter und Geschäftsführer sowie den Konkursverwalter läßt sich nicht feststellen. Ist - wie hier - der Handlungsstörer nicht greifbar oder aus rechtlichen, faktischen oder finanziellen Gründen eine wirksame Gefahrenbeseitigung durch ihn nicht gewährleistet ist die Inanspruchnahme des Zustandsstörers vor dem Handlungsstörer insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt der schnellen und wirksamen Gefahrenbeseitigung gerechtfertigt (HessVGH, B. v. 20.03.1986, DÖV 1987, 260 m.w.N.). Angesichts des hohen Werts, den das Grundwasser für die Allgemeinheit hat, kommt im Fall der Klägerin eine Einschränkung ihrer Zustandshaftung nicht in Betracht. Die Tatsache, daß sie ein Grundstück erwarb, dessen Erdreich mit Chlorkohlenwasserstoffen verseucht ist, fällt in ihren Risikobereich, zumal da dem Inhaber der Klägerin nicht unbekannt war, daß die Vorgängerfirmen, mit denen er Geschäftsverbindungen hätte, mit Lösungsmitteln gearbeitet hatten (vergl Niederschrift über die polizeiliche Vernehmung des Inhabers der Klägerin vom 25.11.1983, VAS 157). Für diese Wertung spricht ferner, daß das erworbene Grundstück infolge der Verunreinigung für die Klägerin nicht wertlos geworden ist; es dient vielmehr der gewerblichen Betätigung der Klägerin und hat seine "privatnützige Verwendbarkeit" nicht verloren (vergl. hierzu auch Wolf, VBlBW 1988, 208 f.).

Entgegen der Auffassung der Klägerin läßt sich auch ein der Wasserbehörde zurechenbarer Verursachungsbeitrag auf Grund fehlender oder unzureichender Überwachungstätigkeit hinsichtlich der Firmen H-Industrie nicht feststellen. Aus dem Vortrag der Klägerin ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, auf Grund welcher konkreter Umstände die Behörde ihre Aufsichtspflicht verletzt haben sollte. Anhaltspunkte für eine Verunreinigung des Erdreichs und des Grundwassers mit chlorierten Kohlenwasserstoffen ergaben sich erstmals 1983, als die Klägerin das Grundstück bereits erworben hatte, wobei anfangs, noch keineswegs als sicher davon ausgegangen werden konnte, daß die Verunreinigung durch den Betrieb der Vorgängerfirmen verursacht wurde. Die Überwachungspflicht der Behörden geht nicht so weit, daß sie ohne konkrete Anhaltspunkte sozusagen "ins Blaue hinein" Ermittlungen einzuleiten und durchzuführen hätten. Da sich vor dem Erwerb des Grundstücks durch die Klägerin keine Anhaltspunkte für eine Verseuchung des Erdreichs ergaben, bestand bis dahin für die Wasserbehörde keine Verpflichtung, nach einer solchen zu forschen. Bei dieser Sachlage braucht die Kammer nicht der Frage nachzugehen, ob und inwieweit sich eine Verletzung der Überwachungspflicht auf die Zustandshaftung der Klägerin auswirken könnte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Rechtsbehelfsbelehrung

(Anmerkung: In der Folge erging in dieser Sache der Beschluss des BVerfG vom 16.02.00 .- 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99)

 

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