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VG Freiburg, 24.09.2003, 2 K 2217/02

TitelVG Freiburg, 24.09.2003, 2 K 2217/02 
OrientierungssatzZur Gebührenpflichtigkeit behördlicher Handlungen (hier verneint: Besprechungsgebühr) 
NormLGebG-BW § 2 Abs. 1 Satz 1; LGebG-BW § 3 
Leitsatz1. Die Teilnahme an Besprechungen oder gar deren Vorbereitung durch Bedienstete der Behörde sind keine gebührenpflichtigen Amtshandlungen i.S.v. § 3 LGebG.
2. Eine bloße Überwachung von Verhaltensweisen, von denen möglicherweise Gefahren für die Allgemeinheit ausgehen, ist als solche nur eine Leistung, die der Staat der Allgemeinheit erbringt; die Abwälzbarkeit der insoweit anfallenden Kosten richtet sich in erster Linie nach den für die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit geltenden Regeln; sie setzt also im Grundsatz voraus, dass die Überwachung zur Feststellung einer Störung und zugleich eines Störers führt.
GerichtVG Freiburg 
Entscheidungsdatum24.09.2003 
Aktenzeichen2 K 2217/02 

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Verwaltungsgebühren, die das beklagte Land für die Vorbereitung und die Teilnahme seiner Bediensteten an Besprechungen mit der Klägerin erhoben hat.

Das Landratsamt O. führte Gespräche mit der Klägerin über die Sanierung einer Altlast auf dem Gelände des ehemaligen Stadtbahnhofs in L. Zwischen 1993 und 1999 waren dort sanierungsbedürftige Kontaminationen festgestellt worden. Im Rahmen der Besprechungen sind die Untersuchungsergebnisse und das weitere Vorgehen diskutiert worden; Ziel der Gespräche war der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung über die Sanierung der Altlast. Das Verwaltungsverfahren ist bislang noch nicht durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags oder den Erlass eines Verwaltungsakts abgeschlossen worden.
Mit Bescheid vom 10.12.2001 setzte das Landratsamt gegenüber der Klägerin Gebühren für die Vorbereitung und Teilnahme seiner Bediensteten an Besprechungen mit der Klägerin in Höhe von 5.000 DM (2.556,46 EUR) fest.

Die Klägerin erhob unter dem 20.12.2001 Widerspruch, den das Regierungspräsidium F. mit Widerspruchsbescheid vom 27.9.2002 - zugestellt am 7.10.2002 - zurückwies.

Die Klägerin hat am 5.11.2002 Klage erhoben. Das Verfahren wurde zunächst der 5. Kammer des Gerichts zugeteilt (5 K 2217/02). Mit Verfügung vom 8.8.2003 hat der Vorsitzende der 5. Kammer das Verfahren an die zuständige 2. Kammer abgegeben, es trägt seither das Aktenzeichen 2 K 2217/02. Die Klägerin macht geltend: Der Behörde fehle die Befugnis, die Gebühren für die angefallenen Amtshandlungen durch Verwaltungsakt hoheitlich geltend zu machen, weil der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags beabsichtigt gewesen sei und sich die Verhandlungspartner damit auf der Ebene der Gleichordnung befunden hätten. Gegen eine Gebührenpflicht spreche auch, dass die auf dem Gebiet des Altlastenrecht geregelten Gebührentatbestände im GebVerz abschließend seien, mithin kein Rückgriff auf die Generalklausel des § 3 LGebG erfolgen könne. Auch § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG regle ausdrücklich, in welchen Fällen der Verantwortliche kostenpflichtig sei; eine darüber hinausgehende Gebührenpflicht widerspreche daher dieser gesetzlichen Regelung. Schließlich bestünden auch Zweifel an der Höhe der geltend gemachten Gebühren. Sollten darin auch Maßnahmen der historischen Erkundung und der orientierenden Untersuchung i.S.v. § 9 Abs. 1 BBodSchG enthalten sein, dürfe der Sanierungsverantwortliche nicht zu Gebühren herangezogen werden. Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Landratsamts O. vom 10.12.2001 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums F. vom 27.9.2002 aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen. Es meint: Zu den gebührenpflichtigen Amtshandlungen zählten nicht nur Verwaltungsakte, sondern auch schlichtes Verwaltungshandeln wie die Teilnahme an Besprechungen. Bei einem langwierigen Verfahren sei es zulässig, bereits vor Abschluss des Verwaltungsverfahrens Gebühren zu erheben, wenn das Verfahren zu einem gewissen Abschluss gekommen sei. Die hier geltend gemachte Gebühr decke den Verwaltungsaufwand bis zum Abschluss des Verfahrensschrittes der Sanierungsvorplanung ab. Zu keinem Zeitpunkt habe sich das Landratsamt durch die mit der Klägerin geführten Gespräche der Option begeben, notfalls auch hoheitlich tätig zu werden, es dürfe daher Gebühren festsetzen. Die Generalklausel des § 3 LGebG sei anwendbar, weil weder die Gebührentatbestände des GebVerz noch § 24 Abs. 1 BBodSchG insoweit Sperrwirkung entfalteten. Die Aufzählung im GebVerz sei nicht abschließend. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass die im GebVerz verzeichneten Gebührentatbestände auf das mittlerweile nicht mehr einschlägige LAbfG und nicht auf das BBodSchG verwiesen. Die festsetzte Gebühr betreffe nicht die historische und orientierende Erkundung, sondern die Phase der näheren Erkundung und der Sanierungsvorplanung.

Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Dem Gericht liegen zwei Hefte Akten des Landratsamts O. und die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums F. vor. Hierauf und auf die im Verfahren gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

Gründe

Die Klage ist begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin als belastender Verwaltungsakt in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Als materiell-rechtliche Grundlage der vermeintlichen Gebührenpflicht der Klägerin benennt das beklagte Land § 3 LGebG. Nach § 3 LGebG kann für Amtshandlungen, für die im Gebührenverzeichnis oder in anderen Rechtsvorschriften weder eine Verwaltungsgebühr bestimmt noch Gebührenfreiheit vorgesehen ist, eine Verwaltungsgebühr von 3 bis 5.000 DM (2.556,46 EUR) erhoben werden. Auf diese Vorschrift kann die Gebührenerhebung jedoch hier nicht gestützt werden.

1.

§ 3 LGebG wird durch die jedenfalls insoweit als abschließend anzusehende Regelung in Nr. 1.2.15 ff. des auf Grund von § 2 Abs. 1 S. 1 LGebG erstellten Gebührenverzeichnisses verdrängt und vermag daher die Gebührenerhebung nicht zu rechtfertigen. Die Anwendung des § 3 LGebG steht unter dem Vorbehalt, dass weder das Gebührenverzeichnis noch andere Rechtsvorschriften eine vorrangige Bestimmung enthalten (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4.10.2001 - 8 S 1892/01 - NVwZ-RR 2002, 707). Sofern es eine solche Bestimmung gibt, die aber den konkreten Sachverhalt nicht erfasst, ist durch Auslegung zu ermitteln, ob sie den betreffenden Rechtsbereich nur punktuell oder aber abschließend regeln will. In Bezug auf das Altlastenrecht enthält das Gebührenverzeichnis in Nr. 1.2.15 ff. eine Aufzählung verschiedener Gebührentatbestände, die für die in dem vorangestellten Vorspruch genannten Bereiche zumindest im Grundsatz als abschließend zu verstehen ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4.10.2001 - 8 S 1892/01 - NVwZ-RR 2002, 707 und Schlabach, Verwaltungskostenrecht, § 3 Rn. 6; jeweils zu baurechtlichen Maßnahmen). Ob dieser Grundsatz in bestimmten Fällen eine Ausnahme erfährt, bedarf anlässlich des vorliegenden Falls keiner Entscheidung, da das Gebührenverzeichnis jedenfalls für die Tätigkeiten, deren Vornahme mit der von der Beklagten festgesetzten Gebühr abgegolten werden sollen, keine solche Lücke aufweist. Nach Nr. 1.2.15 bis 17 GebVerz können für altlastenrechtliche Anordnungen Gebühren erhoben werden. Derartige Anordnungen werden regelmäßig erst nach vorbereitenden Tätigkeiten wie Ortsbesichtigungen, Einholung von Stellungnahmen anderer Behörden, behördeninternen Besprechungen oder Gesprächen mit den am Verfahren Beteiligten erfolgen können. Diese Tätigkeiten sind daher von den entsprechenden Gebührentatbeständen des GebVerz mit umfasst, so dass für sie eine gesonderte Gebühr nicht erhoben werden kann. Dies gilt auch in den Fällen, in denen diese Tätigkeiten - wie hier - nicht zu einer verbindlichen Anordnung führen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4.10.2001 - 8 S 1892/01 - NVwZ-RR 2002, 707). Dafür, dass das GebVerz insoweit eine durch Anwendung des § 3 LGebG zu schließende Lücke enthält, ist nichts zu erkennen. Das Fehlen einer entsprechenden Regelung lässt vielmehr darauf schließen, dass diese Tätigkeiten unter der genannten Voraussetzung gebührenfrei sein sollen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4.10.2001 - 8 S 1892/01 - NVwZ-RR 2002, 707). Das Vorliegen einer speziellen und abschließenden Regelung im GebVerz wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass mittlerweile nach dem Inkrafttreten des BBodSchG nicht mehr die im GebVerz noch genannten Vorschriften des LAbfG anwendbar sind. Denn soweit im GebVerz in Klammern nach dem jeweiligen Gebührentatbestand die einschlägige Rechtsvorschrift genannt wird, dient dies ersichtlich nur deklaratorisch der Erläuterung des Gebührentatbestands und hat keine konstitutive Bedeutung; vgl. z.B. Nr. 1.2.15 "Anordnung zur Erkundung von Altlasten (§ 24 LAbfG)". Dass mittlerweile eine andere Rechtsgrundlage der jeweiligen Maßnahme existiert, macht folglich weder den Gebührentatbestand rechtswidrig noch führt dies zu dessen Nichtanwendbarkeit.

2.

Die Teilnahme an Besprechungen oder gar deren Vorbereitung durch Bedienstete der Behörde sind zudem keine gebührenpflichtigen Amtshandlungen i.S.v. § 3 LGebG. Hierbei ist davon auszugehen, dass die Anwendung der Generalklausel des § 3 LGebG aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht überdehnt werden darf (Schlabach, Verwaltungskostenrecht, § 3 Rn. 4).

Gesetzliche Grundlagen decken den Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes nur dann, wenn sie - in Parallele zu dem, was Art. 80 Abs. 1 GG bei Verordnungsermächtigungen fordert - nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind (BVerwG, Urteil vom 24.8.1990 - 8 C 73.88 - DVBl. 1990, 1411 und Urteil vom 21.10.1970 - IV C 95.68 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 6 S. 4). Das folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip. Welches Maß an substantieller Greifbarkeit dem Merkmal der "Amtshandlung" innewohnt, braucht nicht im einzelnen untersucht zu werden. Eine Auslegung, nach der bereits jede Besprechung zwischen Bediensteten der Verwaltung und dem Bürger eine gebührenpflichtige Amtshandlung wäre, begegnete jedenfalls in ihrer Weite durchgreifenden Bedenken. Selbst eine bloße Überwachung von Verhaltensweisen, von denen möglicherweise Gefahren für die Allgemeinheit ausgehen, ist als solche nur eine Leistung, die der Staat der Allgemeinheit erbringt; die Abwälzbarkeit der insoweit anfallenden Kosten richtet sich in erster Linie nach den für die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit geltenden Regeln; sie setzt also im Grundsatz voraus, dass die Überwachung zur Feststellung einer Störung und zugleich eines Störers führt (BVerwG, Urteil vom 24.8.1990 - 8 C 73.88 - DVBl. 1990, 1411). Erst recht muss dies für bloße Besprechungen gelten. Die Inanspruchnahme des Bürgers ließe sich unter dem Blickwinkel der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen nur dann billigen, wenn der Anlass gerade auch in seinen Kostenfolgen aus sich abgrenzbar wäre gegen die unübersehbare Vielzahl anderer Maßnahmen, zu denen sich der Staat aus guten Gründen für veranlasst hält, ohne dass eine Abwälzung der damit zusammenhängenden Kosten ernstlich auch nur erwogen würde. Wollte man der Rechtsansicht des beklagten Landes folgen, könnte die Verwaltung letztlich für jedes Gespräch mit dem Bürger eine Gebühr erheben. Ohne eine Abgrenzung fehlt es an einem Maßstab, der die Voraussicht gestattet, in welchen Fällen eine Kostenabwälzung zulässig und in welchen Fällen sie unzulässig ist. Erst mit dem Hinzutreten eines Maßstabs entfiele die - mit der verfassungsrechtlich erforderlichen Bestimmtheit unvereinbare - Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.8.1990 - 8 C 73.88 - DVBl. 1990, 1411 m.w.N.).

Daher sind nicht alle Tätigkeiten einer Behörde als gebührenpflichtige Amtshandlungen im Sinne dieser Vorschrift anzusehen, sondern nur die Handlungen, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse mit Außenwirkung vorgenommen werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2.3.1995 - 2 S 1595/93 -). Diese Voraussetzungen liegen im Falle bloßer Gespräche mit dem Bürger nicht vor. Bezüglich der Vorbereitung solcher Besprechungen fehlt es schon an jeglicher Außenwirkung. Aber auch Besprechungen selbst sind keine gebührenpflichtigen Amtshandlungen. Zwar wirken sie insoweit nach außen, als der beteiligte Bürger von der Tätigkeit der Behördenbediensteten Kenntnis nimmt. Die Teilnahme von Bediensteten einer Behörde an Besprechungen ist jedoch bei der verfassungsrechtlich gebotenen eingrenzenden Auslegung keine hoheitliche Tätigkeit, die eine Gebührenpflicht auslöst. Denn der Bürger kann nicht damit rechnen, dass er für schlichte Gespräche mit Behördenbediensteten, die zu keiner verbindlichen hoheitlichen Anordnung führen, zu einer Gebühr herangezogen wird. Mit einer entsprechenden Auslegung wäre der Rahmen des aus der Sicht des Normadressaten unter dem Begriff der "Amtshandlung" Erwartbaren überschritten. Dem entsprechend findet sich - soweit ersichtlich - in der Rechtsprechung und auch in der Kommentarliteratur kein Beleg dafür, dass schon die bloße Teilnahme von Bediensteten einer Behörde an Besprechungen oder gar jeder Aufwand zur Vorbereitung solcher Gespräche eine Gebührenpflicht des Bürgers nach § 3 LGebG auslösen könnte; typische Anwendungsfälle dieser Vorschrift sind die Gewährung von Akteneinsicht, die Androhung von Amtshandlungen, die Erteilung von Auskünften, die Entgegennahme von Anträgen sowie der Abschluss - und nicht die bloße Vorbereitung - öffentlich-rechtlicher Verträge (Schlabach, Verwaltungskostenrecht, § 3 Rn. 4). Zur Klarstellung weist die Kammer darauf hin, dass im Falle des Erlasses einer gebührenpflichtigen Amtshandlung - hier also z.B. einer Anordnung einer Sanierung per Verwaltungsakt - selbstverständlich der mit langen Besprechungen verbundene Aufwand, den die Behörde betrieben hat, bei der Gebührenhöhe berücksichtigt werden darf. Indes sind bloße vorbereitende Gespräche nicht geeignet, schon selbst eine Gebührenpflicht auszulösen.

Die Berufung ist zuzulassen, da - entsprechend der Ansicht des beklagten Landes - die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

 

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