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OVG Schleswig, 19.01.1993, 2 L 78/92

TitelOVG Schleswig, 19.01.1993, 2 L 78/92 
OrientierungssatzZum Verhältnis von Wasserrecht und Abfallrecht bei der Erkundung von (illegalen) Abfallablagerungen 
NormWHG § 34 Abs. 2 Satz 1; WG-SH § 69 Abs. 1; WG-SH § 70 Abs. 2 
Leitsatz1. Geht es vorrangig nicht um die Beseitigung eines abfallrechtswidrigen Zustandes (vgl. § 4 Abs. 1 AbfG), sondern um die Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, gelten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts (z.B. des Wasser- und Immissionsschutzrechts), gegebenenfalls auch des allgemeinen Polizeirechts. Dies gilt insbesondere für die illegale Lagerung oder Ablagerung von Abfällen.
2. Ein durch Tatsachen erweckter und erhärteter Gefahrenverdacht ist bereits ausreichend, auf das allgemeine oder besondere Polizeirecht gestützte Maßnahmen zu rechtfertigen.
GerichtOVG Schleswig 
Entscheidungsdatum19.01.1993 
Aktenzeichen2 L 78/92 

Tatbestand

Die Klägerin hatte dem Ordnungsamt der Beklagten mit Schreiben vom 20. Juni 1985 bestätigt, daß auf ihrem Betriebsgelände eine Ablagerungsstätte für Abfälle vorhanden gewesen war. Darin wurden insbesondere Gießereischutt und Altsande sowie Verpackungsmaterial und hausmüllähnliche Abfälle abgelagert bzw. eingelagert. Die Deponie war Ende der 50-er Jahre in Betrieb genommen worden und 1978 geschlossen worden. Die Ablagerungsstätte war ohne Genehmigung betrieben worden.

Zur Ermittlung von Grundwasserbeeinträchtigungen hatte der Oberbürgermeister der Beklagten als Wasserbehörde im Rahmen der Gewässeraufsicht die Errichtung von 7 Sondierungen und 3 Grundwassermessstellen sowie die Untersuchung von Grundwasserproben veranlaßt.

Durch Bescheid vom 30.08.1989 nahm die Beklagte die Klägerin gemäß § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz in Höhe von insgesamt 15.795,10 DM für die bezeichneten Maßnahmen auf dem Betriebsgelände der Klägerin in Anspruch. Der Bescheid wurde insbesondere damit begründet, es habe sich bei der Ablagerung um eine unbefugte Benutzung i.S.v. § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 2 Wasserhaushaltsgesetz bzw. um eine Verletzung der Pflicht aus § 34 Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz gehandelt.

Der am 21.09.1989 erhobene Widerspruch wurde durch Widerspruchsbescheid vom 08.11.1990 zurückgewiesen. Die Klägerin hat hiergegen am 10.12.1990 Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben.

Sie hat die Ansicht vertreten, das Abfallrecht verdränge als vorrangiges Bundesrecht das Wasserrecht. Es handele sich um Abfälle i.S.v. § 1 Abfallgesetz. § 2 Abs. 1 Nr. 3 Abfallgesetz regele die Entsorgung von Abfällen auch hinsichtlich des Gewässerschutzes unter Verdrängung des Wasserrechts als Spezialnorm. Dies gelte ebenso für § 10 Abs. 2 Abfallgesetz. Nach § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz hätte ihr aufgegeben werden können, den Zustand der Deponie auf ihre Kosten prüfen zu lassen. § 11 Abfallgesetz sei auch auf ungenehmigte Abfallanlagen anwendbar.

Die Klägerin hat beantragt, den Leistungsbescheid der Beklagten vom 30.08.1989 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 08.11.1990 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat die Auffassung vertreten, das Abfallgesetz gehe den wasserrechtlichen Normen nur insoweit vor, als es Regelungen treffe. Dies sei hinsichtlich der Verunreinigungen des Grundwassers nicht der Fall, da diese durch das Abfallgesetz nicht erfaßt würden. § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz sei nicht anwendbar auf stillgelegte Anlagen. Auch § 10 Abs. 2 Abfallgesetz sei nur auf Anlagen anwendbar, die nach dem 11.06.1972 errichtet und betrieben worden seien. Auch § 9 Abfallgesetz sei auf die Ablagerungsstätte nicht anwendbar, da sie nach dem seinerzeit vor dem 11.06.1972 geltenden Recht weder materiell noch formell legal errichtet oder betrieben worden sei.

Das Ablagern von Gießereischutt, Altsanden und hausmüllähnlichen Abfällen durch die Klägerin auf ihrem Grundstück vor dem 11.06.1972 sei ohne die erforderliche Erlaubnis nach §§ 2, 7 Wasserhaushaltsgesetz erfolgt und habe darüber hinaus gegen § 34 Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz verstoßen.

Für die Frage, ob das Ablagern eine Benutzung i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 2 Wasserhaushaltsgesetz darstelle, sei die Höhe der ermittelten Schadstoffkonzentrationen nicht entscheidend.

Der Klägerin sei für das Ablagern der Stoffe weder eine Genehmigung nach § 1 Polizeiverordnung betreffend das Ablagern von Müll, Schutt und Gerümpel vom 09.01.1937 noch eine solche nach § 2 Abs. 1 der Verordnung über das Abladen von Müll und dem Betrieb von Müllplätzen vom 27.01.1967 erteilt worden. Die Klägerin habe darüber hinaus weder den Betrieb einer ortsfesten Abfallbeseitigungsanlage nach § 9 Abs. 1 Abfallgesetz 1972 noch die beabsichtigte Stilllegung einer ortsfesten Abfallentsorgungsanlage nach § 10 Abs. 1 Abfallgesetz angezeigt.

Die Voraussetzungen für die Anwendung des § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz seien gegeben. Sollte aber davon auszugehen sein, daß wasserrechtliche Vorschriften nicht eingriffen, finde der Leistungsbescheid in §§ 14, 1, 10 Abs. 1 Nr. 5 des Verwaltungskostengesetzes und in dem allgemeinen öffentlich- rechtlichen Erstattungsanspruch seine ausreichende Grundlage.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 20.02.1992 stattgegeben. Es hat seine Entscheidung im wesentlichen damit begründet, daß das Abfallrecht vorliegend Vorrang vor dem Landeswasserrecht habe.

Gegen das am 06.04.1992 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 21.04.1992 Berufung eingelegt.

Sie vertritt ergänzend zum erstinstanzlichen Vortrag die Ansicht, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß die Normen des Abfallgesetzes die des Wasserrechts und damit auch die §§ 69, 70 Landeswassergesetz verdrängten. Dies möge zwar zutreffen, sofern es sich um zugelassene Abfallentsorgungsanlagen nach §§ 7 ff. Abfallgesetz handele. Dort sei es auch nachvollziehbar und gerechtfertigt, daß die Vorschriften des Wasserrechts, insbesondere die §§ 26 Abs. 2, 34 Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz mit ihren strengen Anforderungen an das Lagern oder Ablagern potentiell wassergefährdender Stoffe keine strikte Geltung beanspruchen könnten, sondern der Gewässerschutz lediglich ein Abwägungsposten im Rahmen der Anlagenzulassung sei.

Vorliegend handele es sich aber um eine ungenehmigte Deponie, bei der eine Freistellung von den strengen Anforderungen des Gewässerschutzes nicht in Betracht komme. Dies habe auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18.10.1991 (E 89, 138, 138 ff) zum Ausdruck gebracht und begründet.

Eine Differenzierung zwischen genehmigten und nicht genehmigten Anlagen sei auch aufgrund des umfänglichen Zulassungsverfahrens gerechtfertigt. Wenn man sich durch "wilde" Deponien dem Zulassungsverfahren entziehe, so müsse man sich trotzdem an den wasserrechtlichen Vorschriften festhalten lassen.

Der Literaturhinweis des Verwaltungsgerichts auf S. 5, 2. Absatz der Entscheidungsgründe "vgl. Kunig / Schwermer / Versteyl, Abfallgesetz 1988, § 1 Rdnr. 73" beziehe sich lediglich auf Ziffer 5 des § 1 Abs. 3 Abfallgesetz. Die Ziffer 5 sei vorliegend jedoch nicht relevant.

Weiterhin verkenne das Verwaltungsgericht, daß für Anlagen nicht nur ein Planfeststellungsverfahren in Betracht komme, sondern auch ein "einfaches" Genehmigungsverfahren. Dieses habe keine Konzentrationswirkung, so daß wasserrechtliche Genehmigungen eingeholt werden müßten.

Die Beklagte stützt ihre weitere Begründung auf die Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 89, 138, 142). Danach würden für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts gelten, wenn es nicht vorrangig um die Beseitigung eines abfallrechtlichen Zustandes (vgl. § 4 Abs. 1 Abfallgesetz), sondern um die Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache gehe. Dies sei hier der Fall.

Selbst bei Anwendung des Grundsatzes, daß das Abfallrecht dem Wasserrecht vorgehe und das Wasserrecht im Einzelfall keine Anwendung finde, wenn die Tatbestände dem Regelungsbereich des Abfallrechts unterlägen, gingen den wasserrechtlichen Normen die Bestimmungen des Abfallrechts nur vor, soweit diese Regelungen träfen. Da die Regelungen des Abfallgesetzes jedoch nicht abschließend seien, könnte Gefahren für das Grundwasser in den übrigen Fällen auch nach dieser Auffassung aufgrund wasserrechtlichen Normen begegnet werden.

Die qualifizierten Mitwirkungspflichten nach § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz würden nicht für Inhaber stillgelegter Abfallentsorgungsanlagen gelten (Beschl. des OVG Lüneburg v. 30.10.1990 - 3 M 22/90 -, NVwZ 1991, 496). Auch § 21 Abfallwirtschaftsgesetz für das Land Schleswig-Holstein zeige, daß auch der Landesgesetzgeber davon ausgehe; ansonsten sei diese Vorschrift überflüssig.

§ 10 Abs. 2 Abfallgesetz finde ebenfalls keine Anwendung, da diese Vorschrift nach dem sachlichen Anwendungsbereich nur Entsorgungsanlagen (Neuanlagen) erfasse, die nach Inkrafttreten des Abfallgesetzes 1972 errichtet und betrieben worden seien, sowie Anlagen, die bereits vor diesem Zeitpunkt betrieben worden seien und deren Betrieb nach § 9 Abfallgesetz zu beurteilen sei (Kunig / Schwermer / Versteyl, a.a.O. § 10 Rdnr. 5). Dies sei hier nicht der Fall.

Die Beklagte beantragt, das Urteil des Schleswig- Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie vertritt die Ansicht, die Begründung, des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 18.10.1991 könne vorliegend nicht herangezogen werden, da das Bundesverwaltungsgericht einen anderen Fall zu beurteilen gehabt habe. Es gehe vorliegend um die Frage, in welcher Weise bei der Ablagerung von Abfällen Gefahrerforschung betrieben werden könne und wer die Kosten dafür zu tragen habe und nicht um die Beseitigung einer konkreten Gefahr für ein bestimmtes Rechtsgut.

Vorliegend sei § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz anwendbar gewesen, ohne daß es auf die Frage ankäme, ob gemäß der Vorschrift auch die Inhaber einer stillgelegten Abfallentsorgungsanlage hätten herangezogen werden können. Die Anlage sei bis ins Jahr 1978 hinein betrieben worden; im übrigen sei die Klägerin auch Betreiberin der Anlage.

Für Gefahrerforschungsmaßnahmen stünden nur die diffusen wasserrechtlichen Vorschriften zur Verfügung. Die Beklagte habe insoweit zutreffend auf § 21 Abfallwirtschaftsgesetz hingewiesen.

Sie verkenne jedoch dessen Bedeutung. Die Bedeutung liege nicht darin, daß neben "Betreibern" nunmehr auch "ehemalige Betreiberinnen" herangezogen werden könnten, sondern darin, daß nunmehr die Kosten von Maßnahmen gemäß § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz den Verantwortlichen auferlegt werden könnten, allerdings nur dann, wenn zuvor eine Untersuchung auf Kosten des Verantwortlichen angeordnet worden sei.

Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei in Bereichen, die abfallrechtlich relevant seien, auf Landesrecht gestützte Anordnungen zulässig, wenn sie mit den bundesrechtlichen Vorschriften des Abfallgesetzes vereinbar wären. Dies sei, würde man neben der Regelung des § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz parallel § 70 des Landeswassergesetzes anwenden, nicht der Fall, denn nach § 11 Abs. 4 Abfallgesetz - jedenfalls vor Inkrafttreten des Abfallwirtschaftsgesetzes - sei keine Kostenabwälzung möglich.

Es habe sich bei der vorgenommenen Gefahrerforschung um keine Aufgabe der Gewässeraufsicht gehandelt.

Im übrigen sei es fraglich, ob sie überhaupt als Adressatin einer Verfügung gemäß § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz in Betracht komme, da die Wasserbehörde nur demjenigen die Kosten auferlegen könne, der das Tätigwerden veranlaßt habe.

Letztendlich setze § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz eine unbefugte Benutzung oder eine Verletzung von Pflichten nach dem Wasserhaushaltsgesetz voraus. Beides sei vorliegend nicht der Fall.

Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten haben dem Gericht bei Beratung und Entscheidung vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden; wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Parteivortrags im übrigen wird auf den Akteninhalt sowie auf die wechselseitigen Schriftsätze der Beteiligten ergänzend Bezug genommen.

Die Klägerin hatte dem Ordnungsamt der Beklagten mit Schreiben vom 20. Juni 1985 bestätigt, daß auf ihrem Betriebsgelände eine Ablagerungsstätte für Abfälle vorhanden gewesen war. Darin wurden insbesondere Gießereischutt und Altsande sowie Verpackungsmaterial und hausmüllähnliche Abfälle abgelagert bzw. eingelagert. Die Deponie war Ende der 50-er Jahre in Betrieb genommen worden und 1978 geschlossen worden. Die Ablagerungsstätte war ohne Genehmigung betrieben worden.

Zur Ermittlung von Grundwasserbeeinträchtigungen hatte der Oberbürgermeister der Beklagten als Wasserbehörde im Rahmen der Gewässeraufsicht die Errichtung von 7 Sondierungen und 3 Grundwassermessstellen sowie die Untersuchung von Grundwasserproben veranlaßt.

Durch Bescheid vom 30.08.1989 nahm die Beklagte die Klägerin gemäß § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz in Höhe von insgesamt 15.795,10 DM für die bezeichneten Maßnahmen auf dem Betriebsgelände der Klägerin in Anspruch. Der Bescheid wurde insbesondere damit begründet, es habe sich bei der Ablagerung um eine unbefugte Benutzung i.S.v. § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 2 Wasserhaushaltsgesetz bzw. um eine Verletzung der Pflicht aus § 34 Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz gehandelt.

Der am 21.09.1989 erhobene Widerspruch wurde durch Widerspruchsbescheid vom 08.11.1990 zurückgewiesen. Die Klägerin hat hiergegen am 10.12.1990 Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben.

Sie hat die Ansicht vertreten, das Abfallrecht verdränge als vorrangiges Bundesrecht das Wasserrecht. Es handele sich um Abfälle i.S.v. § 1 Abfallgesetz. § 2 Abs. 1 Nr. 3 Abfallgesetz regele die Entsorgung von Abfällen auch hinsichtlich des Gewässerschutzes unter Verdrängung des Wasserrechts als Spezialnorm. Dies gelte ebenso für § 10 Abs. 2 Abfallgesetz. Nach § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz hätte ihr aufgegeben werden können, den Zustand der Deponie auf ihre Kosten prüfen zu lassen. § 11 Abfallgesetz sei auch auf ungenehmigte Abfallanlagen anwendbar.

Die Klägerin hat beantragt, den Leistungsbescheid der Beklagten vom 30.08.1989 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 08.11.1990 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat die Auffassung vertreten, das Abfallgesetz gehe den wasserrechtlichen Normen nur insoweit vor, als es Regelungen treffe. Dies sei hinsichtlich der Verunreinigungen des Grundwassers nicht der Fall, da diese durch das Abfallgesetz nicht erfaßt würden. § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz sei nicht anwendbar auf stillgelegte Anlagen. Auch § 10 Abs. 2 Abfallgesetz sei nur auf Anlagen anwendbar, die nach dem 11.06.1972 errichtet und betrieben worden seien. Auch § 9 Abfallgesetz sei auf die Ablagerungsstätte nicht anwendbar, da sie nach dem seinerzeit vor dem 11.06.1972 geltenden Recht weder materiell noch formell legal errichtet oder betrieben worden sei.

Das Ablagern von Gießereischutt, Altsanden und hausmüllähnlichen Abfällen durch die Klägerin auf ihrem Grundstück vor dem 11.06.1972 sei ohne die erforderliche Erlaubnis nach §§ 2, 7 Wasserhaushaltsgesetz erfolgt und habe darüber hinaus gegen § 34 Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz verstoßen.

Für die Frage, ob das Ablagern eine Benutzung i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 2 Wasserhaushaltsgesetz darstelle, sei die Höhe der ermittelten Schadstoffkonzentrationen nicht entscheidend.

Der Klägerin sei für das Ablagern der Stoffe weder eine Genehmigung nach § 1 Polizeiverordnung betreffend das Ablagern von Müll, Schutt und Gerümpel vom 09.01.1937 noch eine solche nach § 2 Abs. 1 der Verordnung über das Abladen von Müll und dem Betrieb von Müllplätzen vom 27.01.1967 erteilt worden. Die Klägerin habe darüber hinaus weder den Betrieb einer ortsfesten Abfallbeseitigungsanlage nach § 9 Abs. 1 Abfallgesetz 1972 noch die beabsichtigte Stilllegung einer ortsfesten Abfallentsorgungsanlage nach § 10 Abs. 1 Abfallgesetz angezeigt.

Die Voraussetzungen für die Anwendung des § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz seien gegeben. Sollte aber davon auszugehen sein, daß wasserrechtliche Vorschriften nicht eingriffen, finde der Leistungsbescheid in §§ 14, 1, 10 Abs. 1 Nr. 5 des Verwaltungskostengesetzes und in dem allgemeinen öffentlich- rechtlichen Erstattungsanspruch seine ausreichende Grundlage.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 20.02.1992 stattgegeben. Es hat seine Entscheidung im wesentlichen damit begründet, daß das Abfallrecht vorliegend Vorrang vor dem Landeswasserrecht habe.

Gegen das am 06.04.1992 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 21.04.1992 Berufung eingelegt.

Sie vertritt ergänzend zum erstinstanzlichen Vortrag die Ansicht, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß die Normen des Abfallgesetzes die des Wasserrechts und damit auch die §§ 69, 70 Landeswassergesetz verdrängten. Dies möge zwar zutreffen, sofern es sich um zugelassene Abfallentsorgungsanlagen nach §§ 7 ff. Abfallgesetz handele. Dort sei es auch nachvollziehbar und gerechtfertigt, daß die Vorschriften des Wasserrechts, insbesondere die §§ 26 Abs. 2, 34 Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz mit ihren strengen Anforderungen an das Lagern oder Ablagern potentiell wassergefährdender Stoffe keine strikte Geltung beanspruchen könnten, sondern der Gewässerschutz lediglich ein Abwägungsposten im Rahmen der Anlagenzulassung sei.

Vorliegend handele es sich aber um eine ungenehmigte Deponie, bei der eine Freistellung von den strengen Anforderungen des Gewässerschutzes nicht in Betracht komme. Dies habe auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18.10.1991 (E 89, 138, 138 ff) zum Ausdruck gebracht und begründet.

Eine Differenzierung zwischen genehmigten und nicht genehmigten Anlagen sei auch aufgrund des umfänglichen Zulassungsverfahrens gerechtfertigt. Wenn man sich durch "wilde" Deponien dem Zulassungsverfahren entziehe, so müsse man sich trotzdem an den wasserrechtlichen Vorschriften festhalten lassen.

Der Literaturhinweis des Verwaltungsgerichts auf S. 5, 2. Absatz der Entscheidungsgründe "vgl. Kunig / Schwermer / Versteyl, Abfallgesetz 1988, § 1 Rdnr. 73" beziehe sich lediglich auf Ziffer 5 des § 1 Abs. 3 Abfallgesetz. Die Ziffer 5 sei vorliegend jedoch nicht relevant.

Weiterhin verkenne das Verwaltungsgericht, daß für Anlagen nicht nur ein Planfeststellungsverfahren in Betracht komme, sondern auch ein "einfaches" Genehmigungsverfahren. Dieses habe keine Konzentrationswirkung, so daß wasserrechtliche Genehmigungen eingeholt werden müßten.

Die Beklagte stützt ihre weitere Begründung auf die Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 89, 138, 142). Danach würden für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts gelten, wenn es nicht vorrangig um die Beseitigung eines abfallrechtlichen Zustandes (vgl. § 4 Abs. 1 Abfallgesetz), sondern um die Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache gehe. Dies sei hier der Fall.

Selbst bei Anwendung des Grundsatzes, daß das Abfallrecht dem Wasserrecht vorgehe und das Wasserrecht im Einzelfall keine Anwendung finde, wenn die Tatbestände dem Regelungsbereich des Abfallrechts unterlägen, gingen den wasserrechtlichen Normen die Bestimmungen des Abfallrechts nur vor, soweit diese Regelungen träfen. Da die Regelungen des Abfallgesetzes jedoch nicht abschließend seien, könnte Gefahren für das Grundwasser in den übrigen Fällen auch nach dieser Auffassung aufgrund wasserrechtlichen Normen begegnet werden.

Die qualifizierten Mitwirkungspflichten nach § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz würden nicht für Inhaber stillgelegter Abfallentsorgungsanlagen gelten (Beschl. des OVG Lüneburg v. 30.10.1990 - 3 M 22/90 -, NVwZ 1991, 496). Auch § 21 Abfallwirtschaftsgesetz für das Land Schleswig-Holstein zeige, daß auch der Landesgesetzgeber davon ausgehe; ansonsten sei diese Vorschrift überflüssig.

§ 10 Abs. 2 Abfallgesetz finde ebenfalls keine Anwendung, da diese Vorschrift nach dem sachlichen Anwendungsbereich nur Entsorgungsanlagen (Neuanlagen) erfasse, die nach Inkrafttreten des Abfallgesetzes 1972 errichtet und betrieben worden seien, sowie Anlagen, die bereits vor diesem Zeitpunkt betrieben worden seien und deren Betrieb nach § 9 Abfallgesetz zu beurteilen sei (Kunig / Schwermer / Versteyl, a.a.O. § 10 Rdnr. 5). Dies sei hier nicht der Fall.

Die Beklagte beantragt, das Urteil des Schleswig- Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie vertritt die Ansicht, die Begründung, des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 18.10.1991 könne vorliegend nicht herangezogen werden, da das Bundesverwaltungsgericht einen anderen Fall zu beurteilen gehabt habe. Es gehe vorliegend um die Frage, in welcher Weise bei der Ablagerung von Abfällen Gefahrerforschung betrieben werden könne und wer die Kosten dafür zu tragen habe und nicht um die Beseitigung einer konkreten Gefahr für ein bestimmtes Rechtsgut.

Vorliegend sei § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz anwendbar gewesen, ohne daß es auf die Frage ankäme, ob gemäß der Vorschrift auch die Inhaber einer stillgelegten Abfallentsorgungsanlage hätten herangezogen werden können. Die Anlage sei bis ins Jahr 1978 hinein betrieben worden; im übrigen sei die Klägerin auch Betreiberin der Anlage.

Für Gefahrerforschungsmaßnahmen stünden nur die diffusen wasserrechtlichen Vorschriften zur Verfügung. Die Beklagte habe insoweit zutreffend auf § 21 Abfallwirtschaftsgesetz hingewiesen.

Sie verkenne jedoch dessen Bedeutung. Die Bedeutung liege nicht darin, daß neben "Betreibern" nunmehr auch "ehemalige Betreiberinnen" herangezogen werden könnten, sondern darin, daß nunmehr die Kosten von Maßnahmen gemäß § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz den Verantwortlichen auferlegt werden könnten, allerdings nur dann, wenn zuvor eine Untersuchung auf Kosten des Verantwortlichen angeordnet worden sei.

Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei in Bereichen, die abfallrechtlich relevant seien, auf Landesrecht gestützte Anordnungen zulässig, wenn sie mit den bundesrechtlichen Vorschriften des Abfallgesetzes vereinbar wären. Dies sei, würde man neben der Regelung des § 11 Abs. 4 Satz 5 Abfallgesetz parallel § 70 des Landeswassergesetzes anwenden, nicht der Fall, denn nach § 11 Abs. 4 Abfallgesetz - jedenfalls vor Inkrafttreten des Abfallwirtschaftsgesetzes - sei keine Kostenabwälzung möglich.

Es habe sich bei der vorgenommenen Gefahrerforschung um keine Aufgabe der Gewässeraufsicht gehandelt.

Im übrigen sei es fraglich, ob sie überhaupt als Adressatin einer Verfügung gemäß § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz in Betracht komme, da die Wasserbehörde nur demjenigen die Kosten auferlegen könne, der das Tätigwerden veranlaßt habe.

Letztendlich setze § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz eine unbefugte Benutzung oder eine Verletzung von Pflichten nach dem Wasserhaushaltsgesetz voraus. Beides sei vorliegend nicht der Fall.

Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten haben dem Gericht bei Beratung und Entscheidung vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden; wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Parteivortrags im übrigen wird auf den Akteninhalt sowie auf die wechselseitigen Schriftsätze der Beteiligten ergänzend Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung ist zulässig und begründet.

Die Bescheide der Beklagten sind rechtmäßig. Die von der Beklagten herangezogene Rechtsgrundlage ist für den Leistungsbescheid im vorliegenden Fall anwendbar; die Voraussetzungen liegen vor.

Die Beklagte hat den Leistungsbescheid auf § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 17.01.1983 (GVOBl. S. 24) gestützt und damit begründet, daß die Kosten in Wahrnehmung der Aufgaben der Gewässeraufsicht entstanden seien, da die Klägerin das Tätigwerden der Wasserbehörde durch unbefugte Benutzung und Verletzung von Pflichten nach dem Wasserhaushaltsgesetz veranlaßt habe. Die Beklagte hat somit die Auswahl der Rechtsgrundlage allein nach dem Schutzgut "Wasser" vorgenommen. Eine derartige isolierte mediale Betrachtungsweise ist trotz der Komplexität der umweltrechtlichen Sachverhalte statthaft.

Vorliegend gehen die Beteiligten gemeinsam davon aus, daß Anlaß für die Untersuchungsmaßnahmen die Ablagerungen von Gießereischutt und Altsanden, welche wassergefährdende Stoffe enthalten, auf dem Betriebsgelände der Klägerin sind. Bei diesen Ablagerungen handelt es sich sowohl nach dem subjektiven wie auch nach dem objektiven Abfallbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 Abfallgesetz (AbfG) um Abfälle. Somit kämen zwar im Grundsatz auch die Vorschriften des Abfallgesetzes zur Anwendung, die dann als speziellere Normen die des Landeswassergesetzes verdrängten. Eine solche Verdrängung der wasserrechtlichen durch die abfallrechtlichen Normen findet hier jedoch nicht statt, da die in Frage kommenden Vorschriften des Abfallgesetzes hinsichtlich des Gegenstandes dieses Streitfalles keine (abschließende) Regelung enthalten.

Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 AbfG unterliegt die Beseitigung von Abfällen der Überwachung durch die zuständige Behörde. Dabei bezieht sich die Überwachung nicht nur auf Anlagen, die nach dem 11. Juni 1972 betrieben und stillgelegt worden sind; die zuständige Behörde kann die Überwachung gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 AbfG auch auf stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie auf Grundstücke, auf denen vor dem 11. Juni 1972 Abfälle angefallen, behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind, ausdehnen, wenn dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Die Überwachungsbefugnis erstreckt sich nicht nur auf die Kontrolle, ob Vorschriften des bundesrechtlichen Abfallgesetzes eingehalten worden sind, sondern auch darauf, ob alle übrigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten worden sind, die bei der Beseitigung von Abfall zu beachten wären (vgl. Mosler, Altlastensanierung, S. 11; Hösel / von Lersner, Abfallgesetz, § 11 Rdnr. 9). Die Überwachung erfaßt dabei alle Phasen der Beseitigung i.S.d. § 1 Abs. 2 AbfG (vgl. Mosler, Altlastensanierung, S. 11; Hösel / von Lersner, Abfallgesetz, § 11 Rdnr. 8) und kann auf alle Phasen und Einrichtungen erstreckt werden, die mit der Abfallbeseitigung befaßt sind (vgl. Franßen, Abfallrecht, S. 448; Mosler, Altlastensanierung, S. 11; Hösel von Lersner, Abfallgesetz, § 11 Rdnr. 8).

Der Vorrang des bundesrechtlich geregelten Abfallregimes besteht jedoch nur, sofern Maßnahmen aus Gründen gerade der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.10.1991 - 7 C 2/91 -, E 89, 138 = NVwZ 1992, 480 = DVBl. 1992, 308). Ist der Anknüpfungspunkt des behördlichen Handelns nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot der umweltgerechten Entsorgung von Abfällen (vgl. § 2 Abs. 1 AbfG), sondern die von bestimmten Sachen ausgehende Gefahr für anderweitig geschützte Rechtsgüter, bleibt es bei den für die Abwehr dieser Gefahr maßgebenden rechtlichen Regeln auch dann, wenn die Sachen gleichzeitig - gewissermaßen "zufällig" - Abfälle sind. Geht es also vorrangig nicht um die Beseitigung eines abfallrechtswidrigen Zustandes (vgl. § 4 Abs. 1 AbfG), sondern um die Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, gelten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts (z.B. des Wasser- und Immissionsschutzrechts), gegebenenfalls auch des allgemeinen Polizeirechts. Dies gilt insbesondere für die illegale Lagerung oder Ablagerung von Abfällen. Bei einem derartigen Umgang mit Abfällen besteht kein sachlich einleuchtender Grund für eine Freistellung von den strengeren Anforderungen des Gewässerschutzes (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.10.1991 - 7 C 2.91 -, a.a.O.). Zu beachten wäre lediglich, daß mit derartigen Verfügungen kein rechtswidriger, dem Abfallrecht widersprechender Zustand herbeigeführt wird (vgl. BVerwG, a.a.O.); dies hätte die Beklagte bei der Durchsetzung einer hier nicht im Streite befindlichen Sanierungsverfügung zu beachten.

Eine abweichende Beurteilung der Rechtslage zu der Abgrenzung von Abfall- und Wasserrecht ergibt sich im Hinblick auf legale und illegale Ablagerungen auch nicht aus § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 AbfG. Nach dieser Vorschrift sind Abfälle so zu beseitigen, daß das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, insbesondere dadurch, daß Gewässer schädlich beeinflußt werden. Die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes (insbesondere § 26 Abs. 2 und § 34 Abs. 2) lassen das Ablagern bzw. das Lagern von Stoffen nur dann zu, wenn eine schädliche Verunreinigung des Gewässers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist, was dahingehend verstanden wird, daß seine Beeinträchtigung nach menschlicher Erfahrung unwahrscheinlich sein muß (Gieseke / Wiedemann / Czychowski, Wasserhaushaltsgesetz, 6. Aufl. 1992, § 26 Rdnr. 28 m.N.). Bei der Schutznorm des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 AbfG ist demgegenüber eine Gewässerverunreinigung entsprechend dem Abwägungsvorbehalt dann noch zulässig, wenn sie dem Wohl der Allgemeinheit entspricht. Konsequenzen hat dies insbesondere hinsichtlich Deponien, von denen immer gewisse Verunreinigungen des Grund- oder Oberflächenwassers ausgehen. Ohne die die strengen Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetz lockernde Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AbfG dürften derartige Deponien gar nicht genehmigt werden (vgl. Hösel / von Lersner, Abfallgesetz, § 2 Rdnr. 16). Das Abfallgesetz versteht folglich mit dieser Vorschrift den Gewässerschutz als einen Teil des Gemeinwohls und relativiert ihn damit bewußt für diesen Teil seines Geltungsbereichs (vgl. Hoschützky / Kreft, Abfallgesetz, § 2 Anm. 1.2.3; Gieseke / Wiedemann / Czychowski, Wasserhaushaltsgesetz, § 26 Rdnr. 15). Somit ist § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Abfallgesetz insoweit nur im Hinblick auf legale Abfallentsorgungen lex specialis gegenüber §§ 26 Abs. 2 und 34 Abs. 2 WHG (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15.12.1987 - 10 S 240/86 -, ZfW 1988, 423; Hoschützky / Kreft, a.a.O; Gieseke / Wiedemann / Czychowski, a.a.O; a.A. Staupe, OPR 1988, 41; Sieder / Zeitler / Dahme, Wasserhaushaltsgesetz, § 26 Rdnr. 2b so wie § 34 Rdnr. 23; Schwachheim, Unternehmenshaftung, S. 24).

Anders verhält es sich dagegen bei der illegalen Ablagerung oder Lagerung von Abfällen. Bei einem derartigen Umgang mit Abfällen besteht kein sachlich einleuchtender Grund für eine Freistellung von den strengen Anforderungen des Gewässerschutzes im Wasserrecht. Die zuständige Wasserbehörde ist vielmehr unabhängig von der rechtlichen Einordnung der wassergefährdenden Stoffe zu einem Vorgehen nach Maßgabe der §§ 26 Abs. 2, 34 Abs. 2 WHG befugt und geradezu verpflichtet. Sie braucht deshalb bei der Frage, ob sie einschreiten darf, nicht zu prüfen, inwieweit es sich um Abfälle handelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.10.1991 -  7 C 2/91 -, a.a.O. vgl. auch Schmeken in: Franzius / Stegmann / Wolf, Handbuch der Altlastensanierung; Tz. 1.5.1.1.2; Kunth in: Gossow, Altlastensanierung, S. 337).

Auch wenn - wie oben ausgeführt - Gegenstand der Überwachung nach § 11 AbfG die Einhaltung aller für die Entsorgung von Abfall relevanten Vorschriften des öffentlichen Rechts ist, so sind eigene weitere Maßnahmen, zu denen die Ergebnisse der Überwachung Anlaß geben, nur im Rahmen der jeweiligen Zuständigkeiten möglich (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.01.1984 - 4 C 37/80 -, NJW 1984, 2427, 2428). Der weite Gegenstand der Überwachung hat allerdings zur Folge, daß es zur Überlagerung von Parallelzuständigkeiten anderer Behörden kommen kann. Der Zuständigkeitsbereich anderer Behörden wird durch § 11 Abs. 1 AbfG jedoch nicht geschmälert (vgl. Kunig in: Kunig / Schwermer / Versteyl, Abfallgesetz, § 11 Rdnr. 8).

Insgesamt steht vorliegend nicht die Abfallentsorgung im Vordergrund, sondern die Abwehr von Gefahren in dem Sinne, daß selbst der bloßen Möglichkeit eines Schadenseintritts auch bei noch so geringer Wahrscheinlichkeit dafür mit den geeigneten Mitteln begegnet werden müsse (vgl. hierzu wegen des Begriffs "Besorgnis" Gieseke / Wiedemann / Czychowski, a.a.O., § 34 Rdnr. 13, § 26 Rdnr. 28). Dem entsprach es, daß der Klägerin keine spezifischen Verfügungen hinsichtlich ihrer Abfallentsorgungsanlage auferlegt wurden. Das Wasserrecht wird vorliegend nicht durch das Abfallrecht verdrängt. § 70 Abs. 2 Landeswassergesetz ist somit anwendbar.

Ein hiervon abweichendes Ergebnis wäre auch mit dem gesetzgeberischen Willen und den heutigen umweltrechtlichen Anforderungen nicht zu vereinbaren. Mit den Wassergesetzen wird das Umweltmedium "Wasser", mit den Immissionsschutzgesetzen wird das Umweltmedium "Luft" umfänglich geschützt. Für den Bereich des Bodenschutzes existieren zur Zeit nur wenige spezialgesetzliche Regelwerke. Vielmehr finden sich den Boden mittelbar oder unmittelbar schützende Regelungen in einer Vielzahl von Regelwerken. Die Aufgabe des Abfallgesetzes ist es nicht, einen umfänglichen Schutz für die Umweltmedien an sich zu gewährleisten, sondern, eine Gefahrenquelle eben für diese Umweltmedien einzudämmen, wobei jedoch in naher Zukunft von dem Entstehen weiterer Abfälle auszugehen ist. Das Abfallgesetz stellt somit eine Vermittlerrolle zwischen der Notwendigkeit von Abfallentsorgungsanlagen und dem Schutz der "Umweltmedien" dar. Soweit derartige Anlagen sich den Vorgaben des Abfallgesetzes nicht anpassen (z.B. bei wilden Ablagerungen), entfällt die Vermittlerrolle und spezielle Umweltgesetze genießen Vorrang.

In formeller Hinsicht bestehen gegen die Bescheide keine Bedenken. Der Oberbürgermeister der Beklagten war als Wasserbehörde zum Erlaß der Bescheide zuständig (§§ 80, 80 a LWG). Eine Anhörung des Klägers und eine Begründung " liegen vor.

Die Verfügung ist auch materiell rechtmäßig. Daß die Beklagte die hier in Frage stehenden Maßnahmen anordnete, lag im Rahmen ihres in § 69 Abs. 1 LWG Aufgabenbereichs der Gewässeraufsicht und ihrer Zuständigkeit nach § 80a Abs. 1 S. 2 LWG. Dazu gehört auch, Sorge zu tragen, daß Gewässer keine Verunreinigung erleiden, und die erforderlichen Abwehrmaßnahmen zu ergreifen. Gegen die Erforderlichkeit der von der Beklagten getroffenen Maßnahmen bestehen keine Bedenken. Es spricht eine Wahrscheinlichkeit dafür (jedenfalls ist sie nicht auszuschließen), daß von Stoffen, wie sie sich in der Ablagerung auf dem Betriebsgelände der Klägerin befanden, eine Verunreinigungsgefahr für das Grundwasser ausgehen kann. Die Voraussetzungen des § 70 Abs. 2 LWG sind erfüllt. Danach kann die Wasserbehörde die Kosten, die in Wahrnehmung der Aufgaben der Gewässeraufsicht entstanden sind, demjenigen auferlegen, der das Tätigwerden der Wasserbehörde durch eine unbefugte Benutzung oder durch eine Verletzung von Pflichten nach dem Wasserhaushaltsgesetz, dem Landeswassergesetz oder einer aufgrund dieser Gesetze erlassenen Verordnung veranlaßt hat. Die hier im Streit stehenden Kosten sind, wie dargelegt, für notwendige Maßnahmen im Rahmen der Gewässeraufsicht angefallen. Die Klägerin hat das Tätigwerden der Beklagten auch veranlaßt. Die Benutzung der nicht genehmigten Abfallentsorgungsanlage erfolgte ohne die erforderliche Erlaubnis oder Bewilligung gemäß § 2 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 2 Wasserhaushaltsgesetz und verstieß zudem gegen § 34 Abs. 2 Satz 1 Wasserhaushaltsgesetz.

Als Inhaberin und Benutzerin der Anlage hat die Klägerin auch Anlaß für die Maßnahme gegeben. Sie hat durch ihr Verhalten die objektiven Voraussetzungen geschaffen, auf Grund derer bei den zuständigen Behörden der Beklagten die berechtigte Einschätzung entstand, daß eine Schädigung wasserrechtlicher Schutzgüter mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu besorgen war. Hierbei ist es unschädlich, daß der Behörde zum Zeitpunkt der Maßnahmen Unsicherheiten bei der Diagnose des Sachverhaltes bewußt waren und sie weitere vorläufige Maßnahmen zur Aufklärung des Sachverhalts, nämlich die die streitigen Kosten verursachenden Sondierungen, für erforderlich hielt. Auch ein durch Tatsachen erweckter und erhärteter Gefahrenverdacht ist bereits ausreichend, auf das allgemeine oder besondere Polizeirecht gestützte Maßnahmen zu rechtfertigen (vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 226). Solche letztlich noch nicht ausgeräumten Unklarheiten des Sachverhalts haben lediglich zur Folge, daß die Behörde in der Regel zwar noch nicht endgültige, aber doch vorläufige Maßnahmen zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts anordnen kann (vgl. LT-Drucks. 8/1584, S. 35 zu Nr. 17; Drews / Wacke / Vogel / Martens, a.a.O., S. 227).

Die bis zur Anordnung der Sondierungsmaßnahmen getätigten Ermittlungen der Beklagten hatten Tatsachen ergeben, die den Schluß zuließen, daß die Klägerin gegen wasserrechtliche Vorschriften verstoßen hatte. Die konkreten Eigenarten der von der Klägerin mit der Abfallablagerung betriebenen Anlage ließen die sich nach aller Lebenserfahrung aufdrängende Vermutung zu, daß die Müllablagerung unter einem Verstoß gegen § 34 Abs. 2 WHG betrieben worden war.

Gemäß § 34 Abs. 2 WHG dürfen Stoffe nur so gelagert oder abgelagert werden, daß eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist. Nach dem Erkenntnisstand der Beklagten zum Zeitpunkt der getroffenen Entscheidung, der sich auf die Auskünfte der Klägerin und andere angestellte Ermittlungen stützte, lagen Tatsachen vor, die die Annahme rechtfertigten, daß eine solche nachteilige Einflußnahme auf das Grundwasser zu besorgen sei. Die Klägerin hatte auf ihrem Gelände eine Bodenvertiefung verfüllt, ohne daß durch eine vorherige Abdeckung mit wasserundurchlässigem Material Vorkehrungen dagegen getroffen worden wären, daß Sickerwässer in den Untergrund gelangen konnten. Angesichts der Art und der Zusammensetzung der abgelagerten Abfälle war fernerhin dringlich zu befürchten, daß in ihnen Schadstoffe enthalten waren, die schädliche Einflüsse auf Boden und Grundwasser zur Folge haben könnten. Daß die Beklagte aufgrund der Ergebnisse der durchgeführten Sondierungsmaßnahmen dann zu dem Ergebnis kam, eine Sanierung müsse vorerst nicht in die Wege geleitet werden, ist hierbei ohne für die Klägerin günstigere Rechtsfolgen. Es läßt sich bei der gebotenen ex ante -Betrachtung nicht feststellen, daß der Beklagten, als sie bei der Beurteilung der vorgefundenen Situation das Bestehen eines Gefahrenverdachts bejahte, einen Einschätzungsfehler begangen hätte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe für eine Zulassung i.S.d. § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung: ...

 

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