Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

OVG Lüneburg, 22.02.1999, 3 K 2630/98

TitelOVG Lüneburg, 22.02.1999, 3 K 2630/98 
OrientierungssatzDie Verordnung über den Nationalpark "Elbtalaue" ist nichtig 
NormNatSchG-Nds § 25 Abs. 1 Nr. 3; NatSchG-Nds § 25 Abs. 1 Nr. 1; BNatSchG § 14 Abs. 1; VwGO § 47 
Leitsatz1. Das Gebiet, das das Niedersächsische Umweltministerium durch die Verordnung zum Nationalpark ?Elbtalaue? erklärt hat, erfüllt die Voraussetzung des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds nicht, weil es sich keineswegs in einem von Menschen nicht oder wenig beeinflußten Zustand befindet. Diese Voraussetzung, die der Landesgesetzgeber § 14 Abs. 1 BNatSchG vom 20. Dezember 1976 (BGBl I S 3574, ber 1977, S 650), der die Kriterien eines Nationalparks rahmenrechtlich bestimmt, entnommen hat, ist ihrem Wortlaut und Wortsinn nach eindeutig. Sie stellt darauf ab, ob der Zustand des Gebiets im Zeitpunkt seiner Unterschutzstellung von Menschen nicht oder nur wenig beeinflußt ist, dh ob das Gebiet sich noch in seinem ursprünglichen Zustand befindet oder dieser von Menschen lediglich wenig verändert worden ist. Angesichts dessen ist die Auffassung, zum Nationalpark dürften auch von Menschen mehr als nur wenig geprägte Gebiete erklärt werden, sofern die Unterschutzstellung dazu dienen solle, die menschliche Prägung rückgängig zu machen mit § 5 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds unvereinbar. Entsprechendes gilt für die Ansicht, ein von Menschen stark beeinflußtes Gebiet könne als Nationalpark unter Schutz gestellt werden, wenn es ein hinreichendes Potential zur Schaffung größerer Naturnähe besitzt und deshalb durch Wiederherstellungsmaßnahmen und Entwicklungsmaßnahmen in absehbarer Zeit in einen naturnahen Zustand zurückversetzt werden kann und soll.
2. Daß § 25 Abs. 1 NatSchG-Nds keinen weiten Anwendungsbereich hat und die oberste Naturschutzbehörde von der Ermächtigung zur Schaffung von Nationalparken möglicherweise nur in einem einzigen Fall Gebrauch machen kann, rechtfertigt keine vom klaren Wortlaut abweichende Auslegung des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds, weil sich der Landesgesetzgeber dieses Umstandes bei der Verabschiedung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes durchaus bewußt gewesen ist. Der Bundesgesetzgeber war sich ebenfalls darüber im Klaren, dass im Bundesgebiet nur wenige Landschaftsräume die Voraussetzungen für einen Nationalpark erfüllen können (vgl BT-Drs 7/3879 S 24); die Voraussetzungen für die Unterschutzstellung eines Gebiets als Nationalpark hat er gleichwohl nicht weiter gefaßt.
GerichtOVG Lüneburg 
Entscheidungsdatum22.02.1999 
Aktenzeichen3 K 2630/98 

Aus dem Sachverhalt

Die Antragsteller wenden sich gegen die Verordnung über den Nationalpark ?Elbtalaue?, die das Niedersächsische Umweltministerium am 6. März 1998 erlassen hat (Nds. GVBl. 1998 S. 178). Diese Verordnung erstreckt sich auf Teile der Elbe zwischen den Stromkilometern 472,7 und 554,8, Flächen entlang des Elbstroms sowie -von dem erstgenannten Bereich abgesetzt -- Teile des Binnendünengürtels des C Forsts zwischen Z und T. Das zum Nationalpark erklärte Gebiet hat eine Größe von 10.900 ha, ist ca. 82 km lang und etwa 0,2 bis 5,5 km breit. Es gehört zum Schutzgebietssystem Elbetal, das den Landschaftsraum der unteren Mittelelbe-Niederung in den Landkreisen L und L umfasst; dieses Schutzgebietssystem ist wiederum Teil des UNESCO-Biosphärenreservats ?Flusslandschaft Elbe? der Länder Sachsen-Anhalt, Brandenburg, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein.

Die Antragsteller führen in ... (Landkreis L) auf ca. 120 ha Grün- und Ackerland einen landwirtschaftlichen Haupterwerbsbetrieb. Im Geltungsbereich der Nationalparkverordnung befinden sich 7,947 ha der von ihnen bewirtschafteten Ackerflächen, von denen 2,115 ha in ihrem Eigentum stehen. Außerdem liegen 54,152 ha des Grünlandes ihres Betriebs im Nationalpark, unter anderem 7,205 ha, deren Eigentümer sie sind. Sie bewirtschaften ferner 30,25 ha Grünland der Realgemeinde ..., zu deren Anteilseignern sie gehören.

Die Antragsteller, die die Verordnung über den Nationalpark ?Elbtalaue? für nichtig halten, haben am 5. Juni 1998 einen Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung dieses Antrags tragen sie im Wesentlichen folgendes vor:

Bei der landwirtschaftlichen Nutzung ihrer im Nationalpark gelegenen Flächen unterlägen sie Beschränkungen aufgrund der Nationalparkverordnung. Da die Möglichkeit bestehe, dass sie durch die Nationalparkverordnung in ihren Rechten verletzt würden, seien sie antragsbefugt. Ihr demnach zulässiger Antrag müsse Erfolg haben, weil die Verordnung über den Nationalpark Elbtalaue formell und materiell rechtswidrig sei.

Der Entwurf der Verordnung sei bei den Samtgemeinden, deren Gebiete betroffen seien, öffentlich ausgelegt worden. Es spreche hingegen Überwiegendes dafür, dass die Auslegung bei den Mitgliedsgemeinden hätte erfolgen müssen. Dies ergebe sich nicht nur aus § 30 Abs. 2 Satz 1 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes -- NatSchG-Nds --, sondern auch aus einem Gegenschluss zu § 5a VwVfG-Nds sowie daraus, dass es sich bei der Auslegung von Plänen und Entwürfen um eine Amtshilfe handele, für die die Mitgliedsgemeinden zuständig seien. Ein weiterer Verfahrensmangel liege darin, dass die Auslegung des Verordnungsentwurfs nicht im erforderlichen Maße Anstoßfunktion gehabt habe. Der vom Verordnungsgeber gewählte Weg, die Betretensrechte und Angelmöglichkeit nach Maßgabe von Kennzeichnungen zu beschränken, deren Art und Inhalt sich erst aus dem bis 2003 aufzustellenden Wegeplan ergäben, verwehre es den Bürgern festzustellen, ob und in welchem Umfang sie durch die Regelungen der Verordnung konkret betroffen würden. Schließlich sei die Größe des Nationalparks gegenüber dem Entwurf um 600 ha reduziert worden. Ob darin eine erhebliche Änderung, die eine erneute Auslegung des Verordnungsentwurfs erforderlich gemacht hätte, zu sehen sei, könne dahinstehen, weil zumindest die anerkannten Naturschutzverbände erneut zu beteiligen gewesen seien, was unterblieben sei.

Die Nationalparkverordnung leide im übrigen an materiellen Mängeln, weil das unter Schutz gestellte Gebiet nicht die in § 25 Abs. 1 NatSchG-Nds aufgeführten Voraussetzungen für einen Nationalpark erfülle.

Dem Gebiet fehle die erforderliche Großräumigkeit, da es nicht in besonders geschützte Kernzonen und weniger schutzbedürftige Rand- oder Pufferzonen mit einem geringeren Schutzniveau unterteilt werden könne. Großräumigkeit im Sinne des § 25 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-Nds verlange zudem ein zusammenhängendes Schutzgebiet; der Nationalpark bestehe jedoch aus zwei von einander getrennten Gebietsteilen. Darüber hinaus sei anzunehmen, dass nicht schutzwürdige Flächen in das Schutzgebiet einbezogen worden seien, um den Nationalpark als großräumig erscheinen zu lassen. Schließlich spreche die geringe Breite des Nationalparks gegen dessen Großräumigkeit, zumal die Elbe als Bundeswasserstraße dem Naturschutz weitgehend entzogen sei.

Der größere Teil des Nationalparks erfülle außerdem nicht die Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets. Es spreche zwar einiges dafür, dass das Gebiet des Nationalparks überwiegend die Schutzwürdigkeit von Naturschutzgebieten aufweise. Neben der Schutzwürdigkeit der Flächen sei aber auch deren Schutzbedürftigkeit zu berücksichtigen. Die vom Antragsgegner für die Schutzbedürftigkeit des unter Schutz gestellten Gebiets angeführten Gründe beträfen hauptsächlich das rechtselbische Gebiet. Dies sei nachvollziehbar, weil die Befürchtungen, dass sich die Nutzungsansprüche und damit die Belastungen für Natur und Landschaft im linkselbischen Bereich verstärken würden, nicht begründet seien. Die in Frage kommenden Flächen eigneten sich nicht für eine Intensivierung der Landwirtschaft. Der einzige Faktor, der zu einem erhöhten Nutzungsdruck in diesem Gebiet führen könne, sei der Fremdenverkehr, der aber durch den Nationalpark selbst angekurbelt werde.

Das unter Schutz gestellte Gebiet befinde sich ferner keineswegs in einem von Menschen nicht oder nur wenig beeinflussten Zustand, weil es in nahezu allen Teilen eine in Jahrhunderten von Menschenhand maßgeblich gestaltete Kulturlandschaft sei. Das gelte zunächst für den eigentlichen Auebereich, der sich schon aufgrund der Eindeichung, der Schifffahrt auf der Bundeswasserstraße Elbe und der Gewässerunterhaltung und -nutzung in einem von Menschen stark beeinflussten Zustand befinde. Auch die landwirtschaftlich genutzten Flächen seien in einem von Menschen überformten Zustand. Der überwiegende Teil dieser Flächen setze sich aus mehr oder weniger intensiv genutztem Grün- und Ackerland zusammen, knapp 41% der Fläche des Nationalparks unterlägen landwirtschaftlicher Nutzung, weitere Flächen würden forstwirtschaftlich, jagdlich oder fischereilich genutzt, ungenutzte und von Menschen nahezu unbeeinflusste Bereiche gebe es nicht. Zudem bemühe sich die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes seit Anfang der neunziger Jahre, den ursprünglichen Ausbauzustand der Elbe durch Instandhaltungsarbeiten wiederherzustellen und auf einer Strecke von 12 km zwischen Dömitz und Hitzacker Buhnen zu errichten. Ferner habe man im vergangenen Jahr im Bereich der Gemeinde Amt Neuhaus mit der Erneuerung der Elbdeiche begonnen, Deichbauarbeiten würden auch im Bereich des Meerschowerpolders durchgeführt. Im Nationalpark befinde sich außerdem eine Entnahmestelle für Kleieboden. Zudem sei das Gebiet links der Elbe seit langem für Touristen erschlossen.

Dem könne der Antragsgegner nicht mit Erfolg entgegenhalten, das unter Schutz gestellte Gebiet sei naturnah, weil die Auffassung, eine naturnahe Landschaft sei im Sinne des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds von Menschen wenig beeinflusst, unzutreffend sei. Wenn man auch noch -- wie der Antragsgegner -- eine alte Kulturlandschaft mit einer naturnahen Landschaft gleichsetze, nähere man sich einem argumentativen Zirkelschluss. Die Ansicht des Antragsgegners, die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds dürften nicht eng verstanden werden, weil das Gesetz sonst leer laufe, sei ebenfalls falsch. Wie die Begründung zum Regierungsentwurf des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes zeige, habe man sich seinerzeit in Kenntnis der nahezu gänzlich fehlenden Möglichkeiten, in Niedersachsen Nationalparke auszuweisen, entschlossen, die bundesrechtlich vorgegebenen Schutzgebietskategorien vollständig und ausnahmslos zu übernehmen. Vom Wortlaut des Gesetzes sei auch die Auffassung nicht gedeckt, stark von Menschen geprägte Gebiete dürften zum Nationalpark erklärt werden, wenn die Unterschutzstellung dazu dienen solle, die menschliche Prägung rückgängig zu machen.

Das unter Schutz gestellte Gebiet diene ferner keineswegs vornehmlich der Erhaltung eines möglichst artenreichen heimischen Pflanzen- und Tierbestandes i.S.d. § 25 Abs. 1 Nr. 4 NatSchG-Nds. Insbesondere § 4 der Verordnung vermittle den Eindruck, dass es primär um die Sicherung und Entwicklung stromtaltypischer Landschaftsbestandteile, nicht aber die Erhaltung heimischer Tier- und Pflanzenarten gehe.

Außerdem könne das Gebiet nicht i.S.d. § 25 Abs. 1 Nr. 5 NatSchG-Nds einheitlich geschützt werden, weil mindestens 50 % der zum Nationalpark gehörenden Flächen in privater Hand und dadurch dem Zugriff der Schutzgebietsverwaltung entzogen seien. Einem einheitlichen Schutz stehe darüber hinaus entgegen, dass Flächen der öffentlichen Hand und Privater bunt gemischt nebeneinander lägen, was eine einheitliche Entwicklung größerer Flächen erschwere.

Die Nationalparkverordnung sei aber auch aus anderen Gründen nichtig. So werde der Schutzgegenstand in § 3 der Verordnung nicht eindeutig beschrieben. Unklar bleibe, welcher Grenzverlauf bei einer künftigen Verlegung des Hochwasserdeichs gelten solle. Es fehle ferner an einer abschließenden Darstellung der Ge- und Verbote in der Nationalparkverordnung. Der vom Verordnungsgeber gewählte Weg, die das Betreten und die Fischerei betreffenden Ge- und Verbote in wesentlichen Teilen erst mit Erlass des Wegeplans konkret erkennbar zu machen, habe zum Erlass einer Blankett-Verordnung geführt. Der Verordnungsgeber habe auf diese Weise vermieden, vor dem Erlass der Verordnung im einzelnen zu ermitteln, welche Ge- und Verbote zur Erreichung der von ihm genannten Schutzzwecke erforderlich seien. Darüber hinaus blieben wesentliche Gesichtspunkte im Rahmen des grundsätzlich einheitlichen Abwägungsvorgangs unberücksichtigt. Außerdem übernehme die Schutzgebietsverwaltung mit dem Erlass des Wegeplans letztlich Aufgaben des Verordnungsgebers, obwohl das Niedersächsische Naturschutzgesetz die oberste Naturschutzbehörde zur Delegation solcher Aufgaben nicht ermächtige. Naturschutzfachliche Gründe für den Erlass einer partiellen Blankett-Verordnung gebe es nicht, da es möglich gewesen wäre, die Nationalparkverordnung und den Wegeplan parallel zu entwickeln.

Des weiteren bestünden erhebliche Zweifel an der Eignung der in der Verordnung vorgesehenen Maßnahmen. Für die Verbindungsbereiche werde nicht einmal ein eingeschränktes Schutzniveau angestrebt. So sei dort das Betreten außerhalb der Wege ebenso wie die Angelfischerei freigestellt, auch das Verbot des § 7 Abs. 2 der Verordnung gelte nicht. Vor diesem Hintergrund sei das Veränderungsverbot des § 7 Abs. 1 der Verordnung nicht geeignet, ein auch nur eingeschränktes Schutzniveau sicherzustellen. Zweifelhaft sei außerdem die Eignung der Maßnahmen zur Sicherung eines naturschutzgebietstypischen Schutzniveaus in den Kerngebieten des Nationalparks. Gemessen an dem normalerweise hohen Schutzniveau eines Nationalparks enthalte die Verordnung eine so große Zahl von Freistellungen, dass es nicht fern liege, davon zu sprechen, dass das Schutzniveau eher dem eines Landschaftsschutzgebiets als dem eines Naturschutzgebiets entspreche. Folglich sei die Schutzkategorie falsch gewählt worden. In diesem Zusammenhang sei auch von Bedeutung, dass der Nationalpark keine Kernzone im eigentlichen Sinne enthalte, die von menschlichem Einfluss weitestgehend freigehalten werde; im Zentrum des Nationalparks befinde sich eine vielbefahrene Bundeswasserstraße internationaler Bedeutung, außerdem hätten die Deichsicherheit und der Hochwasserschutz Vorrang vor Maßnahmen des Naturschutzes. Schließlich führten die negativen Auswirkungen des Tourismus ebenfalls dazu, dass die Schutzgebietsausweisung derart entwertet werde, dass der Schutz von Natur und Landschaft geringer als in manchen Landschaftsschutzgebieten sei. Die Geeignetheit der Verordnung erscheine aber auch im Hinblick auf das Entwicklungsziel der Verordnung zweifelhaft, weil deutlich mehr als 50% der zum Nationalpark gehörenden Flächen in privater Hand seien, das gesetzlich verankerte Vorkaufsrecht angesichts der leeren öffentlichen Kassen zu keiner nennenswerten Verschiebung führen werde und eine Entwicklung der bereits in öffentlicher Hand befindlichen Flächen wegen der notwendigen Berücksichtigung vorrangiger öffentlicher Belange wie der Deichsicherheit, des Hochwasserschutzes und des Schutzes vor Waldbrandgefahren allenfalls in Ansätzen möglich sei.

Darüber hinaus sei die Erforderlichkeit der Verbote insbesondere in den Verbindungsbereichen zu bezweifeln. Es sei nicht verständlich, warum man zwar ein weitgehendes Betreten dieser Gebiete zulasse, gleichwohl aber landwirtschaftliche, forstwirtschaftliche und jagdliche Betätigungen einschränke. Außerdem enthalte die Verordnung eine Fülle unklarer Regelungen, was mit dem Bestimmtheitsgebot nicht vereinbar sei.

Schließlich sprächen gute Gründe dafür, dass der Verordnungsgeber das Abwägungsgebot verletzt habe. Es sei bereits fraglich, ob es zu einer Gesamtbetrachtung aller betroffenen Belange gekommen sei; der hohe Zeitdruck, unter dem die Verordnung erarbeitet worden sei, spreche dafür, dass die Erfassung des abwägungsrelevanten Sachverhalts durch die Mitarbeiter der Bezirksregierung Lüneburg nur stichprobenartig kontrolliert und die daraufhin verfassten Abwägungsberichte nicht gesamthaft ausgewertet worden seien. Außerdem habe der vom Verordnungsgeber gewählte Weg, den Wegeplan erst in Jahren vorzulegen, die gebotene einheitliche Abwägung in mehrere Entscheidungsprozesse mit der Folge aufgespalten, dass das notwendige Abwägungsmaterial vor Erlass der Verordnung nur unvollständig ermittelt worden sei. Dies sei unzulässig, weil zwingende naturschutzfachliche Gründe, einen Teil der Ge- und Verbote später durch die Schutzgebietsverwaltung festlegen zu lassen, nicht beständen. Der Verordnungsgeber habe auch nicht bzw. nicht hinreichend berücksichtigt, dass das gesamte Gebiet der Gemeinde Amt Neuhaus mit Ausnahme der Ortslagen zum Gegenstand naturschutzfachlicher Schutzgebietsausweisungen werde und die gemeindliche Planungshoheit dadurch massiv eingeschränkt sei. Er sei ferner zu Unrecht davon ausgegangen, dass es künftig keinen nennenswerten Ausbau der Elbe im Bereich des Nationalparks geben werde; das Vertrauen auf eine entsprechende Vereinbarung des Bundesverkehrsministers mit Umweltschutzverbänden aus dem Jahre 1996 sei nicht begründet. Vor Erlass der Verordnung seien außerdem die Erfordernisse des Hochwasser- und Deichschutzes nicht hinreichend ermittelt worden. Nichts anderes gelte für die Belange der Landwirtschaft. Der Entzug von Flächen werde zwangsläufig zu einer Verknappung des Flächenangebots führen, die wiederum eine Erhöhung der Pachtpreise für die verbleibenden landwirtschaftlichen Nutzflächen zur Folge haben werde. Das eingeschränkte Angebot an Pachtflächen werde die Betriebe in ihren Wachstumsmöglichkeiten beeinträchtigen und sie im zunehmend stärker werdenden Wettbewerb gegenüber anderen Betrieben benachteiligen. Darüber hinaus werde der Verkehrswert der im Nationalpark liegenden Flächen sinken und deren Beleihbarkeit abnehmen. Schließlich führten die Bewirtschaftungsvorgaben durch die Verordnung zu einer weitgehenden Festschreibung der Nutzung und der bestehenden Standortverhältnisse. Dies werde die Betriebe vom biologisch-technischen Fortschritt ausschließen. Außerdem sei bei künftig erforderlichen Betriebserweiterungen mit erheblichen Erschwernissen bei der Standortwahl zu rechnen. Die Einschränkung der jagdlichen sowie der fischereilichen Nutzung führe ebenfalls zu Pachtmindereinnahmen und Wertverlusten von Anteilsrechten. Insgesamt sei zu befürchten, dass die Bewirtschaftungseinschränkungen in ihrer Summe zu einer Existenzgefährdung führten. Die Ausarbeitung der Landwirtschaftskammer Hannover zu den ?Auswirkungen der Naturschutzplanungen des Landes Niedersachsen im Elbetal auf den Einzelbetrieb? zeige, dass ihr Betrieb jährlich Verluste von bis zu 20.000 DM hinnehmen müsse. Vor diesem Untergrund beständen erhebliche Zweifel an der Ausgewogenheit des Abwägungsergebnisses.

Die Antragsteller beantragen,

die Verordnung über den Nationalpark ?Elbtalaue? vom 6. März 1998 für nichtig zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen,

und erwidert: Das Verfahren zur Ausweisung des Nationalparks sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Die Auslegung des Verordnungsentwurfs bei den Samtgemeinden entspreche der Verwaltungspraxis in Niedersachsen, die von der Rechtsprechung bestätigt worden sei. Bei der Auslegung handele es sich um eine Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises, die den Samtgemeinden obliege. Selbst wenn die Auslegung eine Amtshilfe wäre, würde mit ihr eine Aufgabe des Landes erfüllt. Der Umkehrschluss aus § 5 a Nds. VwVfG sei keineswegs zwingend, die Bestimmung könne ebensogut als eine Klarstellung für den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes verstanden werden.

Die Ermächtigung der Schutzgebietsverwaltung zu Detailkennzeichnungen stelle ebenfalls keinen Verfahrensfehler dar. Die Nationalparkverordnung enthalte umfassende Regelungen zum Begehen und Befahren des Gebiets und ermächtige die Schutzgebietsverwaltung zu Vollzugsmaßnahmen. Die Regelungsbefugnis der Schutzgebietsverwaltung beschränke sich darauf, die generellen Bestimmungen der Verordnung über das Betreten und Befahren von nichtgewidmeten Wegen und Flächen zu Freizeitzwecken, in einzelnen Fällen durch die Kennzeichnung von Wegen und Uferstrecken zu ändern. Durch die Kennzeichnung werde auf der Grundlage der Verordnung eine Einzelfallentscheidung durch Allgemeinverfügung getroffen. Die Ermächtigung dazu ergebe sich aus § 25 Abs. 3 Satz 2 NatSchG-Nds. Es wäre unsinnig, bei einem großräumigen Gebiet jede Wegesperrung auf der Ebene einer Ministerial-Verordnung regeln zu wollen und dies dem aufwendigen Verfahren des § 30 NatSchG-Nds zu unterwerfen.

Ein Verfahrensmangel sei dem Verordnungsgeber auch nicht im Zusammenhang mit der Verkleinerung des Nationalparks aufgrund der im Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen und Stellungnahmen unterlaufen. Die begrenzte Änderung des Geltungsbereichs einer Schutzgebietsverordnung erfordere keine erneute Auslegung, wenn die Frage nach dem Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen nicht erneut aufgeworfen werde. Das sei hier nicht der Fall gewesen, weil die Fläche des Nationalparks lediglich um 5,2% reduziert worden sei und die herausgenommenen Grundstücke nicht so bedeutsam gewesen seien, dass Teilbereiche des Nationalparks ihre Funktion nicht mehr erfüllen könnten. In Anbetracht dessen sei auch eine nochmalige Beteiligung der Naturschutzverbände unnötig gewesen.

Die materiellen Voraussetzungen für die Erklärung der Elbtalaue zum Nationalpark lägen entgegen der Darstellung der Antragsteller vor. Dem Nationalpark könne mit einer Fläche von 10.900 ha die Großräumigkeit nicht abgesprochen werden, zumal die Nationalparke Jasmund, Hochharz, Hainich, Sächsische Schweiz und Unteres Odertal kleiner seien. Das Schutzgebiet sei durch die Einteilung in Verbindungsbereiche und sonstige Flächen mit einem höheren Schutzniveau auch ausreichend strukturiert worden. Der Großräumigkeit des Nationalparks stehe ferner die Aufteilung in zwei Gebietsteile nicht entgegen. Entsprechendes gelte für den Zuschnitt des Nationalparks. Ein Flusssystem habe immer eine Längsausdehnung, der die Gestalt eines dem Schutz einer Flusslandschaft dienenden Nationalparks zwangsläufig Rechnung tragen müsse.

Das als Nationalpark ausgewählte Gebiet befinde sich zudem in einem von Menschen wenig beeinflussten Zustand. Nach den für die Auslegung des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds allerdings nicht unmittelbar bedeutsamen Kriterien der International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN) sei ein Nationalpark etwas anderes als eine Wildnis, die von jeder menschlichen Einwirkung frei sei und so erhalten werden solle. Unter den realen Bedingungen Mitteleuropas könne angesichts der engen Zusammenhangs von Naturnähe und menschlichem Einfluss von einem vergleichsweise wenig beeinflussten Zustand eines Gebiets, der die Ausweisung eines Nationalparks rechtfertige, dann gesprochen werden, wenn ungewöhnlich große Flächen vielfältige und naturnahe Biotope und Lebensformen noch weitgehend aufwiesen, relativ extensiv genutzt würden und sich in wesentlichen Merkmalen von dem potentiellen natürlichen Zustand nicht unterschieden. In Deutschland gebe es nur wenige große Gebiete, die so stark von naturbetonten Biotopen und natürlicher Dynamik geprägt seien wie das Gebiet des Nationalparks Elbtalaue. Biotope, die eine landesweite Bedeutung für den Naturschutz besäßen, nähmen etwa 65% der Fläche des Nationalparks ein, während der Anteil von Biotopen im Landesdurchschnitt gerade bei 5% liege. Kulturbetonte Biotope seien nur mit einem geringen Flächenanteil eingelagert. Darüber hinaus sei die Mittelelbe durch Ausbau und Kanalisierung vergleichsweise wenig in ihrer natürlichen Stromdynamik beeinflusst worden, die seit Jahrtausenden unverändert bestehe. Der Hauptstrom folge bis heute dem natürlichen Lauf, der lediglich durch Buhnen stabilisiert sei. Natürliche Abläufe seien auch im Deichvorland, das einen erheblichen Teil des Nationalparks einnehme, dominant. An das Ufer schlössen sich streckenweise ausgedehnte Überschwemmungsbereiche vor den Deichen an. Im übrigen sei zu berücksichtigen, dass der Deichbau bis in das 11./12. Jahrhundert zurückgehe, dass die Deiche überwiegend vor etwa 200 Jahren, also vor der Zeit der Industrialisierung, errichtet worden seien und dass das Hochwasserprofil sowie das Überschwemmungsgebiet trotz der im 19. und 20. Jahrhundert stark gewachsenen technischen Möglichkeiten weitgehend unverändert geblieben seien. Außerdem finde die Erneuerung vorhandener Deiche bis auf wenige räumlich begrenzte und zwingende Sonderfälle außerhalb des Nationalparks statt. Wenig von Menschen beeinflusst seien ferner die unter Schutz gestellten Flächen des Carrenziener Forsts, da das natürliche Geländerelief und die offenen Sandflächen nach wie vor vorhanden seien und die Kieferbestände dort nicht als standortfremd angesehen werden könnten. Das zum Nationalpark erklärte Gebiet verfüge außerdem über ein gutes Entwicklungspotential, das auch wegen des großen Anteils privater Flächen nicht gering geschätzt werden könne. Mit Domänen- und Staatsforstflächen sowie den speziell für Naturschutzzwecke angekauften Grundstücken seien Flächen vorhanden, die nach und nach zur schutzzweckkonformen Entwicklung verfügbar seien. Darüber hinaus beständen Entwicklungsmöglichkeiten durch Vertragsnaturschutzmaßnahmen. In Anbetracht der genannten Umstände sei das unter Schutz gestellte Gebiet, das zu 58,7 % aus Wäldern, Gehölzen, Mooren, Heiden, Magerrasenflächen, Sümpfen und Gewässern bestehe, insgesamt naturnah und in Relation zu vergleichbaren Landschaften in Deutschland und Mitteleuropa nur wenig vom Menschen beeinflusst. Dies sei ein Tatbestand, bei dem sich großräumige Schutzanstrengungen auf hohem Niveau aufdrängten. Dem stehe die Studie über bestehende und potentielle Nationalparke in Deutschland, die die Sektion Deutschland der Föderation der Natur- und Nationalparke Europas 1997 veröffentlicht habe, ebensowenig entgegen wie die Stellungnahme des Bundesumweltministeriums vom 8. Januar 1998. Die Aussagen in dieser Studie seien nachweislich auf dünner Literaturbasis, ohne Gebietsbereisung und ohne rückversichernde Kontakte zu den zuständigen Landesdienststellen getroffen worden. Sie bezögen sich außerdem nicht auf den jetzt geschaffenen Nationalpark, sondern ein räumlich und konzeptionell anderes Nationalparkprojekt von 1991/92. Auch die Stellungnahme des Bundesumweltministeriums sei nur bedingt aussagekräftig, die Äußerung des Bundes sei in weiten Teilen widersprüchlich, enthalte einige Fehleinschätzungen und sei auf mangelnde Ortskenntnis zurückzuführen.

Der Einwand der Antragsteller, dass der Schutz der heimischen Pflanzen- und Tierarten nicht im Vordergrund stehe, sondern beiläufig erfolgen solle, sei ebenfalls unbegründet. Richtig sei lediglich, dass der Schutz der im Elbetal heimischen Pflanzen- und Tierarten als Folge des Schutzes natürlicher Standorte erfolgen solle. In § 4 der Verordnung seien die Erhaltung der physikalischen Voraussetzungen der bestehenden Artenvielfalt und danach die Erhaltung der Arten als Schutzziele genannt; der Schwerpunkt der Aufzählung liege im Bereich pflanzlicher Biotope, mit der Reihenfolge der Aufzählung sei keine Gewichtung der Schutzziele verbunden.

Des weiteren seien die Bedenken der Antragsteller hinsichtlich der Schutzbedürftigkeit der linkselbischen Gebiete unbegründet. Gerade dort habe es eine Reihe von Grünlandumbrüchen mit nachteiligen Folgen für Natur und Landschaft gegeben, die die Schutzbedürftigkeit des Grünlandes belegten. Eine abstrakte Gefahr nachteiliger Veränderungen durch eine Intensivierung der landwirtschaftlichen Nutzung lasse sich somit nicht von der Hand weisen.

Die Bestimmungen der Nationalparkverordnung seien entgegen der Darstellung der Antragsteller auch geeignet, den Schutzzweck zu verwirklichen. Es könne keine Rede davon sein, dass die Verbote in den Verbindungsbereichen praktisch leer liefen. So gebe es hinsichtlich der Vorgaben für die Landwirtschaft keinen Unterschied zwischen diesen Bereichen und den übrigen Gebieten des Nationalparks. Die Verordnung verhindere außerdem bauliche Maßnahmen und Landschaftsveränderungen in den Verbindungsgebieten. Die Bundeswasserstraße Elbe sei den Regelungen der Verordnung ebenfalls nicht entzogen, soweit es sich um Ausbaumaßnahmen handele, der Verordnungsgeber sei dem Begehren der Wasserstrassenverwaltung, diese Maßnahmen in den Katalog der Freistellungen aufzunehmen, nicht gefolgt, weil eine derart weitgehende Freistellung den Erhaltungszielen des Nationalparks widersprochen hätte. Die Geeignetheit der Verordnung stehe auch nicht deshalb in Frage, weil das Ziel, 50% der Flächen der natürlichen Sukzession zu überlassen und von jedem menschlichen Einfluss freizuhalten, nicht erreicht werden könne; solche Anforderungen begründeten die gesetzlichen Bestimmungen nicht. Im übrigen gehöre die Fortentwicklung des Nationalparks nach § 4 der Verordnung zu den Schutzzwecken. Es beständen keine grundsätzlichen Hindernisse, die dem Land gehörenden Flächen auf mittlere Sicht vom menschlichen Einfluss weitgehend freizustellen.

Die Regelungen der Nationalparkverordnung seien auch in Bezug auf die Belange der Landwirte verhältnismäßig. Die spekulativen Aussagen der Antragsteller über die Entwicklung der Grundstückspreise und die Beleihungswerte von Betrieben im Nationalpark seien alles andere als zwingend. Wenn das Land eine moderate Nachfrage nach Grunderwerb im Nationalpark aufrechterhalte, werde sich der Verkehrswert stabilisieren oder sogar erhöhen. Der Beleihungswert eines Betriebs hänge überdies nicht maßgeblich von ein paar Weiden und Wiesen auf nassen Standorten an der Elbe ab. Die Erschwernisse bei der Standortwahl für Betriebsgebäude seien zudem abstrakt konstruiert worden; auch für Landwirte gelte, dass der Überschwemmungsbereich der Elbe grundsätzlich kein Bauland sei. Falls demnach geeignete Flächen betroffen sein sollten, stellten diese keinen wesentlichen Anteil der Gesamtflächen der Betriebe dar. Insgesamt verursache die Nationalparkverordnung für die Landwirte keine unzumutbaren ökonomischen Beeinträchtigungen oder gar Existenzgefährdungen. Die Ausarbeitung der Landwirtschaftskammer Weser-Ems zu den ?Auswirkungen der Naturschutzplanungen des Landes Niedersachsen im Elbetal auf den Einzelbetrieb? zeige, dass eine Existenzbedrohung auch durch den Entzug von Güllenachweisflächen nicht zu besorgen sei, weil die Flächenausstattung der Betriebe ausreiche, um die anfallende Gülle im Einklang mit der Schutzgebietsverordnung unterzubringen. Im Übrigen sei nicht erkennbar, welche Bestimmungen der Verordnung die Antragsteller konkret träfen und wie diese ihre Belange durch die Abwägung berücksichtigt sehen wollten.

Schließlich sei die Darstellung der Antragsteller falsch, die Mitarbeiter des Umweltministeriums hätten keine umfassende Abwägung vorgenommen. Die Bezirkregierung Lüneburg habe lediglich technische Hilfeleistung bei der computergestützten Erfassung der Einwendungen geleistet. Diese seien von den mit dem Projekt befassten Mitarbeitern des Ministeriums eingehend durchgesehen und bei der Abwägung berücksichtigt worden. Die Abwägung sei außerdem inhaltlich nicht zu beanstanden. Beim Erlass der Verordnung seien die Belange der Gemeinde Amt Neuhaus sorgfältig berücksichtigt worden. Der Nationalpark liege am Rand des Gemeindegebiets und größtenteils vor dem Hochwasserdeich. Eine bauliche Entwicklung in dieses Gebiet hinein sei nicht naheliegend, sie wäre auch weder sachgerecht noch zulässig. Abgesehen davon seien bauleitplanerische Belange für eine Fachplanung nur dann relevant, wenn die Gemeinde konkrete und verfestigte Planungsabsichten dargelegt habe, was nicht geschehen sei. Die Belange der Landwirte seien ebenfalls in die Abwägung eingestellt worden. Dass private Interessen an der potentiellen Nutzung von Grundeigentum im Rahmen der Abwägung zurückgestellt werden könnten, sei in der Rechtsprechung allgemein anerkannt. Dies gelte insbesondere dann, wenn Ausgleichszahlungen -- wie hier nach der Niedersächsischen Erschwerungsausgleich-Verordnung vom 10. Juli 1997 -- erfolgen könnten. Außerdem sehe § 50 NatSchG-Nds Entschädigungen für Nutzungsbeschränkungen vor, die über die Sozialbindung des Eigentums hinausgingen. Wenn die Antragsteller begründet geltend machen könnten, dass ihre Eigentumsrechte trotz des Erschwernisausgleichs über die Sozialpflichtigkeit hinaus eingeschränkt würden, wäre dies in einem Entschädigungsverfahren geltend zu machen. Die dem Erlass der Nationalparkverordnung vorausgegangene Abwägung wäre jedoch selbst dann nicht zu beanstanden, wenn in einem mehr als 10000 ha großen Gebiet Entschädigungen an einzelne Landwirte zu zahlen wären.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Gründe

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

Der Antrag ist statthaft, weil die Verordnung über den Nationalpark ?Elbtalaue? gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO iVm § 7 VwGG-Nds der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt. Er genügt auch den anderen Zulässigkeitsvoraussetzungen; die Antragsteller sind insbesondere antragsbefugt, da sie geltend machen können, durch die Verordnung bzw. deren Anwendung in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Antragsteller betreiben im räumlichen Geltungsbereich der Verordnung u.a. auf Flächen, die in ihrem Eigentum stehen, Landwirtschaft und müssen dabei Beschränkungen aufgrund der Nationalparkverordnung hinnehmen, weil sie einem Teil der Verbote der §§ 7 f. der Verordnung unterliegen; die Freistellungen von diesen Verboten, die § 10 Abs. 1 bis 3 der Verordnung für die landwirtschaftliche Nutzung von Grünland- und Ackerflächen vorsieht, gelten für zahlreiche Maßnahmen nicht, die wie der Grünlandumbruch, die Veränderung des Geländereliefs, Entwässerungsmaßnahmen, die Düngung, die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln u.a. durchaus bedeutsam sind.

Der Normenkontrollantrag ist begründet, weil die Verordnung über den Nationalpark ?Elbtalaue? gegen höherrangiges Recht verstößt.

Gemäß § 25 Abs. 1 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes -- NatSchG-Nds -- vom 20. März 1981 (Nds. GVBl. S. 31) in der Fassung des Gesetzes vom 11. Februar 1998 (Nds. GVBl. S. 86) kann die oberste Naturschutzbehörde Gebiete, die 1. großräumig und von besonderer Eigenart sind, 2. zum größten Teil ihrer Fläche die Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets erfüllen, 3. sich in einem von Menschen nicht oder wenig beeinflussten Zustand befinden, 4. vornehmlich der Erhaltung eines möglichst artenreichen heimischen Pflanzen- und Tierbestandes dienen und 5. einheitlich geschützt werden sollen, durch Verordnung zu Nationalparken erklären. Diesen Anforderungen genügt das durch die Verordnung vom 6. März 1998 unter Schutz gestellte Gebiet nicht. Es bestehen zwar keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür, dass die unter 2., 4. und 5. genannten Voraussetzungen nicht vorliegen; die diesbezüglichen Einwände der Antragsteller überzeugen nicht. Das Gebiet, das das Niedersächsische Umweltministerium durch die angegriffene Verordnung zum Nationalpark ?Elbtalaue? erklärt hat, erfüllt aber die Voraussetzung des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds nicht, weil es sich keineswegs in einem von Menschen nicht oder wenig beeinflussten Zustand befindet.

Diese Voraussetzung, die der Landesgesetzgeber § 14 Abs. 1 des Bundesnaturschutzgesetzes -- BNatSchG -- vom 20. Dezember 1976 (BGBl. I S. 3574, ber. 1977 S. 650), der die Kriterien eines Nationalparks rahmenrechtlich bestimmt, entnommen hat, ist ihrem Wortlaut und Wortsinn nach eindeutig. Sie stellt darauf ab, ob der Zustand des Gebiets im Zeitpunkt seiner Unterschutzstellung von Menschen nicht oder nur wenig beeinflusst ist, d.h. ob das Gebiet sich noch in seinem ursprünglichen Zustand befindet oder dieser von Menschen lediglich wenig verändert worden ist. Angesichts dessen ist die in der Kommentarliteratur vertretene Auffassung, zum Nationalpark dürften auch von Menschen mehr als nur wenig geprägte Gebiete erklärt werden, sofern die Unterschutzstellung dazu dienen solle, die menschliche Prägung rückgängig zu machen (so Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, § 14 BNatSchG, RdNr. 16; Gassner/Bendomir-Kahlo/ Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, Kommentar, § 14 Rdnr. 9) mit § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds unvereinbar. Entsprechendes gilt für die Ansicht, ein von Menschen stark beeinflusstes Gebiet könne als Nationalpark unter Schutz gestellt werden, wenn es ein hinreichendes Potential zur Schaffung größerer Naturnähe besitzt und deshalb durch Wiederherstellungs- und Entwicklungsmaßnahmen in absehbarer Zeit in einen naturnahen Zustand zurückversetzt werden kann und soll (so Blum/Agena/Franke, Niedersächsisches Naturschutzgesetz, Kommentar, § 25 Rdnr. 7 m.w.N.); auch diese Auffassung trägt dem Umstand nicht Rechnung, dass sich das Gebiet gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds bei seiner Unterschutzstellung in einem vom Menschen nicht oder wenig beeinflussten Zustand befinden muss. Unzutreffend ist des weiteren die vom Antragsgegner vertretene Ansicht, ein Gebiet entspreche § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds, wenn ungewöhnlich große Flächen vielfältige und naturnahe Biotope und Lebensformen noch weitgehend aufweisen, relativ extensiv genutzt werden und sich in wesentlichen Merkmalen von dem potentiellen natürlichen Zustand nicht unterscheiden. Denn daraus, dass dies der Fall ist, folgt nicht zwangsläufig, dass sich das Gebiet in einem von Menschen wenig beeinflussten Zustand befindet. Zwischen einem weitgehend naturnahen und einem von Menschen nicht oder nur wenig beeinflusstem Zustand besteht vielmehr ein qualitativer Unterschied, zumal vielfältige und naturnahe Biotope sich auch auf Flächen entwickeln können, die wie beispielsweise Bodenabbaustellen durch menschliches Handeln stark verändert worden sind. Eine extensive Nutzung bedeutet gleichfalls nicht notwendigerweise, dass die betroffenen Flächen von Menschen nur wenig beeinflusst sind; entsprechendes gilt für Flächen, die sich in wesentlichen Merkmalen von dem potentiellen natürlichen Zustand nicht unterscheiden.

Eine systematische Auslegung des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Systematik des § 25 Abs. 1 NatSchG-Nds, der die Erklärung eines Gebiets zum Nationalpark von zahlreichen Voraussetzungen, die unter den Nr.n. 1 -- 5 aufgeführt sind, abhängig macht, legt es nahe, jeder dieser Voraussetzungen eigenständige Bedeutung beizumessen. Daher spricht der Umstand, dass es im Rahmen des § 25 Abs. 1 Nr. 2 NatschG-Nds in erster Linie auf das Entwicklungspotential des Gebiets, dessen Naturnähe, Schutzwürdigung und Schutzbedürftigkeit ankommt, dagegen im Zusammenhang mit § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds auf diese Kriterien maßgeblich abzustellen; § 25 Abs. 1 Nr. 2 NatSchG-Nds setzt voraus, dass Nationalparke zum größten Teil ihrer Fläche die Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets erfüllen, was hauptsächlich dann der Fall ist, wenn Natur und Landschaft ganz oder teilweise besonderen Schutzes bedürfen, weil sie schutzbedürftigen Arten oder Lebensgemeinschaften wildwachsender Pflanzen oder wildlebender Tiere eine Lebensstätte bieten oder bieten sollen (§ 24 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-Nds).

Eine vom Wortlaut des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds abweichende Auslegung kann auch nicht mit dem Hinweis darauf begründet werden, § 25 Abs. 2 Satz 2 NatSchG-Nds lasse sich ebenso wie § 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG entnehmen, dass eine Besiedlung der Schaffung eines Nationalparks nicht entgegenstehe. Die Besiedlung gehört zwar zu den stärksten Formen menschlicher Beeinflussung der Landschaft. Wenn sie sich auf geringfügige Teilbereiche beschränkt, kann sich ein Gebiet insgesamt aber gleichwohl in einem von Menschen nur wenig beeinflussten Zustand befinden. Denn die Beurteilung, ob die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds erfüllt sind, erfolgt nicht nur anhand qualitativer, sondern auch quantitativer Kriterien. Daher rechtfertigt der Verweis auf § 25 Abs. 2 Satz 2 NatSchG-Nds es nicht, § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds abweichend von seinen Wortlaut auszulegen.

Zu einer anderen Auffassung gibt auch die teleologische Auslegung des § 25 Abs. 1 NatSchG-Nds keinen Anlass. Dies gilt umso mehr, als keine begründeten Anhaltspunkte dafür bestehen, dass § 25 NatSchG-Nds leer läuft, wenn man am klaren Wortlaut und Wortsinn dieser Bestimmung festhält; für § 14 BNatSchG ist nichts anderes anzunehmen. Es trifft zwar zu, dass in der Bundesrepublik Deutschland von Menschen nicht oder wenig beeinflusste Gebiete, die zugleich im Sinne der § 14 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG, § 25 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-Nds großräumig sind und die übrigen Voraussetzungen der §§ 14 Abs. 1 BNatSchG, 25 Abs. 1 NatSchG-Nds erfüllen, selten anzutreffen sind (vgl. Blum/Agena/Franke, a.a.O.; Gassner/Bendomir-Kahlo/ Schmidt-Räntsch, § 14 Rdnr. 7; auch Föderation der Natur- und Nationalparke Europas, Sektion-Deutschland e.V. (FÖNAD), Studie über bestehende und potentielle Nationalparke in Deutschland, S. 289 ff, 339). Die bisher erfolgte Ausweisung einzelner Nationalparke spricht aber dafür, dass von der Möglichkeit, Gebiete zu Nationalparken zu erklären, durchaus Gebrauch gemacht werden kann. Dies gilt auch für Niedersachsen. Die Begründung zum Regierungsentwurf zum Niedersächsischen Naturschutzgesetz, wonach es zweifelhaft sei, ob die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds in Niedersachsen außer in Teilen des Wattenmeers überhaupt erfüllt werden können (LT-Drs. 9/150, S. 60), lässt darauf schließen, dass der Gesetzgeber davon ausging, dass § 25 Abs. 1 NatSchG-Nds jedenfalls auf Bereiche des Wattenmeers anwendbar sein würde. Dementsprechend hat der Niedersächsische Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten am 13. Dezember 1985 die Verordnung über den Nationalpark ?Niedersächsisches Wattenmeer? erlassen. Alle dagegen gerichteten Normenkontrollanträge hat der erkennende Senat -- u.a. durch Urteil vom 10. November 1988 (3 OVG C 2/87) -- abgelehnt. In Anbetracht dessen kann keine Rede davon sein, dass § 25 Abs. 1 NatSchG-Nds leer läuft, wenn man dessen Nr. 3 nicht auch dann als erfüllt ansieht, wenn das Gebiet von Menschen mehr als nur wenig beeinflussten ist, wegen eines hinreichenden Potentials zur Erreichung größerer Naturnähe aber in absehbarer Zeit in einen naturnahen Zustand zurückversetzt werden kann oder bereits vielfältige und naturnahe Biotope aufweist.

Dass § 25 Abs. 1 NatSchG-Nds keinen weiten Anwendungsbereich hat und die oberste Naturschutzbehörde von der Ermächtigung zur Schaffung von Nationalparken möglicherweise nur in einem einzigen Fall Gebrauch machen kann, rechtfertigt ebenfalls keine vom klaren Wortlaut abweichende Auslegung des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds, weil sich der Landesgesetzgeber dieses Umstandes bei der Verabschiedung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes durchaus bewusst gewesen ist. Der Bundesgesetzgeber war sich ebenfalls darüber im Klaren, dass im Bundesgebiet nur wenige Landschaftsräume die Voraussetzungen für einen Nationalpark erfüllen können (vgl. BT-Drs. 7/3879 S. 24); die Voraussetzungen für die Unterschutzstellung eines Gebiets als Nationalpark hat er gleichwohl nicht weiter gefasst.

Schließlich führt auch eine historische Auslegung zu keinem anderen Ergebnis, weil die Gesetzesmaterialien zu § 25 Abs. 1 NatSchG-Nds keine Anhaltspunkte für eine über den Wortlaut der Bestimmung hinausgehende Auslegung bieten. Entsprechendes gilt für § 14 Abs. 1 BNatSchG, der hinsichtlich der Voraussetzungen für die Unterschutzstellung eines Gebiets als Nationalpark mit der o.g. landesrechtlichen Bestimmung nahezu wortgleich übereinstimmt. Den Gesetzesmaterialien zu § 14 Abs. 1 BNatSchG ist zu entnehmen, dass die ?Ausgestaltung des Nationalparks? durch diese Bestimmung im wesentlichen den Empfehlungen der IUCN folgt (BT-Drs. 7/3879 S. 24; 7/886 S. 36, 7/5171 S. 6, 7/5251 S. 10). Daraus ergeben sich jedoch keine konkreten Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit eröffnen wollte, auch Gebiete zu Nationalparken zu erklären, die von Menschen mehr als nur wenig beeinflusst sind. Einen Ansatz dafür bietet selbst der Umstand nicht, dass die von der 10. Generalversammlung der IUCN 1969 in Neu Delhi beschlossene Nationalparkdefinition auch auf Maßnahmen abstellt, die eine Nutzung oder Besiedlung verhindern oder möglichst schnell beseitigen (a.A. Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, § 14 Rdnr. 9). Dieser Teil der Definition bezieht sich nämlich auf die Verbote und Lenkungsmaßnahmen, die einen Nationalpark kennzeichnen, nicht aber den Zustand, der bestehen muss, um ein Gebiet zum Nationalpark erklären zu können. Abgesehen davon wollte der Bundesgesetzgeber den Empfehlungen der IUCN nur im Wesentlichen folgen, so dass die Definition des Nationalparks durch die IUCN keine zwingenden Anhaltspunkte für die Auslegung des § 14 Abs. 1 BNatSchG und des nahezu wortgleichen § 25 Abs. 1 NatSchG-Nds geben kann; dies sehen auch die Beteiligten nicht anders.

Das durch die Verordnung über den Nationalpark ?Elbtalaue? vom 6. März 1998 unter Schutz gestellte Gebiet befindet sich auch bei großzügiger Beurteilung keineswegs in einem vom Menschen nicht oder wenig beeinflussten Zustand.

Die Elbtalaue durchzog ursprünglich ein mehrarmiger, teilweise von Auewäldern gesäumter Strom (Beiakte 56 Bl. 29). Von diesem Strom existiert in dem zum Nationalpark erklärten Gebiet nur noch ein durchgehendes Gewässerbett; von den Altgewässern sind lediglich noch Reste anzutreffen (Beiakte 26 Bl. 19). Die Auewälder sind von Menschen ebenfalls weitgehend zurückgedrängt worden (Beiakte 55 Bl. 30; Beiakte 26 Bl. 62). Von ihnen sind auch nur Reste vorhanden (Beiakte 26 Bl. 15, 19; Beiakte 56 Bl. 32); die Mantelgesellschaften der hartholzaue existieren -- von wenigen Ausnahmen abgesehen -- nur noch als Hecken und Knicks (Studie über bestehende und potentielle Nationalparks in Deutschland, S. 319).

Heute nehmen Grünländereien ehemalige Auenwaldstandorte großflächig ein (Beiakte 56 Bl. 33). Nach Angaben des Antragsgegners werden 35,9 % des unter Schutz gestellten Gebiets als Grünland und 4,2 % als Ackerland bewirtschaftet. Bei diesen Flächen handelt es sich um Elemente einer der Flusslandschaft teilweise abgerungenen, von Menschenhand gestalteten und gewachsenen Kulturlandschaft (vgl. auch Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen 1994 Teil II, Beiakte 26 Bl. 19) und damit um von Menschen mehr als nur wenig beeinflusste Bereiche; dies gilt nicht nur für das Ackerland und das durch Deiche von der Flussdynamik abgekoppelte Grünland, sondern auch den Teil des Grünlandes, der im Überschwemmungsbereich der Elbe liegt und daher nur extensiv genutzt werden kann, weil auch diese Flächen, die teilweise entwässert werden, von Menschen wesentlich geprägt sind; sie werden nicht zuletzt dadurch erheblich beeinflusst, dass sie infolge ihrer Ausdeichung im besonderen Maße Überschwemmungen ausgesetzt sind.

Von Menschen mehr als nur wenig beeinflusst ist ferner der größte Teil der im Nationalpark liegenden Wälder und Gehölze, die auf 24,5 % der unter Schutz gestellten Fläche anzutreffen sind. Die jahrhundertelange Bewirtschaftung der Wälder hat zu erheblichen Veränderungen gegenüber dem ursprünglichen sowie dem natürlichen Zustand geführt, zumal Baumarten, die auf den nährstoffarmen Standorten natürlich vorkommen, aber wirtschaftlich uninteressant sind, durch forstliche Maßnahmen regelmäßig entfernt wurden (Beiakten 56 Bl. 23). Dementsprechend setzt sich der Teil des Carrenziener Forsts, der in den Nationalpark einbezogen worden ist, heute vor allem aus Kiefernbeständen zusammen, obwohl er auf Talsanden und Dünen steht, die natürlicherweise von Kiefern-Birken-Eichen-Wäldern und Buchen-Eichen-Wäldern verschiedener Ausprägung eingenommen werden (Beiakte 51 Bl. 2,4; Beiakte 21 Bl. 8; Beiakte 56 Bl. 23). Die Wälder sind daher ungeachtet dessen, dass Kiefern dort an sich nicht standortfremd sind und das Geländerelief unverändert sein mag, von Menschen mehr als nur wenig beeinflusst; ohne menschliches Zutun wäre anstelle des derzeitigen Altersklassenwaldes ein natürlicher, altersmäßig gestaffelter Waldbestand mit einem den natürlichen Standortverhältnissen entsprechenden Baumartenspektrum anzutreffen (Beiakte 56 Bl. 23). Abgesehen davon kann ein erheblicher Teil des vorhandenen Waldes noch nicht einmal als naturnah angesehen werden (Beiakte 26 Bl. 61; Beiakte 8 Bl. 51 f; Beiakte 9 Bl. 58), dementsprechend soll die Naturnähe ?gesteigert? bzw. eine naturnahe Waldentwicklung vorbereitet werden (Beiakte 55 Bl. 96 ff.; Beiakte 51 Bl. 2).

In einem von Menschen erheblich beeinflussten Zustand befinden sich auch die 2.410 ha großen Gewässerflächen, die 22,1 % des Nationalparks einnehmen. Die Elbe ist seit dem Wiener Kongress planmäßig in mehreren Etappen ausgebaut worden, um sie als Wasserstraße nutzbar zu machen (Beiakte 26 Bl. 63). Mit Ausnahme der Strecke zwischen km 508 und km 521, die um 1900 einen Ausbau erfahren hat, sind alle Elbabschnitte im hier interessierenden Bereich zuletzt nach den Niedrigwasserregulierungsleitsätzen von 1931 ausgebaut worden (Beiakte 10 Bl. 158 f.). Dabei wurden unzählige Buhnen zur Stromregulierung angelegt (Beiakte 26 Bl. 63). Auswirkungen auf die Fließgeschwindigkeit der Elbe jedenfalls bis Bleckede hat ferner die bei Geesthacht errichtete Staustufe (Beiakte 21 Bl. 9; Beiakte 26 Bl. 65). Die Elbe, bei der es sich gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 des Bundeswasserstraßengesetzes vom 2. April 1968 (BGBl. II S. 173) um eine Bundeswasserstraße handelt, war zudem immer wieder Unterhaltungsmaßnahmen ausgesetzt. So mussten allein im Zeitraum 1957 bis 1991 1,94 mio cbm Sand ausgebaggert werden, um sie schiffbar zu erhalten (Beiakte 10 Bl. 159). Regelmäßigen Unterhaltungsmaßnahmen unterlagen ferner die im Nationalpark vorhandenen Gewässer II. und III. Ordnung (Beiakte 10 Bl. 41). Schließlich sind im Laufe von Jahrhunderten entlang der Elbe umfangreiche Deichbaumaßnahmen durchgeführt worden, um der Überflutung weite Teile der Elbniederung zu begegnen, den Abfluss von Hochwasser zu verbessern und Kulturland zu gewinnen (Beiakte 26 Bl. 63; Beiakte 10 Bl. 54); in Zusammenhang damit haben auch Entwässerungsmaßnahmen stattgefunden. Die Deichstrecke entlang der Elbe ist heute weitgehend geschlossen und unterliegt ständigen Unterhaltungs- und Pflegemaßnahmen, Bereiche ohne Deichlinie gibt es nur dort, wo die Aue an die Geest oder Geestinseln stößt (Beiakte 21 Bl. 9). Die Anlage dieser Deiche prägt die Elbtalaue erheblich. Die Deiche beeinflussen das Hochwassergeschehen nicht nur dadurch, dass sie die Überschwemmung der binnendeichs gelegenen Bereiche verhindern, sondern auch dadurch, dass sie das Hochwasser auf die Flächen außendeichs konzentrieren; ohne sie nähmen die Hochwasser auch in dem unter Schutz gestellten, teilweise landwirtschaftlich genutzten Deichvorland an der Elbe einen anderen Verlauf. Deshalb ist die Annahme unzutreffend, die regelmäßig überfluteten Deichvorländer an der Elbe unterlägen ganz überwiegend einer von Deichen unbeeinflussten Hochwasserdynamik (so aber Bl. 21 Bl. 9).

Das zum Nationalpark erklärte Gebiet ist auch ansonsten durch menschliche Einflussnahme deutlich geprägt. So befinden sich innerhalb des unter Schutz gestellten Bereichs neben zahlreichen Straßen und Wegen u.a. eine Elbbrücke, Parkplätze, Splittersiedlungen, Hofstellen und Jagdhütten, Häfen, Fähranleger, Bodenabbaustellen, Campingplätze, Klärteiche, Wasserwerke, Fischteiche und ein Friedhof. Außerdem sind Teile des linkselbischen Bereichs sowie der gesamte rechtselbische Bereich des Nationalparks mit Ausnahme des Carrenziener Forsts Gegenstand von Flurbereinigungsverfahren, die zu Beginn der neunziger Jahre eingeleitet worden sind (Beiakte 8 Bl. 1 ff; Beiakte 54 Bl. 23).

In Anbetracht dieser Fakten kann keine Rede davon sein, dass sich das zum Nationalpark erklärte Gebiet in einem von Menschen nicht oder wenig beeinflussten Zustand befindet. Daran ändert der Umstand nichts, dass dort im Vergleich zu vielen anderen Flusstälern Mitteleuropas teilweise noch ein hohes Maß an natürlicher Strom- und Auendynamik anzutreffen ist, und dass Gebietsteile vergleichsweise naturnah sind, von natürlichen bzw. naturnahen Faktoren und Prozessen beeinflusst werden und sich zu größerer Naturnähe und Eigendynamik weiterentwickeln lassen. Dies kann nicht darüber hinweg täuschen, dass die als Nationalpark unter Schutz gestellte Elbtalaue von Menschen mehr als nur wenig beeinflusst ist, worauf nicht zuletzt das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit in seiner ausführlichen Stellungnahme von 8. Januar 1998 hingewiesen hat. Insbesondere der Ausbau der Elbe, die umfangreichen Deichbaumaßnahmen, die Gewinnung landwirtschaftlicher Nutzflächen, die landwirtschaftliche Nutzung weiter Bereiche und die Waldbewirtschaftung haben das Gebiet des Nationalparks in einen Zustand versetzt, der sich sowohl von dem ursprünglichen als auch dem potentiellen natürlichen Zustand erheblich unterscheidet. Dieser menschliche Einfluss kann auch nicht mit der Begründung, er entstamme teilweise der vortechnischen Zeit, für unbeachtlich erklärt werden. Die Maßnahmen, die die Elbtalaue prägen, sind nämlich bis in die jüngste Vergangenheit hinein fortgesetzt oder ständig ergänzt worden.

Die Nationalparkverordnung ist möglicherweise auch mit § 25 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG-Nds unvereinbar, der die Großräumigkeit eines zum Nationalpark erklärten Gebiets vorschreibt. Die unter Schutz gestellte Elbtalaue hat zwar eine Größe von 10.900 ha. Sie ist bei einer Länge von ca. 82 km jedoch nur 0,2 bis 5,5 km breit und nimmt daher lediglich einen teilweise äußerst schmalen Streifen des Urstromtals der unteren Mittelelbe und der heutigen Elbniederung ein. Dieser Umstand gibt Anlass zu Bedenken, weil die Großräumigkeit eines Gebiets nicht nur eine gewisse Größe voraussetzt, sondern auch von dem Zuschnitt des Gebiets und insbesondere davon abhängig ist, ob dieser unter Berücksichtigung des Schutzzwecks und unter Wahrung naturräumlicher Zusammenhänge einen sinnvollen Schutz ermöglicht. Eine abschließende Entscheidung darüber, ob dies hier der Fall ist, kann jedoch unterbleiben, weil die Nationalparkverordnung sich schon wegen Verstoßes gegen § 25 Abs. 1 Nr. 3 NatSchG-Nds als nichtig erweist.

 

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