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OVG Schleswig, 03.04.1998, 4 L 133/98

TitelOVG Schleswig, 03.04.1998, 4 L 133/98 
OrientierungssatzZur Zustandsverantwortlichkeit des öffentlich-rechtlichen Grundeigentümers (hier: Parkplatz einer Bundesfernstraße) 
NormLVwG-SH § 217; LVwG-SH § 219; LVwG-SH § 230; LVwG-SH § 238 
LeitsatzAbfallrecht findet keine Anwendung mehr, wenn sich eine Chemikalie bzw. Öl mit Grund und Boden bzw. Wasser bereits verbunden hat und infolgedessen keine bewegliche Sache im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG vorhanden ist.
GerichtOVG Schleswig 
Entscheidungsdatum03.04.1998 
Aktenzeichen4 L 133/98 

Tatbestand

Der Kläger begehrt im vorliegenden Verfahren von der Beklagten Ersatz derjenigen Kosten, die für die Auskofferung und Entsorgung von verseuchtem Erdreich entstanden sind. Dem Rechtsstreit liegt im einzelnen der folgende Sachverhalt zugrunde:

Am 26. August 1993 wurde der Parkplatz Drahtteich an der B 404 im Bereich der Gemeinde der Chemikalie Ethylacrylat verseucht. Die unmittelbar Verantwortlichen der Verseuchung konnten nicht ermittelt werden. Das gegen zwei polnische Staatsangehörige durchgeführte staatsanwaltliche Ermittlungsverfahren hat bis heute zu keinen Erkenntnissen geführt.

Polizei, Feuerwehr, der ABC-Zug des Kreises *******, das Umweltamt; sowie - federführend - der Kläger als örtliche Ordnungsbehörde kamen zum Einsatz. Wegen der von den eingeschalteten Fachleuten übereinstimmend festgestellten Gefahren durch das mit Ethylacrylat verseuchte Erdreich ließ der Kläger am 27. und am 28. August 1993 zunächst einen Teil des betroffenen Erdreiches auskoffern. Ab dem 09. September 1993 ließ der Kläger aufgrund des Ergebnisses von Sondierungsbohrungen und des Vorliegens von fachlichen Stellungnahmen, welche von einer weiterhin gegebenen akuten Gefährdung für die Umgebung ausgingen, weitere ca. 180 cbm Erdreich auskoffern, in Container verfüllen und - in einer Gesamtmenge von 180 cbm - nach Hamburg in ein Zwischenlager verbringen. Dort fielen tägliche Lagerungskosten von.ca. 1.000,- DM an.

Die für den Parkplatz Drahtteich zuständige Straßenmeisterei ***** wurde vom Beginn der Gefahrenabwehrmaßnahmen an laufend auf dem Sachstand gehalten. Mit Schreiben vom 30. August 1993 unterrichtete der Kläger das Straßenbauamt **** vom Stand der Maßnahmen und teilte ?rechtstandswahrend" mit, die Beklagte als Eigentümerin des verseuchten Grundstücks im Wege der Zustandsstörerhaftung für die entstandenen und noch weiter entstehenden Kosten in Anspruch zu nehmen.

Mit einem an das Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr des Landes Schleswig-Holstein gerichteten Bescheid vom 29. September 1993 forderte der Kläger die Bundesrepublik Deutschland als Eigentümerin des Parkplatzes ***** auf, für die ordnungsgemäße - den rechtlichen Bestimmungen entsprechende - Entsorgung des im Hamburger Zwischenlager befindlichen verseuchten Bodens Sorge zu tragen. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Bundesrepublik sei als Zustandsstörerin gemäß § 219 LVwG anzusehen.

Den vom Landesamt hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Landrat des Kreises ****** mit Widerspruchsbescheid vom 19. November 1993 zurück. Hingegen gab er einem Widerspruch des Landesamtes gegen einen weiteren Bescheid des Klägers vom 29. September 1993 statt, mit dem die Beklagte zur Zahlung vorläufiger Kosten für Auskofferung, Zwischenlagerung etc. in Höhe von 200.000,- DM aufgefordert worden war. Die Erstattung der Kosten für die getroffenen Eilmaßnahmen - so die Widerspruchsbehörde - könne der Kläger von der Beklagten nur im Wege der gerichtlichen Leistungsklage geltend machen.

Die Beklagte hatte von Beginn an - insbesondere auch in den Widerspruchsverfahren - den Standpunkt vertreten, sie sei zum einen zu keinem Zeitpunkt abfallbeseitigungspflichtig im Sinne des Abfallgesetzes und zum anderen auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Zustandsverantwortlichkeit nach dem Landesverwaltungsgesetz zur Beseitigung und Entsorgung des verseuchten Erdreichs verpflichtet. Eine Kostenübernahme müsse daher von ihr abgelehnt werden.

Mit Schreiben vom 19. November 1993 beauftragte der Kläger die Firma ***** Erdbau mit der endgültigen Entsorgung des verseuchten Erdreichs.

Am 23. Dezember 1993 hat der Kläger Leistungsklage beim Verwaltungsgericht erhoben und zur Begründung im wesentlichen vorgetragen:

Er sei - ebenso wie dies im Falle der Tätigkeit von Ordnungsbehörden bei Ölverschmutzungen von Gewässern entschieden worden sei - nicht nur für die Auskofferung und Verbringung in Container, sondern auch für die fachgerechte Entsorgung des gefahrträchtigen Erdreiches zuständig gewesen. Der Gefahrentatbestand bestehe bis zur endgültigen Entsorgung fort. Eine Störung der öffentlichen Sicherheit habe im übrigen auch über die Zwischenlagerung in Hamburg hinaus bestanden, weil die Gefahr einer Ausgasung bei den abgelagerten Containern bestanden habe.

Die Beklagte sei als Eigentümerin und Zustandsstörerin gemäß § 219 Abs. 1 LVwG verantwortlich. Die Verantwortlichkeit sei auch nicht durch das Abfallgesetz ausgeschlossen, da dieses hier nicht eingreife. Die Gefahr sei durch das ausgelaufene Ethylacrylat entstanden, welches sich mit dem Boden vermischt habe. Der kontaminierte Boden sei keine bewegliche Sache. Nur eine bewegliche Sache könne jedoch Abfall sein. Das verseuchte Erdreich sei zwar später durch Veranlassung des Amtes ausgekoffert worden. Eine Trennung von verschmutztem Wasser bzw. vergiftetem Boden und das Verbringen des so getrennten Stoffes zum Zwecke der ordnungsgemäßen Entsorgung an einen anderen Ort sei aber nicht als gesondert zu betrachtender Tatbestand aus dem Recht der Abfallbeseitigung anzusehen, sondern stelle sich lediglich als Zuendeführung der zur Gefahrenbeseitigung erforderlichen ordnungsgemäßen Maßnahmen dar. Die Ordnungsbehörde werde nicht durch eigene Gefahrenabwehrmaßnahmen zum Abfallbesitzer im Sinne des Abfallgesetzes. Die Zustandsverantwortlichkeit sei auch nicht aus anderen Gründen ausgeschlossen.

§ 20 Abs. 3 PrPVG, der seinerzeit die Bestimmungen über die Zustandshaftung für öffentliche Wege und Wasserläufe ausschloss, sei von Schleswig-Holstein nicht übernommen worden. Das Land Hessen habe zwar im HSOG 1972 die Zustandshaftung für öffentliche Wege ausgeschlossen, diese Regelung sei aber nicht in die Neufassung des SOG 1990 übernommen worden. Dies zeige, dass ein Ausschluss der Zustandshaftung ausdrücklicher Normierung bedürfe, wie dies etwa in § 14 Abs. 3 des Bundesgrenzschutzgesetzes geschehen sei. Da eine entsprechende Ausschlussregelung im Schleswig-Holsteinischen Landesverwaltungsgesetz fehle, verbleibe es bei der Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers. Die Zustandshaftung werde auch nicht für allgemein zugängliche Grundstücke ausgeschlossen. Anknüpfungspunkt sei das formale Eigentum. Auf welche Weise der Gefahrenzustand entstanden sei, und ob der Eigentümer dafür verantwortlich sei, sei unerheblich. Einschränkungen der Zustandsverantwortlichkeit unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit seien vorliegend auch deshalb nicht möglich und geboten, weil sie nicht mit Art. 14 GG begründet werden könnten. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne sich der Bund nicht auf Art. 14 GO berufen. Im übrigen sei zu berücksichtigen, dass die Bundesrepublik Deutschland das Eigentum zu dem Zwecke erworben habe, öffentlichen Verkehr stattfinden zu lassen. Von einer Opferrolle der ****** in Bezug auf die Verschmutzung ihrer öffentlichen Wege könne keine Rede sein. Er, der Kläger, habe deshalb einen Anspruch auf Zahlung der aufgewendeten Kosten für die Gefahrenbeseitigung einschließlich der fachgerechten Entsorgung aus §§ 238, 174, 176, 230, 217, 219 LVwG.

Der Kläger hat beantragt, die Beklagte zu verurteilen, an ihn 553.783,19 DM nebst 4 % Zinsen ab Klagzustellung zu zahlen.

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Der Kläger sei ihrer Auffassung nach nicht für die Beseitigung des verseuchten Erdreichs zuständig gewesen. Bei dem verseuchten Erdreich habe es sich um Abfall von bedeutendem Umfange gehandelt. Gemäß § 2 Nr. 1 der Verordnung über die zuständigen Behörden nach abfallrechtlichen Vorschriften seien die Amtsvorsteher jedoch nur für die Überwachung der Entsorgung von Abfällen unbedeutenden Umfangs zuständig. Selbst wenn man von einer sachlichen Zuständigkeit der Ordnungsbehörde ausgehen wollte, sei diese örtlich unzuständig gewesen. Zum Zeitpunkt der Aufforderung vom 29. September 1993 sei das verseuchte Erdreich in Containern in einem amtlich genehmigten Zwischenlager in ****** untergebracht gewesen. Von ihm sei keine akute Gefahr mehr ausgegangen. Zuständig wäre demzufolge die Ordnungsbehörde der Stadt Hamburg gewesen. Im übrigen sei die Heranziehung zu den Kosten rechtswidrig, weil sie, die Beklagte, nicht als Zustandsstörerin in Anspruch genommen werden dürfe. Wer zur Beseitigung des Abfalls verpflichtet gewesen sei, richte sich allein nach dem Abfallgesetz. Die Beklagte sei zu keinem Zeitpunkt Abfallbesitzerin gewesen, da sie keine tatsächliche Sachherrschaft über den Parkplatz ******* ausübe. Abfallbesitzer sei nur derjenige, der ein Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft besitze. Das sei nur dann der Fall, wenn der Grundstückseigentümer die Fläche, auf der sich der Abfall befinde, dem Zutritt Dritter entziehen könne. Dies sei bei einem Rastplatz, der der Allgemeinheit zugänglich sei, nicht der Fall. Wenn sie aber nach dem Abfallgesetz nicht beseitigungspflichtig sei, so dürfe der bundesrechtlich geregelte Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten nicht durch die landesgesetzliche Bestimmung über die Zustandsstörerhaftung erweitert werden. Da die Chemikalie zum Zeitpunkt ihres Ablassens Abfall im Sinne von § 1 Abs. 1 AbfG gewesen sei, sei es auch unerheblich, dass sie infolge des Ablassens und durch Verbindung mit dem Boden die Abfalleigenschaft (vorübergehend) verloren habe. Die Abfalleigenschaft bestehe vielmehr fort.

Selbst wenn die Anwendung des Abfallgesetzes verneint werde, könne die Beklagte nicht als Zustandsstörerin gemäß § 219 LVwG in Anspruch genommen werden. Mindestanforderung für die Verantwortlichkeit des Eigentümers sei dessen Verfügungsgewalt über die Sache. Fehle es an jeder rechtlichen und tatsächlichen Verfügungsgewalt, so entfalle die Verantwortlichkeit, und der Eigentümer brauche die Beseitigung der Gefahr lediglich zu dulden. Die Beklagte habe lediglich formales Eigentum an den Bundesstraßen. Diese würden gemäß Art. 90 Abs. 2, 85 GG von den Ländern als eigene Angelegenheit verwaltet, so dass die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes auf den Zustand der Bundesstraßen praktisch aufgehoben sei. Demzufolge verneine der Bundesgerichtshof in ständiger Rechtsprechung eine Verkehrssicherungspflicht des Bundes für die Bundesstraßen. Da das Grundstück des Bundes durch eine vorsätzliche Begehung von Straftaten geschädigt worden sei, stehe einer Verantwortlichkeit auch das Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 04. Oktober 1985 (DVBl. 1986, 360) entgegen, in dem entschieden worden sei, dass in einem solchen Fall die Zustandsverantwortlichkeit nur in Betracht komme, wenn das Eigentum die unmittelbare Ursache der Gefahr sei. Des weiteren stehe die Vorschrift des § 45 Abs. 1 StrWG der Annahme einer Zustandsverantwortlichkeit gemäß § 219 LVwG entgegen. Die genannte Vorschrift stelle klar, dass dem Eigentümer der Straße außerhalb geschlossener Ortschaften keine Reinigungspflicht obliege. Diese Vorschrift führe den Rechtsgedanken des § 20 Abs. 3 PrPVG fort, wonach die Bestimmung über die Zustandshaftung nicht für öffentliche Wege gegolten habe. Der Anwendungsbereich der Zustandsverantwortlichkeit müsse daher für den Bereich der öffentlichen Wege eingeschränkt werden.

Das Verwaltungsgericht hat mit einem Zwischenurteil vom 20. August 1996 über den Grund des geltend gemachten Anspruchs vorab entschieden und der Klage dem Grunde nach stattgegeben. Die Beklagte sei verpflichtet, dem Kläger die Kosten zu erstatten, die ihm im Rahmen der erforderlichen Gefahrenabwehrmaßnahmen wegen der am 26. August 1993 erfolgten Verseuchung des Rastplatzes Drahtteich **** mit Ethylacrylat entstanden seien. Als Eigentümerin des Rastplatzes Drahtteich sei die Beklagte aufgrund der landesrechtlichen Vorschriften über die Zustandsstörerhaftung verantwortlich. Der Kläger sei als örtliche Gefahrenabwehrbehörde zuständig gewesen. Die von ihm durchgeführten Maßnahmen der Gefahrenabwehr seien nicht nach Abfallrecht zu beurteilen. Im einzelnen hat das Verwaltungsgericht ausgeführt:

?...Zum maßgeblichen Zeitpunkt hat es sich bei dem kontaminierten Erdreich, von dem die zu beseitigende Gefahr ausging, nicht um Abfall gehandelt. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG sind Abfälle im Sinne des Gesetzes bewegliche Sachen, deren sich der Besitzer entledigen will oder deren geordnete Entsorgung zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere des Schutzes der Umwelt, geboten ist. Abfall können demnach nur bewegliche Sachen sein. Nach allgemeiner Meinung nimmt § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG insoweit auf die zivilrechtlichen Begriffsbestimmungen Bezug. Wesentlich für die Annahme einer beweglichen Sache ist, dass der Gegenstand im Raum abgrenzbar ist, sei es durch eine eigene körperliche Begrenzung oder durch Fassung in einem Behältnis. Hieran fehlt es in den Fällen, in denen - wie hier - eine Flüssigkeit in das Erdreich ausgegossen wird und sich mit diesem vermischt (Paetow, Das Abfallgesetz als Grundlage der Altlastensanierung - NVwZ 1990, 510, 511 IIIb; BVerwG, Beschluss vom 30.10.1987, NVwZ 1988, 1126). Darauf, ob das Ethylacrylat vor dem Ausgießen in das Erdreich dem Abfallbegriff unterfiel oder ob das kontaminierte Erdreich nach der Auskofferung und Verfüllung in Behälter zur beweglichen Sachen geworden ist und damit der objektive Abfallbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG erfüllt ist, kommt es nicht an. Entscheidend ist nach Auffassung der Kammer allein, dass zu Beginn der behördlichen Maßnahme das kontaminierte Erdreich kein Abfall im Sinne des Abfallgesetzes war, so dass die Behörde als örtliche Ordnungsbehörde zur Gefahrenabwehr zuständig war. Diese Zuständigkeit ist auch nicht zu einem späteren Zeitpunkt verloren gegangen. Vielmehr stellt sich in Fällen der einmal im Rahmen der Gefahrenabwehr gegebenen anfänglichen Zuständigkeit der Ordnungsbehörde die gesamte Maßnahme bis zur endgültigen Entsorgung als einheitlich zu bewertender Vorgang dar. Deshalb, stellt die Verbringung des in Behälter gelagerten Aushubs in das Zwischenlager nach Hamburg und auch die später erfolgte endgültige Entsorgung keinen etwa gesondert zu betrachtenden Tatbestand aus dem Recht der Abfallbeseitigung dar, sondern ist lediglich als Zuendeführung der zur Gefahrenabwehr erforderlichen ordnungsbehördlichen Maßnahmen einzuordnen, ohne dass hierfür noch eine abfallrechtliche Zuständigkeit einer anderen Behörde begründet worden wäre (vgl. hierzu VGH . Kassel, Urteil vom 15. November 1991, VkBl. 1992, 581, 582).

Die materiellen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruches liegen dem Grunde nach vor.

Gemäß § 230 LVwG ist der sofortige Vollzug im Wege der Ersatzvornahme zulässig, wenn eine gegenwärtige Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann und die Behörde hierbei innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse handelt. Aufgrund der Kontaminierung des Erdreiches mit Ethylacrylat bestand eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Ausweislich des DIN - Sicherheitsdatenblattes (Bl. 14 der Beiakte B ist Ethylacrylat leicht entzündlich und reizend. Der Stoff ist gesundheitsschädlich beim Einatmen und Verschlucken und reizt Augen, Atmungsorgane und die Haut. Dementsprechend sind für die persönliche Schutzausrüstung Atemschutz, Schutzbrille und Schutzhandschuhe vorgeschrieben. Ferner ist die Bildung explosionsfähiger Gemische mit Luft möglich.

Dem Merkblatt für Ethylacrylat (Bl. 33 der Beiakte B) zufolge heißt es unter dem Stichwort ?Gesundheitsgefährdung":

?Die Dämpfe reizen stark die Augen, die Atemwege sowie die Lunge (bis hin zu Lungenödem) und die Haut. Kontakt mit der Flüssigkeit reizt ebenfalls stark die Augen (Hornhautschädigungen!) und die Haut unter Blasenbildung. Die Flüssigkeit kann auch über die Haut aufgenommen werden und verursacht auch auf diesem Weg Schädigung des zentralen Nervensystems und möglicherweise (mit Verzögerung) der Leber sowie der Nieren."

Unter dem Stichwort ?Symptome" heißt es:

?Starkes Tränen und Schmerzen der Augen, Brennen der Nasen- und Rachenschleimhäute; Reizung der Haut mit Blasenbildung, Hustenanfälle, Kopfschmerzen, Übelkeit, Teilnahmslosigkeit, Atemnot, Krämpfe, Tod ."

Dass bei dieser Sachlage alleine wegen der Ausgasung des Ethylacrylats aus dem verseuchten Erdreich eine gegenwärtige Gefahr für die Gesundheit von Menschen und damit für die öffentliche Sicherheit ausging, ist zwischen den Parteien nicht im Streit und bedarf angesichts der oben beschriebenen Eigenschaften der Chemikalie keiner weiteren Darlegung. Auf andere Weise als durch die im Wege der Ersatzvornahme veranlasste Auskofferung des verseuchten Erdreiches und dessen ordnungsgemäßer Entsorgung ließ sich die Gefahr nicht beseitigen. Insbesondere waren Maßnahmen gegen Pflichtige nicht oder nicht rechtzeitig möglich (§ 230 Abs. 1 Satz 2 LVwG). Der bzw. die Handlungsstörer standen nicht fest; die Beklagte als Eigentümerin war zu den erforderlichen Maßnahmen nicht bereit und lehnte eine Verantwortlichkeit ab. Da dringender Handlungsbedarf bestand, war der sofortige Vollzug geboten.

Die Beklagte ist Pflichtige gemäß § 219 Abs. 1 LVwG. In dieser landesgesetzlichen Vorschrift wird die polizeirechtliche Zustandshaftung geregelt. Gemäß § 219 Abs. 1 LVwG ist der Eigentümer oder die Eigentümerin verantwortlich, wenn die öffentliche Sicherheit durch den Zustand einer Sache gestört oder im einzelnen Fall gefährdet wird. Im vorliegenden Fall begründet diese Vorschrift die Pflichtigkeit der Beklagten. Sie ist Eigentümerin des längs der B 404 angelegten Rastplatzes ****. Die B***** zählt zu den Bundesfernstraßen, welche im privatrechtlichen Eigentum der Beklagten stehen (vgl. Art. 90 Abs. 1 GG, § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen Fernstraßen des Fernverkehrs vom 02. März 1951, § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Der Rastplatz **** gehört wiederum als Zubehör gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 3 FStrG zur Fernstraße, weil es sich bei ihm um eine Verkehrsanlage handelt, die der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dient. Der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs trägt der Rastplatz insofern Rechnung, als er die Möglichkeit zu erforderlichen Haltepausen gibt.

Die landesgesetzlich geregelte Zustandsstörerhaftung wird vorliegend nicht durch das bundesrechtlich geregelte Abfallrecht ausgeschlossen. Allerdings ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten abschließend in § 3 AbfG festgelegt worden und kann durch Rückgriff auf eine durch Landesrecht normierte Zustandshaftung des Eigentümers nicht erweitert werden (BVerwG, Urteil vom 11.02.1983, DVBl. 1983, 637 = BVerwGE 57, 8). Der Beklagten ist zunächst darin zu folgen, dass sie nach dem Abfallgesetz nicht zu dem (abschließend festgelegten) Kreis der Verpflichteten gehören würde, weil sie nicht das erforderliche Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft über den Rastplatz ausübt. Für die Annahme des Abfallbesitzes (§ 3 Abs. 1 AbfG) als Voraussetzung für die Verpflichtung zur Entsorgung von Abfall ist ausreichend (aber auch erforderlich) ein Mindestmaß an Sachherrschaft an dem Grundstück, das zugleich die tatsächliche Gewalt über dort lagernden Abfall vermittelt. Dieses Mindestmaß ist vor allem dann nicht gegeben, wenn der Eigentümer sein Grundstück unter Berücksichtigung der Verkehrsauffassung rechtlich und tatsächlich dem Zugriff Dritter nicht entziehen kann, was - wie etwa bei Grundstücken in Wald und Flur, für die naturschutz- oder waldrechtliche Betretungsrechte gelten - auch bei Rastplätzen, die im Gemeingebrauch stehen und die deshalb im Rahmen der Widmung von jedermann befahren werden dürfen (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG) der Fall ist (vgl. VG Schleswig, Urteil vom 19.12.1995 - 12 A 123/94 -; OVG Schleswig, Urteil vom 09.07.1996 - 4 L 17/96 -). Dies bedarf im vorliegenden Falle keiner eingehenderen Darlegung, weil, wie bereits im Rahmen der Prüfung der Zuständigkeit ausgeführt wurde, zu Beginn der behördlichen Maßnahme das verseuchte Erdreich kein Abfall im Sinne des Abfallgesetzes war und aus diesem Grunde die landesrechtlich begründete Zustandshaftung nicht in Kollision mit den bundesrechtlich im Abfallgesetz normierten Regelungen über den Kreis der Beseitigungspflichtigen geraten kann. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die Abfalleigenschaft zu einem späteren Zeitpunkt, nämlich durch Auskofferung und Verfüllung des Erdreiches in Behälter (wieder) entstanden sein dürfte. Dies rechtfertigt es jedoch nicht, die einmal bejahte Zustandsstörerhaftung im nachhinein wieder entfallen zu lassen. Allerdings ist damit nicht zugleich gesagt, dass in Fällen der vorliegenden Art das Abfallrecht keine Bedeutung erlangt. Bei Sanierungsmaßnahmen, in deren Verlauf durch Auskoffern u.ä. aus der unbeweglichen eine bewegliche Sache und damit Abfall im Sinne von § 1 Abs. 1 AbfG wird, müssen behördliche Eingriffe zwar auf einer außerhalb des Abfallrechts liegenden, meist also auf polizeirechtlicher Grundlage ergehen. Gleichwohl müssen zum Beispiel Sanierungsanordnungen von vornherein berücksichtigen, dass im Verlaufe der Maßnahme Abfall entsteht und von diesem Zeitpunkt an die Geltung des Abfallrechts insoweit einsetzt, als die Vorschriften des Abfallgesetzes über den Umgang mit Abfällen zu berücksichtigen sind bis hin zur umweltverträglichen Behandlung, Lagerung und Ablagerung in dafür zugelassenen Anlagen oder Einrichtungen (Paetow, Das Abfallrecht als Grundlage der Altlastensanierung NVwZ 1990, 510, 511; vgl. auch VGH München, Beschluss vom 26.07.1991, NVwZ 1992, 905, 906). Es mag sogar so sein, dass in den Fällen, in denen die Behörde auf polizeirechtlicher Grundlage vorgeht und eine Auswahlentscheidung unter mehreren Pflichtigen zu treffen hat, unter Berücksichtigung der im Zuge der Maßnahme entstehenden Abfalleigenschaft die Wertungen des Abfallgesetzes zu berücksichtigen hat und regelmäßig von vornherein den Abfallbesitzer heranziehen muss (vgl. hierzu Paetow a.a.O S. 516). Dies gibt für eine Einschränkung der Zustandsstörerhaftung im vorliegenden Falle jedoch nichts her. An einem vorrangig verpflichteten Abfallbesitzer fehlt es gerade, weil der Rastplatz - wie dargelegt - allgemein zugänglich ist. Eine einmal gegebene Zustandsverantwortlichkeit nach dem Polizeirecht wird deshalb in derartigen Fällen durch das Abfallgesetz nicht eingeschränkt. Weder verbietet es das Abfallrecht in einem solchen Falle, den Eigentümer als Pflichtigen in Anspruch zu nehmen, noch endet die Pflichtigkeit des Eigentümers, sobald Abfall zu einem späteren Zeitpunkt entsteht. Vielmehr ist der gesamte ordnungsbehördliche Vorgang bis zur endgültigen Entsorgung als einheitliche Gefahrenabwehrmaßnahme zu qualifizieren, bis zu deren Beendigung die landesrechtliche Zustandsstörerhaftung jedenfalls durch das Abfallgesetz nicht eingeschränkt wird.

Auch die übrigen Einwände der Beklagten gegen ein Eingreifen der Zustandsstörerhaftung greifen nicht durch.

Zwar werden die Bundesstraßen des Fernverkehrs nicht vom Bund verwaltet; vielmehr bestimmt Art. 90 Abs. 2 GG, dass die Länder oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften die sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs im Auftrage des Bundes verwalten. Aus dem Umstand, dass Autobahnen und Bundesstraßen der Auftragsverwaltung der Länder unterliegen, hat der Bundesgerichtshof den Schluss gezogen, dass für die Verletzung der Verkehrssicherungspflicht in der Regel nur das Land, nicht der Bund haftet (BGH, Urteil vom 30.12.1954 NJW 1955, 298; Kodal-Krämer Straßenrecht 5. Aufl. S. 1295, 1296). Begründet wird diese Auffassung damit, dass der Bund in der Regel weder rechtlich noch tatsächlich die Möglichkeit habe, durch eigene Rechte einzuwirken und für die Verkehrssicherheit der Bundesstraßen zu sorgen. Die insoweit im Grundgesetz vorgenommene Kompetenzzuweisung gebietet eine Einschränkung der landesrechtlich begründeten Zustandsstörereigenschaft jedoch nicht. Auf dem Gebiet des Wasserstraßenrechts hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 30.11.1990 (BVerwGE 87, 181, 187) folgendes ausgeführt:

?Dass die Beseitigung von schiffahrtsverursachten Wasserverunreinigungen nicht zu den Aufgaben der Schifffahrtspolizei gehört, schließt nicht aus, dass der Bund als Eigentümer der Bundeswasserstraßen unter dem Gesichtspunkt der Zustandshaftung zu den Kosten für die Beseitigung der Ölverschmutzungen herangezogen werden kann, deren Verursacher nicht ermittelt werden konnten. Dies ist jedoch eine Frage der Anwendung des Landesrechts. Bundesrecht hindert jedenfalls das Landesrecht nicht daran, eine wasserpolizeiliche Zustandshaftung an Bundeswasserstraßen zu begründen, die dem Bund nicht als hoheitliche Aufgabe, sondern in seiner Eigenschaft als Eigentümer obliegt."

Die Kammer hält diese Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall für übertragbar. Die das privatrechtliche Eigentum überlagernden öffentlich-rechtlichen Vorschriften geben keine Veranlassung für eine Einschränkung der öffentlich-rechtlichen Verantwortung nach dem Ordnungsrecht. Die Kompetenzzuweisungsnormen im Grundgesetz beziehen sich auf die Abgrenzung der Zuständigkeiten und Lastentragung zwischen dem Bund und den Ländern als Träger öffentlicher Verwaltung im Bundesstaat, die Vorschriften über die Inpflichtnahme von Störern im Rahmen der ordnungsrechtlichen Gefahrenabwehr und die Abwälzung von Kosten, die den Ordnungsbehörden bei der Durchführung ordnungsrechtlicher Maßnahmen erwachsen, auf die vom Gesetz als dafür verantwortlich bestimmte Personen beziehen sich dagegen auf das Verhältnis zwischen Behörde und ordnungsrechtlichem Störer (OVG Schleswig, Urteil vom 30. April 1992, VkBl 1992, 432, 433). Die den Bund betreffende Verantwortlichkeit gemäß § 219 Abs. 1 LVwG trifft ihn nicht in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger, sondern in seiner Eigenschaft als (privatrechtlicher) Eigentümer des Grandstückes. Das Gesetz knüpft dabei in § 219 Abs. 1 LVwG die Haftung für den Zustand einer Sache an die formale Eigentümerstellung.

Es verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht, dass der Landesgesetzgeber den Eigentümer einer Sache auch dann für deren gefahrlosen Zustand haften lässt, wenn die Störung ohne sein Zutun durch höhere Gewalt eingetreten ist (BVerwG, Urteil vom 29.10.1982, NVwZ 1983, 474, 476). Der Umstand, dass aufgrund der Widmung einer Sache zum öffentlichen Verkehr der Bund als Eigentümer keine wirksamen Vorsorgemaßnahmen gegen von dritter Seite herbeigeführte ordnungswidrige Zustände treffen kann, rechtfertigt es nicht, den Bund durch Einschränkung der Zustandsstörerhaftung gegenüber denjenigen Eigentümern zu privilegieren, die Einwirkungsmöglichkeiten auf das ihnen gehörende Grundstück haben und Versorgungsmaßnahmen treffen dürften. Gegen höhere Gewalt und rechtswidrige, etwa gar vorsätzlich verübte Handlungen Dritter, sind nämlich regelmäßig abwehrende Vorsorgemaßnahmen praktisch nicht möglich, unabhängig von den rechtlich gegebenen Einwirkungsmöglichkeiten auf die Sache (OVG Schleswig, Urteil vom 30.04.1992 a.a.O. S. 433). Die Beklagte kann sich in diesem Zusammenhang nicht auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 04.10.1985 (DVBl. 1986, 360) berufen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem genannten Urteil entschieden, ein Flughafenunternehmer sei nicht schon nach allgemeinen polizeilichen Grundsätzen verpflichtet, auf eigene Kosten den Flughafen und seine Benutzer vor terroristischen Anschlägen zu schützen. Die Verantwortlichkeit eines Eigentümers bzw. des Inhabers der tatsächlichen Gewalt gehe nicht so weit, dass er verpflichtet sei, andere vor Schäden zu bewahren, die ein unbefugter Dritter durch den Missbrauch einer Sache anrichten könnte. Diese Rechtsprechung gibt für eine Einschränkung der polizeilichen Verantwortlichkeit des Bundes im vorliegenden Falle nichts her. Anders als in dem oben genannten Fall geht es vorliegend nicht um die Verringerung der Gefahr eines vorsätzlichen Anschlages durch Dritte durch Vorsorgemaßnahmen auf einem Grundstück, welches durch einen Zustand gewisse Anreize für einen Missbrauch durch Dritte bietet; vielmehr ging hier die Gefahr konkret und unmittelbar von dem durch Ethylacrylat verseuchten Erdreich aus. Es handelte sich also gerade nicht um eine nur mittelbare Ursache, welche die Zustandshaftung nicht auslösen würde, weil sonst mangels haftungsbeschränkender Kriterien der Rechtswidrigkeit und Schuld die polizeiliche Zustandshaftung Gefahr liefe, in eine konturenlose Billigkeitshaftung umgewandelt zu werden.

Auch der weitere Einwand der Beklagten, eine Einschränkung der Zustandsverantwortlichkeit sei aus dem fortgeltenden Rechtsgedanken des § 20 Abs. 3 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes von 1931 zu folgern, greift nicht durch. Zwar war in der Tat durch diese Vorschrift die Zustandshaftung für öffentliche Wege und Wasserläufe ausgeschlossen. Der Landesgesetzgeber hat die Regelung des § 20 Abs. 3 PrPVG jedoch gerade nicht übernommen. Eine sonstige landesgesetzliche Vorschrift, die die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers von öffentlichen Straßengrundstücken ausschließt oder einschränkt und welche gemäß § 219 Abs. 4 LVwG unberührt bleiben würde, gibt es in Schleswig-Holstein nicht. Dies steht der Annahme einer Fortgeltung der früher durch das PrPVG normierten Ausschlusses der Zustandsverantwortlichkeit entgegen (vgl. OVG Schleswig a.a.O S. 433).

Eine Heranziehung der Beklagten zu den Kosten der Ersatzvornahme ist auch nicht durch § 234 LVwG ausgeschlossen. Allerdings setzt die unmittelbare Ausführung und die Heranziehung der Beklagten zu den Kosten der Ersatzvornahme voraus, dass eine ordnungsbehördliche Verfügung an die Beklagte, die Gefahr als Pflichtige zu beseitigen, (theoretisch) hätte ergehen dürfen. Dies ist zu bejahen. Die Kammer schließt sich der vom OVG Schleswig (a.a.O S. 433) vertretenen Auffassung an, wonach die Ordnungsverfügung gegen einen Hoheitsträger insoweit zulässig ist, als die Wirkungen der Verfügung nicht den Grad einer Kompetenznegation des anderen Hoheitsträgers annehmen und die Erfüllung dessen hoheitlicher Aufgaben nicht beeinträchtigt wird. § 234 LVwG, welcher den Vollzug gegen die Träger der öffentlichen Verwaltung verbietet, soweit er nicht ausdrücklich zugelassen ist, verbietet die Heranziehung zu Kosten einer Ersatzvornahme im Falle der unmittelbaren Ausführung nur dann, wenn diese Kosten durch Leistungsbescheid geltend gemacht und im Verwaltungsrechtswege vollstreckt werden sollen (OVG Schleswig a.a.O S. 435).

Ermessensfehler bei der Heranziehung der Beklagten zu den Kosten der Ersatzvornahme sind nicht ersichtlich. Eine Inanspruchnahme der (mutmaßlichen) Handlungsstörer durfte schon deshalb unterbleiben, weil deren Verhaltensstörereigenschaft zum maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht feststand. Angesichts des Umstandes, dass das Polizei-Bezirksrevier **** mit Schreiben vom 22.10.1993 mitgeteilt hatte, gegen die beiden der Tat verdächtigen polnischen Staatsangehörigen würde ermittelt, sie würden jedoch die Beteiligung an der Tat abstreiten, war es allein ermessensgerecht, die Beklagte zu den Kosten der Ersatzvornahme heranziehen..."

Gegen dieses ihr am 23. Oktober 1996 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 07. November 1996 die vorliegende Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt sie im wesentlichen vor, der geltend gemachte Anspruch lasse sich nicht auf die Eigenschaft als Zustandsstörerin stützen. Das allgemeine Ordnungsrecht sei vorliegend durch die Sonderregelungen des Abfallrechts verdrängt. Aber auch für den Fall, dass das Abfallrecht keine Anwendung finde, sei eine Zustandsverantwortlichkeit der Beklagten zu verneinen.

Der vom Verwaltungsgericht als maßgeblich angesehene Beurteilungszeitpunkt für die Frage der Abfalleigenschaft erscheine zufällig und beliebig. Die Abfalleigenschaft eines aus einem Tanklastzug abgelassenen Schadstoffes, der im Boden versickere und anschließend ausgekoffert werde, sei als einheitlicher Vorgang abfallrechtlich zu bewerten. Zu verweisen sei auf die Entscheidung des VGH München vom 22. November 1988 (NVwZ 1989, 681), derzufolge das Abfallgesetz auch dann anwendbar bleibe, wenn sich die eigentlich als Abfall zu entsorgenden Stoffe untrennbar mit dem Erdboden verbänden und damit nach dem bürgerlichen Recht zu einem wesentlichen Bestandteil eines Grandstücks würden. Zwar sei es herrschende Auffassung, dass das Abfallgesetz nicht mehr anwendbar sei, wenn eine bewegliche Sache zu einem wesentlichen Bestandteil eines Grundstücks geworden sei. Diese Auffassung sei anhand der sogenannten Altlastfälle entwickelt worden und könne vorliegend nicht greifen, weil der Abfallstoff hier quasi in einem Akt in den Boden gelangt sei, sich mit diesem verbunden habe und so zwar zu einer unbeweglichen Sache geworden sei, kurze Zeit später jedoch wieder ausgekoffert worden sei und so die Eigenschaft als bewegliche Sache zurückerlangt habe. Dieser Konstellation werde allein die Auffassung des VGH München a.a.O gerecht, derzufolge der Abfallbesitzer sich seinem nach dem Abfallrecht bestehenden Pflichten nicht dadurch entziehen können solle, dass er dem als Abfall zu entsorgenden Stoff die Eigenschaft als bewegliche Sache nehme. Andernfalls hänge es vom bösen Willen des Umweltstraftäters bzw. von Zufälligkeiten ab, ob Abfallrecht oder allgemeines Ordnungsrecht greife.

Das Ablassen eines Schadstoffes in den Boden, die Verbindung beider und die anschließende Auskofferung seien vielmehr als einheitlicher Vorgang zu behandeln. Für die Anwendbarkeit des Abfallgesetzes auf den Zeitpunkt der Abfallentstehung abzustellen, lege auch die Definition des Abfallbegriffs in § 1 Abs. 1 AbFG a.F. bzw. § 3 Abs. 1 KrWVAbfG nahe. Der dort beschriebene Abfallbegriff (?...bewegliche Sachen..., deren sich der Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muß...") enthalte neben der voluntativen auch eine zeitliche Komponente. Wer sich einer beweglichen Sache entledigen wolle, habe es noch nicht getan. Dennoch träfen ihn schon die Pflichten nach dem Abfallgesetz. Deshalb müsse das in den Boden eingeleitete Ethylacrylat auch von Beginn der Einleitung in den Boden bis zu dessen Auskofferung weiter als Abfall im Sinne des Abfallgesetzes behandelt werden.

Müsse man also davon ausgehen, dass es sich bei dem verseuchten Erdreich um Abfall im Sinne des Abfallgesetzes handele, richte sich die Beseitigungsverantwortlichkeit nach § 3 AbfG a.F. i.V.m. § 3 Abs. 1 LAbfWG. Ihr, der Beklagten, habe es für eine solche Verantwortlichkeit am dafür erforderlichen Abfallbesitz gefehlt. Sie habe zu keinem Zeitpunkt eine irgendwie geartete tatsächliche Sachherrschaft an dem Parkplatz Drahtteich gehabt, die zugleich die tatsächliche Gewalt über die dort gelagerten Gegenstände hätte vermitteln können.

Sie, die Beklagte, sei auch nicht nach allgemeinem Ordnungsrecht Zustandsstörerin gemäß § 219 Abs. 1 LVwG gewesen. Dies folge schon daraus, dass das Abfallrecht Vorrang vor dem allgemeinen Ordnungsrecht habe. Nach § 3 AbfG a.F. sei der Abfallbesitzer oder die entsorgungspflichtige Körperschaft verantwortlich. Beide Voraussetzungen erfülle sie, die Beklagte, nicht. Ein Rückgriff auf das allgemeine Ordnungsrecht verbiete sich, da sonst die spezialrechtlich geregelte Sonderverantwortlichkeit des Abfallgesetzes leerliefe.

Aber auch ungeachtet dessen könne die Beklagte auch nach allgemeinem Ordnungsrecht nicht als Zustandsverantwortliche gemäß § 219 Abs. 1 LVwG in Anspruch genommen werden. Die Zustandshaftung folge nicht aus der formalen Stellung als Eigentümerin des Parkplatzes. Es müsse eine Einschränkung der Zustandsverantwortlichkeit erfolgen, weil die Störung der öffentlichen Sicherheit durch eine vorsätzliche Umweltstraftat eines Dritten erfolgt sei, die durch die Beklagte nicht habe verhindert werden können, da Parkplätze an Bundesstraßen im Rahmen der Widmung jedermann jederzeit zugänglich seien. Es habe sich keine verkehrstypische Gefahr realisiert, mit der man habe rechnen müssen und die sich durch geeignete Vorkehrungen der Eigentümerin hätten verhindern lassen. Das Grundstück sei zur Begehung einer rechtswidrigen Tat missbraucht worden. Auch seien die Kosten der Beseitigung des Schadens im Verhältnis zum Wert der betroffenen Grundstücksfläche unverhältnismäßig hoch.

Eine Einschränkung der Zustandshaftung habe nach einer überwiegenden Ansicht in der Literatur dann zu erfolgen, wenn sich der Eigentümer in einer sogenannten Opferposition befinde. Darüber hinaus werde eine Begrenzung auch im Hinblick auf die Kosten erwogen. Auch in der Rechtsprechung fänden sich Ansätze, nach denen atypische und unkalkulierbare Risiken von der Zustandshaftung auszunehmen seien. Der Anwendungsbereich der ordnungsrechtlichen Generalklausel müsse verfassungskonform eingeschränkt werden, damit die Abgrenzung zwischen entschädigungspflichtiger Enteignung und entschädigungslos hinzunehmender Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 3 GG gewahrt bleibe.

Zwar stehe der Wortlaut der Generalklausel einer Inanspruchnahme des Eigentümers auch bei derartig hohen Kosten nicht entgegen. Hierbei dürfe es aber nicht bleiben, wenn die Zustandshaftung nach allgemeinem Ordnungsrecht keine konturlose Billigkeitshaftung, sondern Ausfluss der tatsächlichen und rechtlichen Sachherrschaft über das Grundstück sein solle. Die Vorschrift sei mit dem verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt nur dann vereinbar, wenn der Tatbestand durch Hinzufügung von Zurechnungskriterien insoweit präzisiert werde, dass der Umfang einer möglichen Inanspruchnahme vor dem Eintritt einer Störung für die öffentliche Sicherheit bestimmbar sei.

Ferner fehle es für die Zustandshaftung an dem Zurechnungszusammenhang, weil das Grundstück zur Begehung einer Straftat missbraucht worden sei. Wenn die Zustandshaftung Ausfluss der rechtmäßig ausgeübten tatsächlichen Sachherrschaft sei, müsse ein Haftungsausschluss in den Fällen erfolgen, in denen die Dispositionsmöglichkeit als Anknüpfungspunkt der Haftung durch das kriminelle Dazwischentreten eines Dritten so weit ausgeschlossen sei, dass für ihn die Beherrschbarkeit der Sache verloren gehe. Dem Grundstückseigentümer fehle es an der Möglichkeit der vorbeugenden und auch gegenwärtigen Verhinderung vorsätzlicher Umweltstraftaten. Dieser Zurechnungszusammenhang stelle ein allgemeines Prinzip dar, das im Zivil- und Strafrecht uneingeschränkt Anwendung finde. Gleiches gelte auch für Haftungstatbestände, bei denen die Haftung an den Zustand einer Sache geknüpft sei. Das allgemeine Prinzip besage, dass eine Haftung für nicht verkehrstypische Gefahren nicht zu übernehmen sei, da der Eigentümer mit derartigen Gefahren nicht rechnen müsse. Er sei vielmehr Opfer von Ereignissen oder Handlungen, die er nicht steuern, schon gar nicht verhindern könne.

Dieser Rechtsgedanke finde sich auch im Verwaltungsrecht wieder. § 219 Abs. 2 Satz 2 LVwG schließe die Haftung aus, wenn ein Dritter die tatsächliche Gewalt gegen den Willen des Eigentümers einer beweglichen Sache ausübe. Diese Vorschrift müsse über ihren Wortlaut hinaus zur Vermeidung von Wertungswidersprüchen sinngemäß auch auf Grundstücke Anwendung finden, wenn ein Dritter das Grundstück als Mittel zur Begehung einer Straftat begehe. Dies habe auch im Hinblick darauf zu gelten, dass der Parkplatz im Rahmen seiner Widmung einer beschränkten Verfügungsbefugnis der Eigentümerin unterliege. Wollte man in Sachverhaltskonstellationen der vorliegenden Art eine Haftung des Straßeneigentümers bejahen, liefe dies auf ein unbegrenztes Haftungsrisiko hinaus, das jedenfalls nicht aus der ordnungsrechtlichen Generalklausel hergeleitet werden könne. Dabei sei auch nicht von Bedeutung, dass es sich bei der Beklagten um die Bundesrepublik Deutschland handele. Die grundsätzliche Grenzziehung bei der Zustandshaftung sei auf einfachgesetzlicher Ebene anhand des Begriffs des Zustandsstörers zu treffen, unabhängig davon, ob Maßnahmen gegen einen privaten Dritten oder die Bundesrepublik als Grundstückseigentümer (in) getroffen würden.

Fehlerhaft sei auch, dass die Eigentümerin und nicht der verantwortliche Handlungsstörer in Anspruch genommen worden sei. In normalen Störungsfällen sei der Handlungsstörer vor dem Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen. Wenn der Handlungsstörer nicht erreichbar oder nicht zahlungsfähig sei, sei zwar auch die Inanspruchnahme des Zustandsstörers ermessensfehlerfrei und zwar deshalb, weil es Sinn und Zweck der ordnungsrechtlichen Generalklausel sei, dass die bestehende Gefahr möglichst schnell und sicher beseitigt werden könne. Diese Erwägungen seien aber vorliegende nicht angestellt worden, da die Inanspruchnahme der Beklagten erst erfolgt sei, nachdem der Kläger selbst die Gefahr beseitigt habe. Die Störerauswahl sei einzig und allein unter dem Gesichtspunkt erfolgt, wer als zahlungsfähiger und solventer Schuldner in Anspruch genommen werden könne. Der Refinanzierungsgedanke sei bei der Ermessensausübung leitend gewesen. Dieser Gedanke stelle ein sachfremdes Kriterium dar und sei daher ermessensfehlerhaft.

In Fällen der vorliegenden Art habe die Ordnungsbehörde, nachdem die Gefahr durch diese beseitigt worden sei, sich ausschließlich an den Handlungsstörer zu halten. Die anschließende Inanspruchnahme des Eigentümers habe nichts mehr mit Störungsbeseitigung zu tun. Vielmehr sei aus fiskalischen Gesichtspunkten heraus und nicht aus Zwecken der Gefahrenabwehr oder Störungsbeseitigung die Beklagte herangezogen worden. Fiskalische Gesichtspunkte dürften jedoch nicht mehr herangezogen werden. Dies könne die Inanspruchnahme des Eigentümers nach erfolgter Störungsbeseitigung nicht mehr rechtfertigen.

Schließlich könnten der Beklagten selbst dann, wenn man ihrer gesamten Argumentation nicht folgen wollte, die entstandenen Kosten nicht vollständig auferlegt werden. Die Ordnungsbehörde habe die Störungsbeseitigung hier in zwei Abschnitte aufgeteilt. Die Auskofferung des Erdreichs und dessen Verbringung nach Hamburg stelle den einen Teil dar. Die Zwischenlagerung des Erdreichs in Hamburg und die endgültige Entsorgung stelle den zweiten Teil dar. Die von dem Kläger vorgenommene Aufspaltung in Auskofferung und Verbringung einerseits und der Lagerung und Entsorgung andererseits zwinge dazu, die beiden getrennten Gefahrenbeseitigungshandlungen auch jeweils gesondert zu untersuchen. Bezüglich des ersten Teils sei das bisher Vorgetragene maßgeblich. Demgegenüber werfe der zweite Teil besondere Rechtsfragen auf. Die Beklagte sei für diesen Abschnitt überhaupt nicht verantwortlich. Das verseuchte Erdreich - unstreitig Abfall im Sinne des Abfallgesetzes - habe sich zu diesem Zeitpunkt in einem Sonderabfallzwischenlager befunden. Eine Gefahr habe zu diesem Zeitpunkt nicht mehr bestanden. Es sei nur noch darum gegangen, den Sonderabfall auf abfallrechtlich zulässigem Weg zu entsorgen. Die ?Störungsbeseitigung" auf dieser Stufe sei tatsächlich nur eine Finanzierungszuweisung. Die Heranziehung der Beklagten für die Kosten der Verbringung, der Lagerung und der Entsorgung könne sich nicht auf die Generalklausel stützen. Zumindest die im Sonderabfallzwischenlager angefallenen Lagerkosten und die Kosten der Verbringung in die Sonderabfallverbrennungsanlage könnten der Beklagten daher in keinem Fall auferlegt werden.

Die Beklagte beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Zum einen habe es sich bei der kontaminierten Grundstücksfläche schon mangels ihrer Eigenschaft als bewegliche Sache nicht um Abfall gehandelt, so dass nicht das Abfallgesetz, sondern allgemeines Ordnungsrecht einschlägig gewesen sei. Die Beklagte verkenne bei ihrer Berufung auf die singuläre Entscheidung des VGH München, dass dieser eine völlig andere Fallkonstellation zugrunde gelegen habe, so dass ihr für die vom Gesetzeswortlaut abweichende Rechtsauffassung nichts entnommen werden könne. Die ständige höchst- und obergerichtliche Rechtsprechung gehe durchgängig davon aus, dass dann, wenn sich die Chemikalie mit Grund und Boden bzw. Wasser bereits verbunden habe, das Abfallrecht keine Anwendung mehr finden könne, weil eben keine bewegliche Sache mehr vorhanden sei. Zum anderen sei die Beklagte entgegen ihren Einwänden nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen wie auch dem Gesetzeswortlaut des § 219 LVwG unzweifelhaft Zustandsstörerin gewesen, denn die Gefahr für die öffentliche Sicherheit sei von dem in ihrem Eigentum befindlichen Grund und Boden ausgegangen. Ansätze für die von ihr reklamierte verfassungskonforme restriktive Interpretation des § 219 Abs. 1 LVwG ergäben sich auch aus keiner der von ihr zitierten Einzelfallentscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesgerichtshofs und des VGH München. Im übrigen verkenne die in ihrem Kern vom Eigentumsgrundrecht in Art. 14 Abs. 1 GG ausgehende Argumentation der Beklagten zu einer verfassungskonform einschränkenden Auslegung des § 219 Abs. 1 LVwG, dass sie, die Beklagte, überhaupt nicht Trägerin des Grundrechts aus Art. 14 GG sein könne, was auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt sei. Aber auch unabhängig von ihrer fehlenden Grundrechtsträgerschaft könne die verfassungsrechtliche Argumentation der Beklagten nicht überzeugen. Fälle wie der vorliegende kämen leider häufig vor, weshalb es auch kein Zufall sei, dass Eigentümer (und damit gegebenenfalls Zustandsstörer) der öffentlich gewidmeten Boden- und Gewässerflächen regelmäßig öffentlich-rechtliche Körperschaften seien, da diese über eine ausreichende finanzielle Leistungsfähigkeit in Bezug auf die Kosten der Unterhaltung und sonstiger finanzieller Lasten verfügten. Im soeben verabschiedeten Bundes-Bodenschutzgesetz werde der Grundstückseigentümer ausdrücklich im Falle einer Bodenkontaminierung zur Sanierung verpflichtet. Es sei deshalb unverständlich, wenn die Beklagte angesichts dessen ihre eigene Haftung als Eigentümerin kontaminierter Flächen leugnen wolle. Es sei im übrigen auch ständige Rechtsprechung (u.a. auch des OVG Schleswig, VkBl. 1992, 432), dass in Fällen der vorliegenden Art die Zustandsstörerhaftung der Beklagten nicht entfalle, wenn ein Dritter auf ihren Flächen Öl oder Chemikalien abgelassen habe.

Zum dritten sei auch die vom Kläger getroffene Störerauswahl nicht zu beanstanden. Der Grundsatz der Effektivität stelle auch auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der verschiedenen Störer ab, abgesehen davon seien ihm, dem Kläger, die Handlungsstörer überhaupt nicht bekannt gewesen. Die von der Beklagten in diesem Zusammenhang versuchte Differenzierung zwischen einem speziellen Störer für die Beseitigung einer Gefahrenlage und einem anderen speziellen Störer für die Tragung der Kosten der Beseitigungsmaßnahmen finde keine Stütze im Gesetz. Dieses gehe von einem einheitlichen Störerbegriff aus, so dass sich die Beseitigungsmaßnahmen und die damit verbundenen Kosten auch nicht voneinander trennen ließen.

Ebenso gekünstelt erscheine schließlich der Hilfsansatz der Beklagten, zwischen den Kosten zu unterscheiden, die zwischen Gefahrentstehung und Verbringung ins Zwischenlager einerseits und im Zwischenlager und bei der endgültigen Sonderabfallverbrennung andererseits entstanden seien. Hierbei habe es sich tatsächlich um einen einheitlichen Vorgang zur Gefahrenbeseitigung gehandelt. Eine endgültige Beseitigung des kontaminierten Bodens in einem einheitlichen Vorgang mit Auskofferung und Zwischenlagerung sei überhaupt nicht möglich gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Parteien wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Klägers, die - soweit erforderlich - Gegenstand der mündlichen Berufungsverhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage des Klägers zu Recht dem Grunde nach stattgegeben, denn die Beklagte ist als Zustandsverantwortliche dem Kläger als der zuständigen örtlichen Ordnungsbehörde zur Erstattung derjenigen Kosten verpflichtet, die ihm im Rahmen der erforderlichen Gefahrenabwehrmaßnahmen wegen der am 26. August 1993 erfolgten Verseuchung des Rastplatzes Drahtteich (B 404) mit Ethylacrylat entstanden sind. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht als Anspruchsgrundlage für die geltend gemachte Forderung die Voraussetzungen der §§ 238, 230, 217, 219 LVwG als erfüllt angesehen. Der Senat nimmt zur Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffenden Gründe des angefochtenen Urteils Bezug, § 130 h VwGO. Insbesondere auch im Hinblick auf das Berufungsvorbringen der Beklagten sieht sich der Senat lediglich noch zu folgenden Klarstellungen und Ergänzungen veranlasst:

Es ist vorliegend unerheblich, ob das Ethylacrylat vor seiner Verbindung mit dem Erdreich auf dem Grundstück der Beklagten jedenfalls im Augenblick des Ablassens des Stoffes ebenso Abfall im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG gewesen ist wie später das in Container verfüllte, ausgekofferte Erdreich (vgl. hierzu Urteil des erkennenden Senats vom 09.07.1996 - 4L 17/96 -). Maßgeblich für die Beurteilung der Abwehrmaßnahmen des Klägers ist nicht die rechtliche Qualifizierung des Ethylacrylat, sondern die Wirkung, die von diesem in seinem jeweiligen tatsächlichen Zustand ausging. Eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die das sofortige Einschreiten der Behörde gebot, ging von der Chemikalie erst nach deren Ablassen ins Erdreich und infolge der unmittelbaren und untrennbaren Verbindung von diesem selbst, d.h. den betroffenen Grundstücksflächen der Beklagten aus. Der Kläger wurde zu diesem Zeitpunkt eindeutig und ausschließlich zur Beseitigung der bereits eingetretenen Störung und weiterer unmittelbar drohender Gefahren für die öffentliche Sicherheit, insbesondere in Form von schweren gesundheitlichen Beeinträchtigungen für die Bevölkerung, tätig. Dieser offenkundig gefahrenabwehrrechtliche Zweck des klägerischen Handelns indizierte schon für sich genommen die entsprechende rechtliche Qualifizierung der streitbefangenen Beseitigungsmaßnahmen. Zudem handelte es sich zu diesem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt des behördlichen Einschreitens bei der Sache, von der die Gefahr ausging, nämlich der mit Ethylacrylat verseuchten Grundstücksfläche, um keine für das Eingreifen des Abfallrechts erforderliche ?bewegliche Sache". Es ist einhellige Auffassung in Rechtsprechung und Literatur, dass Abfallrecht keine Anwendung mehr finden kann, wenn sich eine Chemikalie bzw. Öl mit Grund und Boden bzw. Wasser bereits verbunden hat und infolgedessen keine bewegliche Sache im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG vorhanden ist (BVerwGE 87, 181; ZfW 1986, 357 ff; NVwZ 1988, 1126; OVG Schleswig, VkBl. 1992, 432; OVG Hamburg, ZfW 1984, 368; OVG Lüneburg, NuR 1990, 180; VGH Kassel, VkBl. 1992, 581;Paetow,NVwZ 1990, 510, 511; Kunig / Schwermer / Versteyl, Abfallgesetz, § 1 Rdn. 5; Schwachheim, NVwZ 1989, 128, 130; Schink, DVBl. 1985, 1149, 1151).

Etwas anderes kann die Beklagte jedenfalls für die vorliegende Sachverhaltskonstellation auch nicht aus dem Beschluss des VGH München vom 21. November 1988 (NVwZ 1989, 681) herleiten. Nach dieser Entscheidung wird eine einmal begründete Verpflichtung zur Beseitigung unzulässiger Abfallablagerungen nicht dadurch beendet, dass die Ablagerungen - etwa durch Verwachsung mit dem Grundstück - ihre Eigenschaft als bewegliche Sache und damit als Abfälle verlieren. In jenem Fall ging es um kontaminiertes, bereits ausgehobenes Erdreich, das auf einem anderen Grundstück über einen längeren Zeitraum gelagert wurde und sich seinerseits mit dem ?reinen" Erdreich des Lagergrundstücks zu verbinden begonnen hatte, so dass sich die Frage stellte, ob die einmal begründete Abfalleigenschaft des ursprünglichen Erdaushubs möglicherweise durch die Verbindung mit dem Grund und Boden des Lagergrundstücks wieder verlorengegangen sei. Anders die Konstellation des vorliegenden Sachverhalts: Eine ?einmal begründete Verpflichtung" zur Beseitigung kontaminierten Erdaushubs konnte hier erst nach Auskofferung der ca. 180 cbm Erdreich festgestellt werden, d.h. erst von diesem Zeitpunkt des Vorhandenseins von Erdaushub an wäre der vorliegende Fall mit dem vom VGH München entschiedenen in tatsächlicher Hinsicht vergleichbar. Hier aber hatte der Kläger zu Beginn seines Einschreitens gerade nicht ausgekofferten Erdaushub vorgefunden, sondern verseuchtes Erdreich, das es - als ersten Schritt zur Gefahrenbeseitigung - erst auszukoffern galt. Zu diesem maßgeblichen Zeitpunkt also hatte, wie dargelegt, noch keine bewegliche Sache und damit kein Abfall mit einer entsprechenden Beseitigungsverpflichtung vorgelegen. Insoweit stellt sich im vorliegenden Fall die vom VGH München entschiedene Frage, ob eine einmal begründete Abfallbeseitigungspflicht von kontaminiertem Erdaushub nachträglich wieder entfallen kann, überhaupt nicht.

War der Kläger aber nach allem bei Beginn seiner Maßnahmen als zuständige Ordnungsbehörde im Rahmen der Gefahrenabwehr tätig geworden, so stellten sich auch die Folgemaßnahmen (Verbringung des in Behälter verfüllten Aushubs ins Zwischenlager nach ****** und auch die spätere erfolgte endgültige Entsorgung) als einheitlich zu bewertender Vorgang, nämlich als Zuendeführung der zur Gefahrenabwehr erforderlichen ordnungsbehördlichen Maßnahmen dar. Eine Aufspaltung, wie sie der Beklagten bei ihren Hilfsüberlegungen zu einer Kostenaufteilung vorschwebt, kann nicht in Betracht kommen. So wie sie von ihrem primär geltend gemachten Standpunkt aus folgerichtig der Auffassung ist, dass bei einem einmal gegebenen Eingreifen von Abfallrecht auch sämtliche Maßnahmen einheitlich nach Abfallrecht zu beurteilen seien, so gilt andererseits entsprechend, dass dann, wenn die Behörde zu Beginn ihres Eingreifens nach allgemeinem Ordnungsrecht zur Gefahrenabwehr tätig geworden ist, diese rechtliche Qualifizierung auch bis zur endgültigen Beseitigung der Gefahr einheitlich fortgilt, ohne dass etwa noch eine abfallrechtliche Zuständigkeit einer anderen Behörde begründet wird (VGH Kassel, Urt. vom 15.11.1991, VkBl. 1992, 581, 582 unter Bezug auf OVG Münster ZfW 1988, 308). Die Argumentation der Beklagten, der Kläger selbst habe den gesamten Vorgang der Beseitigung des verunreinigten Bodens in zwei zeitlich deutlich - von einander getrennte Teile aufgespaltet - einerseits die Auskofferung und Verbringung des Bodens ins Zwischenlager als erster Stufe, andererseits die Verbringung des Bodens aus dem Zwischenlager zur endgültigen Entsorgung in die Sonderabfallverbrennungsanlage auf der zweiten Stufe -, und auf der zweiten Stufe habe überhaupt keine Gefahr mehr für die öffentliche Sicherheit bestanden, vermag nicht zu verfangen. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestand nämlich durchaus auch noch fort, als sich der verseuchte Erdaushub im Hamburger Zwischenlager befand. Dabei kann dahinstehen, ob in tatsächlicher Hinsicht - wie vom Kläger vor dem Verwaltungsgerichts behauptet - die Gefahr einer Ausgasung auch aus den zwischengelagerten Containern bestanden hat. Denn auch ohnedies bestand eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dergestalt fort, dass die bloße Ab- bzw. Zwischenlagerung des verseuchten Erdreichs gegen die gesetzliche Entsorgungspflicht nach § 3AbfG verstoßen hätte. Diese Gefahr bzw. Störung ist aber einheitlich und untrennbar mit der Gefahr zu sehen, die von dem verseuchten Erdreich ausging, als es sich noch im Grundstück der Beklagten befand. Da diese sich trotz Aufforderung durch den Kläger weigerte, die ihr obliegende Beseitigung der auch im Zwischenlager von ihrem Eigentum ausgehenden Gefahr zu veranlassen, stellte die entsprechende Vornahme durch den Kläger die Zuendeführung der von ihm in Gang gesetzten Gefahrenbeseitigung mit der Folge dar, dass sie auch hierfür gemäß § 238 LVwG die anfallenden Kosten zu tragen hatte. Eine Aufspaltung der Kosten nach den verschiedenen Stufen der endgültigen Gefahrenbeseitigung kann nach allem nicht in Betracht kommen.

Zu Unrecht ist die Beklagte weiterhin der Ansicht, sie könne auch aus ordnungsrechtlichen Gründen nicht als Zustandsverantwortliche nach § 219 Abs. 1 LVwG in Anspruch genommen werden. Von dem verseuchten Grund und Boden des Parkplatzes ging unstreitig eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit aus, so dass die Beklagte als Grundstückseigentümerin verantwortlich war. Entgegen ihrer Auffassung reicht für die Zustandsverantwortlichkeit allein ihre formale Eigentümerposition aus. Mit der Zuweisung der Zustandsverantwortung ist kein Unwerturteil verbunden. Dadurch wird lediglich festgestellt, dass der Eigentümer einer Sache, die durch ihren Zustand die öffentliche Sicherheit stört oder gefährdet, verantwortlich ist. Eine zusätzliche Voraussetzung für das Bestehen einer derartigen Zustandshaftung ist nach dem Wortlaut des § 219 LVwG nicht erforderlich.

Die Beklagte kann sich vorliegend auch nicht auf einen Ausschluss bzw. eine Einschränkung ihrer Zustandsverantwortung berufen.

Die Voraussetzungen für eine von der Beklagten angesprochene Substitution der Zustandsverantwortung des Eigentümers nach § 219 Abs. 2 Satz 2 LVwG liegen ersichtlich schon deshalb nicht vor, weil zu keinem Zeitpunkt ein Dritter die tatsächliche Gewalt über die Grundstücksflächen der Beklagten ausgeübt hatte. Infolgedessen kann die Beklagte auch aus dem Rechtsgedanken dieser Bestimmung nichts für ihre weitere Argumentation zur Einschränkung der Zustandsverantwortlichkeit herleiten.

Dazu, dass die Beklagte aus § 219 Abs. 4 LVwG i.V.m. § 20 Abs. 3 PrPVG oder anderen gesetzlichen Regelungen (mangels deren Existenz) keine Einschränkung ihrer Verantwortlichkeit herleiten kann, hat das Verwaltungsgericht bereits das Erforderliche dargelegt.

Auch aus der von ihr geltend gemachten restriktiven Interpretation des § 219 Abs. 1 LVwG aus verfassungsrechtlichen Gründen kann die Beklagte für ihren Fall nichts zu ihren Gunsten herleiten. Zwar wird in der verwaltungsrechtlichen Literatur eine Einschränkung der Zustandsstörerhaftung in den Fällen gefordert, in denen der Eigentümer sich durch ein Ereignis bzw. Straftaten Dritter selbst in einer Opferrolle befindet und/oder mit Beseitigungskosten belastet wird, die unverhältnismäßig hoch im Vergleich zum Wert des betroffenen Eigentums liegen (vgl. u.a. Hohmann, DVBl. 1984, 1000; Breuer, JuS 1986, 355, 363, Papier, NVwZ 1986, 256, 261; Herrmann, DÖV 1987, 666, 674; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl., Rdn. 220 ff.; Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2 Aufl., E Rdn. 94 ff.). Da die Inanspruchnahme des Eigentümers grundsätzlich aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums folge, sei diese dann nicht mehr verhältnismäßig, wenn sie zu einem Sonderopfer im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG führe. Auch sind diese Fragen in der von der Beklagten zitierten Rechtsprechung angesprochen worden (ohne dort allerdings - schon mangels Vergleichbarkeit der Fallkonstellationen - in dem von der Beklagten hier reklamierten Sinne entschieden worden zu sein). Jedoch hält dem der Kläger zutreffend entgegen, dass die genannte Diskussion vorliegend schon deshalb unerheblich bleiben muss, weil sie im Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG wurzelt und die Beklagte sich auf dieses nicht berufen kann. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es juristischen Personen des öffentlichen Rechts verwehrt, sich auf die Grundrechte zu berufen. Diese können zwar Eigentümer, nicht aber Träger von Grundrechten sein. Art. 14 GG schützt nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum Privater (BVerfGE 61, 82, 105; 75, 192, 197).

Unabhängig hiervon lässt die Argumentation der Beklagten zu einer Einschränkung der Zustandsverantwortung in den Fällen der Schädigung durch Dritte oder höherer Gewalt außer acht, dass der Eigentümer kraft seines Eigentums den von ihm ausgehenden Gefahren jedenfalls näher steht als die Allgemeinheit, die anderenfalls für die Kosten aufkommen müsste. Zutreffend weist der Kläger in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Missbrauchsgefahren der Art, wie sie sich im vorliegenden Fall realisiert haben, gerade wegen der öffentlichen Widmung der Straße keineswegs unvorhersehbar sind. Dass andererseits Vorsorgemaßnahmen gegen solche Missbräuche gerade auch wegen der öffentlichen Widmung nicht möglich sind - worauf sich die Beklagte beruft -, kann an der Zustandsverantwortlichkeit des öffentlich-rechtlichen Grundeigentümers nichts ändern (vgl. im einzelnen das bereits vom Verwaltungsgerichts mehrfach zitierte Urteil des OVG Schleswig vom 30.04.1992 - 2 L 258/91 -, VkBl. 1992, 432, 433). Dieser steht den aus dem Zustand seines Eigentums herrührenden Gefahren - unabhängig von deren Entstehung durch Missbrauchshandlungen Dritter - immer noch näher als die Allgemeinheit bzw. die die Gefahr beseitigende Ordnungsbehörde, die - worauf die Auffassung der Beklagten hinausliefe - mangels Habhaftwertung des Handlungsstörers ansonsten auch noch die entstehenden Kosten zu tragen hätte.

Schließlich vermögen auch die Einwände der Beklagten gegen die zu ihren Lasten vorgenommene Störerauswahl nicht zu greifen. Zum einen war unstreitig der Handlungsstörer als gegebenenfalls primär Heranzuziehender nicht bekannt gewesen (und ist bis heute unbekannt geblieben), so dass sich dem Kläger ein etwaiges Auswahlermessen zwischen Handlungs- und Zustandsverantwortlichem gar nicht eröffnete. Zum anderen verkennt die Beklagte mit ihrer Argumentation, dass - wie der Kläger zutreffend angemerkt hat - das Gesetz gerade keine Möglichkeit für eine Differenzierung zwischen dem Verantwortlichen für die Beseitigung der Gefahrenlage einerseits und dem Kostentragungspflichtigen andererseits bietet. Mangels Vorhandenseins eines Handlungsstörers war die Beklagte - wie dargelegt - als Zustandsverantwortliche gefahrenbeseitigungspflichtig. Da sie selbst von Beginn an diese Verpflichtung bestritten hatte, musste der Kläger im Wege der Ersatzvornahme vorgehen und die Beklagte zu deren Kosten heranziehen.

Nach allem war die Berufung mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung ?

(red Anm.: in der Folge: BVerwG, B. v. 21.12.1998 ? 7 B 211.98)

 

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