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VGH Kassel, 29.10.1998, 4 UE 2082/96

TitelVGH Kassel, 29.10.1998, 4 UE 2082/96 
OrientierungssatzZur Erhebung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe - Verhältnis von BNatSchG zu Landesnaturschutzrecht 
NormGG Art 75 Abs. 1; GG Art 75 Abs. 2; BauGB § 34; BNatSchG § 8a Abs. 6; BNatSchG § 8b Abs. 2; NatSchG-HE § 6 Abs. 3 
Leitsatz1. Nach dem Inkrafttreten der §§ 8a - c BNatSchG am 1. Mai 1993 war für die Fortgeltung einer landesrechtlichen Regelung über die Erhebung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe für Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, die nach § 34 BauGB zulässig sind, nur dann Raum, wenn sie so, wie sie lautet, vom Landesgesetzgeber auch nach der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes hätte erlassen werden können.
2. § 6 Abs. 3 S. 1 Hessisches Naturschutzgesetz ? NatSchG-HE - idF vom 19. September 1980 (GVBl I S 309) stellt keine Rechtsgrundlage für die Erhebung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe für Eingriffe in Natur und Landschaft dar, die nach § 34 BauGB zulässige Bauvorhaben sind und die in der Zeit zwischen dem Inkrafttreten der §§ 8a -c BNatSchG und dem Inkrafttreten der §§ 6b und 6c NatSchG-HE in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des hessischen Naturschutzgesetzesvom 19. Dezember 1994 (GVBl I S 775) am 28. Dezember 1994 zugelassen wurden. Er hat insoweit durch die ihm entgegenstehende und vorgehende Vorschrift des § 8a Abs. 6 BNatSchG seine Geltung verloren; er ist keine durch § 8b Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BNatSchG zugelassene abweichende Bestimmung des Landes.
GerichtVGH Kassel 
Entscheidungsdatum29.10.1998 
Aktenzeichen4 UE 2082/96 

Aus dem Sachverhalt

Die Klägerin wendet sich gegen eine in einer Baugenehmigung enthaltene Auflage, mit der die Zahlung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe gefordert wird.

Auf den Bauantrag der Klägerin erteilte ihr der Beklagte unter dem 13. Januar 1994 die Baugenehmigung zur Errichtung eines Getränkeshops mit Stellplätzen auf dem Grundstück Gemarkung B, Flur, Flurstück. Neben Baugebühren setzte der Beklagte eine Ausgleichsabgabe in Höhe von 19.711,04 DM fest. Gemäß Ziffer 3 der der Baugenehmigung beigefügten Nebenbestimmungen war die Ausnutzung der Genehmigung von der vorherigen Zahlung der Ausgleichsabgabe abhängig.

Gegen die festgesetzte Ausgleichsabgabe erhob die Klägerin mit einem am 24. Februar 1994 bei dem Beklagten eingegangenen Schreiben Widerspruch mit der Begründung, nach dem Inkrafttreten der §§ 8 a bis c BNatSchG fehle es in Hessen an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe.

Mit Widerspruchsbescheid vom 22. Juli 1994 wies das Regierungspräsidium D den Widerspruch im wesentlichen, d. h. soweit er den Betrag von 19.605,64 DM betraf, zurück. Zur Begründung führte es aus, die Neufassung des Bundesnaturschutzgesetzes -- BNatSchG -- habe an der Befugnis zur Erhebung der Ausgleichsabgabe, die in § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. ihre Rechtsgrundlage finde, nichts geändert.

Am 8. August 1994 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Gießen Klage erhoben. Sie hat ihre im Vorverfahren vertretene Auffassung zur Frage der Ermächtigungsgrundlage für die Ausgleichsabgabe vertieft und im wesentlichen hierzu folgendes ausgeführt: § 8a Abs. 6 BNatSchG lege fest, dass Bauvorhaben innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils nicht als Eingriff im Sinne des Naturschutzes gelten. Durch § 8c Nr. 2 BNatSchG werde ausdrücklich bestimmt, dass dies auch für die Bauvorhaben gelte, über deren Genehmigung beim Inkrafttreten der Gesetzesänderung nicht unanfechtbar entschieden gewesen sei. Daraus lasse sich entnehmen, dass es dem Bundesgesetzgeber darum gegangen sei, die als bauerschwerend, wenn nicht gar bauverhindernd angesehenen landesrechtlichen Ausgleichsabgaben zu beseitigen. Dies sei durch die verwendete Gesetzesformulierung geschehen. Damit seien die entgegenstehenden Regelungen der §§ 5 und 6 NatSchG-HE entfallen. Nach § 8b Abs. 2 BNatSchG könnten die Länder abweichend von §§ 8 a und 8 c Nr. 1 bestimmen, dass Beeinträchtigungen weiterhin durch Geldleistungen auszugleichen seien. Da § 8c Nr. 2 BNatSchG in dieser Bestimmung nicht aufgeführt werde, sei daraus zu schließen, dass sich die Ermächtigung nicht auf die in Nr. 2 genannten Verfahren erstrecke. Für diese Verfahren sei eindeutig bestimmt, dass baurechtliche Vorschriften über eine Ausgleichsabgabe nicht anzuwenden seien. Der Bundesgesetzgeber habe mit der Neuregelung der §§ 8a bis c BNatSchG den Ländern lediglich die Befugnis eingeräumt, im Rahmen der dargelegten Kompetenz neue Regelungen zu schaffen. Darüber hinaus werde die Höhe der geltend gemachten Ausgleichsabgabe gerügt. Sie sei in unzulässiger Weise nach dem Differenzverfahren bestimmt worden.

Die Klägerin hat beantragt, die Auflage in der Baugenehmigung vom 13. Januar 1994 zur Zahlung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe in Höhe von 19.711,04 DM in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 22. Juli 1994 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.

Er hat die angefochtenen Bescheide verteidigt und ausgeführt, die Erhebung der naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe finde ihre Rechtsgrundlage in § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F.. Die Neufassung des Bundesnaturschutzgesetzes habe daran nichts geändert. § 8b Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG bestimme ausdrücklich, dass die Länder innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile nach § 34 BauGB weitergehend regeln könnten, dass erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder des Landschaftsbildes, die durch Vorhaben bewirkt würden, durch Gegenleistung auszugleichen seien. Darum handele es sich hier. Aus der Überleitungsvorschrift des § 8c zu § 8a ergebe sich für den vorliegenden Fall nichts anderes.

Durch Gerichtsbescheid vom 26. März 1996 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es hat ausgeführt, die von der Klägerin geforderte Ausgleichsabgabe sei rechtmäßig. Sie finde ihre Rechtsgrundlage in § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F.. Diese Vorschrift sei durch die Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes nicht automatisch mit Wirkung vom 1. Mai 1993 außer Kraft getreten, sondern habe bis zum Inkrafttreten der novellierten Fassung des Hessischen Naturschutzgesetzes vom 19. Dezember 1994 weitergegolten. Dies ergebe sich aus § 8b Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG, wonach die Länder abweichend von § 8a Abs. 6 BNatSchG bestimmen könnten, dass -- unabhängig von dem Vorliegen eines Eingriffs im technischen Sinne -- erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes durch Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile nach § 34 BauGB durch Geldleistungen auszugleichen seien. § 8b Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG lasse nicht nur landesrechtliche Neuregelungen zu, vielmehr hätten auch die bislang bestehenden landesrechtlichen Bestimmungen weiterhin Bestand. Der Fortgeltung des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. stehe auch nicht entgegen, dass § 8b Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG zeitlich nach § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. in Kraft getreten sei. Die vorgenannte Bestimmung des Bundesnaturschutzgesetzes stelle keine Ermächtigung zum Erlass entsprechender Regelungen dar, vielmehr bedürften die Länder einer solchen Ermächtigung nicht, weil es sich bei dem Bundesnaturschutzgesetz um ein Rahmengesetz des Bundes handele und der Landesgesetzgeber zur eigenen Gesetzgebungstätigkeit im Rahmen des Bundesgesetzes verpflichtet sei. Dabei handele es sich um eine originäre Gesetzgebungskompetenz der Länder. Auch inhaltlich bestehe zwischen § 8b Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG und § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. kein Widerspruch. Zwar könnten nach § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. Ausgleichsabgaben nur für nicht ausgleichbare Eingriffe erhoben werden, während nach § 8 b Abs. 2 BNatSchG erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder des Landschaftsbildes durch Vorhaben durch Geldleistungen auszugleichen seien. Damit verbiete jedoch die bundesrechtliche Regelung nicht die Erhebung von Ausgleichsabgaben für nicht ausgleichbare Beeinträchtigungen. § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. bleibe mit seiner Regelung hinter der bundesrechtlichen Regelung zurück.

Auch die Berechnung der Ausgleichsabgabe sei zutreffend erfolgt. Sie beruhe auf den Richtlinien zur Bemessung der Abgabe bei Eingriffen in Natur und Landschaft des Hessischen Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 17. Mai 1992 (StAnz S. 1437 ff.) und werde in der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs nicht beanstandet.

Gegen den ihr am 30. April 1996 zugestellten Gerichtsbescheid hat die Klägerin am 24. Mai 1996 Berufung eingelegt. Sie vertieft ihr Vorbringen aus dem ersten Rechtszug und trägt ergänzend vor, durch die Novelle zum Bundesnaturschutzgesetz sei der Spielraum der Länder eingeschränkt worden, so dass in Fällen der nach § 34 BauGB zu beurteilenden Baugenehmigung für die Erhebung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe keine originäre Zuständigkeit der Länder mehr gegeben sei. Wenn § 8a Abs. 6 BNatSchG vorschreibe, daß Vorhaben nach § 34 BauGB keine Eingriffe im Sinne des Gesetzes seien, dann sei damit die Anwendung der §§ 5 Abs. 1 und 6 NatSchG-HE unmittelbar modifiziert worden. Diese Bestimmungen seien auf Fälle nach § 34 BauGB nicht mehr anwendbar.

Darüber hinaus sei auch die konkrete Berechnung der Abgabe zu beanstanden. Weder aus dem Erlass noch aus dem Heranziehungsbescheid sei zu erkennen, warum die in dem Bescheid angesetzten Punktwerte eine dem Gesetz entsprechende Berechnung der ersparten Rekultivierungskosten darstellten. In Ziffer 1.4.2 des Erlasses werde festgestellt, dass der Geldwert nicht vom konkreten Eingriff abgeleitet werden könne, sondern auf statistischen Erhebungen im ganzen Land beruhe. Die Kosten für die Schaffung von Ersatzmaßnahmen seien aber nicht mit den ersparten Rekultivierungskosten identisch. Die Höhe der Rekultivierungskosten würde ganz wesentlich davon abhängen, ob es sich um ein Gebäude mit Unterkellerung oder -- wie hier -- eine Hallenflachgründung handele. Schließlich sei zu beanstanden, dass der Erlass auf landesdurchschnittliche Ersatzkosten abstelle. Hierfür bestehe nach der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes keine Rechtsgrundlage mehr.

Die Klägerin beantragt, den Gerichtsbescheid zu ändern und die Auflage in der Baugenehmigung vom 13. Januar 1994 zur Zahlung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe in Höhe von 19.711, --DM in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22. Juli 1994 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf die Gründe des angefochtenen Gerichtsbescheids,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt ihrer gegenseitigen Schriftsätze Bezug genommen.

Die das Vorhaben der Klägerin betreffenden Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Hefter), waren Gegenstand der Beratung.

Gründe

Die Entscheidung ergeht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

Die zulässige Berufung hat auch in der Sache Erfolg, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Die Klägerin wendet sich gegen die in der Baugenehmigung des Beklagten vom 13. Januar 1994 festgesetzte naturschutzrechtliche Ausgleichsabgabe. Eine derartige Auflage kann nach der ständigen Rechtsprechung des Senats gesondert angefochten werden (Urteile des Senats vom 27.06.1996 - 4 UE 1183/95 - NVwZ-RR 1997, 57 und 26. 03.1997 - 4 UE 2058/94 - RdL 1998, 41).

Die Klage ist auch begründet. Für die von dem Beklagten erhobene naturschutzrechtliche Ausgleichsabgabe fehlt es in dem für die Beurteilung der Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt an einer Rechtsgrundlage. Maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der geforderten naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe ist der Zeitpunkt, in dem die Leistungspflicht der Klägerin ausgelöst wurde. Dies ist hier der Zeitpunkt der ihr bekanntgegebenen Baugenehmigung vom 13. Januar 1994. Ob im Rahmen einer Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit stets nach der letzten Verwaltungsentscheidung zu beurteilen ist oder die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung maßgebend ist, beantwortet nicht § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, sondern das jeweils einschlägige materielle Recht (BVerwG, Urteil vom 27.04.1990 -- 8 C 87.88 -- NVwZ 1991, 360). Die hier im Streit befindliche naturschutzrechtliche Ausgleichsabgabe stellt eine verfassungsrechtlich zulässige Sonderabgabe eigener Art dar (BVerwG, Urteile vom 04.07.1986 -- 4 C 50.83 -- BVerwGE 74, 308 <309> und 20.01.1989 -- 4 C 15.87 -- BVerwGE 81, 220 <225>). Sie ist eine nach dem Gesetz geschuldete Abgabe, die durch Verwaltungsakt beziffert wird und erhoben werden kann, sobald der Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz die Zahlungspflicht knüpft. Dies ist nach der Rechtsprechung des Senats der Zeitpunkt der den Natureingriff zulassenden Baugenehmigung.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann der Beklagte seine Forderung nicht auf § 6 Abs. 3 Satz 1 NatSchG-HE vom 19. September 1980 (GVBl. I S. 309) -- im folgenden NatSchG-HE a.F. -- stützen. Diese in Übereinstimmung mit der ursprünglich allein einschlägigen Rahmenvorschrift des § 8 BNatSchG stehende Vorschrift ist durch die ihr entgegenstehenden Bestimmungen des § 8a Abs. 6 in Verbindung mit § 8b Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG in der Fassung des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466), die ihrerseits durch Art. 6 des Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuches und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung vom 18. August 1997 -- BauROG -- (BGBl. I S. 2081) geändert bzw. aufgehoben worden sind, in dem hier interessierenden Bereich der Anwendung auf Vorhaben, die nach § 34 BauGB zulässig sind, unwirksam geworden. Ein Landesgesetz, das mit einem Rahmengesetz des Bundes unvereinbar ist, ist nichtig (BVerfG, Beschluß vom 27.03.1979 -- 2 BvR 1011/78 -- BVerfGE 51, 77 <90>). § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F., wonach bei nicht oder nicht vollständig ausgeglichenen Eingriffen in Natur und Landschaft eine Abgabe in Höhe der ersparten Rekultivierungskosten zu leisten ist, ist für die Erhebung naturschutzrechtlicher Ausgleichsabgaben gegenüber den Bauherren maßgebend, deren Baugenehmigung bis zum Inkrafttreten der §§ 8a bis c BNatSchG am 1. Mai 1993 bestandskräftig geworden ist (Urteil des Senats vom 27.06.1996, a.a.O.), über diesen Zeitpunkt hinaus bis zur Novellierung des Hessischen Naturschutzgesetzes jedenfalls für Vorhaben im Außenbereich. Mit dem Inkrafttreten der §§ 8a bis c BNatSchG, die gemäß § 4 Satz 3 BNatSchG unmittelbar gelten, hat der Bundesgesetzgeber von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, aufgrund der Rahmengesetzgebungsbefugnis nach Art. 75 Nr. 3 GG abschließende Vorschriften zu erlassen. Der Senat hält die in der Literatur geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die §§ 8 a -- 8 c BNatSchG nicht für durchgreifend. Danach wird es als verfassungsrechtlich zweifelhaft angesehen, bei einer zur Rahmengesetzgebungskompetenz nach Art. 75 Nr. 3 GG gehörenden Rechtsmaterie unmittelbar geltendes Recht dieses Regelungsumfangs zu schaffen (vgl. Pfalzgraf, HSGZ 1993, 229 <232>). Dem ist entgegenzuhalten, dass es auch im Rahmenrecht grundsätzlich zulässig ist, abschließende Vorschriften zu erlassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.09.1990 -- 4 C 44.87 -- DVBl. 1991, 209 <211>), was der Bund in einzelnen Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes von Anfang an getan hat. Zwar sollen Rahmenvorschriften dem Charakter des Rahmenrechts entsprechend nur ausnahmsweise selbst alle Einzelheiten regeln oder unmittelbar gelten, hier ist jedoch zu bedenken, dass es sich um die Regelung des Verhältnisses von Baurecht und Naturschutzrecht bezüglich Tatbeständen handelt, die in beider Hinsicht einschlägig sind, und dass dem Bund für das Bauplanungsrecht die konkurrierende Gesetzgebung zusteht. Soweit die Gesetzgebungskompetenz reicht, kann der Bund auch die Pflicht zur Leistung von Ausgleichsabgaben nach eigenem gesetzgeberischem Ermessen regeln, ohne dass er auf bis dahin bestehende abweichende Ländervorschriften, die -- wie bekannt -- gerade den Anlass zur Neuregelung gegeben hatten, Rücksicht nehmen müsste. Da es in erster Linie nicht um die Erhebung von Abgaben, sondern um die sinnvolle und kontrollierte Nutzung von Naturgütern und die Begrenzung der Belastung von Bauwilligen ging, ist der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens insoweit nicht tangiert.

Für eine Anwendung des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. auf nach § 34 BauGB zulässige Vorhaben war nach dem Inkrafttreten der §§ 8a -- 8c BNatSchG kein Raum mehr. Dies ergibt sich aus folgendem: Vorhaben nach § 34 BauGB waren nach § 8a Abs. 6 BNatSchG a.F. im Wege der Fiktion nicht als Eingriff anzusehen. Ausgenommen waren dabei Vorhaben auf einbezogenen Flächen in einer erweiterten Abrundungssatzung nach § 4 Abs. 2a BauGB-MaßnahmenG. Für sie gelten die gleichen Grundsätze wie für Vorhaben in Gebieten mit Bebauungsplan nach § 30 BauGB. § 8b BNatSchG enthielt eine Ermächtigung an die Länder, in ihren Landesnaturschutzgesetzen abweichend von § 8a Abs. 2 und 6 und § 8c Nr. 1 weitergehende Bestimmungen zu erlassen. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift konnten die Länder u.a. Geldleistungen vorsehen für die Fälle, die zwar im Sinne der Fiktion des § 8a Abs. 6 BNatSchG nicht als Eingriff in Natur und Landschaft anzusehen sind, jedoch im Einzelfall zu einer erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes führen. Aus der in § 8a Abs. 6 BNatSchG getroffenen Regelung folgt für ihren Anwendungsbereich, dass im Grundsatz für ursprüngliche landesrechtliche Regelungen über die Erhebung einer Ausgleichsabgabe kein Raum mehr war. Dieser Grundsatz erfuhr eine wesentliche, allerdings die Berechtigung des Bundes zum Erlass bundeseinheitlicher Rahmenvorschriften nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 des Grundgesetzes nicht in Frage stellende Ausnahme, denn zu der Regelung des § 8a Abs. 6 BNatSchG wurde in dem hier interessierenden Bereich durch § 8b Abs. 2 BNatSchG eine Öffnungsklausel hinzugefügt, die den Ländern weiterhin, allerdings nur unter den dort näher festgelegten Voraussetzungen, die Erhebung von Ausgleichsabgaben bis zur nächsten Rechtsänderung zu Anfang 1998 ermöglichte. Für die Anwendung der am 1. Mai 1993 bestehenden landesrechtlichen Regelung des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. war daher nur dann und insoweit noch Raum, wenn und soweit es sich hierbei um eine Regelung handelte, wie sie vom Landesgesetzgeber nach der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes, hätte erlassen werden können. Diese Anpassung hat das Land erst durch das Gesetz zur Änderung des hessischen Naturschutzgesetzes vom 19.12.1994 (GVBl. I S. 466) in den §§ 6 ff. NatSchG-HE vorgenommen. § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. hielt sich jedoch nicht in diesem Rahmen der von § 8 Abs. 2 BNatSchG zugelassenen abweichenden Regelung. § 8b Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG erlaubte deshalb nicht die Erhebung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe gemäß § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. für Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile.

Der Mangel an Übereinstimmung folgt nicht etwa daraus, dass die Länder nach § 8b Abs. 2 BNatSchG (nur) abweichend von § 8a Abs. 2 und Abs. 6 und § 8c Nr. 1 und damit von Vorschriften, die einen Eingriff in Natur und Landschaft voraussetzen, weitergehende Vorschriften hätten erlassen können. Dass aufgrund der Fiktion des § 8a Abs. 6 BNatSchG a.F. die gemäß § 34 BauGB zulässigen Vorhaben nicht als Eingriff gelten, ist gesetzestechnisch begründet und führt nicht dazu, dass es von da an in den Bereichen, für die § 8b Abs. 2 BNatSchG die Erhebung von Geldleistungen ermöglicht, keine Eingriffe mehr gibt und damit bereits die Tatbestandsvoraussetzungen des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. nicht erfüllt sind (so aber Kuchler, NuR 1994, 209 <210>; Louis, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 b Rn. 7). Da in § 8b Abs. 2 BNatSchG statt des Eingriffsbegriffs als Tatbestandsvoraussetzungen ?erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes? enthalten sind, die in allen Merkmalen der Legaldefinition des Eingriffs in § 8 Abs. 1 BNatSchG entsprechen, hat sich damit an den Tatbestandsvoraussetzungen für die Erhebung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe insoweit nichts geändert, wenngleich die in § 5 Abs. 1 NatSchG-HE getroffene Definition des Eingriffs in Natur und Landschaft auch noch ?den Erholungswert oder das örtliche Klima? miteinbezieht.

Die Regelung des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. bewegt sich jedoch nicht in dem durch § 8b Abs. 2 BNatSchG gesteckten Rahmen. Indem sie eine Beeinträchtigung voraussetzt, die nicht oder nicht vollständig ausgeglichen werden kann oder bezüglich deren auf den Ausgleich verzichtet wird (§ 6 Abs. 2 Satz 4 NatSchG-HE a.F.), befasst sie sich nur mit einem Teil eingriffsbedingter und grundsätzlich ausgleichspflichtiger Beeinträchtigungen und würde unter der Geltung des § 8 b Abs. 2 BNatSchG nur eine Teillösung bieten können, die eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung mit sich bringen würde (Lange, Auswirkungen der §§ 8a bis 8c BNatSchG auf die Ausgleichsabgabenregelung des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE, rechtsgutachtliche Stellungnahme erstattet auf Ansuchen des Hessischen Landkreistages, November 1993, S. 16). Sie trifft mit der Tatbestandsvoraussetzung der Nichtausgleichbarkeit oder des Ausgleichsverzichts aber auch eine Regelung, die so nicht in § 8 b Abs. 2 Satz 1 BNatSchG enthalten ist. Diese Vorschrift geht vielmehr davon aus, dass Ausgleichsabgaben auch bei Beeinträchtigungen erhoben werden können, die ausgleichbar sind. § 8 b Abs. 2 BNatSchG ermächtigt zu Regelungen für Maßnahmen, die keiner Ausgleichspflicht unterworfen sind, während § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. Auffangforderungen für Maßnahmen schafft, die der primär bestehenden Ausgleichspflicht nicht genügen können oder ausnahmsweise nicht zu genügen brauchen (vgl. Lange, DÖV 1994 313 <318>). Damit besteht zwischen der bundesrechtlichen und der landesrechtlichen Regelung über die Erhebung von Ausgleichsabgaben, soweit es nicht mehr auf die allgemeine Regelung des § 8, sondern die besonderen der §§ 8a und 8b BNatSchG in ihrer zeitweiligen Fassung ankommt, im hier maßgebenden Zeitpunkt ein Widerspruch, der seinen Ursprung schon in Gegensätzen des Bundesrechts in § 8 einerseits und §§ 8a und 8b BNatSchG andererseits hatte und der auch nicht im Wege einer bundesrechtskonformen Auslegung des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. gelöst werden kann. Eine bundesrechtskonforme Auslegung des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F., wie sie teilweise vertreten wird (vgl. Metz, BauR 1996, 610 <617>; Franz, Das Recht des Naturschutzes in Hessen, Stand: Sept. 1998, Anh. zu § 6 c/§§ B a -- c BNatSchG, Erl. zu § 8 b Anm. 65; Erlass des Hess. Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 19.08.1993, StAnz. S. 388; eher positiv, aber nicht festgelegt Blume, NVwZ 1993, 941 <945>) hält der Senat nicht für möglich. Der Grundsatz der bundesrechtskonformen Auslegung ist eine Erscheinungsform eines umfassenden Prinzips, das nicht allein durch die Eigenart des Verfassungsrechts beschränkt ist. Er besagt, dass unter mehreren Auslegungen einer mehrdeutigen Norm diejenigen ausscheiden, bei welchen die Norm mit höherrangigem Recht kollidiert (vgl. Bettermann, Die verfassungskonforme Auslegung, Grenzen und Gefahren, 1986, S. 20). Seine Anwendung scheitert hier an dem klaren Wortlaut des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F.. Weder ist diese Norm mehrdeutig, noch bleibt eine mit der Länderöffnungsklausel des Bundesnaturschutzgesetzes zu vereinbarende Auslegungsmöglichkeit offen. Jede bundesrechtskonforme Auslegung einer landesrechtlichen Bestimmung findet ihre Grenze dort, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch stehen würde (BVerfG, Beschluss vom 16.02.1984 -- 2 BvL 1/83 -- BVerfGE 67, 382 <390>). § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. ist geprägt von dem Konzept des Vorrangs von Ausgleich vor Ersatzzahlung. Eine Ausgleichsabgabe ist danach nur zu leisten, soweit Eingriffe nicht oder nicht vollständig ausgeglichen werden können oder im Interesse von Natur und Landschaft auf den Ausgleich verzichtet wird. Allerdings setzt auch der Verzicht auf einen Ausgleich eine Ausgleichspflicht voraus. Die Regelung des § 8 Abs. 2 BNatSchG sieht dagegen die Möglichkeit der Erhebung einer Ausgleichsabgabe für Beeinträchtigungen vor, die grundsätzlich nicht ausgleichspflichtig sind. Das unterschiedliche Regelungskonzept von § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. und § 8 b Abs. 2 BNatSchG wird auch durch Satz 2 der letztgenannten Bestimmung deutlich, wonach der Vorhabenträger oder der Eigentümer an Stelle von Geldleistungen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen durchführen kann, was § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F., der sich nur auf nicht ausgleichbare Maßnahmen bezieht bzw. auf Maßnahmen, auf deren Ausgleich verzichtet wird, nicht zulässt. Der unterschiedliche Wortlaut der vorgenannten Bestimmungen steht für ihre unterschiedliche Zielsetzung. Während § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. die Erhebung einer Ausgleichsabgabe für solche Maßnahmen ermöglicht, die den Anforderungen der in erster Linie bestehenden Ausgleichspflicht nicht genügen oder wegen Verzichts nicht genügen brauchen, ermöglicht § 8 b Abs. 2 BNatSchG Regelungen, die keiner derartigen Ausgleichspflicht unterliegen. Wer bei einem Eingriff, auf dessen Ausgleich aus den Gründen des § 6 Abs. 2 Satz 4 NatSchG-HE a.F. verzichtet wird, ausgleichen will, darf nach § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. nicht ausgleichen, auch wenn er dazu in der Lage ist; er muss vielmehr eine Abgabe in Höhe der ersparten Rekultivierungskosten leisten. Dagegen eröffnet die bundesrechtliche Regelung des § 8 b Abs. 2 BNatSchG demjenigen, der ausgleichen will, diese Möglichkeit. Die unterschiedlichen Regelungskonzepte von § 8 b Abs. 2 BNatSchG und § 6 Abs. 3 NatSchG-HE lassen den von Metz (a.a.O.) vorgeschlagenen Weg, man könne in bundesrechtskonformer Auslegung zu dem Ergebnis kommen, § 8 b Abs. 2 BNatSchG habe für den beplanten wie unbeplanten Innenbereich den Verzicht der Naturschutzbehörden auf den Naturausgleich gesetzlich angeordnet und damit die Anwendung des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. eröffnet, nicht zu. Der Bund ließ den Ländern eine Regelung offen, bei der Auswirkungen eines Vorhabens, die einen Eingriff in Natur und Landschaft entsprechen, regelmäßig durch Geldleistung auszugleichen waren; ein Naturalausgleich des Vorhabenträgers oder Eigentümers war zuzulassen. In dieser Regelung liegt kein Verzicht auf einen Ausgleich durch entsprechende Maßnahmen, der im Gegenteil nach dem Willen des -- vereinfacht gesagt -- Abgabenpflichtigen unabhängig vom Willen der Genehmigungsbehörde durchgeführt werden konnte. Sowohl die Tatbestandsvoraussetzungen für Kompensationen sind in § 8 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG a.F. verschieden von denen in § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. als auch die gesetzlich vorgesehene Stufenfolge der Heranziehung zu den verschiedenen Formen. Eine Übereinstimmung des § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F., der in Teilbereichen unverändert anwendbar bleibt, mit Bundesrecht im Wege der Auslegung lässt sich nicht herstellen (so auch Lange, a.a.O. S. 319). Der von Meßerschmidt (Bundesnaturschutzgesetz, Kommentar, Stand: Mai 1996, § 8 b Rn. 17) vertretenen Auffassung, dass § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. mit § 8 b Abs. 2 BNatSchG vereinbar sei, da § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. die Abgabe grundsätzlich an die Nichtausgleichbarkeit des Eingriffs knüpfe und diese daher unter engeren Voraussetzungen erhoben werde, als das Bundesrecht es ermögliche, und das Nichtausschöpfen einer Regelungsermächtigung, anders als die Überschreitung, im Prinzip nicht zur Nichtigkeit führe, vermag der Senat nicht zu folgen. Die bestehenden Vorschriften über Ausgleichsabgaben stellen die letzte Stufe der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung dar. Sie finden erst dann Anwendung, wenn -- was hier nicht der Fall ist -- die zuerst genannten Tatbestandsvoraussetzungen gegeben sind.

Nach alledem bietet § 6 Abs. 3 NatSchG-HE a.F. keine Rechtsgrundlage für die von dem Beklagten geforderte Ausgleichsabgabe. Auf die Frage, ob die naturschutzrechtliche Ausgleichsabgabe der Höhe nach ordnungsgemäß berechnet worden ist, kommt es danach nicht mehr an.

Der Beklagte hat als unterliegender Teil gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

 

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