Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

VG Meinigen, 10.3.1997, 5 K 664/95.Me

TitelVG Meinigen, 10.3.1997, 5 K 664/95.Me 
OrientierungssatzAltlastenfreistellung; Berücksichtigung zivilrechtlicher Regelungen 
NormURaG Art. 1 § 4 Abs. 2 
Leitsatz1. Bei der Ermessensentscheidung der Behörde über eine Freistellung von der Verantwortlichkeit für Altlasten i. S. d. Art. 1 § 4 Abs. 2 Umweltrahmengesetz (URaG) kann diese auch berücksichtigen, welche Bodenwertsteigerungen durch eine Freistellung erfolgen. Ziel der Beseitigung von Investitionshemmnissen ist es, den Investor so zu stellen, als ob er ein unbelastetes Grundstück gekauft hätte. Ein zusätzlicher wirtschaftlicher Gewinn durch den billigen Ankauf eines belasteten Grundstückes und dessen Sanierung auf Kosten des Staates würde aber nicht nur die Beseitigung eines Investitionshemmnisses, sondern die Schaffung zusätzlichen Gewinnes bewirken. Hierzu ist die Behörde nicht verpflichtet.
2. In solchen Fällen bietet es sich an, einen Sockelbetrag von der Freistellung auszunehmen, der aus der Differenz zwischen dem bezahlten Kaufpreis und dem nach der Sanierung entstehenden Verkehrswert berechnet werden kann und den Antragsteller nur insofern von Altlasten freizustellen, als dieser Sockelbetrag bei den Kosten der Sanierung überschritten wird.
3. Wird ein altlastenverdächtiges Grundstück während eines behördlichen Freistellungsverfahrens veräußert und tritt der Käufer in das Freistellungsverfahren ein, so hat der Eigentumsübergang grundsätzlich keine Auswirkungen auf Grund und Umfang der zu gewährenden Freistellung. Es ist sachgerecht, wenn die Behörde bei der Überlegung, ob und in welcher Höhe ein Sockelbetrag von einer Freistellung auszunehmen ist, nicht von dem Erwerbspreis des Käufers, sondern von dem Kaufpreis ausgeht, den der Verkäufer ursprünglich entrichtet hat, wenn dieser wesentlich niedriger ist. Andernfalls würde diesem nämlich allein durch den Kauf des Grundstückes und den anschließenden Verkauf zu erheblich höheren Preisen zu Lasten des Staates ein Vorteil bei der Freistellung erwachsen, den er bei eigener Investition nicht gehabt hätte.
GerichtVG Meinigen 
Entscheidungsdatum10.03.1997 
Aktenzeichen5 K 664/95.Me 

Tatbestand

I.

Am 30.03.1992 beantragte Herr L. die Freistellung von der Haftung für Altlasten für die Grundstücke Fl.-Nrn. 4... und 7..., Flur 53 der Gemarkung E.. Er beabsichtige die Errichtung eines Wohn- und Geschäftshauses mit Tiefgarage. Aufgrund der vorherigen Nutzung durch eine Spedition und ein ehemaliges Gaswerk sei mit erheblicher Schadstoffbelastung des Bodens zu rechnen.

Auf Bitten der Stadt E. begutachtete die Thüringer Landesanstalt für Umwelt das Gelände. In ihrem Gutachten vom 22.12.1992 stellte sie fest, es sei deutlich zu erkennen, daß Altlasten vorhanden seien.

Mit Kaufvertrag vom 22.10.1992 verkaufte L. die Grundstücke an die Klägerin. Dieser Vertrag wurde mit weiterem notariellem Vertrag vom 20.01.1994 ergänzt. Hinsichtlich der Freiheit von Grund, Boden und Gebäuden von Umweltbelastungen (Altlasten) wurde in dem Vertrag vereinbart, "daß der Verkäufer den Käufer von allen Ansprüchen öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Art nach Maßgabe der nachstehenden Bestimmungen freistellt." Insbesondere folgen dann Vereinbarungen, wonach die Klägerin den Antrag auf Freistellung unterstützt und in dieses Verfahren eintritt. Sie ist verpflichtet, alle Möglichkeiten auszuschöpfen, die Freistellung nach dem Umweltrahmengesetz zu erlangen. Soweit danach eine Verantwortlichkeit für die vor dem 01.07.1990 und danach bis zum Übertragungsstichtag verursachten Schäden besteht, haftet hierfür der Verkäufer bis zu einer Höhe von 2.350.000,- DM.

Herr L. und die Klägerin erklärten gegenüber dem Thüringer Landesverwaltungsamt, daß die Klägerin in das anhängige Freistellungsverfahren eintrete.

Das Thüringer Landesverwaltungsamt holte ein Gutachten zum Freistellungsantrag bei der Firma E. GmbH ein, das diese mit Datum vom 08.11.1994 vorlegte. Nach dem Gutachten ist eine Sanierung notwendig. Die Kosten werden auf 3.600.000,- DM geschätzt.

Die Klägerin präzisierte die beabsichtigte gewerbliche Nutzung. Nunmehr sei beabsichtigt, ein Geschäftshaus zu errichten. Ein positiver Bauvorbescheid der Stadt E. wurde vorgelegt.

Mit Bescheid vom 07.02.1995 lehnte das Thüringer Landesverwaltungsamt den Antrag auf Freistellung ab. Die Klägerin sei durch den Kaufvertrag in der Form seiner Ergänzung durch Herrn L. von sämtlichen Altlastenansprüchen freigestellt, so daß eine Freistellung durch die Behörde nicht nötig sei.

Gegen diesen Bescheid ließ die Klägerin Widerspruch erheben. Der Bescheid sei ermessensfehlerhaft. Aus der zivilrechtlichen Vereinbarung zwischen der Klägerin und dem Verkäufer der Grundstücke folge kein Subsidiaritätsverhältnis, wie es die Behörde annehme. Die Regelung gelte nur für den Fall, daß der Freistellungsantrag fehlschlage, die Haftung des Verkäufers sei nachrangig. Darüber hinaus sei sie auch in der Höhe auf einen Betrag beschränkt, der niedriger sei, als die zu erwartenden Sanierungskosten. Außerdem trage die Klägerin das Risiko der Zahlungsunfähigkeit des Verkäufers.

Mit Widerspruchsbescheid vom 29.08.1995 wies das Thüringer Landesverwaltungsamt den Widerspruch zurück. Eine Freistellung komme trotz des Vorliegens aller Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 1 § 4 Abs. 3 Umweltrahmengesetz in der Fassung von Art. 12 des Hemmnisbeseitigungsgesetzes nicht in Betracht. Aus dem Kaufvertrag vom 22.10.1992 ergebe sich, daß die Klägerin für die Beseitigung vorhandener Altlasten allein hafte. Die neue Regelung im Vertrag vom 20.01.1994 ergebe nur dann einen Sinn, wenn dadurch die Haftung des Verkäufers unabhängig von einer möglichen Freistellung geregelt werden sollte. Die vertragliche Vereinbarung vom 20.01.1994 verfolge damit den Sinn und Zweck, die Widerspruchsführerin von der Kostenlast einer anstehenden Sanierung zu befreien und sei damit nicht an das Scheitern des Freistellungsantrages gebunden. Der Bescheid wurde dem Bevollmächtigten der Klägerin am 06.09.1995 zugestellt.

II.

Am 21.09.1995 ließ die Klägerin Klage erheben mit dem Antrag, den Bescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 07.02.1995 und den Widerspruchsbescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 29.08.1995 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, die Klägerin von der für Altlasten freizustellen; hilfsweise: den Beklagten zu verpflichten, über den Freistellungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Es sei nicht richtig, daß die Klägerin wegen der Vereinbarungen im Kaufvertrag und seiner Ergänzung kein Kostenrisiko im Falle einer behördlichen Inanspruchnahme als Sanierungsverantwortliche treffe. Grundsätzlich treffe die Klägerin die Sanierungslast. Die vertragliche Vereinbarung sei gegenüber der öffentlich-rechtlichen Freistellung subsidiär. Darüber hinaus treffe die Klägerin ohnehin die über den Höchstbetrag von 2.350.000,-DM hinausgehende Gewährleistungspflicht, während mit höheren Kosten zu rechnen sei. Im übrigen seien auch die Interessen des Verkäufers als Grundstückseigentümer zu berücksichtigen.

Der Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen.

Die Bescheide seien rechtmäßig. Das Insolvenzrisiko des Verkäufers gehöre zu den Risiken des täglichen Lebens, hierfür übernehme der Staat keine "Ausfallversicherung". Die wirtschaftlichen Interessen des Verkäufers seien in die Entscheidungsfindung nicht einzustellen.

Auf den Inhalt der Gerichts- und der Behördenakten sowie der Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 10.03.1997 wird Bezug genommen.

Gründe

1.

Die Klage ist zulässig. Insbesondere hat die Klägerin ein Rechtsschutzbedürfnis. Dies ist nicht etwa deshalb entfallen, weil sie durch den Kaufvertrag mit dem früheren Eigentümer L. von Altlasten freigestellt wäre. Bei dem Kaufvertrag handelt es sich um eine zivilrechtliche Vereinbarung, die nichts daran ändert, daß die Klägerin für eventuelle Umweltschäden auf ihrem Betriebsgelände als Zustandsstörerin haftet (VG Meiningen, Gerichtsbescheid vom 01.03.1993, Az.: SU 1 K 92.188). Weiterhin handelt es sich bei den Grundstücken unter Umständen um Altlasten im Sinne des § 16 Abs. 2 Ziffer 2 und Abs. 3 ThAbfAG, für die die Klägerin als Sanierungsverantwortliche im Sinne des § 20 Abs. 1 Ziffer 1 ThAbfAG zur Sanierung verpflichtet werden könnte. Da die Klägerin somit rechtlich nicht vor finanziellen Ansprüchen und Verpflichtungen zu Sanierungsmaßnahmen sichergestellt ist, ist das Rechtsschutzbedürfnis für die vorliegende Klage gegeben (VG Meiningen, a.a.O.).

2.

Die Klage ist im Hilfsantrag begründet. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Da dem Beklagten für eine erneute Entscheidung ein Ermessensspielraum zusteht, war er zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

2.1.

Nach Art. 1 § 4 Abs. 3 Umweltrahmengesetz in der Fassung von Art. 12 des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen -Hemmnisbeseitigungsgesetz- (BGBl. I 1991, 785) sind Eigentümer und Besitzer von Anlagen und Grundstücken, die gewerblichen Zwecken dienen oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmungen Verwendung finden, für die vor dem 01.07.1990 verursachten Schäden dann nicht verantwortlich, wenn die zuständige Behörde sie im Einvernehmen mit der obersten Landesbehörde von der Verantwortung freistellt. Die Klägerin konnte in den vom Voreigentümer L. fristgerecht (Art. 1 § 4 Abs. 3 Satz 4 Umweltrahmengesetz) gestellten Antrag eintreten. Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Freistellung sind erfüllt. Das Gericht sieht insofern von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab, da es der Begründung des Verwaltungsaktes und des Widerspruchsbescheids folgt (§ 117 Abs. 5 VwGO).

Liegen die Voraussetzungen für eine Freistellung vor, kann eine solche erfolgen, wenn dies unter Abwägung der Interessen des Eigentümers, des Besitzers oder des Erwerbers, der durch den Betrieb der Anlage oder die Benutzung des Grundstückes möglicherweise Geschädigten, der Allgemeinheit und des Umweltschutzes geboten ist. Der Behörde ist somit ein Ermessen eingeräumt. Nach § 114 VwGO prüft in einem solchen Fall das Gericht, ob die Ablehnung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

Vorliegend hat die Behörde ihr Ermessen schon deshalb falsch gebraucht, weil sie von falschen tatsächlichen Voraussetzungen ausgegangen ist. Im Verwaltungsakt vom 07.02.1995 wird für die Ablehnung der Freistellung als entscheidend die Tatsache herangezogen, daß die Antragstellerin im Hinblick auf die Regelungen der notariellen Vertragsergänzung vom 20.01.1994 keinerlei Kostenrisiko im Falle einer behördlichen Inanspruchnahme als Sanierungsverantwortliche träfe. Die Behörde nimmt dabei Bezug auf § 2 des notariellen Vertrages vom 20.01.1994, wonach der Verkäufer die Klägerin von allen Ansprüchen öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Art nach Maßgabe der nachstehenden Bestimmungen freistellt. Damit steht nach Auffassung der Behörde fest, "daß die Antragsteller in keinem denkbaren Fall auch nur teilweise für Sanierungskosten aufzukommen hätte. Eine subsidiäre Haftung der Antragstellerin ist jedenfalls in dem notariellen Kaufvertrag nicht vorgesehen." Im Widerspruchsbescheid vom 29.08.1995 werden die gleichen Erwägungen angestellt.

In beiden Bescheiden wird aber übersehen, daß die Haftung des Verkäufers auf eine Höhe von maximal 2.350.000,- DM beschränkt ist, während nach dem von der Behörde eingeholten Gutachten der Firma E. GmbH die Sanierungskosten auf 3.600.000,- DM geschätzt werden. Es kann damit keine Rede davon sein, daß eine Sanierungsverantwortung der Klägerin unter allen Umständen ausscheidet. Schon allein dadurch sind die Ermessenserwägungen des Beklagten so schwer fehlerhaft, daß der Bescheid aufzuheben war.

2.2.

Allerdings führen diese Erwägungen nicht zu der im Hauptantrag begehrten Verpflichtung des Beklagten, die begehrte Freistellung zu erteilen. Der Beklagte hat nämlich im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin noch einen Ermessensspielraum. Dieses Ermessen kann nicht das Gericht anstelle des Beklagten ausüben, so daß insoweit die Sache nicht spruchreif ist, so daß der Beklagte zu verpflichten war, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Bei dieser erneuten Entscheidung wird die Behörde vor allem folgende Überlegungen zu berücksichtigen haben:

Eine Freistellung im Sinne des Art. 1 § 4 Abs. 3 Umweltrahmengesetz scheidet nicht schon wegen des Erwerbs mit den Regelungen über die Haftung des Verkäufers L. aus. Diese Überlegung der Behörde widerspricht Sinn und Zweck der gesetzlichen Vorschriften. Hätte der frühere Eigentümer das Grundstück nicht verkauft, wäre nach den Erwägungen des Beklagten eine Freistellung grundsätzlich zu gewähren gewesen, die für die Ablehnung herangezogenen Gründe hätten in seiner Person nicht vorgelegen. Allein durch den Verkauf der Grundstücke kann sich die Rechtslage nicht ändern. Das Gesetz erwähnt den Erwerber ausdrücklich als Anspruchsberechtigten. Beim Verkauf der Grundstücke hat es auch keine gesetzliche Pflicht zur Haftung des Verkäufers gegeben, ein Kaufvertrag wäre auch ohne eine solche Haftungsklausel möglich und rechtlich zulässig gewesen. Außerdem ergibt sich aus der Gesamtschau der Regelungen im Kaufvertrag, daß der Verkäufer L. nur dann haften soll, wenn der Freistellungsantrag, zu dessen Übernahme und notfalls gerichtlicher Erzwingung die Klägerin auch verpflichtet war, nicht zum Erfolg führen sollte. In der Gesamtschau der vertraglichen Regelung ist eindeutig der Freistellungsantrag als vorrangig gegenüber der zivilrechtlichen Haftung des Verkäufers vereinbart worden. Eine solche Regelung ist auch völlig legitim und kann nicht zum Ausschluß der Freistellung führen, da sonst schon aus Risikogründen der Erwerb eines solchen Grundstückes verhindert würde, was gerade nicht Sinn einer gesetzlichen Regelung ist, die der Beseitigung von Hemmnissen bei Investitionen dienen soll. Der Beklagte hat insbesondere verkannt, daß es sich bei dieser Vorschrift nicht um eine in erster Linie vor dem Hintergrund des Umweltschutzgedankens entstandene Vorschrift handelt, sondern daß es vielmehr, wie schon der Titel des "Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen" zeigt, um Förderung der Wirtschaft geht. Schon aus dem Wortlaut des Gesetzes ergibt sich, daß die möglichen Investitionshindernisse beseitigt werden sollen, die darin bestehen, daß ein möglicher Investor mit unkalkulierbaren in der Zukunft zu realisierenden Sanierungsforderungen oder mit Forderungen rechnen muß, die eine wirtschaftliche Investition nicht möglich machen (vgl. VG Meiningen, a.a.O.).

Welche Überlegungen in die Ermessensentscheidung tatsächlich einzubeziehen wären, ergibt sich unter anderem aus der Ziffer 7 der "Hinweise des Bundesministers für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 2. August 1991". Danach sind in die Abwägung "entsprechend den gesetzlichen Vorgaben folgende Belange einzubeziehen:

- das wirtschaftliche Interesse des Eigentümers, Besitzers oder Erwerbers und der für diese ohne eine Freistellung bestehenden Verantwortlichkeit

- die Interessen der durch den Betrieb der Anlage oder die Nutzung des Grundstückes möglicherweise Geschädigten

- wirtschaftspolitische Erwägungen, insbesondere Auswirkungen auf die Fortführung des Unternehmens und die Erhaltung oder Schaffung von Arbeitsplätzen; sonstige Nutzen für die Allgemeinheit; die durch die Freistellung dem Land entstehenden Risiken hinsichtlich der Inanspruchnahme auf Schadenersatz sowie der Sanierungsrisiken einschließlich etwaiger Sanierungskosten ...

- Auswirkungen auf die Umwelt."

Bei der Ermessensentscheidung wird der Beklagte aber im Gegensatz zur Rechtsauffassung der Klägerin auch berücksichtigen können, welche Bodenwertsteigerungen durch eine Freistellung erfolgen können. Ist Ziel des Gesetzes wie ausgeführt die Beseitigung eines Investitionshemmnisses, so kann die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens über die Freistellung nicht nur dem Grunde sondern auch der Höhe nach unter Abwägung aller hierbei heranzuziehender Erwägungen entscheiden. Dabei kann sie berücksichtigen, ob durch die Freistellung ein Zuwachs an Bodenwert eintritt. Hat ein Investor Grund und Boden zu einem unter dem Verkehrswert liegenden Preis gekauft, etwa weil Altlasten bekannt waren, führt die Freistellung zu einer Bodenwertsteigerung, wenn sie in vollem Umfang der entstehenden Kosten gewährt wird. Ziel der Beseitigung von Investitionshemmnissen ist es aber, den Investor so zu stellen, als ob er ein unbelastetes Grundstück gekauft hätte. Ein zusätzlicher wirtschaftlicher Gewinn durch den billigen Ankauf eines belasteten Grundstückes und dessen Sanierung auf Kosten des Staates bedeutet aber nicht nur die Beseitigung eines Investitionshemmnisses, sondern die Schaffung eines zusätzlichen Gewinnes. Hierzu ist die Behörde nicht verpflichtet. In solchen Fällen bietet es sich deshalb zum Beispiel an, einen Sockelbetrag von der Freistellung auszunehmen, der aus der Differenz zwischen dem vom Antragsteller bezahlten Kaufpreis und dem nach der Sanierung entstehenden Verkehrswert berechnet werden kann und den Antragsteller nur insofern von Altlasten freizustellen, als dieser Sockelbetrag bei den Kosten der Sanierung überschritten wird. Dies entspricht auch dem Rechtsgedanken des § 22 ThAbfAG, wonach der Grundeigentümer zur Zahlung einen Wertzuwachsausgleichs verpflichtet werden kann, wenn ein Dritter Sanierungsmaßnahmen vornimmt und dadurch der Verkehrswert erhöht wird. Eine Berücksichtigung dieser Umstände im Freistellungsverfahren würde dadurch auch ein weiteres Verfahren auf Gewährung eines Wertzuwachsausgleichs erübrigen.

Im vorliegenden Fall wird die Behörde noch einen weiteren Gesichtspunkt berücksichtigen dürfen. Wie ausgeführt, geht die Kammer davon aus, daß durch den Verkauf des früheren Eigentümers an die Klägerin keine Nachteile für das Freistellungsverfahren erwachsen dürfen. Allerdings gibt das Gesetz auch keine Anhaltspunkte dafür, daß ein solcher Verkauf die Rechtslage zugunsten des Antragstellers verändert. Es wäre somit durchaus sachgerecht, wenn der Beklagte bei der Überlegung, ob und in welcher Höhe ein Sockelbetrag von einer Freistellung auszunehmen ist, nicht von dem Erwerbspreis der Klägerin, sondern von dem Kaufpreis ausgehen würde, den der Verkäufer L. seinerzeit entrichtet hat. Andernfalls würde diesem nämlich allein durch den Kauf der Grundstücke und ihren anschließenden Verkauf zu erheblich höheren Preisen zu Lasten des Staates ein Vorteil bei der Freistellung erwachsen, den er bei eigener Investition nicht gehabt hätte.

Nach alledem ist festzustellen, daß der Beklagte über den Antrag der Klägerin neu zu entscheiden haben wird, dabei aber, jedenfalls was dem Umfang der Freistellung betrifft, noch einen erheblichen Ermessensspielraum hat.

3.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709, § 708 Nr. 11 ZPO.

 

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