Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

OVG Lüneburg, 13.02.1995, 6 K 284/95

TitelOVG Lüneburg, 13.02.1995, 6 K 284/95 
OrientierungssatzÜberplanung von Altlasten: Ein unter (beachtlicher) Verletzung des Abwägungsgebotes erlassener Bebauungsplan ist nichtig 
NormVwGO § 47 Abs. 2 Satz 1 letzter Halbsatz; BBauG § 1 Abs. 6 Satz 2 Spiegelstrich 1 (1979); BBauG § 1 Abs. 7 (1979); BBauG § 155a f. (1979); BBauG § 155b Abs. 2 Satz 2 (1979); BBauG § 183 (1979) 
Leitsatz1. Zu den Anforderungen an die gemeindliche Ermittlungspflicht im Hinblick auf Altlasten bei der Aufstellung von Bebauungsplänen.
2. Eine hoheitliche Planung muß die Probleme, die sie aufwirft, grundsätzlich auch abwägend bewältigen; sie darf sie nicht unabgewogen offenlassen und ihre Lösung den nachfolgenden Verfahrensschritten, insbesondere den Baugenehmigungsverfahren, überlassen.
GerichtOVG Lüneburg 
Entscheidungsdatum13.02.1995 
Aktenzeichen6 K 284/95 

Tatbestand

Der Antragsteller begehrte Feststellung, daß der Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 56 "Wohnpark ??, der im wesentlichen reines und allgemeines Wohngebiet festsetzt, nichtig sei. Er macht zur Begründung im wesentlichen geltend, die Antragsgegnerin habe bei Planaufstellung die (u.a.) durch eine Munitionsfabrik hervorgerufenen Bodenbelastungen nicht (ausreichend) ermittelt und berücksichtigt.

Das ca. 27 ha große, trapezförmige Plangelände wird im Norden von der Straße, im Westen von einer Eisenbahnlinie, im Süden von der ?-Straße und im Osten vom Gebiet der ? begrenzt.

Auf dem Gelände haben folgende Nutzungen stattgefunden: Etwa ab dem Jahre 1830 wurde dort eine Ziegelei betrieben. Das mittlings des Plangeländes liegende Regenwasserrückhaltebecken geht auf den dabei bis etwa zum Jahre 1903 durchgeführten Tonabbau zurück. Außerdem wurden dort etwa ab dem Jahre 1861 Zündhütchen hergestellt. Die hierzu errichtete Anlage wurde 1911 bis 1914 zur Munitionfabrik erweitert. Diese wurde nach dem Ende des 1. Weltkrieges teils demontiert, teils auf die Produktion nichtmilitärischer Munition umgestellt. 1934 übernahm die ?-AG das Gelände und erweiterte die Produktionsstätten. Bis April 1945 stellte sie dort Infanterie- und Pistolenmunition, 2 cm-Granaten sowie Sprengstoffe her.

Nach Kriegsende wurde das Gelände etwa zwei Jahre lang zur Unterbringung und Aufnahme von Flüchtlingen genutzt; die letzten Familien der Vertriebenen und Flüchtlinge sollen das Gelände erst im Jahre 1958 verlassen haben. Etwa ab dem Jahre 1947/48 siedelten sich in zunehmender Zahl Gewerbebetriebe unterschiedlicher, darunter der folgenden Arten an: Maschinenbau und Eisengießerei, Kleider-, Matratzen-, Polster- und Kofferfabrikation Tischlerei, Spedition- und Lagerhaltung, chemische Produktion, Fabrikation von Fernsehgeräten.

Am 3. Juli 1980 hörte die Antragsgegnerin die Bürger öffentlich an. Am 17. Juli 1980 beschloß sie, den angegriffenen Bebauungsplan aufzustellen und mit dem Entwurf der Begründung öffentlich auszulegen. Das geschah (nach Bekanntmachung vom 30. Juli bis 5. August 1980) vom 14. August bis 15. September 1980. In dieser Zeit wurden auch die Träger öffentlicher Belange (nach Benachrichtigung vom 30. Juli 1980) beteiligt. Am 15. Dezember 1980 wies die Antraggegnerin Bedenken und Anregungen (u.a.) des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung und der Deutschen Bundesbahn zurück und beschloß den Bebauungsplan als Satzung. Die Bezirksregierung ? genehmigte den Plan unter dem 5. Juni 1981 mit der Auflage, dessen Begründung entsprechend dem schon am 29. Mai 1981 gefaßten Ratsbeschluß zu ergänzen. Diese Änderungen bezogen sich u.a. auf Nr. 2 der Begründung, in der die Dringlichkeit begründet wurde, den Bebauungsplan vor Wirksamkeit des Flächennutzungsplans zu erlassen. Das rechtfertige sich daraus, daß der Bebauungsplan Voraussetzung für. den Wechsel des Eigentums an den Flächen (von der Firma ? auf die ?  und ? mbH Wohnpark ?-KG in sowie für den Erschließungs- und den Folgelastenvertrag sei, den die Antragsgegnerin mit dem künftigen Bau- und Erschließungsträger, der ? geschlossen hatte.

Am 2. Juli 1981 wurde die Genehmigung bekannt gemacht.

Etwa im Jahre 1983 wurden die Gebäude der ?-AG größtenteils abgerissen. Der Abraum wurde im wesentlichen zur Herstellung des Lärmschutzwalles entlang der Westgrenze des Plangebietes verwandt, im übrigen deponiert. Außerdem wurden umfangreiche Erdarbeiten vorgenommen. Dabei, sowie in den Jahren 1987/88, wurden mehrmals Produktionsreste, Munition sowie Geschosse (u.a. 1.200 2-cm Granaten sowie 40 kg Munitionsstücke) gefunden und vom Kampfmittelbeseitigungsdienst (KBD) geborgen. Des weiteren wurde mit Erdreich und Schlamm vermischter Phosphor entdeckt, auf besonderen Flächen südlich und westlich des Teiches (Regenwasserrückhaltebeckens) verbracht, ausgebreitet und wiederholt gewendet, bis der Phosphor vollständig verbrannt war. Die Erdmassen wurden gleichfalls auf dem Gebiet der ? deponiert. Ab dem Jahr 1984 wurde das Gelände entsprechend den Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplanes bebaut.

Im Mai 1990 beauftragte das Niedersächsische Umweltministerium das Institut I., eine Gefährdungsabschätzung durchzuführen. Das Institut I erstellte sie unter dem 22. März 1991. Auf seinen Vorschlag wurden - für rund 450.000,- DM - Voruntersuchungen durchgeführt. Der entsprechende Bericht des Institutes I (vom 16. Juli 1992) war Grundlage für die Durchführung von Detailuntersuchungen, die gleichfalls von diesem für etwa 1,5 Millionen DM angestellt wurden. Im (abschließenden) Bericht des Institutes I vom 11. Februar 1994 wurden verwertet das Gutachten zur Gefährdungsabschätzung v on Rüstungsaltlasten am Standort ? des Prof. Dr. med. vet. ? vom 20. März 1991 sowie die von Prof. Dr. ? und anderen verfaßte Toxikologische Abschätzung der von der Rüstungsaltlast ausgehenden Gefahren vom August 1993. Auf den Inhalt dieser Stellungnahmen wird Bezug genommen. Diese Gutachten sind Grundlage einer Projektgruppe, die (erst unter der Federführung der Bezirksregierung ? jetzt unter der des Antragstellers) in Abstimmung mit den Bewohnern Sanierungsmaßnahmen durchzuführen hat. Damit soll Anfang 1995 begonnen worden sein.

Am 16. Dezember 1991 hat der Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt. Er führt zur Begründung aus: Er sei zur Stellung des Antrages befugt. Das Gelände sei zwar schon weitgehend bebaut. Er werde jedoch nach Ablauf der letztmalig bis zum 31. Dezember 1995 verlängerten Veränderungssperre hinsichtlich der noch unbebauten Flächen gehalten sein, den Bebauungsplan bei der Beurteilung von Bauanträgen, vor allem aber bei der Behandlung bislang unbeschiedener Teilungsanträge zu beachten, die (namentlich von der JU) mit dem Ziel gestellt worden seien, die Grundstücke zum Zwecke der Bebauung zu veräußern. Erteile er auf der Grundlage des angegriffenen Bebauungsplanes diese Teilungsgenehmigungen, könnten Bauanträge für Wohngebäude nicht mehr abgelehnt werden und würden die Kaufinteressenten zugleich geschädigt. Der Antrag sei auch begründet. Erhebliche Teile des Plangeländes seien nach den erwähnten Gutachten mit Schwermetallen (vor allem Quecksilber und Blei) sowie Kohlenwasserstoffverbindungen in deutlich über den Grenzwerten liegenden Konzentrationen versetzt. Jene Bodenverunreinigungen seien vor allem durch die Munitionsfabrikation hervorgerufen worden, die dort entgegen den Vorstellungen der Antragsgegnerin bei Planaufstellung nicht erst zu Beginn der 30er Jahre aufgenommen worden sei. Die anderen Stoffe seien von Gewerbetreibenden, namentlich der PER- Anlage der Firma ?-Chemie verursacht worden. Diese Bodenverunreinigungen habe die Antragsgegnerin nicht in die Abwägung eingestellt, obwohl ihr Kenntnisstand über die Vornutzung des Geländes dazu Anlaß gegeben hätte; immerhin sei der Plan erst 1980 und nicht zu früherer Zeit aufgestellt worden. Das Bewußtsein um die Gefahren, die von einem wie hier gewerblich genutzten Gelände ausgehen (können), sei damals bereits soweit entwickelt gewesen, daß sich der Antragsgegnerin die Notwendigkeit vorheriger und gründlicher Untersuchung des Bodens hätte aufdrängen müssen. Auch / Jedenfalls das Abwägungsergebnis sei im Lichte fortgeschrittener Erkenntnis nicht zu halten. So hätte schlechterdings nicht geplant werden dürfen.

Der Antragsteller beantragt, den am 15. Dezember 1980 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. 56 "Wohnpark ?" in der Fassung seiner 7. Änderung der Antraggegnerin für nichtig zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Sie teilt mit, daß sie das Verfahren zur 9. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 56 betreibe. Ziel sei es, auf der Grundlage der nunmehr gewonnenen Erkenntnisse die Festsetzungen betreffend die überbaubaren und der von Bebauung freizuhaltenden Flächen und deren Nutzung anzupassen sowie die kontaminierten Flächen zu kennzeichnen. Die sich dabei abzeichnenden verschiedenen Schwerpunkte der Belastung lägen innerhalb der bereits bebauten Gebiete des Planbereiches. In der Sache sei der Antrag nicht begründet. Alle seinerzeit abwägungsrelevanten Fragen habe sie behandelt. Erst im Nachhinein habe sich gezeigt, daß der Plan in Teilen wegen der dort anzutreffenden Bodenverhältnisse nicht verwirklicht werden könne oder hätte verwirklicht werden dürfen. Auch das Abwägungsergebnis sei nicht zu beanstanden Die Gutachter hätten bei den Bewohnern gesundheitliche Beeinträchtigungen nicht feststellen können. Die Gefährlichkeit der Munitionsrückstände müsse nach dem Ergebnis der Gutachten gleichfalls differenziert beurteilt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten von Vortrag und Sachverhalt wird auf die gewechselten Schriftsätze, die Unterlagen betreffend die Aufstellung des angegriffenen Bebauungsplanes sowie die Darstellung ? von einer Munitionsfabrik zum Wohnpark. Der Versuch einer Rekonstruktion in der Zeit zwischen 1831 und 1992, (nachfolgend "Chronik" zitiert) Bezug genommen.

Gründe

Dem Antrag ist stattzugeben. Er ist zulässig. Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 letzter Halbsatz VwGO antragsbefugt, weil er den Bebauungsplan bei seinen Amtshandlungen zu beachten hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.03.1989, - 4 NB 10.88 BVerwGE 81, 307, 309 f.). Dem Antragsteller steht auch das für die Durchführung des Normenkontrollverfahrens erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (anderer Auffassung - Rechtschutzbedürfnis nicht erforderlich -: Kopp, VwGO, 10. Aufl., S 47 RdNr. 35) vollen Umfangs zur Seite, obwohl etwa 80 v.H. des Plangeländes bereits bebaut sind. Das kann nur bei Personen, die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Alternative 1 VwGO antragsberechtigt sind, zum Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses führen (vgl. z.B. BVerwG, Beschl. v. 28.08.1987 - 4 N 3.86 - BVerwGE 78, 85, 91 f.). Das Rechtsschutzbedürfnis antragstellender Behörden ist dagegen stets und schon dann gegeben, wenn sie mit der Ausführung der angegriffenen Norm befaßt sind, ohne über sie in der Gestalt der Änderung oder Aufhebung verfügen zu können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.03.1989 - 4 NB 10.88 - BVerwGE 81, 307, 309,f.; siehe auch BayVGH, Urt. v. 01.04.1982 - Nr. 15 N 81 A 1679, BayVBl. 1982, 654). Über die Frage, ob dem Antragsteller eine Planverwerfungskompetenz zusteht, herrscht in so hohem Maße Streit (vgl. dazu etwa Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, 4. Aufl., S 10 RdNrn. 10 ff.), daß der Antragsteller nicht auf die Möglichkeit verwiesen werden darf, den Plan zu ignorieren statt das Normenkontrollverfahren zu betreiben. Diese unterschiedliche Behandlung der in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Antragsteller rechtfertigt sich daraus, daß die nach § 47 Abs. 1 Satz 1 Alternative 1 VwGO Antragsberechtigten (gerade) durch den Bebauungsplan einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten haben müssen. Daran fehlt es, wenn ein baulicher Zustand geschaffen worden ist, dessen Rechtsgrundlage nicht der Bebauungsplan, sondern eine Baugenehmigung ist; die Chancen, diese Baugenehmigung unter Hinweis auf die Nichtigkeit des Bebauungsplanes beseitigen zu können, sind zu vage/gering, um annehmen zu können, dem Antragsteller sei mit einer Nichtigerklärung des Bebauungsplanes gedient. Anders ist es bei der zum Vollzug der angegriffenen untergesetzlichen Rechtsvorschrift berufenen Behörden. Hier besteht hinreichend konkret - erstens - die Möglichkeit, daß eine Anwendung des Bebauungsplanes etwa deshalb in Betracht kommt, weil dessen Festsetzungen bislang nicht vollständig ausgeschöpft worden sind. Zweitens kommt in Betracht, auf der Grundlage einer Nichtigerklärung des Bebauungsplanes Baugenehmigungen mit der Begründung zurückzunehmen, die nunmehr erwiesene Ungültigkeit des Bebauungsplanes habe sich bereits bei ihrer Erteilung in einer Vertrauensschutz zerstörenden Weise abgezeichnet (vgl. Bad.-Württ. VGH, Urt. v. 3. März 1983 - 5 S 1751/82, NVwZ 1984, 44).

Der Antrag ist auch begründet. Die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplanes in seiner Ursprungsfassung (1980/81) beurteilt sich nach den Vorschriften des Bundesbaugesetzes in der Bekanntmachung der Neufassung vom 18. August 1976 (BGBl. I, S. 2256, 3617) in der Fassung des Gesetzes zur Beschleunigung von Verfahren und zur Erleichterung von Investitionsvorhaben im Städtebaurecht (v. 06.07.1979, BGBl. I, S. 949 - BBauG 1979 ), da das Planaufstellungsverfahren nach dem 1. August 1979 eingeleitet worden ist (vgl. § 183 BBauG 1979). Die sieben Änderungen des Bebauungsplanes haben weder zur Folge, daß seine Rechtmäßigkeit an den Vorschriften des Baugesetzbuches zu messen ist, noch daß Mängel des Planaufstellungsverfahrens aus den Jahren 1980/81 geheilt worden sind. Weder hat die Antragsgegnerin geltend gemacht noch ist ersichtlich, daß diese Planänderungen die für die Entscheidung maßgebliche Frage zum Gegenstand gehabt haben, ob und wie das Gelände trotz der Bodenverunreinigungen überplant werden durfte. Der am 15. Dezember 1980 als Satzung beschlossene Bebauungsplan verletzt das Abwägungsgebot, § 1 Abs. 7 BBauG 1979. Die Antragsgegnerin hat die Verunreinigungen des Bodens (a) nicht als einen abwägungserheblichen (b), nach Lage der Dinge erkennbaren (c) Belang in die Abwägung eingestellt (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 BVerwGE 34, 301, 309; Urt. v. 05.07.1974 - IV C 50.72 BVerwGE 45, 309, 314 f.). Späteren Verfahrensschritten durfte sie die Bewältigung der durch die Bodenverunreinigungen hervorgerufenen Probleme nicht überlassen (d). Dieser Mangel wurde nicht geheilt (e). Er führt zur Nichtigkeit des Planes insgesamt (f).

a)

Das Plangelände ist - nach Art, Intensität und Umfang über das gesamte Gelände in unterschiedlichem Maße verteilt - bei Aufstellung des Bebauungsplanes belastet gewesen und auch jetzt noch - durch die Bauarbeiten teilweise nunmehr an anderen Stellen - belastet. Das zieht die Antragsgegnerin nicht ernsthaft in Zweifel und wird im übrigen durch die Gutachten belegt. Zu verweisen ist insbesondere auf die Gefährdungsabschätzung von Rüstungsaltlasten auf dem Plangelände des Institutes I vom 11. Februar 1994. Diese wurde im wesentlichen anhand der sogenannten Hollandliste durchgeführt, die Belastungen in A- (Hintergrundbelastung), B- (Einleitung weitergehender Untersuchungen) und C-Werte (Sanierungsrichtwerte) einteilt. Außerdem wurden nutzungsbezogene Richtwerte der LAGA herangezogen; diese unterscheiden nach Gefährdung für den Anbau von Nutzpflanzen, Gefährdung der menschlichen Gesundheit auf Dauer sowie akute Gefährdung der menschlichen Gesundheit (vgl. S. 69 des Gutachtens). Danach ergibt sich, daß das Gelände vor allem östlich und südlich des Teiches in unterschiedlicher Weise belastet ist. Das Gutachten unterscheidet drei Regionen, und zwar - erstens - die gesamte Region südlich des Teiches von der West- bis zur Ostgrenze des Wohnparks bis hin zur Straße ?, zweitens die Grünanlage östlich des Teiches zwischen dem Regenrückhaltebecken und der ? -Straße sowie drittens - die Region östlich der ? -Straße zwischen dem ? im Norden und dem ? im Süden (vgl. S. 90 des Gutachtens). Der Boden der erstgenannten Region ist mit Schwermetallen (Quecksilber, Blei, Kupfer, Zink und Barium), vor allem aber mit chlorierten Kohlenwasserstoffen, polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen, exalierbaren organischen Halogeniden und polychlorierten Biphenylen versetzt. Es besteht die Möglichkeit der "inhalativen Aufnahme" dieser Stoffe durch Einatmen von Stäuben. Das legt nach Auffassung der Gutachter die dringende Notwendigkeit nahe, oberflächennahe Bodenkontaminationen zu beseitigen (vgl. zum Vorstehenden S. 90 - 94, 149 u. 164 des Gutachtens). Die zweite Fläche weist zum Teil weit über den C-Wert (Hollandliste) liegende Konzentrationen an Quecksilber, Kupfer und Blei auf. Hervorgerufen worden sind diese unter anderem durch die Tätigkeit im sogenannten Fällhaus, einem turmartigen Gebilde, in dem Zündstoffe aus Verbindungen von Barium, Blei und Quecksilber "ausgefällt" worden sind. Reste des Fällhauses stehen unter einem Erdhügel, der mit einer Schicht Mutterboden bedeckt ist. Das Gefahrenpotential ist zu erforschen (vgl. S. 159, 163 des Gutachtens). Als am schwersten belastet wird das dritte Gebiet bezeichnet (S. 95 f.). Nach den Ermittlungen des Institutes I sind dort Schwermetalle, vor allem Zink in Konzentrationen anzutreffen, die nach Auffassung des Institutes I sogar eine akute Gefährdung für die Gesundheit, namentlich die spielender Kinder darstellen. Neben den erwähnten Schadstoffen Schwermetallen und Kohlenwasserstoffen in verschiedenen Erscheinungsformen stellt die in Teilbereichen der Oberschichten zu vermutende Munition eine Gefahrenquelle dar. Schwierig mag es allerdings sein, die Schwerpunkte dieser Kontaminationen bezogen auf den Zeitpunkt der Planaufstellung zu lokalisieren. Es ist zu beobachten, daß durch die Aufschüttung des Lärmschutzwalles (in dem erhebliche Mengen möglicherweise kontaminierten Bodens vermutet werden, S. 159 des Gutachtens), durch die Bautätigkeit während der 80er Jahre sowie die Aufschüttung ortsfremden Bodens Schadstoffe in tiefere Bodenschichten oder an andere Stellen des Plangebietes gelangt sind. Das führt nicht nur dazu, daß im allgemeinen ein eindeutiger Grenzverlauf zwischen belasteten und unbelasteten Gebieten nicht festgelegt werden kann (vgl. S. 90, siehe auch S. 163 des Gutachtens). Vielmehr können die Schadstoffvorkommen nicht mehr / kaum bestimmten früheren Gebäuden zugeordnet und die Zustände verläßlich angegeben werden, die bis zur Aufstellung des angegriffenen Bebauungsplanes bestanden. Darauf kommt es hier indes nicht entscheidend an. Maßgeblich ist allein, daß die Schadstoffe bereits bei Planaufstellung im Boden enthalten waren und nicht erst später auf das Plangelände gelangt sind.

b)

Diese Bodenverunreinigungen und die aus ihnen resultierenden Gefahren für die menschliche Gesundheit sind gemäß § 1 Abs. 6 Satz 2 Spiegelstrich 1 BBauG 1979 auch planungsrechtlich erheblich gewesen. Danach hatten die Gemeinden bei der Aufstellung der Bauleitpläne unter anderem die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung zu berücksichtigen. Dazu zählen insbesondere die in § 3 Abs. 3 Nr. 1 des damals geltenden Gesetzes über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen in den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz in der Neufassung vom 18. August 1976, BGBl. I S. 2318, geändert durch Gesetz zur Beschleunigung von Verfahren und zur Erleichterung von Investitionsvorhaben im Städtebaurecht vom 6. Juli 1979, BGBl. I S. 949 - StBauFG -; vgl. jetzt § 136 Abs. 3 Nr. 1 BauGB) aufgeführten Belange. Das sind nach Buchstabe f) auch die Einwirkungen, die von Grundstücken insbesondere durch Verunreinigung für die in dem Gebiet wohnenden und arbeitenden Menschen ausgehen.

Durch die Gefährdungsabschätzung des Institutes I vom 11. Februar 1994 ist erwiesen, daß vom Boden sowohl in dem bei Planaufstellung gegebenen Zustand als auch in seiner jetzigen Beschaffenheit Gefahren für die menschliche Gesundheit enthielt / enthält. Für die bei Beschlußfassung gegebenen Verhältnisse ergibt sich dies schon aus dem im Tatbestand aufgeführten Umstand, daß etwa 1987 beim Abschieben von Boden an verschiedenen Stellen oberflächennah lagerndes Phosphor sowie Munition in erheblicher Stückzahl zutage getreten ist. Aber selbst jetzt noch, d.h. nach Aufschüttung fremden und Versiegelung des Bodens durch Bebauung gehen von diesem nach den überzeugenden Ausführungen des Institutes I Gefahren für die menschliche Gesundheit aus. Das läßt nur den Rückschluß zu, daß dies auch 1980/81 in mindestens vergleichbarer Weise so gewesen sein muß. Das Institut I (vgl. z.B. S. 144, 161, 163 - 167 des Gutachtens) hält die Durchführung von Maßnahmen für unabdingbar, um oberflächennah vorliegende Bodenkontaminationen mit den beschriebenen drei Gefahren potentialen (Kohlenwasserstoffe, Schwermetalle sowie oberflächennah lagernde Munition, insbesondere 2 cm-Granaten) zu beseitigen. Das gilt u.a. deshalb auch für die bereits bebauten Flächen, weil die flüchtigen Kohlenwasserstoffelemente durch Ritzen brüchiger Betonfundamente in Gebäude eindringen können, dort auch schon eingedrungen sind und auf diese Weise die Gesundheit der Bewohner gefährden (vgl. S. 141 des Gutachtens). Zu diesem Ergebnis gelangen die Gutachter in Auseinandersetzung mit den Äußerungen des Prof. Dr. med. vet. ? vom 20. März 1991 und von Prof. ? und anderen vom August 1993. Diese haben die Gefahrensituation zum Teil zwar abweichend eingeschätzt und insbesondere darauf hingewiesen, daß die Schwermetalle eine ?Ursachenkette" zum menschlichen Organismus (noch) nicht gefunden hätten. ? hält es beispielsweise für ausreichend, den Boden teils auszutauschen, teils darauf Aufschüttungen mit unbelastetem Boden vorzunehmen. Die unterschiedlichen Ergebnisse werden nach den überzeugenden Ausführungen des Gutachtens des Iinstitutes I (S. 144) im wesentlichen dadurch hervorgerufen, dass die vorgenannten Gutachter an Stellen geforscht haben, auf die standortfremder Oberboden aufgebracht worden sei. Das ändert indes nichts an der grundsätzlichen Richtigkeit der Aussage"? daß der Boden jetzt wie auch bei Planaufstellung jedenfalls an mehreren Stellen in einer Weise verunreinigt (gewesen) ist, die Anlaß die Sanierungsmaßnahmen gibt  /gegeben hat, um Gefahren von der menschlichen Gesundheit abzuwehren. Die Erkenntnis, dass solche Bodenverunreinigungen schon bei Aufstellung eines Bebauungsplanes in die Abwägung einzubeziehen sind, hat auch der Bundesgerichtshof in seiner von ihm selbst so genannten Altlastenrechtsprechung entwickelt (vgl. die Urteile vom 16. Januar 1989 - III ZR 194/87, NJW 1989, 976, 977; vom 6. Juli 1989 - III ZR 251/87, NJW 1990, 381, 382; vom 21. Dezember 1989 - III ZR 118/88, NJW 1990, 1038, 1039; vom 21. Februar 1991 - III ZR 245/89, NJW 1991, 2701 f.; sowie vom 13. Juli 1993 - III ZR 22/92, NJW 1993, 2615, 2616). Darin hat der Bundesgerichtshof überzeugend dargelegt, die Berücksichtigung allgemeiner Anforderungen an gesunde Wohnbedürfnisse gebiete, schon bei der Planung und nicht erst bei der bauordnungsrechtlichen Prüfung der Zulässigkeit eines Bauvorhabens Gefahrensituationen zu ermitteln und in die planerische Abwägung einzustellen, die als Folge der Planung, das heißt durch die an sie anknüpfende Entfaltung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kräfte im Gemeindegebiet, entstehen oder verfestigt werden können. Daraus folge, daß die Gemeinde bereits bei der Zusammenstellung des Planungsmaterials Gefährdungen aufzuklären habe, die durch eine Überplanung von mit Altlasten behafteten Flächen für die Gesundheit von Menschen oder die Standsicherheit von Bauwerken entstehen könnten. Der Bundesgerichtshof (Urteil vom 21. Februar 1991- - III ZR 245/89, NJW 1991, 2701) mißt dieser Rechtsprechung selbst zwar nur Bedeutung für die sich im Zusammenhang mit § 839 BGB / Art. 34 GG ergebenden Fragen zu und meint, er sei in seiner Altlastenrechtsprechung auf das Abwägungsgebot nicht näher eingegangen. Das hindert den Senat indes nicht, die zitierten Ausführungen des Bundesgerichtshofs jedenfalls insoweit als für das Abwägungsgebot richtig zu übernehmen, als es um die Erheblichkeit von Bodenverunreinigungen im Verfahren zur Aufstellung von Bauleitplänen geht (im Ergebnis ganz ähnlich OVG Koblenz, Urt. v. 5. Dezember 1990 - 10 C 52/89, NVwZ 1992, 190, 191 f.).

c)

Dieser Belang hätte (gleich, ob insoweit auf das Datum des Satzungsbeschlusses, den 15. Dezember 1980, oder des Ergänzungsbeschlusses, den 29. Mai 1981, abzustellen ist) nach Lage der Dinge in die Abwägung eingestellt werden müssen. Für welche Belange das gilt, läßt sich nicht erschöpfend generell, sondern nur für die jeweilige Planung im Hinblick auf das konkret verfolgte Planungsziel sowie die jeweilige Situation beantworten. Allgemein läßt sich nur folgendes sagen: Was die planende Stelle nicht "sieht" und was sie, nach den gegebenen Umständen auch nicht zu "sehen" braucht, kann und braucht von ihr auch nicht, berücksichtigt zu werden (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Urt. v. 09.11.1979 - 4 N 1.78 u.a., BVerwGE 59, 87, 101 und 103). Eine uferlose Ermittlungspflicht trifft die Gemeinde also nicht. Sie muß nicht "ins Blaue hinein? ermitteln. Überzogene Anforderungen an ihre Prüfungspflicht dürfen nicht gestellt werden (BGH, Urt. v. 21. Februar 1991 - III ZR 245/89 -, NJW 1991, 2701, 2702). Bei der Beurteilung, wie weit die Ermittlungspflicht der Gemeinde im Einzelfall reicht, ist folgendes zu beachten: Die Ermittlungen müssen - erstens - umso eingehender sein, je verbindlicher die in Rede stehende Planung ist. Zweitens: Je schutzwürdiger die beabsichtigte Nutzung, d.h. je schwerwiegender die mögliche Betroffenheit, desto weiter ist die Pflicht, die Wahrscheinlichkeit des Eintritts und den Umfang solcher Umstände zu ermitteln, die sich auf die Planung nachteilig auswirken können. Ähnlich wie im allgemeinen Polizeirecht (vgl. BVerwG, Urt. v. 26. Juni 1970 - IV C 99.67, DÖV 1970, 713, 715) stehen für den Umfang der gebotenen Ermittlungstätigkeit Schutzwürdigkeit der künftigen Nutzung und Wahrscheinlichkeit nachteiliger Einwirkungen in umgekehrtem Verhältnis (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 05.12.1990 - 10 C 52/89, NVwZ 1992, 190, 191; Henkel, UPR 1988, 367, 369). Danach traf die Antragsgegnerin 1980/81 eine gesteigerte Pflicht, durch Untersuchung möglichen Auswirkungen von Bodenbelastungen nachzugehen. Erstens regelt der angegriffene Bebauungsplan die Grundstücksnutzung verbindlich und bereitet diese - wie etwa ein Flächennutzungsplan - nicht erst vor. Zweitens konnte sich die Entscheidung über den Bebauungsplan nicht auf vorbereitende Planungen und in diesem Rahmen angestellte Untersuchungen stützen, da es sich um einen vorgezogenen Bebauungsplan handelt, vorbereitende Untersuchungen zu einem früheren Zeitpunkt und in vorangegangenen Planungsschritten also nicht angestellt worden waren. Drittens hat das bedrohte Schutzgut (Gesundheit der im Plangebiet auf Dauer wohnenden Menschen) einen besonders hohen Rang. Daher hatte die Antragsgegnerin die Pflicht, auch eher "nebensächlich" erscheinenden Anhaltspunkten "Augenmerk" zu schenken und sich so - "sah" sie schon die möglichen Nachteile nicht - im Sinne der zitierten Grundsätze (vgl. nochmals BVerwG, Beschl. v. 9. November 1979 - 4 N 1.78, 4 N 2 - 4.79, BVerwGE 59, 87, 103) "sehend" zu machen.

Dieser Pflicht hat die Antragsgegnerin 1980/81 nicht genügt. Möglicherweise hätte schon die der Antragsgegnerin bekannte (bewußte) Tatsache allein, daß auf dem Gelände mindestens 10 Jahre lang (1934 - 1945, so die Begründung des Bebauungsplanes; in Wahrheit war das dort schon erheblich früher und damit insgesamt länger geschehen) Munition und Sprengstoffe hergestellt worden waren, der Antragsgegnerin zwingender Anlaß sein müssen, das Gelände nicht nur stichprobenartig nach Produktionsresten zu durchsuchen. Bei dem Plangebiet handelt es sich um einen Bereich, der, bezogen auf das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin, erst recht auf das der einst selbständigen Gemeinde ?, sowohl nach Umfang als auch nach Intensität in hervorragender, allen noch in Erinnerung haftender Weise gewerblich genutzt worden war (vgl. etwa Nr. 2 Abs. 1 des Entwurfs der Planbegründung). Dies war nicht nur in Friedenszeiten, sondern während fast des gesamten III. Reiches geschehen. Die allgemeine Lebenserfahrung hätte daher nahelegen müssen anzunehmen, daß zumindest in den letzten Kriegsjahren - schon wegen des Drucks der äußeren Verhältnisse (zunehmend desolate wirtschaftliche Lage; Notwendigkeit, möglichst viel Sprengstoffe und Munition zu produzieren) - die Waffenherstellung ohne sonderlich Rücksicht auf und daher mit entsprechenden Folgen für den Baugrund betrieben worden war. Selbst wenn man diesen Ausführungen nicht folgte und mit Rücksicht auf im Jahre 1980 noch nicht zu weit entwickelte Kenntnisse einer Altlastenproblematik höhere Anforderungen an die Erkennbarkeit von Bodenverunreinigungen stellte, änderte sich am Ergebnis wegen zweier tatsächlicher Umstände nichts. Erstens: Bei der etwa 1947/48 aufgenommenen zivilen gewerblichen Nutzung war ein Umstand zutage getreten, der der Antragsgegnerin Anlaß zu eingehender Ermittlung etwaiger Bodenverunreinigungen hätte sein müssen. 1958 war es bei der Firma ?-Chemie, die dort Granathülsen herstellte, zu einem Unfall gekommen. Eine u.a. mit Öl verunreinigte flüssige Substanz war in den zentralen Teich gelangt, dieser daraufhin abgepumpt worden. Dabei wurden mehrere mit weißem Phosphor gefüllte, teilweise korrodierte Fässer entdeckt, die unter Wasser an Ketten befestigt worden waren, um den Kontakt mit Luft und damit das Entflammen des Phosphors zu verhindern (vgl. HAZ vom 16.12.1993, S. 21 "Chronik der Altlasten"; siehe auch "Chronik" ?, S. 70 ff.). Die Fässer wurden abtransportiert, Teichschlamm abgefahren. Das hätte der Antragsgegnerin zumindest bekannt sein müssen. ? wurde zwar erst durch Gesetz vom 20. Mai 1969 (Nds. GVBl. S. 118) zum 1. Juli 1969 mit anderen Gemeinden zur Gemeinde ? zusammengeschlossen. Das führt aber nicht etwa dazu, daß die Kenntnisse, die in ? vorhanden gewesen sein mußten, der Antragsgegnerin nicht mehr zugerechnet werden könnten. Dieser Vorfall hätte der Antragsgegnerin Anlaß sein müssen nachzuforschen, ob sich das Vorhandensein nicht ohne weiteres sichtbarer Produktionsrückstände wirklich auf den Bereich des Teiches beschränkte oder ob das Gelände - was mindestens genauso wahrscheinlich war - noch an anderer, bislang nicht entdeckter Stelle solche Rückstände enthielt. Das ist nicht geschehen. Triftigen Anlaß zur Erforschung aus früherer Geländenutzung resultierender Gefahren gab zweitens die Stellungnahme, die das Planungsamt des Antragstellers im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange unter dem 12. September 1980 (Beiakte G, Unterabschnitt 3, Nr. 30) abgegeben hatte. In ihrem ersten Absatz hatte der Antragsteller gegen den Bebauungsplan Bedenken zwar nicht erhoben und lediglich empfohlen, für das nördlich an das Sportgelände angrenzende Baugebiet nicht reines, sondern allgemeines Wohngebiet auszuweisen. Der zweite Absatz lautet jedoch: "Außerdem wird auf die Möglichkeit hingewiesen, daß aufgrund der früheren Nutzung des Geländes durch eine Munitionsfabrik produktionsspezifische Rückstände bei den Bauarbeiten angetroffen werden. Es sollte daher, falls noch nicht geschehen, der Kampfmittelbeseitigungsdienst des Landes Niedersachsen beteiligt werden." Zumindest das hätte der Antragsgegnerin Anlaß zu Nachforschungen sein müssen. Der Umfang der Untersuchungen, die das Institut I (für insgesamt etwa 2 Mio. DM) angestellt hat, zeigt, daß es nicht (einmal) ausgereicht hätte, den Kampfmittelbeseitigungsdienst des Landes Niedersachsen zur Untersuchung des Geländes zu veranlassen. Es ist den Akten nicht zu entnehmen, daß die Antragsgegnerin diese Anregung zum Anlaß genommen hat, sich durch "Geländeproben" halbwegs verläßliche Kenntnis über die vom Boden für die Gesundheit der künftigen Bewohner möglicherweise ausgehenden Gefahren zu verschaffen. Der ?Chronik" (S. 112) ist vielmehr sogar im Gegenteil zu entnehmen, daß der Kampfmittelbeseitigungsdienst Niedersachsen gleich nach Bekanntwerden der Baupläne der Investoren seine Mithilfe angeboten hatte, das Gelände zu untersuchen. Dieses Angebot sei jedoch ? so habe 1983 der Chef des Bombenräumkommandos ? erklärt - aus Kostengründen abgelehnt worden. Die Beschlußvorlage 122/1980 erwähnt diesen Gesichtspunkt als zu berücksichtigende Anregung oder Bedenken nicht. Behandelt wird dort, was den Boden anbetrifft (als Nr. 2), einzig die Stellungnahme des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung vom 3. September 1980. Dieses hatte darin nur auf baustatische Probleme, die die Beschaffenheit des Bodens aufwerfen könnte, nicht aber auf solche hingewiesen, die sich aus seiner Verunreinigung ergeben könnten.

d)

Die durch diese Bodenverunreinigungen aufgeworfenen Probleme hätten bereits im Planaufstellungsverfahren berücksichtigt werden müssen. Eine hoheitliche Planung muß die Probleme, die sie (hier in der Gestalt der Wohnbebauung auf kontaminiertem Grund) aufwirft, grundsätzlich auch abwägend bewältigen; sie darf sie nicht unabgewogen offenlassen und ihre Lösung den nachfolgenden Verfahrensschritten, insbesondere den Baugenehmigungsverfahren, überlassen (BVerwG, Urt. v. 23. Januar 1981 - 4 C 4.78 - BVerwGE 61, 295, 306 zum Fernstraßenplanungsrecht). Das muß zwar nicht vollständig und umfassend, d.h. in der Weise geschehen, daß alle durch die Planung aufgeworfenen Probleme schon jetzt abschließend gelöst werden. Die Planung darf es vielmehr in Grenzen anderen, nachfolgenden Verfahren überlassen, die zum Schutze der betroffenen Belange notwendigen Vorkehrungen zu schaffen. Sie darf aber nicht verhindern, daß solche Maßnahmen überhaupt durchgeführt werden können, sondern muß diese erforderlichen Maßnahmen ermöglichen (vgl. BVerwG Beschl. v. 28. August 1987 - 4 N 1.86, NVwZ 1988, 351, 353; vgl. auch Urt. v. 11. März 1988 - 4 C 56.84, BauR 1988, 448, 451 = NVwZ 1989, 659, 660; siehe auch Dolde, NJW 1984, 1713, 1716). Diesen Anforderungen wurde die angegriffene Planung nicht gerecht. Es mag zwar [sein], daß die nach § 9 Abs. 1 BBauG 1979 zulässigen Festsetzungen eine Auskofferung kontaminierten Bodens oder die Aufschüttung unbelasteten Bodens auf schwach kontaminierten "originären" Boden nicht zuließ (vgl. allerdings § 9 Abs. 1 Nr. 14, 17 BBauG 1979). Jedenfalls hätte den (wo auch immer durch Untersuchung zu lokalisierenden) Belastungsschwerpunkten dadurch Rechnung getragen werden müssen, daß - wurden die Bodenbelastungen schon nicht beseitigt - stark belastete Gebiete nicht zur Dauer-(Wohn-)nutzung, sondern beispielsweise allenfalls als Verkehrsfläche festgesetzt wurden. Das hätte bereits im Planaufstellungsverfahren geschehen müssen. Es ist im Genehmigungsverfahren für ein einzelnes Vorhaben nicht möglich, die zum Teil deutlich über den Bereich eines einzelnen Grundstücks hinausgehenden Verunreinigungen verläßlich festzustellen und zu sanieren. Dadurch, daß der angegriffenen Bebauungsplan zugelassen hat, große Bereiche der kontaminierten Flächen kleinteilig zu bebauen, hat er im Sinne der zitierten Grundsätze sogar verhindert, zumindest aber ganz erheblich, gleichfalls zur Nichtigkeit des Bebauungsplans führenden Weise erschwert, die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen durchzuführen.

e)

Dieser Fehler ist auch nicht geheilt worden. Maßgeblich sind die §§ 155a f., hier namentlich § 155 b Abs. 2 Satz 2 BBauG 1979. Danach waren Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluß gewesen sind. Die Auslegung dieser Vorschrift ist durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. August 1981 (4 C 57.80, BVerwGE 64, 33) geklärt. "Offensichtlich" ist danach ein Fehler, der nicht nur leicht erkennbar ist, sondern (auch und vor allem) auf objektiv erfaßbaren Sachumständen beruht. Fehler und Irrtümer, die z.B. die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange sind danach "offensichtlich", wenn sie sich etwa aus Akten, Protokollen, aus der Entwurfs- oder Planbegründung oder aus sonstigen Unterlagen ergeben und daher vom Gericht - gegebenenfalls durch Beweiserhebung -aufzuklären sind (BVerwG, a.a.O., S. 36 und 38). Danach ist der Abwägungsfehler offensichtlich. Denn spätestens aus der Stellungnahme des Antragstellers vom 12. September 1980 (a.a.O.) ergab sich die Erkennbarkeit dieses Belangs. Den Akten ist ebenfalls - gerade durch die vorhandene "Lücke" - zu entnehmen, daß daraufhin nichts veranlaßt, das heißt nicht einmal der Kampfmittelbeseitigungsdienst Niedersachsen beauftragt und die hier maßgebliche Frage auch nicht als im Rahmen der Anregungen und Bedenken zu behandelndes Problem erfaßt worden ist. Dieser Fehler ist außerdem auf das Abwägungsergebnis "von Einfluß" gewesen. Das ist schon dann zu bejahen, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, daß ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre. Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, daß der Mangel im Abwägungsvorgang auf das Abwägungsergebnis von Einfluß gewesen sein kann (BVerwG, a.a.O. S. 39 f.). Auch das ist zu bejahen. Wäre dem Rat der Antragsgegnerin 1980/81 bekannt gewesen wo und wie der Boden des Plangebietes kontaminiert gewesen ist, wäre nicht so geplant, sondern versucht worden, diesen Gefahren (etwa durch räumliche Aufteilung) zu begegnen.

f)

Dieser Mangel führt zur Nichtigkeit des Bebauungsplanes insgesamt. Er bezieht sich nicht nur auf abtrennbare Teilbereiche, sondern auf das gesamte Plangebiet und den Kern der Festsetzungen. Die angegriffene Norm ist damit nicht teilbar. Im übrigen könnte die Nichtigkeit des Bebauungsplanes auch deshalb nicht auf Teilbereiche beschränkt werden, weil nicht mit der gebotenen Sicherheit ermittelt werden kann, welche Flächen mit welcher Baudichte die Antragsgegnerin bei Kenntnis der bei Planaufstellung vorhandenen Bodenbelastungsschwerpunkte zur Wohnbebauung bestimmt hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers; vgl. z.B. BVerwG, Beschl. v. 8. August 1989 - 4 NB 2.89, NVwZ 1990, 159, 160 m.w.N.). Das folgt schon daraus, daß die Antragsgegnerin diese Bodenbelastungen seinerzeit überhaupt nicht in den Blick genommen hatte.

Die Kostenentscheidung folgt aus S 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe für eine Vorlage an das Bundesverwaltungsgericht gemäß S 47 Abs. 5 VwGO liegen nicht vor.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 6.000,- DM (i.W.: sechstausend Deutsche Mark) festgesetzt.

Die Entscheidung folgt aus §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 73 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der Sach- und Streitstand bietet keine genügenden Anhaltspunkte, den Wert zu bestimmen, den die Sache für den Antragsteller hat.

 

Enthalten in Fachsystemen:


Seitenanfang Seite drucken

Fachdokumente Online