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VGH Kassel, 23.08.2004, 6 TG 1119/03

TitelVGH Kassel, 23.08.2004, 6 TG 1119/03 
OrientierungssatzDie Vorlage von "Konzepten" kann nur in den vom BBodSchG vorgesehenen Fällen, d.h. im Rahmen des § 13 BBodSchG verlangt werden, bzw. in den Fällen, in denen diese Vorschrift durch Landesrecht für anwendbar erklärt wurde 
NormBBodSchG § 9 Abs. 2; BBodSchV § 3 Abs. 4; BBodSchV § 3 Abs. 5 
Leitsatz1. Das BBodSchG sieht die Anordnung der Vorlage von ?Konzepten? nur in der Form von Sanierungsplänen vor. Die Erstellung eines Sanierungsplans kann - abgesehen von landesrechtlichen Vorschriften - nur gem. § 13 BBodSchG für qualifizierte Altlasten und nicht auf der Grundlage des § 10 Abs. 1 BBodSchG für schädliche Bodenveränderungen angeordnet werden.
2. Zu den Untersuchungen i.S.d. § 9 Abs. 2 BBodSchG gehören auch solche, die das Ausmaß einer schädlichen Bodenveränderung und damit den Umfang der notwendigen Maßnahmen betreffen.
GerichtVGH Kassel 
Entscheidungsdatum23.08.2004 
Aktenzeichen6 TG 1119/03 

Gründe

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer Anordnung nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, mit der die Antragstellerin als Sanierungspflichtige unter anderem zur Erstellung eines Konzepts für die Untersuchung des Bodens und des Grundwassers hinsichtlich eines Grundstücks verpflichtet wurde, auf dem schädliche Bodenveränderungen vorhanden sind. Nachdem der Antragsgegner im Widerspruchsbescheid den Sofortvollzug seiner Verfügung angeordnet hatte, stellte das VG auf entsprechenden Eilantrag der Antragsteller hin die aufschiebende Wirkung der Klage wieder her. Dagegen richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners. Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 24.3.2004 hat keinen Erfolg.

Die vom Antragsgegner in der Beschwerdebegründung vom 16.4.2003 vorgebrachten Gründe rechtfertigen keine andere Entscheidung; sie führen nicht zur Abänderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung.

Soweit der Antragsgegner sich dagegen wendet, dass das Verwaltungsgericht der Nr. 2 der angefochtenen Verfügung vom 3.9.2001 nicht habe entnehmen können, ob nur die Erstellung eines Untersuchungskonzepts oder auch die Durchführung von Untersuchungen oder gar die Sanierung selbst verlangt werde, ist auch für den Senat der Inhalt der Anordnung nicht zweifelsfrei erkennbar.

Offensichtlich wollte der Antragsgegner der Antragstellerin die Erstellung eines ?Konzepts für die Untersuchung? des Bodens und des Grundwassers aufgeben. Dieses Konzept sollte durch einen Sachverständigen erstellt und der Behörde zur Zustimmung vorgelegt werden. Zutreffend hat das VG in dem angegriffenen Beschluss ausgeführt, dass es dafür an einer Rechtsgrundlage fehlt mit der Folge, dass die Anordnung insoweit rechtswidrig ist.

Das Bundes-Bodenschutzgesetz sieht die Anordnung der Vorlage von ?Konzepten? nur in der Form von Sanierungsplänen vor. Die Erstellung eines Sanierungsplans kann - abgesehen von landesrechtlichen Vorschriften - nur gem. § 13 BBodSchG für qualifizierte Altlasten und nicht auf der Grundlage des § 10 Abs. 1 BBodSchG für schädliche Bodenveränderungen angeordnet werden (so auch Versteyl / Sondermann, BBodSchG, § 13 Rn. 6; Frenz, BBodSchG, § 10 Rn. 59 und § 13 Rn. 21; Sanden / Schoeneck, BBodSchG, § 10 Rn. 18 und § 21 Rn. 10; a.A. wohl Hipp / Rech / Turian, Das BBodSchG, Leitfaden, A VI Rn. 651; Kobes, NVwZ 2000, 261, 265; unklar Buchholz, NVwZ 2002, 563f.).

Dies ergibt sich zum einen aus der Gesetzessystematik, die Sanierungsplanung und Sanierungsuntersuchung gesondert im Dritten Teil des Gesetzes aufführt; dieser Dritte Teil enthält nach seiner Überschrift ?Ergänzende Vorschriften für Altlasten?. Solcher ?ergänzenden Vorschriften? hätte es nicht bedurft, wenn bereits im Rahmen der §§ 9, 10 BBodSchG, die sich ebenfalls auf Altenlasten beziehen, die Erstellung eines Sanierungskonzepts hätte verlangt werden können. Auch den Gesetzesmaterialien ist zu entnehmen, dass das sowohl zeit- als auch kostenaufwendige Verfahren der Erstellung einer Sanierungsplanung nur in komplexen Altlastfällen angewendet werden sollte. So ist im Gesetzentwurf der Bundesregierung wörtlich ausgeführt: ?Eine weitere Kostenreduzierung wird dadurch erreicht, dass ein Sanierungsplan (Art. 1 § 13) nur in komplexen Altlastenfällen verlangt werden kann, sich die Planungskosten bei einfachen Kontaminationen also reduzieren? (BT-Drs. 13/6701, S. 5). Während der Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren die Vorlage von Sanierungsplänen bei der Sanierung von Altlasten ohne Nennung besonderer Voraussetzungen in das pflichtgemäße Ermessen der Behörde stellen wollte (BT-Drs. 13/6701, S. 55), hat die Bundesregierung an ihrem Vorschlag, dies nur bei qualifizierten Altlasten zu fordern, mit der Begründung festgehalten, dies konkretisiere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und schaffe für die Betroffenen insoweit Rechtssicherheit, als entsprechende Anforderungen in einfach gelagerten Fällen nicht verlangt werden können (BT-Drs. 13/6701, S. 65). Sanierungsuntersuchung und Sanierungsplanung sind daher vom Bundes-Bodenschutzgesetz auf die Fälle der qualifizierten Altlast beschränkt; selbst bei Vorliegen einer solchen qualifizierten Altlast sind Fälle denkbar, in denen ohne Sanierungsplan eine Sanierungsanordnung ergeht (so auch die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zu § 13 BBodSchG ? BT-Drs. 13/6701, S. 41). Schließlich eröffnet § 21 Abs. 2 2. HS BBodSchG den Ländern ausdrücklich die Möglichkeit, bei qualifizierten schädlichen Bodenveränderungen Sanierungsuntersuchungen sowie die Erstellung von Sanierungsplänen zu verlangen. Auch diese Ermächtigung zum Erlass landesrechtlicher Regelungen wäre überflüssig, wenn die Möglichkeit zur Forderung von Sanierungsplänen bereits nach den allgemeinen Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes gegeben wäre.

Kann jedoch im Fall der Sanierung einer schädlichen Bodenveränderung die Erstellung eines Sanierungsplans nicht verlangt werden, so gilt dies erst recht im Hinblick auf die Gefährdungsabschätzung und die in diesem Zusammenhang ergehenden Untersuchungsanordnungen. Für die Vorlage eines solchen Untersuchungskonzepts durch den Pflichtigen besteht auch nach Ansicht des Senats keine Notwendigkeit. Zum einen kann die Behörde verlangen, dass die notwendigen Untersuchungen von Sachverständigen durchgeführt werden (§ 9 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG), und zum anderen wird die Behörde sich bei der Anordnung der Untersuchung an den Vorgaben der Bundes-Bodenschutzverordnung orientieren.

Soweit das VG - trotz festgestellter Unklarheiten - davon ausgegangen ist, die Anordnung des Antragsgegner beinhalte auch eine Untersuchungsanordnung, diese sei jedoch offensichtlich rechtswidrig, weil sie den Bestimmtheitsanforderungen nicht genüge, vermag die Beschwerdebegründung des Antragsgegners diese Feststellungen des VG im Ergebnis nicht zu erschüttern.

Auch der Antragsgegner geht davon aus, dass für die von ihm erlassene Untersuchungsanordnung weitere Vorgaben notwendig sind. Dies zeigt sich daran, dass er zunächst die Erstellung eines Untersuchungskonzepts verlangt. Ist jedoch die Anordnung der Erstellung eines solchen Konzepts rechtswidrig, so ist für den Senat nicht mehr erkennbar, in welchem Umfang der Antragsgegner eine Untersuchungsanordnung erlassen wollte, insbesondere von wem diese Untersuchung durchgeführt werden sollte. Zwar hat der Antragsgegner die Erstellung des Untersuchungskonzepts durch einen Sachverständigen angeordnet; Gleiches ist jedoch nicht für die Durchführung der Untersuchung geschehen, zumindest ist dies der Anordnung nicht zu entnehmen.

Daher sieht der Senat auch keine Möglichkeit, die insoweit unklare und unbestimmte Anordnung in eine zulässige und rechtmäßige Untersuchungsanordnung umzudeuten, wenngleich eine solche nach Ansicht des Senats auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 BBodSchG erlassen werden könnte. Dabei geht der Senat davon aus, dass es vorliegend (noch) nicht um Sanierungsanordnungen gem. § 10 BBodSchG, sondern um Untersuchungsanordnungen nach § 9 Abs. 2 BBodSchG geht. Auch der Antragsgegner hat wiederholt darauf hingewiesen, dass vor der Sanierung noch entsprechende Untersuchungen durchgeführt werden müssen. Nach dem Akteninhalt steht für die Beteiligten fest, dass (zumindest) eine schädliche Bodenveränderung vorliegt und damit eine Sanierungsnotwendigkeit gegeben ist. Dies führt jedoch - entgegen der Ansicht des Antragsgegners - nicht dazu, dass für eine (weitere) Untersuchungsanordnung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG kein Raum mehr wäre.

Das Bundes-Bodenschutzgesetz sieht zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen im Rahmen der Gefahrenabwehr eine Phase der Gefährdungsabschätzung und eine Sanierungsphase vor, wobei die rechtlich abgegrenzten Vorgaben den technisch ineinander übergehenden Abläufen nicht in jedem Fall entsprechen, ja nicht entsprechen können.

Die Gefährdungsabschätzung ist wie folgt abgestuft: Gibt es Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung, so soll zunächst die Behörde erste Untersuchungen vornehmen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG; orientierende Untersuchung: § 3 Abs. 3 i.V. mit § 2 Nr. 3 BBodSchV). Besteht auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung, so kann die Behörde gem. § 9 Abs. 2 BBodSchG die nach § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG Pflichtigen zu weiteren Untersuchungen heranziehen (Detailuntersuchung: § 3 Abs. 4 und Abs. 5 i.V.m. § 2 Nr. 4 BBodSchV).

Die Sanierungspflicht obliegt sodann den nach § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG Verpflichteten. Zur Erfüllung der Sanierungspflicht kann die Behörde gem. § 10 BBodSchG die notwendigen Maßnahmen treffen (Sanierungsmaßnahmen: § 5 BBodSchV).

Besteht wie im vorliegenden Fall nicht nur der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung, sondern kann bereits mit Sicherheit vom Vorliegen einer solchen ausgegangen werden, so kann die Behörde dennoch auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 BBodSchG eine (weitere) Untersuchungsanordnung erlassen; der Anwendungsrahmen des § 9 Abs. 2 BBodSchG endet nicht bei festgestellter schädlicher Bodenveränderung. Dies folgt für den Senat sowohl aus dem Wortlaut der Vorschrift als auch aus der Gesetzesbegründung und insbesondere aus Sinn und Zweck der Norm.

Nach § 9 Abs. 2 BBodSchG kann die Behörde die notwendigen Untersuchungen ?zur Gefährdungsabschätzung? anordnen. Der Begriff der ?Gefährdungsabschätzung? umfasst Art und Weise sowie Ausmaß der Gefahr. Eine Gefährdungsabschätzungsuntersuchung ist daher auch möglich bei festgestellter Gefahr, wenn es darum geht, den genauen Umfang der Gefahr festzulegen. Soweit der Antragsgegner meint, § 9 Abs. 2 BBodSchG gelange nur zur Anwendung, solange man sich noch in der ?Verdachtsphase? befinde, so engt dies ein Tätigwerden zum Zweck der Gefährdungsabschätzung zu sehr ein. Besteht nicht nur der hinreichende Verdacht, sondern sogar die Gewissheit des Vorliegens einer schädlichen Bodenveränderung, so muss die Behörde erst recht Gefährdungsabschätzungsuntersuchungen zum Umfang der Gefährdung anordnen können.

Diese Auslegung des § 9 Abs. 2 BBodSchG entspricht dem Willen des Gesetzgebers. Dies folgt aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung. So ist zunächst unter Punkt IV ?Kosten? zu § 9 Abs. 2 BBodSchG ausgeführt, ?die vorgesehenen Maßnahmen erfolgen zur näheren Erforschung des Gefahrenverdachts und dienen der Entscheidung über die Notwendigkeit und den Umfang von Gefahrenabwehrmaßnahmen? (BT-Drs. 13/6701, S. 24). Bei der Einzelbegründung zu § 9 Abs. 2 BBodSchG wird sodann ausgeführt, die Maßnahmen seien erforderlich, ?um nach § 10 BBodSchG i.V.m. § 4 Abs. 3 BBodSchG / BBodSchV die Beseitigung einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast anordnen zu können. Mit den nach Absatz 2 durchzuführenden Untersuchungsmaßnahmen soll einerseits festgestellt werden, ob eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt und andererseits bestimmt werden, in welchem Umfang Sanierungsmaßnahmen durchzuführen sind? (BT-Drs. 13/6701, S. 40). Die Behörde soll daher nach dem Willen des Gesetzgebers die Möglichkeit haben, über § 9 Abs. 2 BBodSchG Untersuchungen zum notwendigen Umfang der Sanierungsmaßnahmen anzuordnen. Daraus folgt, dass auch noch dann, wenn das Ob der Sanierung schon feststeht, im Hinblick auf das Wie und das Wieweit der Sanierung Untersuchungen nach § 9 Abs. 2 BBodSchG möglich sein sollen.

Dem entspricht auch die Regelung des § 3 Abs. 5 Satz 2 BBodSchV, nach der die Behörde von der Anordnung einer Detailuntersuchung absehen kann, wenn die von der schädlichen Bodenveränderung ausgehenden Gefahren mit einfachen Mitteln abgewehrt oder sonst beseitigt werden können. Ist dies nicht der Fall, kommt im Umkehrschluss bei einer von einer schädlichen Bodenveränderung ausgehenden Gefahr eine Detailuntersuchung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG in Betracht.

Schließlich folgt auch aus dem Sinn und Zweck des Bundes-Bodenschutzgesetzes, dass es der Behörde möglich sein muss, zur Feststellung des Schadenausmaßes als Grundlage für die später auf § 10 BBodSchG gestützte Sanierungsanordnung Untersuchungen nach § 9 Abs. 2 BBodSchG anzuordnen. Zutreffend weist der Antragsgegner darauf hin, dass mit dem Gesetz eine Verfahrensprivatisierung bezweckt wurde. Daher kann die Behörde bei noch nicht abschließend geklärter Sachlage eine weitere Untersuchung gem. § 9 Abs. 2 BBodSchG anordnen und darüber hinaus bestimmen, dass diese Untersuchung von Sachverständigen durchzuführen ist (§ 9 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG). Es kann auch nicht Aufgabe der Behörde sein, über die in der Bundes-Bodenschutzverordnung hinsichtlich von Detailuntersuchungen aufgestellten Anforderungen hinaus ins Einzelne gehende, konkrete Untersuchungsanforderungen aufzustellen. Die Behörde muss das Untersuchungsprogramm nur in seinen wesentlichen Zügen regeln (Frenz, § 9 Rn. 62).

Vor der Sanierung von schädlichen Bodenveränderungen sind daher von den gem. § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG Verpflichteten auf entsprechende Anordnung der Behörde hin die notwendigen Untersuchungen gem. § 9 Abs. 2 BBodSchG durchzuführen, damit im Anschluss daran eine Sanierungsanordnung gem. § 10 BBodSchG ergehen kann. Zu diesen Untersuchungen gehören auch solche, die das Ausmaß einer schädlichen Bodenveränderung und damit den Umfang der notwendigen Maßnahmen betreffen.

Da die Beschwerde des Antragsgegners keinen Erfolg hat, hat er auch die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1, § 14 Abs. 1 und § 20 Abs. 3 GKG a.F. i.V.m. § 71 GKG in der Fassung des Gesetzes zur Modernisierung des Kostenrechts (KostRMoG vom 5.5.204 BGBl. I S. 718).

 

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