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BVerwG, 02.05.1995, 7 B 270.94

TitelBVerwG, 02.05.1995, 7 B 270.94 
OrientierungssatzDie behördliche Befugnis, Nachsorgemaßnahmen für Deponien zu verlangen, gilt für legal und illegal errichtete und betriebene Anlagen 
NormAbfG § 2; AbfG § 10 
Leitsatz1. § 10 Abs. 2 AbfG enthält eine umfassende Ermächtigung, für stillzulegende oder stillgelegte Abfallentsorgungsanlagen alle im Interesse einer gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung gebotenen Nachsorgemaßnahmen anzuordnen.
2. § 10 Abs. 2 AbfG erfasst auch rechtswidrig errichtete und betriebene Anlagen und gilt auch für erzwungene Stilllegungen.
3. Bei bevorstehender Stilllegung einer Anlage können Vorkehrungen auch für die Zeit vor der Betriebseinstellung verlangt werden, wenn dies zur Verhütung von Gemeinwohlbeeinträchtigungen in der Nachbetriebsphase erforderlich ist.
GerichtBVerwG 
Entscheidungsdatum02.05.1995 
Aktenzeichen7 B 270.94 

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen eine Anordnung des Beklagten, auf einer früher von ihr betriebenen Abfalldeponie drei Pegel zur Grundwasserbeobachtung niederzubringen.

Die Klägerin übernahm im Jahr 1970 eine Kiesgrube (Grundstück Fl.Nr. 281), die schon seit Jahrzehnten als Kiesabbaustätte und Müllkippe diente. Unter Bezugnahme auf § 4 Abs. 3 AbfG 1972 (= § 4 Abs. 2 AbfG in der heutigen Fassung) genehmigte das Landratsamt mit Bescheid vom 18. Dezember 1973 widerruflich die Ablagerung von Sperrmüll" jenseits einer Tiefe von 15 m unter Gelände. In der Begründung wurde darauf verwiesen, daß wasserwirtschaftliche Bedenken zurücktreten müßten, solange keine anderweitige Möglichkeit der Sperrmüllbeseitigung bestehe. In den Jahren 1976 und 1979 wurde durch zwei weitere Bescheide die Ausdehnung des Kiesabbaus auf die angrenzenden Grundstücke Fl.Nrn. 277 - 280 baurechtlich genehmigt. In beiden Bescheiden wurde eine Auffüllung und Rekultivierung dieser Flächen angeordnet. Auf dem gesamten Grubengelände (Fl.Nrn. 277 - 281) wurden von der Klägerin bis zum Juni 1984 für verschiedene Gemeinden Sperrmüll, aber auch sonstige Abfälle abgelagert.

Nach Fertigstellung einer Sortier- und Umladeanlage für Sperr- und Gewerbemüll für den Landkreis M. widerrief das Landratsamt mit Bescheid vom 28. Februar 1984 die abfallrechtliche Genehmigung aus dem Jahr 1973. In der Folgezeit wurde die Grube mit Bauschutt aufgefüllt.

Mit einem auf § 10 Abs. 2 AbfG gestützten Bescheid vom 14. Juni 1989 verpflichtete der Beklagte die Klägerin, an drei näher bezeichneten Stellen je einen Pegel zur Grundwasserbeobachtung zu errichten. Nach erfolglosem Widerspruch hob das Verwaltungsgericht diesen Bescheid mit der Begründung auf, für eine derartige Anordnung gebe es keine Rechtsgrundlage. Auf die Berufung des Beklagten wies der Verwaltungsgerichtshof die Klage ab. Gegen die Nichtzulassung der Revision im Berufungsurteil hat die Klägerin Beschwerde eingelegt.

Gründe

Die Beschwerde ist nicht begründet. Die Sache hat nicht die als Zulassungsgrund geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

1.

Die Beschwerde wirft als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf, ob die nach dem Abfallgesetz zuständigen Behörden befugt sind, den Inhaber einer Deponie noch nach der Zulassung der Anlage, sei es in der Betriebsphase oder nach der Stillegung, zur Errichtung von Pegeln für die Grundwasserbeobachtung zu verpflichten. Dieses Vorbringen rechtfertigt schon deshalb nicht die Zulassung der Revision, weil sich die Frage in dieser Allgemeinheit in einem Revisionsverfahren nicht stellen würde. Im übrigen läßt sich die Frage unmittelbar aus dem Abfallgesetz beantworten. Sofern die Errichtung von Pegeln für die Grundwasserbeobachtung nach der konkreten Situation zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist, können die zuständigen Behörden den Inhaber der Deponie dazu in allen in Betracht kommenden zeitlichen Stufen verpflichten. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 AbfG können derartige Anordnungen bereits mit der abfallrechtlichen Zulassungsentscheidung verbunden werden. Während der anschließenden Betriebsphase dürfen sie unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Satz 3 AbfG auch nachträglich erlassen werden; das gleiche gilt gemäß § 9 Satz 1 und § 9a Abs. 1 Satz 1 AbfG für die als zugelassen geltenden Altanlagen.

Schließlich ermöglicht § 10 Abs. 2 AbfG - gegebenenfalls in Verbindung mit § 10a Abs. 3 AbfG - die Anordnung derartiger Maßnahmen auch für die Nachbetriebsphase. Nach dieser Vorschrift soll die zuständige Behörde den Inhaber einer ortsfesten Abfallentsorgungsanlage, deren Stilllegung beabsichtigt oder bereits erfolgt ist, neben Rekultivierungsmaßnahmen zu "sonstigen Vorkehrungen" verpflichten, die erforderlich sind, Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit zu verhüten. Die Anforderungen des Abfallrechtes an Abfallentsorgungsanlagen und insbesondere an Deponien enden nicht mit der Betriebseinstellung. Die Grundpflicht, Abfälle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu entsorgen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG), ist bei Deponien erst erfüllt, wenn eine gemeinwohlverträgliche Endablagerung auf Dauer gesichert ist. § 10 Abs. 2 AbfG dient der Durchsetzung dieser Nachsorgepflicht (vgl. BVerwGE 89, 215, 218 = DVBl 1992, 311; BVerwG, NJW 1989, 1295). Mit der Formulierung "sonstige Vorkehrungen" räumt das Gesetz den Behörden eine umfassende Ermächtigung ein, alle im Interesse einer gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung gebotenen Nachsorgemaßnahmen anzuordnen. Bei Deponien zählen dazu insbesondere Langzeitsicherungsmaßnahmen und Kontrollen des Deponieverhaltens (vgl. Nr. 9.7.2 der TA Abfall und Nr. 10.7.2 der TA Siedlungsabfall). In diesen Rahmen gehört auch die Errichtung von Pegeln für die Grundwasserbeobachtung.

2.

Weiter bezeichnet die Beschwerde die Frage als grundsätzlich bedeutsam, ob § 10 Abs. 2 AbfG zu Anordnungen sowohl für legal wie für illegal betriebene Abfallentsorgungsanlagen ermächtige. Dieses Vorbringen ergibt nur Sinn, wenn die Frage dahin verstanden wird, ob die Ermächtigung des § 10 Abs. 2 AbfG auch illegal errichtete und betriebene Anlagen erfaßt. Denn daß sie sich jedenfalls auf rechtmäßig errichtete und betriebene Anlagen bezieht, ist selbstverständlich. Doch auch so verstanden verleiht das Beschwerdevorbringen der Sache keine grundsätzliche Bedeutung. Für den auf dem Grundstück Fl.Nr. 281 betriebenen Deponiebereich würde sich die aufgeworfene Frage in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Denn insoweit war die Deponie für die Ablagerung von Sperrmüll durch den Bescheid vom 18. Dezember 1973 abfallrechtlich zugelassen. zwar war diese Entscheidung rechtswidrig, weil ortsfeste Abfallentsorgungsanlagen nicht auf der Grundlage von § 4 Abs. 2 AbfG (§ 4 Abs. 3 AbfG 1972) genehmigt werden dürfen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 17.01.1991 - BVerwG 7 B 158.90 - DVBl 1991, 399). Gleichwohl war der betreffende Verwaltungsakt wirksam; daß die Voraussetzungen für eine Nichtigkeit (vgl. § 44 VwVfG) gegeben wären, ist nicht erkennbar.

Dagegen hat die Klägerin für die weiteren Deponieflächen auf den Grundstücken Fl.Nrn. 277 - 280 nur eine baurechtliche Genehmigung für den Kiesabbau und keine abfallrechtliche Zulassung für eine Deponie erhalten. Deren Betrieb war mithin insoweit rechtswidrig (§ 4 Abs. 1 Satz 1 AbfG). Es ergibt sich ohne weiteres aus dem Abfallgesetz und bedarf nicht erst der Klärung in einem Revisionsverfahren, daß sich § 10 AbfG auch auf rechtswidrig errichtete und betriebene Abfallentsorgungsanlagen bezieht. Die Vorschrift will mit der Anzeigepflicht des Absatzes 1 den zuständigen Behörden die Prüfung ermöglichen, ob und welche Maßnahmen aus Anlaß der Stilllegung einer Abfallentsorgungsmaßnahme erforderlich werden. Absatz 2 der Vorschrift enthält die Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß der erforderlichen Anordnungen. Nach Sinn und Zweck des § 10 AbfG beziehen sich Anzeigepflicht und Anordnungsermächtigung auch und gerade auf illegale Anlagen, gleichgültig, ob sie von den Behörden - wie im vorliegenden Fall - geduldet wurden oder ob dies nicht der Fall war. Denn bei diesen Anlagen besteht in besonderem Maße Anlaß für die Befürchtung, daß es in der Nachbetriebsphase zu Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit kommen könnte. Die Anwendbarkeit des § 10 AbfG wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß gegenüber illegalen Abfallentsorgungsanlagen auch ein Einschreiten auf landesabfallrechtlicher oder anderer ordnungsrechtlicher Grundlage in Betracht kommt (vgl. dazu BVerwGE 66, 298 <300>). § 10 AbfG ist eine Spezialvorschrift für Anordnungen zur Rekultivierung und zu sonstigen Vorkehrungen bei stillzulegenden oder stillgelegten Anlagen; sie begründet eine weitergehende Ermächtigung als rein ordnungsrechtliche, auf Maßnahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr beschränkte Normen.

3.

Die Beschwerde will ferner als grundsätzlich bedeutsam geklärt wissen, ob § 10 Abs. 2 AbfG neben der freiwilligen Stillegung auch solche Fälle erfaßt, in denen eine Betriebsuntersagung oder eine vergleichbare behördliche Anordnung erfolgt ist. Die Klägerin nimmt damit auf den Umstand Bezug, daß der Widerruf der abfallrechtlichen Genehmigung vom 18. Dezember 1973 ohne ihr Einverständnis erfolgt ist. Die Frage bedarf ebenfalls keiner Klärung in einem Revisionsverfahren. Aus dem oben dargelegten Sinn und Zweck des § 10 Abs. 2 AbfG folgt ohne weiteres, daß sich die Vorschrift auch und gerade auf erzwungene Stilllegungen von Abfallentsorgungsanlagen bezieht (vgl. auch Kunig / Schwermer / Versteyl, AbfG, 2. Aufl. 1992, § 10 Rn. 6 m.w.N.). Denn wird der Betrieb einer Anlage gemäß § 9 Satz 2 AbfG oder - bei illegalen Anlagen - aufgrund der maßgebenden ordnungsrechtlichen Vorschriften untersagt oder folgt die Stilllegung aus der Aufhebung der abfallrechtlichen Zulassung, so kommt der Möglichkeit, im Interesse einer dauerhaften gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung Anordnungen für die Nachbetriebsphase zu treffen, sogar erhöhte Bedeutung zu.

4.

 Schließlich rechtfertigt auch die letzte von der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich angesehene Frage nicht eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Klägerin will geklärt wissen, ob § 10 Abs. 2 AbfG auch Fälle erfaßt, in denen eine Deponie zwar nicht stillgelegt, aber in ihrer Betriebsweise grundlegend geändert wird.

Über die aufgeworfene Frage wäre in einem Revisionsverfahren nicht zu entscheiden. Allerdings hat der Verwaltungsgerichtshof in dem angefochtenen Urteil die Ansicht vertreten, § 10 Abs. 2 AbfG finde auch dann Anwendung, wenn Art und Betriebsweise einer Deponie derart grundsätzlich geändert würden, daß die alte Anlage mit Blick auf die Gemeinwohlverträglichkeit der Ablagerungen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG) mit der neuen Anlage nicht mehr vergleichbar sei; dies gelte z.B., wenn an Stelle einer Hausmülldeponie nur noch eine Deponie für aussortierten Bauschutt betrieben werde. Ob das in dieser Allgemeinheit zutrifft, erscheint zweifelhaft, kann aber auf sich beruhen. Denn aus dem vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten Sachverhalt ergibt sich ohne weiteres, daß die von der Klägerin betriebene Deponie bei Erlaß der angefochtenen Verfügung im Sinne des § 10 Abs. 2 AbfG stillgelegt war.

Die Klägerin hat den Betrieb der Sperrmülldeponie nach Widerruf der abfallrechtlichen Genehmigung im Juni 1984 eingestellt. Nach diesem Zeitpunkt erfolgten nur noch Auffüllungen der Kiesgrube mit Bauschutt. Zu einer solchen Verfüllung und Rekultivierung war die Klägerin durch die baurechtlichen Genehmigungen zum Kiesabbau verpflichtet worden; in der letzten Baugenehmigung vom 16. Oktober 1979 wurde hierfür die Verwendung von "unverdächtigem Material (z.B. Bauschutt, Abraum, Aushub) angeordnet. Unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die in den Kiesabbaugenehmigungen enthaltenen Auflagen zur Rekultivierung trafen der Landkreis M. und die Klägerin mit Vertrag vom 10. Juli 1985 folgende Vereinbarung: Die Klägerin verpflichtete sich, das Kiesgrubengelände ausschließlich mit Bauschutt aus "Abbruch- oder Rohbaumaßnahmen" ordnungsgemäß zu verfüllen. Vor der Verfüllung sollte aus dem angelieferten Bauschutt Bau- und Abbruchholz sowie Baustellenabfälle (Folien, Kunststoffe, Farbkübel, Kartonagen, Emballagen, Papier-, Holz-, Metallabfälle usw.) mittels Bagger, Radlader und Schubraupe grob aussortiert und zu einer dafür zugelassenen Abfallbeseitigungsanlage gebracht werden. Die etwa bis zum Jahr 1989 andauernde Verfüllung mit Bauschutt war also als eine Rekultivierungsmaßnahme nach Stilllegung der Deponie gedacht.

Eine andere Beurteilung wäre übrigens auch dann nicht geboten, wenn man - die Abfalleigenschaft des verwendeten Bauschutts unterstellt - in der Verfüllung mit Bauschutt in erster Linie den Weiterbetrieb der Anlage als Bauschuttdeponie sähe. § 10 Abs. 2 AbfG gestattet Anordnungen nicht erst für den Zeitpunkt nach der Stilllegung. Vielmehr können bei bevorstehender Stilllegung einer Anlage Vorkehrungen auch für die Zeit vor der Betriebseinstellung verlangt werden, wenn dies zur Verhütung von Gemeinwohlbeeinträchtigungen in der Nachbetriebsphase erforderlich ist. Eine solche frühzeitige Anordnung kann gerade bei Maßnahmen der Grundwasserbeobachtung zweckmäßig sein. So verhielt es sich auch im vorliegenden Fall. Denn bei Erlaß der angefochtenen Verfügung war die Beendigung der Grubenverfüllung bereits abzusehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 14 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

 

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