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BVerwG, 26.05.1994, 7 C 14.93

TitelBVerwG, 26.05.1994, 7 C 14.93 
OrientierungssatzVerfüllung eines Tagebaus mit REA-Gips als Verwertung i. S. v. § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG 
NormBImSchG § 5 Abs. 1; BImSchG § 22; AbfG § 1 Abs. 1; AbfG § 1a Abs. 1; BBergG § 1; BBergG § 48 Abs. 2; RL 442/75/EWG Art 9; RL 442/75/EWG 10 
Leitsatz1. Die zur Wiedernutzbarmachung der Oberflache bergrechtlich gebotene Verfüllung eines Tagebaus mit einem Stabilisat aus REA-Gips und Steinkohleasche ist eine Verwertung von Reststoffen gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG und unterliegt deshalb nicht den Vorschriften über die Entsorgung von Abfällen, sondern kann durch eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung gestattet werden.
2. Zur Abgrenzung zwischen Verwertungs- und Beseitigungsvorgängen im Abfall- und Reststoffrecht.
GerichtBVerwG 
Entscheidungsdatum26.05.1994 
Aktenzeichen7 C 14.93 

Zum Sachverhalt:

Die Kläger begehren vom Beklagten, der Beigeladenen die Verfüllung eines Tontagebaus mit einem Stabilisat aus Aschen und Gips sowie den Transport dieser Stoffe zu untersagen.

Die von den Klägern erhobene Untätigkeitsklage hat das Verwaltungsgericht im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die beanstandete Verfüllung sei als Verwertung von Reststoffen im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG einer abfallrechtlichen Beurteilung entzogen. Demgegenüber hat das Berufungsgericht mit Urteil vom 2. März 1993 (UPR 1993, 450) das beklagte Land verpflichtet, die Kläger erneut hinsichtlich eines abfallrechtlichen Einschreitens gegen die Verfüllung der Tongrube zu bescheiden. Im übrigen hat es die Berufung zuruckgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Herstellung und der Einbau des Stabilisats seien nach Abfallrecht zu beurteilen, da es sich bei dem REA-Gips und der Steinkohleasche um Abfalle handele. Unter ?Verwertung? im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG sei in Anlehnung an § 1 Abs. 2 AbfG eine ?besondere Verwendung? zu verstehen: eine Nutzung des Reststoffes selbst, eine Gewinnung von neuen Rohstoffen oder die Nutzung der im Reststoff gespeicherten Energie. Eine bloße Deponierung oder Verbrennung (ohne Energiegewinnung) genüge nicht. Der Reststoff müsse derart verwendet werden, daß er im Wirtschaftskreislauf verbleibe. Dies sei hier nicht der Fall. Die Beigeladene sei nicht an der Verwendung der Stoffe interessiert, sondern wolle sie nur derart ablagern, daß ein Unterschied zur Deponierung nicht mehr zu erkennen sei. Etwas anderes folge auch nicht daraus, daß die Beigeladene öffentlich-rechtlich aufgrund der Zulassung eines Betriebsplans zur Rekultivierung der Grube verpflichtet sei. Sie sei lediglich daran interessiert, Ablagerungskapazitäten zu verkaufen und - am Ende - die Bestätigung der Bergbehörde zu erhalten, daß ordnungsgemäß rekultiviert sei. Die Kläger hatten einen Anspruch darauf, daß die zuständige Abfallbehörde ermessensfehlerfrei darüber entscheide, ob sie gegen den abfallrechtswidrigen Zustand einschreite.

Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision bringt die Beigeladene unter anderem vor: Bei der Verfüllung des Tagebaus handele es sich nicht um die Entsorgung von Abfällen, sondern um eine Verwertung von in der Kraftwerksindustrie anfallenden Reststoffen im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG. Die Stoffe wurden durch ihre Zusammensetzung nach Maßgabe konkreter Mengenanteile zu einem Material aufgearbeitet, das spezifische Eigenschaften für die Rekultivierung des ausgetonten Geländes und die Schaffung einer tragfähigen Grundlage für den Straßenbau aufweise und aus genehmigungsrechtlichen Gründen auch zwingend aufweisen müsse. Zugleich bewirke der ordnungsgemäße und für die Umgebung und das Grundwasser schadlose Einbau eine erhebliche Verringerung des Massendefizits, das beim Tonabbau zwangsläufig entstehe. Da andere Materialien wie Bauschutt und Bodenaushub nicht in ausreichenden Mengen zur Verfugung stunden, wurde andernfalls die Erfüllung der bergrechtlichen Verpflichtung zur Wiedernutzbarmachung der Oberflache erheblich erschwert und verzögert werden. Durch diese Nutzung zu bergwirtschaftlichen Zwecken werde die Beseitigung der angefallenen Reststoffe Oberflüssig gemacht.

Das beklagte Land halt die Revision der Beigeladenen für begründet, wahrend die Kläger das angefochtene Urteil als zutreffend ansehen. Der Oberbundesanwalt ist der Ansicht, daß der fragliche Vorgang eine Verwertung von Reststoffen im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG ist.

Gründe

Die Beigeladene betreibt auf der Grundlage einer bergrechtlichen Betriebsplanzulassung Tontagebau in der Grube ?J. L.?. Das Wohnhaus der Kläger liegt etwa 430 m sudwestlich der Grube. Die Betriebsplanzulassung verpflichtet dazu, das Gelände nach Ausbeutung zu verfüllen. Erstmals im Jahre 1987 erhielt die Beigeladene vom Bergamt K. nach Beteiligung der Wasserbehörden durch eine Ergänzung der Betriebsplanzulassung die Erlaubnis, den Tagebau mit einem Stabilisat aus REA-Gips, Steinkohleflugasche und Aschen aus Wirbelschichtfeuerungsanlagen zu verfüllen. Im Jahre 1988 erteilte das Bergamt die Zulassung eines Sonderbetriebsplans für die Errichtung einer Silo- und Mischanlage zur Herstellung des Stabilisats. Dieses Stabilisat wird durch die Mischung der genannten Stoffe mit Wasser und Zement hergestellt und bindet nach dem Einbau in die Grube zu einer Art Magerbeton ate. Dadurch soil wasserrechtlichen Bedenken gegen die Ablagerung der Einzelstoffe Rechnung getragen und zugleich für einen stabilen Untergrund im Bereich der 1982 abgerutschten, früher am Grubenrand vorbeiführenden Landstraße L 79 gesorgt werden. Die Einsatzstoffe werden in geschlossenen Fahrzeugen angeliefert und mittels Druckluft in die Silospeicher gepumpt. In der Folgezeit wurde auf Antrag der Beigeladenen die Betriebsplanzulassung für die Verfüllung mehrfach verlängert und eine teilweise veränderte Zusammensetzung des Stabilisats genehmigt; zugleich wurde der Beigeladenen vorgeschrieben, nur Gipse und Aschen namentlich bestimmter Kraftwerksbetreiber zu verwenden.

Im Jahre 1989 beantragten die Kläger bei der Kreisverwaltung B. die unverzügliche Stillegung der ?Abfallanlage? der Beigeladenen sowie die Untersagung des Transports der Einsatzstoffe: Bei den Stabilisatelementen handele es sich um nachweispflichtige Sonderabfalle, so daß ein abfallrechtliches Planfeststellungsverfahren sowie eine Transportgenehmigung erforderlich seien. Durch den formell und materiell rechtswidrigen Betrieb wurden sie, die Kläger, in ihren Rechtsgütern Eigentum, Gesundheit und ihrem Anspruch auf Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen verletzt. Bei der Verfüllung der Grube wehten nämlich Staubwolken auf ihr Grundstuck herüber, die ein sofortiges Brennen und Tranen in den Augen verursachten.

Die Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat unter Verletzung revisiblen Rechts der Berufung gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil teilweise stattgegeben. Das Verwaltungsgericht hat nämlich zu Recht die auf abfallrechtliches Einschreiten gegen die Beigeladene gerichtete Klage in vollem Umfang abgewiesen.

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist von der Auffassung getragen, die Herstellung und anschließende Verfüllung des aus Kraftwerksrückständen, Zement und Wasser bestehenden Stabilisats im Tontagebau der Beigeladenen sei ein nach Abfallrecht zu beurteilender Vorgang, weil die Stabilisatelemente REA-Gips und Steinkohleasche Abfalle im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG seien. Diese Annahme ist unzutreffend. Der in Rede stehende Umgang mit Kraftwerksruckstanden ist als Verwertung von Reststoffen gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG anzusehen. Somit unterliegen die Reststoffe nicht den Vorschriften über die Entsorgung von Abfällen (vgl. § 1a Abs. 1 Satz 2 AbfG).

§ 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG verpflichtet den Betreiber einer nach § 4 BImSchG genehmigungsbedurftigen Anlage - dazu zahlen die Kraftwerke, aus denen hier die Ruckstande stammen (vgl. Nr. 1.1 des Anhangs zur 4. BImSchV) - zur Vermeidung oder ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Reststoffen. Nur wenn dies technisch nicht moglich oder unzumutbar ist, entfallt die Vermeidungs- oder Verwertungspflicht und die Reststoffe dürfen und müssen als Abfälle ohne Beeintrachtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden. Unter Reststoffen sind alle Stoffe zu verstehen, die bei der Energieumwandlung oder bei der Herstellung, Bearbeitung oder Verarbeitung von Stoffen anfallen, ohne daß der Zweck des Anlagenbetriebs hierauf gerichtet ist (vgl. auch § 2 Nr. 4 der 17. BImSchV). Dazu gehören die bei der Rauchgasreinigung anfallenden Gipse und Aschen. Diese Stoffe müssen daher vorrangig verwertet werden; das ist hier aber auch der Fall. Ihr Einsatz in einem der Bergaufsicht unterliegenden Tagebau als Material zur rechtlich gebotenen Wiedernutzbarmachung der Oberfläche (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 2, § 55 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBergG) ist ein Verwertungs- und kein Beseitigungsvorgang.

Das Bundes-Immissionsschutzgesetz definiert den Begriff ?Verwertung? von Reststoffen nicht. Auch das Abfallgesetz spricht bezogen auf die Verwertung von Abfallen lediglich von dem ?Gewinnen von Stoffen oder Energie? (§ 1 Abs. 2 AbfG). Der zu entscheidende Fall gibt keine Veranlassung, den Verwertungsbegriff abschließend zu bestimme n . Fur se in Verständnis ist der mit § 5 Abs. 1 Satz 3 BImSchG verfolgte Zweck mal3gebend, durch entsprechende Anforderungen an die genehmigungsbedürftige Anlage zur Schonung von Ressourcen beizutragen und damit zugleich das Auflkommen an solchen Reststoffen zu vermindern, die unter Inanspruchnahme knappen Deponieraums lediglich als Abfall beseitigt werden (vgl. BT-Drucks. 7/179, S. 60,10/1862, S. 7 und 9). Die hier allein interessierende stoffliche Verwertung setzt somit voraus, daß ein konkreter wirtschaftlicher oder sonstiger Nutzen aus den Eigenschaften des Stoffes gezogen wird, der eine auf die schadlose Verwahrung des Stoffes beschränkte bloße Ablagerung unnötig macht. Das ist nicht nur bei der Gewinnung neuer (Roh-)Stoffe, sondern auch dann der Fall, wenn der Stoff als solcher, gegebenenfalls nach entsprechender Behandlung, für den ursprünglichen oder einen anderen Zweck verwendet wird.

Diese Anforderungen sind im vorliegenden Fall erfüllt. Wer - wie die Beigeladene - rechtlich verpflichtet ist, die durch einen Tagebau zerstörte Oberfläche wiedernutzbarzumachen, benötigt hierfür geeignetes Material, das die erforderlichen Verfülleigenschaften besitzt und schadlos eingesetzt werden kann. Steht bergbaueigenes Material nicht ausreichend zur Verfügung, muß sich der Verpflichtete geeignete bergbaufremde Stoffe verschaffen. In beiden Fällen dient der Einsatz der Stoffe dem Zweck, im öffentlichen Interesse einen Zustand wiederherzustellen, der dem früheren Zustand gleichkommt oder eine andere Nutzung der Oberfläche ermöglicht (vgl. auch § 4 Abs. 4 BBergG). Eine derartige Verwendung von Stoffen mit Verfülleigenschaften - dazu zählen auch REA-Gipse und Steinkohleasche -ist mit einem über den bloßen Ablagerungsvorgang hinausgehenden konkreten Nutzungseffekt verbunden, der kennzeichnend für einen Verwertungsvorgang ist und der sich hier aus dem Umstand ergibt, daß die Verfüllung der Herstellung eines von der Rechtsordnung geforderten Zustandes dient. Ein rechtlich relevanter Unterschied zu den Fällen einer Verfüllung solcher Stoffe zu bergtechnischen oder bergsicherheitlichen Zwecken, die auch das Oberverwaltungsgericht als Verwertungsvorgänge einordnet, ist nicht zu erkennen.

Die Richtigkeit dieses Ergebnisses wird durch folgende Überlegung bestätigt. Wäre eine Verfüllung zur Wiedernutzbarmachung keine Verwertungs-, sondern eine zur Anwendung des Abfallrechts führende Beseitigungshandlung, könnte der Bergbauunternehmer seine Rechtspflicht mit Hilfe bergbaufremder Stoffe nur auf zweierlei Weise erfüllen. Entweder er eröffnet eine Anlage zur Ablagerung von Abfällen (Deponie), obwohl er selbst nicht Entsorgungspflichtiger im Sinne von § 3 Abs. 1 und 4 AbfG ist und zur Duldung einer solchen Anlage nur unter den Voraussetzungen des § 3 Abs. 7 AbfG gezwungen werden kann. Oder er verwendet ausschließlich verhältnismäßig hochwertige Stoffe, die wie reiner Erdaushub, sortierter unbelasteter Bauschutt oder bestimmte Sände und Kiese wegen fehlender Schadstoffhaltigkeit regelmäßig keine Abfälle im objektiven Sinn gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG sind (vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 24. Juni 1993 BVerwG 7 C 11.92 und BVerwG 7 C 10.92 - BVerwGE 92, 353 und 359). Bei beiden Alternativen würden Sinn und Zweck der Reststoffverwertungspflicht in § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG verfehlt. Erwirkt der zur Wiedernutzbarmachung verpflichtete Bergbauunternehmer keine abfallrechtliche Zulassung, muß der Erzeuger die Reststoffe, sofern eine technisch mögliche und zumutbare andere Verwertung ausscheidet, auf einer dafür zugelassenen Deponie ablagern und würde damit das tun, was § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG verhindern möchte. Nicht wesentlich anders verhält es sich, wenn der Bergbauunternehmer eine abfallrechtliche Zulassung für die beabsichtigte Verfüllung beantragt und erhält: Die Tagebaugrube stünde ebensowenig als allgemeiner Deponieraum zur Verfügung wie in dem Fall, in dem die betreffende Verfüllung bergrechtlich zugelassen wird. Verwendet der Bergbauunternehmer dagegen Stoffe wie die oben genannten, deren Ablagerung von vornherein keiner abfallrechtlichen Zulassung bedarf, besteht zumindest tendenziell die Gefahr einer Vergeudung von anderweitig sinnvoller einsetzbaren schadstofffreien Materialien, zumal für derartige Einsatzstoffe keine Verwertungspflicht besteht, mit der eine Ablagerung verhindert werden könnte.

Diese rechtliche Beurteilung wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß der Einsatz als Verfüllmaterial in einem Tagebau äußerlich und unter Umständen auch in seiner technischen Durchführung der Ablagerung von Abfällen in Deponien ähnelt. Das Oberverwaltungsgericht hat im Hinblick darauf die Verfüllung insgesamt als einen typischen Beseitigungsvorgang bewertet: Der Kraftwerksbetreiber befreie sich von lästigen Produktionsrückständen, indem er die Ablagerungskapazität des als Dienstleistungsunternehmer tätigen Grubeninhabers ?kaufe?. An dieser Sichtweise ist richtig, daß beim Kraftwerksbetreiber in aller Regel der Gesichtspunkt der Entledigung im Vordergrund steht, insbesondere auch dann, wenn er sich zur Erfüllung seiner Pflichten eines Dritten bedienen und dafür ein Entgelt bezahlen muß. Diese Erkenntnis führt indessen rechtlich nicht weiter, weil Entledigung und Verwertung keine Gegensätze sind, sondern im Gegenteil eine Entledigung gerade durch einen Verwertungsvorgang erfolgen kann. Eben dies ist das Ziel des Reststoffverwertungsgebots in § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG: Der Erzeuger von Reststoffen soll im Rahmen des technisch Möglichen und des Zumutbaren gezwungen werden, sich der Stoffe nicht durch Beseitigung, sondern durch Verwertung zu entledigen, auch wenn dies höhere Kosten verursacht. Entscheidend für die Abgrenzung zwischen einer

Verwertungs- und einer Beseitigungsmaßnahme ist vielmehr, ob die Nutzung der stofflichen Eigenschaften des Materials zu einem bestimmten Zweck oder die Beseitigung eines wegen seiner Schadstoffhaltigkeit oder aus anderen Gründen nicht weiter nutzbaren Stoffes im Vordergrund steht. Für diese wertende Betrachtung ist von der Verkehrsanschauung unter Berücksichtigung der Vorstellungen desjenigen auszugehen, der die Maßnahme durchführt. Danach ist im vorliegenden Fall der Hauptzweck der Verfüllung in der rechtlich gebotenen Wiedernutzbarmachung der Oberfläche zu sehen. Demgegenüber tritt der Gesichtspunkt des ?Verkaufs von Ablagerungskapazität? zurück.

Die im Zuge bergaufsichtlicher Anordnungen durchgeführte Verfüllung von Tagebauen zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche erfolgt schließlich auch innerhalb eines rechtlichen Rahmens, der sicherstellt, daß die Forderung des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG nach Ordnungsmäßigkeit und Schadlosigkeit der Reststoffverwertung erfüllt werden kann. Denn nur unter dieser Voraussetzung hat es der Gesetzgeber für gerechtfertigt gehalten, die Verwertung der Reststoffe aus immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen nicht dem sonst regelmäßig eingreifenden, eine gemeinwohlverträgliche Entsorgung gebietenden Abfallrecht (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG) zu unterstellen. Die bergrechtliche Betriebsplanzulassung ist nach Verfahren und materiellen Zulassungsvoraussetzungen so ausgestaltet, daß mögliche Gefährdungen der menschlichen Gesundheit, der Umwelt oder anderer rechtlich geschützter öffentlicher und privater Belange verhindert werden müssen (vgl. § 1 Nr. 3, § 48 Abs. 2, §§ 50 ff. BBergG). Dasselbe würde für möglicherweise erforderliche weitere behördliche Bewilligungen gelten, wie etwa wasserrechtliche Gestattungen oder immissionsschutzrechtliche Genehmigungen für Anlagen zur Behandlung der Reststoffe vor ihrer Verfüllung. Die Betriebsplanzulassung und die genannten anderen Bewilligungsverfahren genügen damit auch den EU-rechtlichen Vorgaben, die die Art. 9 und 10 der Abfallrahmen-Richtlinie 75/442/EWGin der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG vom 18. März 1991 (ABI Nr. L 78 S. 32) für die Genehmigung von Anlagen zur Verwertung von Abfüllen aufstellen und die nach dem Begriffsverständnis der Richtlinie (vgl. Art. 1 Buchst. a) auch für die Verwertung von Reststoffen im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG gelten.

Ob im Einzelfall eine Tagebauverfüllung ordnungsgemäß und schadlos erfolgen kann, ist im Rahmen des Betriebsplanzulassungsverfahrens und der gegebenenfalls weiter erforderlichen Bewilligungsverfahren zu prüfen. Dies gilt auch für den gebotenen Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 3 Abs. 1, § 22 BImSchG), der nach Ansicht der Kläger im vorliegenden Fall wegen der auf ihr Grundstück gelangenden Staubverwehungen nicht gewährleistet ist. Insoweit können die Kläger eine Verletzung ihrer Rechte nur gegenüber der Entscheidung über die Zulassung des Betriebsplans geltend machen.

 

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