Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

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OVG Lüneburg, 18.11.1998, 7 K 912/98

TitelOVG Lüneburg, 18.11.1998, 7 K 912/98 
OrientierungssatzRüge fehlerhafter Abschnittsbildung im straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren durch anerkannten Naturschutzverein möglich bei naturschutzrechtlicher Relevanz 
NormBNatSchG § 29; NatSchG-Nds § 60c; FStrG § 17; VwGO § 47 
Leitsatz1. Ein nach § 29 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) anerkannter Verein kann im Rahmen der durch § 60c Abs.1 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes (NatSchG-Nds) abgegrenzten Rügebefugnis bei der Klage gegen einen fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß eine fehlerhafte Abschnittsbildung beanstanden, wenn durch den geplanten Straßenabschnitt Belange des Natur- oder Landschaftsschutzes berührt werden.
2. Kommt dem planfestgestellten Straßenabschnitt für sich allein keine selbständige Verkehrsbedeutung zu, sondern erhält er diese Bedeutung erst im Zusammenhang mit einem angrenzenden, gemäß § 17 Abs.3 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG) durch Bebauungsplan festgesetzten Abschnitt, so muß zur Vermeidung eines Planungstorsos durch entsprechende Nebenbestimmungen sichergestellt werden, daß mit dem Bau des ersten Abschnitts erst begonnen werden darf, wenn der zweite nicht mehr durch Nichtigerklärung des Bebauungsplans verhindert werden kann, dh in der Regel frühestens nach Ablauf der Frist für die Erhebung einer Normenkontrollklage nach § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO. Es genügt nicht, die Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses vom Inkrafttreten des Bebauungsplans abhängig zu machen.
Dies gilt jedenfalls dann, wenn es der Gemeinde als Baulastträger für den Folgeabschnitt freigestanden hätte, für diesen gleichfalls die Einleitung eines Planfeststellungsverfahrens zu beantragen.
GerichtOVG Lüneburg 
Entscheidungsdatum18.11.1998 
Aktenzeichen7 K 912/98 

Zum Sachverhalt

Der Kläger, ein in Niedersachsen nach § 29 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - anerkannter Verband, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 8. Januar 1998, mit welchem der Bau des ersten Teilabschnitts der Ortsumgehung H. -H. im Zuge einer Verlegung der Bundesstraße 1 - B 1 - gestattet wird.

Unter dem 9. März 1995 beantragte der Beigeladene bei der Beklagten die Planfeststellung für die Verlegung der B 1 nordwestlich von H. von Bau-km 3 + 648 bis Bau-km 7 + 066. Der Plan ist Teil des Gesamtprojektes, eine ortsumgehende Strecke von der B 1, beginnend an der Anschlussstelle der Landesstraße 460 nach S. zur B 6 im Bereich der St. Straße am nördlichen Ortsausgang H. zu schaffen. Dieses Projekt soll in zwei Baustufen realisiert werden. Baustufe 1 beinhaltet das westliche Teilstück bis zur Ruscheplatenstraße im Norden der. Stadt, Baustufe 2 den - noch nicht konkret geplanten -restlichen Teil; die Entfernung zur B 6 beträgt hier noch etwa 600 m. Die westliche Teilstrecke (Baustufe 1) ist planerisch wiederum in zwei Abschnitte geteilt: Der der Planfeststellung vorbehaltene Abschnitt endet südwestlich des Ortsteiles J. auf dem Standortübungsplatz der Bundeswehr. Für die Fortführung nach Osten hin bis zur Höhe der R. soll im wesentlichen Grundlage ein Bebauungsplan sein, welcher von der Stadt H. die mehr als 80000 Einwohner hat, aufgestellt worden ist.

Unter dem 13. April 1995 leitete die Beklagte das Verfahren mit der Anhörung der Träger öffentlicher Belange ein. Von Mai bis Juli/August 1995 lagen die Planunterlagen zur Einsicht öffentlich in den betroffenen Gemeinden aus. Mit Schreiben vom 2. Juli 1995 gab der Kläger seine Stellungnahme nach § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG ab. In dieser lehnte er mit im einzelnen dargelegten Einwendungen das Vorhaben ab, weil mit ihm wertvolle Natur-, Pflanzen- und Tierarten sowie das Landschaftsbild zerstört werde, ohne dass dem ein ausreichender verkehrlicher Vorteil gegenüberstehe. Die Planung leide an gravierenden Fehlern bei der Ermittlung der Belange des Naturschutzes, der Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung und der Prüfung weniger umweltbelastender Bauweisen. Problematisch sei auch die Aufteilung in ein Planfeststellungs- und ein Bebauungsplanverfahren, weil die jeweiligen Abschnitte für sich genommen keinen Sinn ergäben sowie eine prüfbare übergreifende Abwägung vor allem mit den Belangen des Naturschutzes fehle und bei dieser Gestaltung praktisch auch nicht möglich sei.

Diese Auffassung vertrat der Kläger auch bei dem am 20. und 21. September 1995 durchgeführten Erörterungstermin.

Nach einer Reihe von Planänderungen und einer Aktualisierung der Verkehrsuntersuchung wurde von der Beklagten im März/April 1997 eine erneute Anhörung nach § 73 Abs. 8 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - und § 29 BNatSchG veranlasst. Mit Schreiben vom 3. April und 11. Mai 1997 hielt der Kläger seine Bedenken aufrecht.

Im Bereich des Bebauungsplangebietes wurde das dort weiter erforderliche wasserrechtliche Planfeststellungsverfahren der Stadt H. für die Baumaßnahmen im Bereich der Innerste, des K. und des M. mit Beschluss vom 3. November 1997 zum Abschluss gebracht. Der Landkreis H. hatte bereits mit Planfeststellungsbeschluss vom 8. Juli 1997 über die Änderung des Bahnübergangs M. /A. der H. -GmbH entschieden. Unter dem 10. November 1997 beschloss die Stadt H. ihren Bebauungsplan HT/HN 271.1 ?Nordumgehung?, welcher der Beklagten am 13. November 1997 angezeigt wurde.

Mit dem streitgegenständlichen Beschluss vom 8. Januar 1998 stellte die Beklagte den Plan mit zahlreichen Nebenbestimmungen und unter Zurückweisung der Einwendungen unter anderem des Klägers antragsgemäß fest. Nebenbestimmung IV Nr. 1 des Planfeststellungsbeschlusses bestimmt: ?Mit dem Bau der für den ersten Teilabschnitt der Ortsumgehung H. festgestellten Maßnahmen darf erst begonnen werden, wenn der Bebauungsplan der Stadt H. HT/HN 271.1 ?Nordumgehung? für den Folgeabschnitt in Kraft getreten ist und der ergänzende Planfeststellungsbeschluss der Stadt H. nach Wasserrecht für den vom o.a. Bebauungsplan erfassten Teilabschnitt vollziehbar ist?.

Zur Begründung der Abschnittsbildung führte die Beklagte aus, dass diese mangels Finanzierbarkeit des gesamten Projektes in einem Zuge, zur Erleichterung des Planungsablaufs und zur zeitnahen Umsetzung des Gesamtprojektes unumgänglich sei. Der der straßenrechtlichen Planfeststellung unterliegende Abschnitt sei auf seiner freien Strecke die eigentliche Ortsumgehung, während im östlich anschließenden Teil verstärkt Fragen der städtebaulichen Planung und Entwicklung berührt würden, deren gesonderte Beurteilung sinnvoll sei. Damit berücksichtige man im übrigen auch die voraussichtlichen Baulastträgergrenzen. Der Bebauungsplan der Stadt umfasse u. a. die ?spätere Ortsdurchfahrt (etwa ab R.)?. Zutreffend sei, dass der vom Planfeststellungsbeschluss umfasste Abschnitt für sich allein keine Verkehrsbedeutung habe, weil er im Nordosten nicht unmittelbar an das vorhandene Straßennetz anknüpfe. Der erforderliche Lückenschluss werde aber durch den Bebauungsplan gewährleistet, welcher voraussichtlich keinen Anlass zu aufsichtlicher Beanstandung bieten werde. Die Verknüpfung mit ihm werde durch die Nebenbestimmung IV Nr. 1 auch in rechtlich einwandfreier Weise gewährleistet. Da für den Planfeststellungsbeschluss die Gesamtkonzeption der neuen Strecke gewürdigt worden und die Planung stets in enger Abstimmung mit der Stadt H. erfolgt sei, werde durch die abschnittsweisen Entscheidungen auch weder das abwägungsrelevante Material verkürzt, noch seien den Betroffenen dadurch Informationen vorenthalten oder mögliche Einwände abgeschnitten worden. Dies gelte entsprechend für die angestellte Umweltverträglichkeitsprüfung.

Die vierstreifig geplante Ortsumgehung sei durch die immer stärker gewordene verkehrliche Belastung der B 1 im hier fraglichen Abschnitt und der Ortsdurchfahrt H. im Zuge dieser Bundesstraße geboten und notwendig. Ihre Herstellung sei deshalb im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen nach dem Fernstraßenausbaugesetz als Maßnahme des vordringlichen Bedarfs ausgewiesen. Dieser Bedarf stehe damit verbindlich fest.

Nach der gesamtplanerischen Stellungnahme vom 22. Juli 1992 habe sich die in den einzelnen Abschnitten nunmehr realisierte Straßenführung als günstigste erwiesen. Im Laufe des Planfeststellungs- und Bebauungsplanverfahrens hätten sich auch im Detail keine Erkenntnisse ergeben, die ein Abrücken von dieser Planung geboten hätten. Die Umweltverträglichkeitsprüfung habe ergeben, dass sich die Auswirkungen auf das Lebensumfeld der Menschen durch die Ortsumgehung eher positiv darstellten und das Maß der Umweltbeeinträchtigungen nicht nennenswert negativ beeinflusst werde. Bleibend nachteilige Auswirkungen ergäben sich in Bezug auf einzelne Elemente des betroffenen Naturhaushaltes und teilweise auch des Landschaftsbildes. Diese Nachteile seien aber im wesentlichen funktional ausgleichbar. Dem naturschutzrechtlichen Vermeidungsgebot sei durch die gründliche Prüfung genügt worden, dass eine weitere Eingriffsreduzierung in Anbetracht der zu erreichenden Planungsziele nicht möglich erscheine. Die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen seien mit der unteren Naturschutzbehörde abgestimmt. Diese habe der planfestgestellten landschaftspflegerischen Begleitplanung zugestimmt. Die Entscheidung verstoße auch nicht gegen die Richtlinie 92/43/EWG vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen - FFH-RL -. Man sei sich bewusst gewesen, dass zu den danach besonders schutzwürdigen sogenannten prioritären Lebensraumtypen nach Anhang I der Richtlinie auch Kalk-Trockenrasen gehöre, wie er im betroffenen Raum vorkomme. In einem vorläufigen Schutzgebietsvorschlag für das FFH-Gebiet Nr. 115 seien die entsprechenden Bereiche enthalten. Die Auswahl der FFH-Gebiete sei jedoch in Niedersachsen bisher nicht über eine unverbindliche Vorschlagsliste hinausgekommen. In der hierzu im April 1997 abgegebenen Stellungnahme an das Niedersächsische Umweltministerium sei ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass die Planungen zur Ortsumgehung H angesichts des fortgeschrittenen Verfahrensstandes unberührt bleiben sollten. Das Nds. Umweltministerium habe im Juni 1997 bestätigt, keine Konflikte mit der bereits verfestigten Straßenplanung aufgrund der FFH-Meldung des Gebietes Nr. 115 zu sehen. Eine Meldung über die Bundesrepublik Deutschland an die EU-Kommission und die dortige Entscheidung stünden noch aus. Eine Umsetzung in deutsches Recht fehle zur Zeit und es sei nicht absehbar, in welcher Form der Gebietsvorschlag bei einer späteren Umsetzung nach Art. 4 bzw. Art. 6 der Richtlinie Berücksichtigung finden werde. Vor Ablauf der Frist, welche die EU-Kommission zur Erstellung des FFH-Gebietsliste habe (Ende Juni 1998), sei Art. 6 der Richtlinie seinem Wortlaut nach nicht anwendbar. Gleichwohl habe man sich dem Grundsatz europafreundlichen Verhaltens verpflichtet gefühlt, potentielle Schutzgebiete möglichst nicht vorzeitig zu entwerten. Unabhängig von den Voraussetzungen, nach welchen eine Ausnahme von dem nach § 28a des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes - NatSchG-Nds - statuierten Biotopschutz zugelassen werden könne, sei daher geprüft worden, ob auch nach der FFH-Richtlinie eine Zulassung des Projektes in Frage komme. Dies werde bejaht. Auch dann, wenn ein nach der Richtlinie prioritärer Lebensraumtyp zerstört bzw. beeinträchtigt würde, könnten nach Art. 6 Abs. 4 der Richtlinien nämlich aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich sozialer und wirtschaftlicher Interessen Projekte durchgeführt werden. Bei betroffenen prioritären Lebensraumtypen könnten allerdings nur Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit oder maßgeblicher günstiger Auswirkungen für die Umwelt geltend gemacht werden. Diese Ausnahmesituation liege hier vor. Den Beeinträchtigungen des potentiellen FFH-Gebietes stünden vorrangige Belange der öffentlichen Sicherheit gegenüber. So sei es u. a. erklärtes Ziel des Straßenbauvorhabens, die Verkehrssicherheit durch Entschärfung der bestehenden Unfallschwerpunkte zu erhöhen. Die geplante Trasse werde das mögliche FFH-Gebiet auch nur auf ca. 900 m Länge in einem Randbereich tangieren. Es könne davon ausgegangen werden, dass dieses in seiner Gesamtheit die Funktion als Teil des Biotopverbundes ?Natura 2000? auch bei der vorgesehenen Verlegung der Straße weiter erfüllen werde.

In der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses werden die Einwände des Klägers im einzelnen behandelt und zurückgewiesen.

Der Bebauungsplan ?Nordumgehung? der Stadt H. trat am 25. Februar 1998 in Kraft.

Der vorliegend angefochtene Planfeststellungsbeschluss wurde dem Kläger am 16. Januar 1998 zugestellt.

Dieser hat am 16. Februar 1998 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, der Planfeststellungsbeschluss sei, auch soweit er seiner Rügebefugnis als Verband unterliege, rechtswidrig. Im Einzelnen wiederholt und vertieft er hierzu seine im Anhörungsverfahren erhobenen Einwände. Was die Verfahrensgestaltung anbelange, stelle die Aufteilung in ein straßenrechtliches Planfeststellungs- und ein kommunales Bebauungsplanverfahren auch einen sich materiell auswirkenden Verstoß gegen das Gebot einheitlicher Planung dar, wie es etwa in § 78 Abs. 1 VwVfG zum Ausdruck komme. Unter anderem durch die Beteiligung unterschiedlicher Behörden fehle es an der durchgängig gebotenen Gesamtabwägung der Vor- und Nachteile. Bei der Umweltverträglichkeitsprüfung sei versäumt worden, die sogenannte Null-Variante in die Bewertung einzubeziehen. Materiell-rechtlich fehle es an einer hinreichenden Planrechtfertigung, seien die Folgeabschnittsprobleme nicht hinreichend gewürdigt worden und würden die Hindernisse verkannt, welche die FFH-Richtlinie bei zutreffender Auslegung vorliegend aufstelle. So seien die angeführten Kostenargumente nicht geeignet, vom Schutz prioritärer Lebensräume auch nur teilweise abzusehen. Die Beklagte habe auch hinsichtlich der Ausführung der Straße im einzelnen nicht sorgfältig genug Vermeidungsmöglichkeiten geprüft bzw. diese mit zu oberflächlicher Begründung verneint. So würden etwa eine Abdeckung, ein geringerer Querschnitt oder auch Stützmauern zu weitaus geringeren Eingriffen in den Naturhaushalt führen. Auch die angeordneten Ausgleichsmaßnahmen seien überwiegend nicht ausreichend. Dies betreffe etwa die Überlegungen zur Grünbrücke, zur Großbaumverpflanzung, die Kompensation im Offenbodenbereich sowie gezielte Arten-Hilfsmaßnahmen. Ebensowenig erfolge eine Kompensation der Entwertung von Biotopen durch Schadstoffimmissionen, Trennwirkung, Beeinträchtigung durch Versiegelung sowie der erheblichen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes. Die hierzu vorgesehenen Maßnahmen stellten lediglich eine geringfügige Kaschierung und keinen Ersatz dar.

Der Kläger regt an, dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung (drei) Fragen zur Auslegung der in Art. 6 Abs. 4 Satz 1 der FFH-RL enthaltenen Begriffe ?aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses?, ?Alternativlösung? und ?Ausgleichsmaßnahmen? vorzulegen. Wegen der hierzu gegebenen näheren Begründung wird auf Blatt 27 f. der Gerichtsakte verwiesen.

Der Kläger beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 8. Januar 1998 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie entgegnet: Der Planfeststellungsbeschluss entspreche den Vorschriften der Naturschutzgesetze sowie den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, so dass die Klage keinen Erfolg haben könne. Was die vom Kläger angegriffene Verfahrensgestaltung betreffe, so seien die damit zusammenhängenden Fragen mit der erhobenen Verbandsklage grundsätzlich nicht geltend zu machen. Jedenfalls sei die Abschnittsbildung rechtmäßig. § 78 Abs. 1 VwVfG finde auf den vorliegenden Fall keine Anwendung. § 17 Abs. 3 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - zeige, dass auch ein Nebeneinander von Planfeststellungsbeschlüssen und Bebauungsplänen möglich sei. Was die eigenständige Verkehrsbedeutung der Planungsabschnitte betreffe, so werde die Gefahr eines Planungstorsos hier durch die Nebenbestimmung IV Nr. 1 ausgeschaltet. Die Verkoppelung entspreche den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen. Auch eine Gesamtwürdigung des Projektes habe stattgefunden, so beispielsweise zu Beginn in Gestalt der Umweltverträglichkeitsstudie für das Gesamtvorhaben vom 3. Dezember 1991. Die vom Kläger angesprochene Nullvariante sei durchaus auch in die Umweltverträglichkeitsprüfung eingegangen. Was die Planrechtfertigung anbelange, so seien Fragen des Verkehrsbedarfs für den Kläger nicht rügefähig. Im übrigen stehe die Planrechtfertigung aufgrund der Aufnahme in den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen verbindlich fest. Durch die 1996 aktualisierte Verkehrsuntersuchung sei der Bedarf nachdrücklich bestätigt worden. Es sei nicht erkennbar, welche naturschutzrechtlichen Belange übergreifend nicht ausreichend berücksichtigt worden seien. Für alle Abschnitte sei jeweils dasselbe Ingenieurbüro tätig gewesen. Was die FFH-Richtlinie anbelange, so habe der Planfeststellungsbeschluss ein potentiell der Richtlinie unterliegendes Gebiet angenommen und die Zulässigkeit auch danach bejaht. Eine nachträgliche Untersuchung habe sogar ergeben, dass im Plangebiet keine prioritären Arten im Sinne der Richtlinie vorhanden seien, so dass die Anforderungen an den Eingriff insoweit sogar geringer als geprüft seien. Entgegen der Auffassung des Klägers seien im Übrigen auch wirtschaftliche Gesichtspunkte für die Gewährung von Ausnahmen nach Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie zu berücksichtigen.

Sie, die Beklagte, habe auch die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung zutreffend gehandhabt. Was die vom Kläger als weniger stark beeinträchtigend hingestellte Trog- bzw. Tunnelstrecke anbelange, so sei diese als Variante 4 untersucht und ausgeschieden worden. Der vom Kläger ins Spiel gebrachte geringere Ausbauquerschnitt der Fahrbahnen würde den verkehrlichen Anforderungen nicht genügen. Eine Bauausführung mit Stützmauern würde gegenüber den gewählten Böschungen zusätzliche Mittel von ca. 1,6 Mill. DM erfordern; das stünde außer Verhältnis zum Schutzzweck. Die hier am G vorgesehenen Ersatzmaßnahmen kompensierten im übrigen den Mehrverbrauch von Fläche, der durch den Verzicht auf Stützmauern eintrete. Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen würden auch im Übrigen im ausreichenden Umfang vorgesehen. Keiner der vom Kläger angesprochenen Punkte sei bei der Planung unberücksichtigt oder unbehandelt geblieben. Am G würden landschaftsbildprägende Obstwiesen neu angelegt, die auch einen Ersatz für trassennah nicht ausgleichbare Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes bildeten.

Der Beigeladene unterstützt den Standpunkt der Beklagten, ohne selbst einen Antrag zu stellen.

Im März 1998 hat das Land Niedersachsen bei der Bundesrepublik Deutschland das Gebiet Nr. 115, zwecks Weiterleitung an die EU-Kommission als FFH-Gebiet angemeldet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der Verwaltungsvorgänge (Beiakten A bis Z, 1 - 5) Bezug genommen.

Gründe

A. Die Klage ist zulässig.

Als nach § 29 Abs. 2 und 3 BNatSchG anerkannter Verein ist der Kläger klagebefugt, soweit er geltend macht, dass der Planfeststellungsbeschluss den Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, den aufgrund dieser Gesetze bestehenden Rechtsvorschriften oder anderen Normen widerspricht, die auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind, § 60c Abs. 1 NatSchG-Nds.

Da der Kläger im Verwaltungsverfahren von seinem Recht auf Stellungnahme gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG Gebrauch gemacht hat, kann er die ihm zustehenden Einwände im Klageverfahren weiterverfolgen, § 60c Abs. 2 Nr. 1 Nds. NatSchG-Nds. Der Kläger unterliegt auch nicht der Präklusion nach § 60c Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes. Sämtliche von ihm klageweise vorgebrachten Einwände waren bereits Gegenstand seiner Stellungnahmen. Schließlich hat er innerhalb von 6 Wochen die zur Begründung seiner Klage dienenden Tatsachen und Beweismittel angegeben, § 17 Abs. 6 b Satz 1 FStrG.

B. Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Der Planfeststellungsbeschluss leidet zwar, ohne dass der Senat für diesen Befund eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof für angezeigt hält, an keinem vom Kläger zu rügenden zur Aufhebung führenden Fehler (I). Er weist aber einen Mangel im Sinne von § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG auf, der zur Feststellung der Rechtswidrigkeit führt (II).

I. Die nach § 60c Abs. 1 NatSchG-Nds begrenzte Klagebefugnis des Klägers hat zur Folge, dass er lediglich die Verletzung des fachplanerischen Abwägungsgebotes rügen kann, soweit Belange des Naturschutzes berührt werden. Mit der Planfeststellung verbundene Fragen des Verkehrsbedarfs, der Kostenberechnung und der Lärmauswirkungen sowie andere Fragen nicht naturschutzrechtlicher Art müssen grundsätzlich unberücksichtigt bleiben (BVerwG, Urt. v. 19.5.1998 - 4 A 9/97 -, NVwZ 98, S. 961).

1. Wegen der eingeschränkten Rügebefugnis des Klägers erscheint fraglich, ob er die - vom Abwägungsgebot zu unterscheidende (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.2.1975 - IV C 21.74 -, ?B 42?, BVerwGE 48, 56) - Rechtfertigung des vorliegenden Planvorhabens angreifen kann (zweifelnd auch BVerwG, Urt. v. 19.5.1998, aaO). Das mag jedoch dahinstehen, weil sich die Planrechtfertigung ohne weiteres aus § 1 Abs. 2 des Fernstraßenausbaugesetzes - FStrAbG - (BGBl. I 1993, S. 1879) ergibt. Das Gesetz weist in seiner Anlage die projektierte Ortsumgehung H. mit einem vierstreifigen Ausbau als ?vordringlichen Bedarf? aus. Nach § 1 Abs. 2 FStrAbG entspricht das Vorhaben damit den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG. Diese Bedarfsfeststellung ist für die Planfeststellung nach § 17 Abs. 1 FStrG auch für das Gericht verbindlich (BVerwG, Urt. v.19.5.1998, aaO, S. 963 m.w.N.). Damit kann der Kläger mit seinem Vorbringen, für die Ortsumgehung generell oder zumindest mit einem vierstreifigen Ausbau sei kein ausreichender Bedarf gegeben, nicht gehört werden.

2. Auch die im planfestgestellten Bereich gewählte konkrete Trassenführung begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Der Zweck des Vorhabens, von der B 1 im Westen des Stadtgebiets von H eine ortsumgehende Verbindung zur B 6 nördlich der Stadt zu schaffen, begrenzt die Möglichkeiten räumlich wesentlich unterschiedlicher Varianten von vornherein. Maßgeblich für die in der Feinabstimmung gewählte Trasse war vorliegend, einerseits nicht näher an die östlich gelegenen Wohngebiete im Ortsteil H. heranzurücken, andererseits einen noch stärkeren Eingriff in die nordwestlich gelegenen Landschafts- und Naturschutzgebiete zu vermeiden. Diese Auswahlüberlegungen sind in jeder Hinsicht sachgerecht; eine nähere Auseinandersetzung mit ihnen erübrigt sich.

3. Der Kläger rügt zu Unrecht Verletzungen des fachplanerischen Abwägungsgebotes.

Dieses Gebot verlangt bei einer Klage nach § 60c Abs. 1 NatSchG-Nds, dass hinsichtlich der naturschutzrechtlichen Belange überhaupt eine Abwägung stattgefunden hat, in diese alles Relevante eingestellt wurde, die Bedeutung der naturschutzrechtlichen Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zur objektiven Gewichtigkeit der naturschutzrechtlichen Belange nicht außer Verhältnis steht (BVerwG, Urt. v. 14.2.1975, aaO, S. 64; Urt. v. 19.5.1998, aaO, S. 963).

a) Zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führende Fehler können danach, soweit das nationale Recht zur Anwendung kommt, darin bestehen, dass die Beklagte § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG und § 8 NatSchG-Nds missachtet hat, wonach ?vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen sind? bzw. ?Eingriffe die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes nicht mehr als unbedingt notwendig beeinträchtigen dürfen?. Danach unvermeidbare Beeinträchtigungen sind auszugleichen, § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG, § 10 Abs. 1 NatSchG-Nds, so dass auf Dauer keine Beeinträchtigungen zurückbleiben. Ist auch das nicht möglich, hat der Verursacher die zerstörten Funktionen an anderer Stelle in ähnlicher Weise wiederherzustellen, § 12 Abs. 1 NatSchG-Nds (Ersatzmaßnahmen), sofern die Natur- und Landschaftsbelange gegenüber der Bedeutung des Vorhabens zurücktreten; überwiegen hingegen die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege die Bedeutung der Realisierung des den Eingriff verursachenden Vorhabens, führt dies zur Unzulässigkeit des Eingriffs, § 11 NatSchG-Nds, § 8 Abs. 3 BNatSchG.

Zu der vorliegend begehrten Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses können also nur vermeidbare Beeinträchtigungen oder unvermeidbare nicht ausgleichbare bzw. nicht ersetzbare nachteilige Wirkungen des Vorhabens für die Natur führen, welche die Bedeutung des den Eingriff verursachenden Vorhabens überwiegen. Streitigkeiten über Art und Umfang von Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen hingegen, sofern sie das Grundgefüge der Planung unberührt lassen, zielen auf mögliche Ergänzungen des Planfeststellungsbeschlusses, welche nicht durch die vorliegend erhobene Anfechtungsklage, sondern allein durch Verpflichtungsklage geltend gemacht werden müssten.

Zur Aufhebung führende Fehler der bezeichneten Art liegen nicht vor.

Die Beklagte hat sich in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses in umfassender Weise mit den berührten Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auseinandergesetzt (S. 74 f., 99 f.). Sie hat erkannt, dass durch den Bau und den Betrieb der Ortsumgehung Naturhaushalt und Landschaftsbild erheblich beeinträchtigt werden. Dem Grundsatz der Eingriffsminimierung hat sie unter anderem dadurch Rechnung getragen, dass sowohl im Stadium der Linienfindung als auch bei den weiteren Planungsschritten auf eine flächenschonende Ausbildung der Anbindungsknoten sowie eine weitestmögliche Schonung von Kleinbiotopen geachtet worden ist. Die vorgesehene Ausnutzung des vorhandenen Geländereliefs sowie die steile Böschungsgestaltung zur Reduzierung der Eingriffe in Trockengebüsche bzw. Trockenrasensäume tragen dem Vermeidungsgebot Rechnung. Als Maßnahmen zur Reduzierung von Risiken für umweltrelevante Schutzgüter sind ferner die vorgesehenen Landschaftswälle, Leiteinrichtungen und Bepflanzungen für Fledermäuse und Amphibienleitzäune anzusehen. Während der Bauausführung sind außerdem umfangreiche Schutzvorkehrungen für Gehölze gegenüber Beschädigung infolge des Baubetriebs vorgesehen. Gleichwohl hat die Beklagte nicht verkannt, dass mit dem Vorhaben auch nachhaltige zum Teil bleibende Beeinträchtigungen verbunden sind. So werden 6,4 ha bisher offenen Bodens für die Fahrbahn der Ortsumgehung und der Wirtschaftswege auf Dauer versiegelt und damit dem Naturhaushalt entzogen. Weiterhin werden etwa 13,1 ha Fläche durch Böschungen, Mulden und andere Nebenanlagen in der Struktur nachhaltig verändert. Das Bauvorhaben führt u.a. zum Verlust von 18 Linden mit einem Stammumfang von 90 - 130 cm sowie von 0,7 ha Halbtrockenrasen. Durch das Einbringen technischer Elemente und die Zerschneidung der Landschaft wird deren Eigenart an dieser Stelle nachteilig verändert und das Landschaftsbild negativ beeinträchtigt.

Die Beklagte ist jedoch in nicht zu beanstandender Weise auch in Würdigung der Vorschläge des Klägers zu dem Ergebnis gelangt, dass eine weitere Eingriffsreduzierung ohne eine Beeinträchtigung der Zielsetzung des Vorhabens nicht möglich ist.

Dies betrifft auch die vom Kläger als vorzugswürdig angesehene Variante einer Trog- oder Tunnelstrecke im fraglichen Abschnitt. Die Beklagte hat insoweit bestätigt, dass diese aus der Sicht des Naturschutzes zwar grundsätzlich günstiger wäre. Sie hat insoweit jedoch überzeugend auf die Nachteile dieser Variante hingewiesen, die in großen Schadstoffkonzentrationen an den Ein- und Ausgängen des Tunnels sowie vor allem in den hohen Kosten dieser Bauweise bestünden. Sie würde ferner Grundwasserprobleme verursachen sowie kompliziertere dauerhafte Unterhaltungsmaßnahmen erfordern. Diese Variante ist deshalb in einem frühen Planungsstadium in abwägungsgerechter Weise ausgeschieden worden.

Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung auch überzeugend dargelegt, dass die vom Kläger gewünschte teilweise Abdeckung aus technischen Gründen nicht herstellbar wäre. Die bei einer offenen Bauweise notwendige Verwendung von Spundwänden wäre nicht möglich, weil der Untergrund felsig und damit zu hart ist. Wegen der fehlenden oder zu geringen Tieflage wäre auch eine Bauausführung durch bergmännischen Vortrieb nicht möglich.

Die Beklagte hat ferner überzeugend ausgeführt, dass geringere Fahrbahnquerschnitte infolge der zu erwartenden starken Verkehrsbelastung und Verkehrsentwicklung mit den Zielsetzungen der Ortsumgehung nicht in Einklang stünden. Anhaltspunkte, die ein Abrücken von der bereits nach dem FStrAbG vorgesehenen Notwendigkeit nahelegen, sind - unabhängig von der hierfür nicht bestehenden Rügebefugnis des Klägers - damit nicht gegeben.

Zutreffend ist, dass durch den Verzicht auf Stützwände etwa 2.100 m2 mehr Fläche benötigt werden. Hiervon besteht jedoch nur knapp die Hälfte in Trockengebüsch mit Halbtrockenrasensäumen. Die Bauausführung mit Stützmauern würde gegenüber den gewählten Böschungen zusätzliche Mittel von ca. 1,6 Mio. DM erfordern. Der damit gegebene qm-Mehrpreis von über 750,-- DM steht, wie nicht beanstandet werden kann, außer Verhältnis zum Schutzzweck; der Verzicht auf derartige Mauern stellt deshalb keinen Abwägungsfehler dar, zumal durch die am G. vorgesehenen Ersatzmaßnahmen (Neuanlegung von Halbtrockenrasenflächen und Trockengebüsch) insoweit auch Ersatzmaßnahmen vorgesehen sind.

Die Beklagte hat erkannt, dass die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes westlich von H., die durch die Versiegelung beeinträchtigten Werte sowie der Verlust von Vegetation nicht vollständig ausgeglichen werden können. Sie hat diese negativen Folgen jedoch mit der Bedeutung des Projektes abgewogen und ist im Rahmen der Abwägung nach § 11 NatSchG-Nds zu dem Schluss gelangt, dass die naturschutzrechtlichen Belange insoweit zurücktreten müssen. In Anbetracht der starken verkehrlichen Engpässe und Unfallschwerpunkte sowie der erheblichen Verkehrs- und Immissionsbelastung der Innenstadt H, die durch das Straßenbauvorhaben grundlegend verbessert werden, hat er auf einen Vorrang gegenüber den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege erkannt. Dieses Abwägungsergebnis enthält keinen gerichtlich zu beanstandenden Fehler. Dies gilt auch für die Überlegung, dass die Nordumgehung besonders geschützte Biotope berührt und Standorte gefährdeter Arten zerstört oder beeinträchtigt. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass Bereiche dieser hohen ökologischen Wertigkeit (Halbtrockenrasen, Trockengebüsche) nur auf relativ kleinen Flächen betroffen und die vorhandenen Bestände im Planungsraum zumindest teilweise erhalten bleiben. Die nördlich der Ortsumgehung vorhandenen Trockenrasenkomplexe können ihre Funktion als eigenständiger Lebensraum im dort bestehenden Biotopverbund nach wie vor erfüllen. Zu berücksichtigen ist, dass im weiteren Umfeld ebenfalls noch Trockenrasen und Trockengebüschbereiche vorhanden bleiben. Damit werden nicht die letzten regionalen Bestände dieser Biotope vernichtet. Auch insoweit ist die Zurückstellung der beeinträchtigten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zugunsten der dem Schutz von Verkehrsteilnehmern sowie stark belasteter Straßenanlieger dienenden Planung nicht unverhältnismäßig und damit nicht rechtswidrig.

b) Die getroffene Entscheidung verstößt auch nicht gegen die Europarechtliche Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen - FFH-Richtlinie -.

Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Ergehens des Planfeststellungsbeschlusses war diese Richtlinie entgegen ihrem Art. 23 Abs. 1 noch nicht in deutsches Recht umgesetzt worden. Die Beklagte hat jedoch nicht verkannt, dass sie auch vor Ablauf der Umsetzungsfrist verpflichtet war, die Ziele der Richtlinie nicht zu unterlaufen und durch eigenes Verhalten keine vollendeten Tatsachen zu schaffen, die später die Erfüllung der aus der Beachtung der Richtlinien erwachsenen Vertragspflichten nicht mehr möglich gemacht hätte (BVerwG, Urt. v. 19.5.1998, aaO, S. 967).

Die Richtlinie hat nach ihrem Art. 2 Abs. 1 das Ziel, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen im Gebiet der Mitgliedstaaten, für das der Vertrag Geltung hat, beizutragen. Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie wird angestrebt, ein kohärentes europäisches ökologisches Netz besonderer Schutzgebiete mit der Bezeichnung ?Natura 2000? zu errichten. Dieses Netz besteht aus Gebieten, die die natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs 1 zur Richtlinie sowie die Habitate der Arten des Anhangs II umfassen, und muss den Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes dieser Lebensraumtypen und Habitate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleisten. Zu den besonders schutzwürdigen sogenannten prioritären Lebensraumtypen nach Anhang 1 gehören auch Kalk-Trockenrasen, wie sie im Raum H. vorkommen. In den seinerzeit noch vorläufigen Schutzgebietsvorschlag für das FFH-Gebiet Nr. 115 sind die entsprechenden Bereiche einbezogen. Die Beklagte hat nach Auffassung des Senats zutreffend erkannt, dass das planfestgestellte Vorhaben mit Art. 6 FFH-RL in Einklang steht:

Es erscheint bereits fraglich, ob die - vom Planfeststellungsbeschluss unterstellte - Unverträglichkeit des Vorhabens im Sinne von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie überhaupt besteht. Eine solche Unverträglichkeit ist nur gegeben, sofern die Störungen sich ?im Hinblick auf die Ziele der Richtlinie erheblich auswirken könnten?. Nach § 19c Abs. 2 des inzwischen in Kraft getretenen Bundesnaturschutzgesetzes in seiner Fassung vom 30. April 1998 (BGBl. I S. 823), der die Richtlinie insoweit in nationales Recht umsetzt, sind erhebliche Beeinträchtigungen nur solche, welche zu Beeinträchtigungen des Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können. Zweifelhaft erscheint eine derart nachhaltige Beeinträchtigung deshalb, weil das ca. 747 ha große potenzielle FFH-Gebiet nur in einem Randbereich und dies auch nur auf einer Länge von ca. 900 m berührt wird.

Auch dann aber, wenn man eine derartige erhebliche Auswirkung bejaht, führt dies nicht zur Richtlinienwidrigkeit des Vorhabens. Nach Art. 6 Abs. 4, 1. Unterabsatz, der Richtlinie ist ein Projekt in diesem Falle gleichwohl zulässig, wenn ?zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art? dafür sprechen ?und eine Alternativlösung nicht vorhanden ist?. In diesem Fall wird dem Richtliniengebot durch das Vorsehen von Ausgleichsmaßnahmen genügt, welche ?sicherstellen, dass die globale Kohärenz von ?Natura 2000? geschützt ist?. Eine praktisch inhaltsgleiche Regelung bringt § 19c Abs. 3 BNatSchG n.F.. Ist das betreffende Gebiet ein solches, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art einschließt, so können nach Art. 6 Abs. 4, 2. Unterabsatz, der Richtlinie unter anderem nur Erwägungen ?im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit? als zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses geltend gemacht werden. Inhaltsgleiches bestimmt § 19 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG n.F.

Auch diesen Vorgaben genügt der Planfeststellungsbeschluss. Er geht in seiner Begründung (S. 112 f.) davon aus, dass die Umgehung ein Gebiet mit prioritären Arten beeinträchtigt, so dass offen bleiben kann, ob dies wirklich der Fall ist. Für die Rechtfertigung des Eingriffs wird angeführt, dass mit dem erklärten, von den Verkehrsgutachten als realistisch untermauerten Zweck des Straßenbauvorhabens, die Verkehrssicherheit durch Entschärfung der bestehenden Unfallschwerpunkte zu erhöhen und die bisherigen Verkehrsunfälle mit teilweise tödlichem Ausgang zu vermindern, zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses in Gestalt der menschlichen Gesundheit vorliegen, die den Eingriff rechtfertigen. Diese Beurteilung steht mit Wortlaut und Sinn der Richtlinie in Übereinstimmung. Auch die von der Richtlinie weiter vorgesehene Voraussetzung des Nichtvorhandenseins einer ?Alternativlösung? ist erfüllt. Dafür reicht aus, dass, wie ausgeführt, die Ortsumgehung aus verkehrlichen Gründen erforderlich ist und die gewählte Trassenführung dafür die verhältnismäßige Lösung darstellt (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.5.1998, aaO, S. 964, 965).

4. Der Senat hält es unter diesen Umständen nicht für erforderlich, die vom Kläger gestellten - drei - Fragen dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen, Art. 177 Satz 1, Satz 2 EG-Vertrag.

Dass nur ?zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses? im Sinne von Art. 6 Abs. 4 FFH-RL Vorrang vor den ökologischen Zielen der Richtlinie haben können, wird auch vom Senat bejaht. Mit dieser abstrakten Feststellung ist aber nichts gewonnen, weil der Vorrang nur in jedem Einzelfall festgestellt werden kann (Frage 1).

Entsprechend ist Frage 3 zu beantworten. Die ?Ausgleichsmaßnahmen? im Sinne von Art. 6 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie können im Hinblick auf ihre Notwendigkeit nur einzelfallbezogen bestimmt werden. Die Richtlinie wie auch § 19c Abs. 5 BNatSchG n.F. gehen dabei davon aus, dass dies grundsätzlich möglich ist. Angesichts der Allgemeinheit des Ziels (?Sicherung des Schutzes der globalen Kohärenz von Natura 2000?) erscheint dies auch plausibel. Der Senat pflichtet dem Kläger in seiner Auffassung bei, dass die Zulassung einer Ausnahme ausscheidet, wenn die Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen unmöglich ist. Dies erscheint allerdings nur bei nachhaltigen Eingriffen denkbar, die vorliegend, wie ausgeführt, jedenfalls nicht gegeben sind.

Einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs bedarf es schließlich auch nicht zur Beantwortung der Frage 2, ob eine ?Alternativlösung? im Sinne des Art. 6 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie auch eine solche sein könne, die zu einer erheblichen Verteuerung des Planes oder Projektes führte. Wenn diese Frage dahingehend zu verstehen ist, dass die Kosten einer Alternativlösung unabhängig von ihrer Höhe in keinem Falle beachtlich sein dürfen, d.h. jegliche technisch mögliche Alternative ohne Rücksicht auf das Ausmaß ihrer Mehrkosten die Zulässigkeit einer Ausnahme ausschließt, so liefe dies im Ergebnis darauf hinaus, dass der Ausnahmetatbestand praktisch keine Anwendung fände. Dies kann folglich vom richtliniengeber nicht gewollt sein. Die zutreffende Auslegung des Art. 6 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie ist aus § 19c Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG zu ersehen, der bei der Umsetzung der Richtlinie zur Klarstellung des vom Rat der Europäischen Gemeinschaft Gewollten das Begriffspaar ?zumutbare Alternativen? verwendet. Wann eine Alternative zumutbar ist, lässt sich indessen nicht allgemein beantworten, sondern erfordert eine Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles und eine Abwägung zwischen dem erforderlichen Aufwand und dem damit erzielten Ertrag. Allgemein gilt, dass mit der Schwere des Eingriffs auch die für eine Alternativlösung zu fordernden Mehraufwendungen wachsen und dass umgekehrt solche Mehraufwendungen dort ihre Grenze finden, wo sie außerhalb jedes vernünftigen Verhältnisses zu dem damit erzielten Gewinn für Natur und Umwelt stehen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, in welchem Maße die beabsichtigte Maßnahme die Verwirklichung der Ziele der Richtlinie verhindert und die Alternativlösung dazu beiträgt, diese zu realisieren. Auch dies hat die Beklagte vorliegend beachtet.

II. Der Planfeststellungsbeschluss weist jedoch einen Mangel im Sinne von § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG auf. Dieser besteht in der ihm zugrundeliegenden Streckenabschnittsbildung.

1. Es liegt innerhalb der durch § 60c Abs. 1 NatSchG-Nds begrenzten Rügebefugnis des Klägers, die Rechtmäßigkeit der mit dem Planfeststellungsbeschluss verbundenen Abschnittsbildung in der erfolgten Weise zu beanstanden. Hierbei handelt es sich um keine Frage ?nicht-naturschutzrechtlicher Art?, deren Aufgreifen dem Kläger verwehrt wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.5.1998, aaO, S. 961; Beschl. v. 21.1.1998 - 4 VR 3/97 -, NVwZ 1998, S. 616). Die Rechtsfigur der planungsrechtlichen Abschnittsbildung stellt eine richterrechtliche Ausprägung der Abwägungsgebots dar und ist damit materieller Art. Ihr liegt die Erwägung zugrunde, dass angesichts vielfältiger Schwierigkeiten, die mit einer detaillierten Streckenplanung verbunden sind, die Planfeststellungsbehörde ein planerisches Gesamtkonzept häufig nur in Teilabschnitten verwirklichen kann. Dabei muss sich die jeweils vorgenommene Abschnittsbildung inhaltlich rechtfertigen lassen (BVerwG, Beschl. v. 26.6.1992 - 4 B 1/92 -, NVwZ 1993, S. 572, 573). Sie hat ihrerseits das Ergebnis planerischer Abwägung zu sein und muss unter anderem berücksichtigen, dass sich etwa die Verwirklichung der Gesamtplanung verzögert oder diese schließlich ganz aufgegeben wird. Davon werden auch Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege betroffen, die dem bundesfernstraßenrechtlichen Abwägungsvorbehalt des § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG - und, ergänzend, dem Eingriffsverbot des § 8 NatSchG-Nds sowie der Abwägungsregel des § 8 Abs. 3 BNatSchG und des § 11 NatSchG-Nds - unterliegen (BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 - 4 C 10.96 -, NuR 1997, S. 404). Es liegt auf der Hand, dass sich das nach der Notwendigkeit und Gewichtigkeit des Vorhabens richtende Maß zulässiger Eingriffe in die Natur (§ 8 NatSchG-Nds) oder die daran gleichfalls anknüpfende mögliche Unzulässigkeit nicht vermeidbarer und ausgleichbarer Eingriffe (§ 11 NatSchG-Nds) anders darstellt, wenn etwa nur die Bedeutung der Verkehrsfunktion des jeweiligen Abschnitts die Planrechtfertigung darstellt. Dies ist auch in der gegebenen Konstellation nicht anders zu beurteilen. Gerade mit dem planfestgestellten Abschnitt sind unstreitig erhebliche Eingriffe etwa in dem Bestand geschützter Pflanzen verbunden, die sich eventuell mit der Schaffung einer tatsächlichen Entlastungsstraße rechtfertigen lassen, nicht aber mit der Schaffung eines im Wesentlichen ?toten Arms? ohne nennenswerte Verkehrsbedeutung, wie es bei isolierter Betrachtung der Fall wäre.

2. Zwar verstößt die Aufteilung des Straßenbauprojekts ?Nordumgehung? in mehrere Verfahren - die Rügefähigkeit dieses Punktes für den Kläger unterstellt - entgegen seiner Auffassung nicht gegen § 78 Abs. 1 VwVfG. Diese Vorschrift enthält eine Zuständigkeitsregelung bei Konkurrenz mehrerer Planverfahren für verschiedene selbständige Vorhaben auf räumlich eng umgrenztem Gebiet. Mehrere selbständige Vorhaben sind solche, bei denen keines der Veranlasser des anderen ist (Bonk in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl., Rdnr. 1 und 10 zu § 78). Vorliegend handelt es sich jedoch nur um ein Vorhaben. Mag § 78 Abs. 1 VwVfG seinem Rechtsgedanken nach - Konzentration bei räumlichem Zusammenhang - Aussagekraft auch für die zweckmäßige Gestaltung der hier zu wählenden Verfahren zukommen, so findet er direkt doch keine Anwendung. Der Kläger rügt jedoch auch die mit dem Planfeststellungsbeschluss vorgenommene Abschnittsbildung als fehlerhaft. Damit dringt er durch.

Zu der für einen planfestgestellten Streckenabschnitt notwendigen eigenen Planrechtfertigung gehört, dass dieser eine selbständige Verkehrsfunktion besitzen muss. Damit wird gewährleistet, dass die Teilplanung auch dann noch sinnvoll ist und bleibt, wenn sich das Gesamtkonzept im Nachhinein als nichtrealisierbar erweist. Der Gefahr der Entstehung eines Planungstorsos muss bei jeder abschnittsweisen Planung vorgebeugt werden (BVerwG, Urt. v. 19.5.1998, aaO, S. 965; Urt. v. 25.1.1996 - 4 C 5.95 -, BVerwGE 100, S. 238, 255 f.).

Vorliegend haben Beigeladener und Beklagte erkannt, dass das Ende des planfestgestellten Abschnitts bei Bau-km 7 + 066 südlich des M. ?auf der grünen Wiese? liegt und als solches nicht ?lebensfähig? wäre. Ergebnis dieser Überlegungen ist die im Planfeststellungsbeschluss unter Nebenbestimmung IV 1 (S. 8) aufgenommene Bedingung für den Baubeginn, dass der Bebauungsplan der Stadt H ?in Kraft getreten ist? und der wasserrechtliche Planfeststellungsbeschluss der Stadt ?vollziehbar ist?. Da der von dem Bebauungsplan umfasste Streckenabschnitt an den planfestgestellten Abschnitt anschließt und seinerseits östlich in die M. sowie die R. einmündet, wird bei Zusammenschau dieser beiden Teilabschnitte eine Netzverknüpfung hergestellt.

Es erscheint generell möglich, mit Hilfe einer rechtlichen Verknüpfung dieser Art die eigenständige Verkehrsfunktion herzustellen, um die Gefahr der Entstehung eines Planungstorsos abzuwenden. § 17 Abs. 3 Satz 2 FStrG zeigt, dass dies grundsätzlich auch bei einem sich ergänzenden Nebeneinander von Planfeststellungsbeschluss und Bebauungsplan möglich ist.

Das Bundesverwaltungsgericht hat (Urt. v. 25.1.1996, aaO) allerdings herausgestellt, dass eine derartige Planergänzung nur ?geeignet ist, die Gefahr der Entstehung eines Planungstorsos auszuräumen, soweit in ihr der Bau des planfestgestellten Abschnitts an die Voraussetzung geknüpft wird, dass der Planfeststellungsbeschluss für den Anschlussabschnitt ... unanfechtbar geworden ist?. Diesen Zweck verfehle sie, wenn ?nicht bloß die Bestandskraft, sondern auch die sofortige Vollziehbarkeit dieser Entscheidung ausreichen soll, um das von den Klägern angegriffene Planvorhaben in Angriff zu nehmen?. Denn: ?Die sofortige Vollziehung bietet keine Gewähr dafür, dass ein Verwaltungsakt in seinem Bestand erhalten bleibt? (aaO, S. 256). Das Erfordernis einer derart festen Verknüpfung hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 7. März 1997 (aaO, S. 407, 408) geringfügig gelockert. In jenem Fall war der anschließende Planfeststellungsbeschluss noch nicht rechtskräftig. Hier hat es das Bundesverwaltungsgericht für die Sicherstellung der Lückenschließung ausreichen lassen, dass ?einziger Kläger ein anerkannter Naturschutzverband ist ... und sich die Möglichkeit, dass diese Klage zu einer aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen wird, nach Einschätzung des Erstgerichts praktisch ausschließen lässt?. Sei der Bestand der Anschlussplanung auf diese Weise sichergestellt, werde der Abschnitt mit dem Anschlussabschnitt durch eine Klammer verbunden, welche geeignet sei, die Verbindung mit dem übrigen Straßennetz herzustellen (aaO, S. 408).

3. Auf den vorliegenden Fall angewandt ergibt dies: Der die Verbindung herstellende Bebauungsplan HT/HN 271.1 ?Nordumgehung? der Stadt H ist am 25. Februar 1998 in Kraft getreten (ABl. Landkreis H 98/8, S. 182). Er ist damit gewissermaßen ?vorläufig vollziehbar? in dem Sinne, dass von ihm nach § 17 Abs. 3 Satz 1 FStrG auch bereits vor Eintritt seiner Unanfechtbarkeit Gebrauch gemacht werden kann. Das reicht nach der insoweit eindeutigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als hinreichende Gewähr der Bestandserhaltung aber nicht aus. Die grundsätzlich zu verlangende Unanfechtbarkeit tritt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erst zwei Jahre nach Bekanntmachung ein, hier also am 25. Februar 2000, und dies auch nur unter der Voraussetzung, dass dann kein Normenkontrollverfahren (mehr) anhängig ist, § 47 Abs. 1 VwGO. Bis dahin lässt sich eine Ungültigkeitserklärung derzeit auch nicht wie in dem vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 7. März 1997 (aaO) entschiedenen Fall ?praktisch ausschließen?. Im Gegenteil ist derzeit nicht absehbar, wer mit welcher Begründung und mit welchen Erfolgsaussichten in dieser Zeit noch Normenkontrollklage erheben wird. Hinzu kommt, dass auch der wasserrechtliche Planfeststellungsbeschluss noch nicht unanfechtbar ist.

Damit ist der angefochtene Planfeststellungsbeschluss derzeit fehlerhaft. Es handelt sich, wie dargelegt, um einen Abwägungsmangel, welcher im Sinne von § 17 Abs. 6 c Satz 1 FStrG zudem offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist. Denn wenn der Beklagten bewusst gewesen wäre, dass die vorgenommene Verknüpfung nicht ausreichend ist, hätte sie zur Vermeidung der Rechtswidrigkeit voraussichtlich eine dies vermeidende Linienführung oder eine andere Verfahrensgestaltung gewählt.

4. Das Nebeneinander von Planfeststellungsbeschluss und Bebauungsplan hat den Senat zu der ergänzenden Prüfung veranlasst, ob angesichts der Besonderheit dieser Konstellation weitere Ausnahmen zur Eigenständigkeit der Abschnitte als die von der Rechtsprechung bisher zugestandenen anerkannt werden müssen. So erscheint etwa eine Situation vorstellbar, in welcher der notwendige Folgeabschnitt der Straße einzig durch Bebauungsplan festgesetzt werden kann und dessen dann in jedem Fall in Kauf zu nehmende lange Angreifbarkeit eventuell andere Überlegungen zur Sicherung der Bestandserhaltung erforderlich macht. Eine solche Situation ist hier jedoch nicht gegeben. Die Aufspaltung des Verfahrens in eine straßenrechtliche Planfeststellung und einen Bebauungsplan (plus weitere Einzelentscheidungen), der hier überdies Bereiche außerhalb der Straßenbaulast der Stadt umfasst, war nicht zwingend. Durch Vereinbarung mit dem Beigeladenen oder auch durch eigenen entsprechenden Antrag - soweit Trägerin der Baulast - hätte sich die Stadt H an dem straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren beteiligen oder ein eigenes derartiges Verfahren beantragen können, § 17 Abs. 5 FStrG. Auf diese Weise hätte sich etwa eine zeitnahe Unanfechtbarkeit zweier Planfeststellungsbeschlüsse herstellen lassen. Auch wäre denkbar gewesen, das östliche Abschnittsende so zu verlängern, dass es ohne Ergänzung einen Anschluss an eine schon vorhandene Straße ermöglichte, wie es etwa im Osten des Bebauungsplangebietes der Fall ist. Da die Stadt jedoch ein eigenes Verfahren anderer Qualität gewählt, die Streckenabschnitte wie gegeben festgesetzt und der Beigeladene dies bei seiner Planung berücksichtigt hat, besteht kein Grund, die regulären verfahrensrechtlichen Konsequenzen dieser Vorgehensweise nicht zu ziehen.

5. Der Fehler in der Abschnittsbildung führt nach § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, weil er ?durch Planergänzung behoben werden kann?. Als eine solche Ergänzung hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 25.1.1996, aaO) die nachträgliche Beifügung der Bedingung der Unanfechtbarkeit der Folgeentscheidung angesehen. Ob diese hier gewählt wird, erscheint nicht sicher. Es reicht jedoch, dass dies möglich ist. Verfahrensrechtliche Konsequenz daraus ist, dass wegen der Behebbarkeit des Mangels lediglich die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses mit der Folge der Nichtvollziehbarkeit festzustellen ist (BVerwG, Urt. v. 21.3.1996, - 4 C 19.94 -, BVerwGE 100, S. 370, 372).

Die das wechselseitige Obsiegen und Unterliegen berücksichtigende Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dem Beigeladenen können nach § 154 Abs. 3 VwGO Kosten nicht auferlegt werden, weil er keinen Antrag gestellt hat. Dies führt andererseits nach § 162 Abs. 3 VwGO dazu, dass er aus Billigkeitsgründen keinen Anspruch auf teilweise Erstattung seiner außergerichtlichen Kosten hat.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Der Senat lässt nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die Revision zu, weil er der vorgenommenen Auslegung der FFH-Richtlinie sowie der Anwendung der Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts zur Abschnittsbildung auch auf den Fall des Zusammentreffens eines Planfeststellungsbeschlusses und eines Bebauungsplanes grundsätzliche Bedeutung zumisst.

 

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