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VGH Kassel, 01.09.1998, 7 UE 2170/95

TitelVGH Kassel, 01.09.1998, 7 UE 2170/95 
OrientierungssatzVerletzung des Mitwirkungsrechts anerkannter Naturschutzverbände wegen rechtswidrigen Absehens von einem Planfeststellungsverfahren; Einwendungsberechtigung bei Gewässerausbau ; kein Anspruch der Naturschutzverbände auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens 
NormBNatSchG § 29 Abs. 1; WHG § 31 Abs. 1; WHG § 63; WHG § 69; NatSchG-HE § 36 
Leitsatz1. Das Mitwirkungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BNatSchG wird verletzt, wenn die Zulassungsbehörde ein rechtlich gebotenes Planfeststellungsverfahren umgeht.
2. Einzelfall, in dem in rechtmäßiger Weise von der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens abgesehen werden durfte, da mit Einwendungen nicht zu rechnen war (§ 31 Abs. 1 S. 3 WHG aF).
3. Die anerkannten Naturschutzverbände sind keine Einwendungsberechtigten im Sinne des § 31 Abs. 1 S. 3 WHG aF.
4. Die anerkannten Naturschutzverbände haben keinen Anspruch auf Durchführung eines rechtlich gebotenen Planfeststellungsverfahrens, da die pflichtgemäße Einleitung des gebotenen Verwaltungsverfahrens außerhalb des Schutzzwecks des § 29 Abs. 1 BNatSchG liegt.
GerichtVGH Kassel 
Entscheidungsdatum01.09.1998 
Aktenzeichen7 UE 2170/95 

Aus dem Sachverhalt

Der Kläger ist ein anerkannter Naturschutzverbande im Sinne von § 29 Abs. 2 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) und wendet sich gegen eine der Beigeladenen erteilten wasserrechtlichen Genehmigung.

Die Beigeladene ist Eigentümerin der Grundstücke in der Gemeinde auf denen sie einen Campingplatz errichtet hat. Das Gelände wird im Osten durch die B begrenzt; nördlich und westlich der Grundstücke fließt die U. Durch das Gelände fließt - von Ost nach West - ein in die U mündender Graben, der - auf einer Länge von 12,50 m verrohrt - unter der B hindurchführt. Vor der Einmündung in die U ist der Graben auf einer Länge von etwa 56 m verrohrt.

Mit Schreiben vom 26.10.1990 beantragte die Beigeladene die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung für eine weitere Verrohrung des Grabens um 17,50 m im Anschluß an die unterhalb der B bestehende Verrohrung für die Errichtung eines Lärmschutzwalles und um je 5 m zur Herstellung von fünf Überfahrten im Bereich des Campingplatzes.

Daraufhin leitete der Beklagte zunächst ein Plangenehmigungsverfahren nach § 63 WG-He a.F. ein. In diesem Verfahren wurde die Gemeinde Ehrenberg, das Hessische Straßenbauamt, die untere Naturschutzbehörde des Landkreises und das Wasserwirtschaftsamt gehört. Die Gemeinde Ehrenberg, das Hessische Straßenbauamt sowie das Wasserwirtschaftsamt erhoben keine grundsätzlichen Bedenken gegen das Vorhaben. Auch die untere Naturschutzbehörde des Landkreises äußerte keine Bedenken und erteilte ihr Einvernehmen gemäß § 7 Abs. 1 Hessisches Naturschutzgsetz (NatSchG-He) und die Zustimmung gemäß der einschlägigen Landschaftsschutzverordnung. Das Wasserwirtschaftsamt vertrat die Auffassung, daß das Vorhaben keine wesentliche Umgestaltung eines Gewässers zur Folge habe, weshalb nicht ein Plangenehmigungsverfahren gemäß § 31 WHG i.V.m. § 63 WG-He a.F., sondern vielmehr ein Genehmigungsverfahren nach § 69 WG-He a.F. durchzuführen sei. Die untere Wasserbehörde schloß sich dieser Bewertung an und erteilte der Beigeladenen mit Bescheid vom 08.11.1990 eine Genehmigung gemäß § 69 WG-He in der Fassung vom 22.01.1990 (GVBl. I S. 114).

Mit Schreiben vom 12.06.1991 legte der Kläger gegen die der Beigeladenen erteilten Genehmigung Widerspruch ein. Zur Begründung gab er an, daß im vorliegenden Fall ein Planfeststellungsverfahren unter seiner Beteiligung hätte durchgeführt werden müssen. Allein schon seine Nichtbeteiligung führe zur Rechtswidrigkeit der erteilten Genehmigung.

Das Regierungspräsidium wies den Widerspruch des Klägers mit Bescheid vom 09.10.1991 zurück. Der Widerspruch sei bereits unzulässig, da der Kläger nicht widerspruchsbefugt sei. Anerkannte Naturschutzverbände hätten nur bei Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens ein Beteiligungsrecht. Der Widerspruch sei auch unbegründet, da die Erteilung der Genehmigung nach § 69 WG-He rechts- und ermessensfehlerfrei erfolgt sei. Angesichts der örtlichen Gegebenheiten sei in den Teilverrohrungen keine wesentliche Umgestaltung des Grabens zu sehen, da er keine bedeutsame Änderung erfahre. Vielmehr handele es sich um die Errichtung von standortgebundenen ortsfesten Anlagen.

Am 07.11.1991 hat der Kläger Klage erhoben.

Er hat vorgetragen: Er wende sich seit langem gegen den von der Beigeladenen errichteten Campingplatz, der nur aufgrund ministerieller Weisung durch den damaligen Staatssekretär und entgegen den fachlichen Einwänden der oberen Naturschutzbehörde, des Beirats bei der oberen und unteren Naturschutzbehörde und der nach § 29 BNatSchG anerkannten Verbände genehmigt worden sei. Die nunmehr von der Beigeladenen beantragte Verrohrung des Grabens stelle eine wesentliche Umgestaltung eines Gewässers dar und sei damit als Gewässerausbau im Sinne von § 31 Abs. 1 WHG anzusehen. Hieraus folge, daß ein Planfeststellungsverfahren unter Beteiligung des Klägers durchzuführen gewesen wäre. Da dies nicht geschehen sei, sei der Kläger in seinen Rechten verletzt und die der Beigeladenen erteilte Genehmigung sei rechtswidrig. Darüber hinaus sei der Bescheid auch deswegen rechtswidrig, weil unberücksichtigt gelassen worden sei, daß es sich bei der vorgenommenen Maßnahme um einen Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne des § 6 NatSchG-He handele. Infolgedessen sei in rechtsfehlerhafter Weise in dem Bescheid auch keine Ausgleichsmaßnahme vorgesehen worden.

Der Kläger hat beantragt,

1. den Bescheid des Landrats des Landkreises vom 08.11.1990 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums vom 09.10.1991 aufzuheben;

2. den Beklagten zu verpflichten, die Beseitigung der durch die streitgegenständliche Genehmigung möglich gewordenen Verlängerung des Rohrdurchlasses im Bereich des Walles und der weiteren fünf Überfahrten zu verfügen;

hilfsweise: den Beklagten zu verpflichten, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen, die insgesamt sechs Durchlässe stellten bauliche Anlagen im Sinne von § 2 Abs. 1 Hessische Bauordnung (BauO-He) dar, die als standortgebundene ortsfeste Anlagen nach § 69 WG-He zu genehmigen gewesen seien. Der künstlich angelegte, 250 m lange Vorflutgraben leite das Niederschlags- und Dränagewasser eines Lagerplatzes und der B in die Er sei mit einem Wegeseitengraben vergleichbar, der häufig von Durchlässen, die als Zufahrten zu Anliegergrundstücken dienten, unterbrochen sei. Soweit der Kläger die Ansicht vertrete, der Beklagte habe gegen naturschutzrechtliche Bestimmungen verstoßen, sei dies unzutreffend, denn das gemäß § 7 NatSchG-He erforderliche Einvernehmen durch die untere Naturschutzbehörde sei erteilt worden.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich nicht zur Sache geäußert.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 11.05.1995 insoweit stattgegeben, als es den Bescheid des Beklagten vom 08.11.1990 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 09.10.1990 aufgehoben und den Beklagten verurteilt hat, ein Planfeststellungsverfahren für den Gewässerausbau auf dem Gelände der Beigeladenen durchzuführen. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Zur Begründung hat es ausgeführt: Soweit der Kläger die Aufhebung der gemäß § 69 WG-He erteilten wasserrechtlichen Genehmigung begehre, sei die Klage zulässig. Die Klagebefugnis sei deswegen zu bejahen, weil der Kläger in seinem Mitwirkungsrecht aus § 29 Abs. 1 BNatSchG verletzt worden sei. Kraft dieses Beteiligungsrechts könne ein anerkannter Naturschutzverbande allein unter Berufung auf den ihn betreffenden Verfahrensmangel einer unterbliebenen oder unzureichenden Beteiligung die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses verlangen. Eine Verletzung des den anerkannten Naturschutzverbänden zustehenden subjektiv-öffentlichen Rechts auf Beteiligung komme auch dann in Betracht, wenn ein Vorhaben rechtswidrig ohne Planfeststellung durch (bloße) Plangenehmigung zugelassen werden solle. Gleiches gelte, wenn - wie im vorliegenden Fall - statt eines Planfeststellungsverfahrens ein Anlagengenehmigungsverfahren durchgeführt werde. Der Kläger könne daher geltend machen, durch die angefochtene Anlagengenehmigung in seinem Beteiligungsrecht aus § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG verletzt worden zu sein. Soweit der Kläger die Aufhebung der angefochtenen Genehmigung begehre, sei die Klage auch begründet, da die Genehmigung rechtswidrig sei und den Kläger in seinen Rechten verletze. Die von der Beigeladenen ausgeführte Maßnahme stelle keine ortsfeste Anlage in einem Gewässer (§ 69 Abs. 1 Satz 1 WG-He), sondern eine wesentliche Umgestaltung eines Gewässers (§ 31 Abs. 1 WHG, § 63 WG-He) dar, wofür ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen gewesen sei. Zwar stellten Rohrdurchlässe, im Gegensatz zu Verrohrungen, in der Regel Anlagen in einem Gewässer dar, da sie das Gewässer nicht wesentlich umgestalteten. Dies gelte jedoch nicht, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Rohrdurchlässe bei einer gebotenen Gesamtbetrachtung ein Gewässer wesentlich umgestalteten, indem durch den stetigen Wechsel von verrohrten und offenen Gewässerstrecken das Erscheinungsbild des Gewässers tiefgreifend verändert werde. Eine Plangenehmigung gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 WHG, § 63 WG-He komme nicht in Betracht, da nach der Vorgeschichte (Raumordnungsverfahren, Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplanes und zur Aufstellung eines Bebauungsplanes, Baugenehmigungsverfahren) mit Einwendungen - nicht nur seitens des Klägers - zu rechnen gewesen sei. Die der Beigeladenen gleichwohl erteilte Genehmigung gemäß § 69 WG-He sei rechtswidrig. Hierdurch sei der Kläger auch in seinen Rechten verletzt worden. Dadurch, daß rechtswidrigerweise ein Verfahren durchgeführt worden sei, an dem anerkannte Naturschutzverbände sich nicht hätten beteiligen können, sei der Kläger in seinem Beteiligungsrecht nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG verletzt worden. Soweit der Kläger die Verpflichtung des Beklagten, der Beigeladenen die Beseitigung der streitgegenständlichen Verrohrung aufzugeben, begehre, habe die Klage keinen Erfolg. Es bestünden bereits Zweifel an der Zulässigkeit dieser Verpflichtungsklage, da die Klagebefugnis des Klägers als eines anerkannten Naturschutzverbandes, dem gemäß § 29 Abs. 1 BNatSchG lediglich ein Beteiligungsrecht in bestimmten Verfahren zustehe, problematisch sei. Die Klage sei aber jedenfalls nicht begründet. Ein Anspruch des Klägers gegen den Beklagten auf Einschreiten gegen die Beigeladene sei nicht gegeben, da das durch § 74 Abs. 1 WG-He den Wasserbehörden eingeräumte Ermessen nicht auf Null reduziert sei. Es bestehe durchaus die Möglichkeit, daß die Behörde nach Durchführung eines Planfeststellungsverfahren zu dem Ergebnis gelange, daß die Verrohrung bestehen bleiben könne. Soweit der Kläger jedoch die Verurteilung des Beklagten, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen, begehre, habe die Klage Erfolg. Zwar habe grundsätzlich niemand einen Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens. Etwas anderes gelte jedoch dann, wenn wegen der Komplexität und des Zusammenhangs der Probleme die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens auch zur Klärung der Frage diene, ob und welche Schutzanordnungen in Betracht kämen. Entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beteiligungsrecht der Gemeinden im luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren (Urteil vom 16.12.1988, BVerwGE 81, 95 ff.) stehe dem Kläger im vorliegenden Fall ein Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zu, da er auf andere Weise seine verfahrensrechtliche Rechtsposition nicht nützen könne. Hinzu komme, daß die Planfeststellungsbehörde erst nach Durchführung des entsprechenden Verfahrens entscheiden könne, ob und welche Auflagen über die Anforderungen zur Gestaltung des Ausbaus hinaus zur formellen Legalisierung des Vorhabens erforderlich seien.

Gegen das ihm am 31.05.1995 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 28.06.1995 Berufung eingelegt.

Zur Begründung nimmt er zunächst Bezug auf seine erstinstanzlichen Ausführungen. Ergänzend führt er aus: Soweit das Verwaltungsgericht den Beklagten verurteilt habe, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen, habe es übersehen, daß hierfür gemäß § 94 WG-He das Regierungspräsidium Kassel zuständig sei. Darüber hinaus werde übersehen, daß die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens antragsgebunden sei und eine Verpflichtung zur Durchführung nur dann erfüllbar wäre, wenn entweder bereits ein dem § 73 VwVfG-He entsprechender Plan vorliege oder aber dessen Vorlage erzwungen werden könne. Keine dieser Voraussetzungen sei im vorliegenden Fall erfüllt. Darüber hinaus bestehe nach ganz einhelliger Meinung in Literatur und Rechtsprechung kein Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens. Dies gelte sowohl für den Vorhabenträger als auch für Drittbetroffene und Einwendungsberechtigte wie Naturschutzverbände. Letztere hätten regelmäßig nur einen Anspruch auf Unterlassung oder Beseitigung des Vorhabens bzw. isolierte Anordnung von Schutzauflagen. Soweit das Verwaltungsgericht unter Berufung auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 81, 95 ff.) im vorliegenden Fall einen Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens bejaht habe, sei dem entgegenzuhalten, daß die von dem Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung entwickelten Grundsätze auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar seien. Das Bundesverwaltungsgericht habe unter ganz bestimmten, engen Voraussetzungen die Möglichkeit gesehen, der Gemeinde ein Recht auf die Durchführung eines Genehmigungsverfahrens zuzusprechen. Im wesentlichen stütze es seine Erwägungen auf die Tatsache, daß der Gemeinde über ein bloß formelles Beteiligungsrecht an einem solchen Genehmigungsverfahren hinaus ein materielles Beteiligungsrecht aufgrund ihres verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechts und der dadurch garantierten Planungshoheit erwachse. Demgegenüber stehe den anerkannten Naturschutzverbänden zwar ein Mitwirkungsrecht an Planfeststellungsverfahren zu. Ein dem Bauleitplanungsrecht der Gemeinde vergleichbares Recht sei hierin jedoch nicht zu sehen. Das Mitwirkungsrecht gehe nicht über dasjenige sonstiger Dritter oder Einwendungsberechtigter hinaus, weshalb kein Bedürfnis bestehe, den Naturschutzverbänden einen Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zu gewähren. Zu beanstanden seien die Ausführungen des Verwaltungsgerichts auch insoweit, als ausgeführt werde, daß eine Plangenehmigung gemäß § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG, § 63 WG-He nicht in Betracht komme, da nach der Vorgeschichte (Raumordnungsverfahren, Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplanes und zur Aufstellung eines Bebauungsplanes, Baugenehmigungsverfahren) mit Einwendungen zu rechnen gewesen sei. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts lasse jeden Hinweis darauf vermissen, mit welchen konkreten Einwendungen gegen die Verrohrung des Grabens zu rechnen gewesen sei. Der Hinweis auf die Vorgeschichte und die anderen abgeschlossenen Verwaltungsverfahren sei völlig ungeeignet, eine Prognose über die Wahrscheinlichkeit von Einwendungen zu stellen.

Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 11.05.1995 die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Berufungsbegründung sei insoweit zu folgen, als hierin angenommen werde, daß für die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens das Regierungspräsidium nach § 94 WG-He zuständig sei. Da das Regierungspräsidium auch eine Behörde des Landes sei und für die Beklagteneigenschaft nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO das sogenannte Rechtsträgerprinzip maßgebend sei, bestünden jedoch keine Bedenken dagegen, den Beklagten zur Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zu verurteilen. Soweit in der Berufungsbegründung vorgetragen werde, das Verwaltungsgericht habe übersehen, daß ein Planfeststellungsverfahren antragsgebunden sei, sei dem entgegenzuhalten, daß ein Antrag auf Erteilung einer Genehmigung immer auch den Antrag auf Einleitung eines Planfeststellungsverfahrens enthalte. Dem Verwaltungsgericht sei darin beizupflichten, daß im vorliegenden Fall ausnahmsweise ein Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zu bejahen sei. Der Berufungskläger gehe fehl in der Annahme, daß das Mitwirkungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände nicht über dasjenige Dritter oder Einwendungsberechtigter hinausgehe. Dies zeige schon die Vorschrift des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG, wonach Gelegenheit zur Äußerung und Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten gegeben werden solle, was über die ?normalen? Rechte Dritter hinausgehe. Zweck der Regelung des § 29 BNatSchG sei es, die Sachkunde der anerkannten Naturschutzverbände bei der Behördenentscheidung zur Geltung zu bringen. Dieses Sachwissen könne auch dazu beitragen, die Frage zu klären, ob und welche Schutzanordnungen in Betracht zu ziehen seien. Entgegen der Auffassung des Berufungsklägers sei ein Planfeststellungsverfahren auch dann durchzuführen, wenn lediglich von seiten der Naturschutzverbände mit Einwendungen im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG zu rechnen sei. Zwar werde teilweise die Auffassung vertreten, daß trotz möglicher Bedenken der anerkannten Naturschutzverbände die Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens möglich sei. Begründet werde dies damit, daß die Naturschutzverbände keine eigenen materiellen Rechte geltend machten. Zwar sei es zutreffend, daß den Naturschutzverbänden keine eigenen materiellen Rechte zukämen. Hintergrund für das Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG sei aber allein das öffentliche Interesse an der Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes in Planfeststellungsverfahren. Würde man die Bedenken von anerkannten Naturschutzverbänden nicht als Einwendungen im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG ansehen, liefe gerade bei Vorhaben, bei denen mit Einwendungen nur von seiten der Naturschutzverbände zu rechnen sei (z.B. bei Vorhaben in der freien Landschaft), die Beteiligungspflicht gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG leer.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich nicht zur Sache geäußert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Behördenvorgänge (ein Hefter des Landrates des Landkreises sowie fünf Hefter und einen Ordner des Regierungspräsidiums) Bezug genommen.

Gründe

Die Entscheidung über die zulässige Berufung ergeht im Einverständnis der Beteiligten durch die Berichterstatterin anstelle des Senats und ohne mündliche Verhandlung (§§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat auf die von dem Kläger erhobene Klage zu Unrecht den Bescheid des Beklagten vom 08.11.1990 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 09.10.1990 aufgehoben und den Beklagten verurteilt, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen.

Dem Kläger steht der von ihm geltend gemachte Anspruch auf Aufhebung der der Beigeladenen erteilten wasserrechtlichen Genehmigung nicht zu.

Gegen die Zulässigkeit dieser Klage bestehen allerdings keine Bedenken. Insbesondere fehlt es nicht an der erforderlichen Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO.

Der Kläger kann geltend machen, in seinem Beteiligungsrecht aus § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG verletzt zu sein. Diese Vorschrift gewährt anerkannten Naturschutzverbänden ein Mitwirkungsrecht ?in Planfeststellungsverfahren? über Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft im Sinne von § 8 BNatSchG verbunden sind. Zwar setzt diese Vorschrift nach ihrem Wortlaut ein Planfeststellungsverfahren voraus, das hier gerade nicht durchgeführt wurde. Es entspricht indes nahezu einhelliger Meinung in Rechtsprechung und Literatur, daß das Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände auch dann verletzt wird, wenn die Zulassungsbehörde ein an sich gebotenes Planfeststellungsverfahren unterläßt. Dies macht der Kläger hier geltend. § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG hat eine Schutzfunktion zugunsten des anerkannten Verbandes in der Weise, daß dieser allein unter Berufung auf seine unzureichende Beteiligung, d.h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, die Aufhebung einer behördlichen Entscheidung gerichtlich durchsetzen kann. Mit dieser Vorschrift ist nicht lediglich eine objektive Pflicht der zuständigen Behörden geschaffen worden, den anerkannten Verband im Rahmen ihres Verfahrens zum Zwecke der umfassenden Information und der Beschaffung verbesserter Entscheidungsgrundlagen anzuhören und zu beteiligen. Vielmehr ergibt eine Auslegung der Verfahrensvorschrift nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Sinnzusammenhang, daß mit ihr dem Naturschutzverbande ein selbständig durchsetzbares, subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung am Verfahren eingeräumt ist (BVerwG, Urteil vom 14.05.1997 - 11 A 43.96 - NVwZ 1998, 279; BVerwG, Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 - BVerwGE 87, 62 (69) = DVBl. 1991, 214 = NVwZ 1991, 162; Hess. VGH, Beschluß vom 11.07.1988 - 2 TH 740/88 - NVwZ 1988, 1040 unter Aufgabe der gegenteiligen Auffassung im Beschluß vom 27.08.1982 - II TH 34/82 - NuR 1983, 22; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 17.11.1992 - 10 S 2234/92 - DVBl. 1993, 163 (164); OVG Schleswig, Beschluß vom 30.12.1993 - 4 M 129/93 - NVwZ 1994, 590 (591); OVG Lüneburg, Urteil vom 27.01.1992 - 3 OVG A 221/88 - ZfW 1992, 514 (515) = NuR 1992, 293; Bay.VGH, Beschluß vom 15.04.1991 - 8 CE 91.30 - NVwZ 1991, 1009 = NuR 1993, 494; OVG Magdeburg, Urteil vom 29.03.1995 - 4 L 299/93 - NVwZ 1995, 1137 (L) = NuR 1995, 476 (477); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.1996 - 8 S 1961/95 - NVwZ 1997, 594 (596); Bay.VGH, Urteil vom 13.08.1996 - 8 B 95.1786 - NVwZ-RR 1997, 219; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 18.07.1997 - 21 B 1717/94 - NuR 1997, 617; Krüger, NVwZ 1992, 552; Kühling, Fachplanungsrecht 1988, Rdnr. 454; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 18.07.1997 - 21 B 1717/94 - NuR 1997, 617; Steiner, NVwZ 1994, 313; Sening, NuR 1983, 146; Rehbinder, NVwZ 1982, 666; Ehrlein, VBlBW 1990, 121 (128); Louis, BNatSchG, Kommentar, 1994, § 29 Rdnr. 21; Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, Kommentar, 1996, § 29 Rdnr. 9, 24; Waskow, Mitwirkung von Naturschutzverbänden im Verwaltungsverfahren, Diss. 1990, S. 79 ff.; Jarass, NuR 1997, 426; a.A.: Dolde, NVwZ 1991, 960; Meßerschmidt, BNatSchG, Kommentar, Stand: Juli 1996, § 29 Rdnr. 4).

Als ausschlaggebend für die rechtliche Qualifizierung der in § 29 Abs. 1 BNatSchG vorgesehenen Beteiligung als eines subjektiven Rechts auf Mitwirkung am Verfahren hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 - a.a.O.) den Sinn und Zweck der Regelung sowie den systematischen Zusammenhang zwischen der Beteiligung des Vereins und der dieser vorgeschalteten Anerkennung angesehen. Mit der Beteiligung der in einem eigens dafür geschaffenen Verfahren anzuerkennenden Verein verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege über die vorgeschriebene Berücksichtigung durch die jeweils zuständige Behörde hinaus in besonderer Weise zur Geltung zu bringen. Das bei einer solchen Beteiligung zwingend zu durchlaufende Anerkennungsverfahren ist mit seinen strengen Voraussetzungen und seinem Verwaltungsaufwand nur so zu verstehen, daß den anerkannten Vereinen die in § 29 Abs. 1 BNatSchG umschriebene Beteiligung als eigenes, ihnen kraft der Anerkennung zugeordnetes subjektives Recht zustehen soll. Mit dieser Regelung über die Beteiligung der anerkannten Verbände wird das öffentliche Interesse an Naturschutz und Landschaftspflege in begrenztem Umfang ?subjektiviert? und erhält hierdurch eigenständiges Gewicht und absoluten Charakter, damit es verstärkt in die in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 4 BNatSchG genannten Verfahren und Entscheidungen eingebracht werden kann (BVerwG, Urteil vom 12.11.1997 - 11 A 49.96 - DVBl. 1998, 334 = NVwZ 1998, 395). Das dem anerkannten Verband gewährte Recht auf Beteiligung an Planfeststellungsverfahren kann seinen Zweck einer verstärkten Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege aber nur dann effektiv erfüllen, wenn der Träger dieses Rechts im Falle der Vereitelung des ihm an sich nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG zustehenden Mitwirkungsrechts durch ein rechtswidriges Unterlassen der Planfeststellung die ergangene Verwaltungsentscheidung angreifen und ihre Aufhebung durch das Gericht erreichen kann, weil andernfalls die Wahl der Verfahrensart zur Disposition der Behörden stünde. Ein Planfeststellungsbeschluß, der ohne die in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG vorgeschriebene Beteiligung des anerkannten Vereins erlassen wird, leidet an einem Rechtsfehler (vgl. auch § 44 Abs. 3 Nrn. 3 und 4, § 45 Abs. 1 Nrn. 3 bis 5 VwVfG). Aufgrund der Natur des Planfeststellungsverfahrens, dessen abschließende Entscheidung auf einer Abwägung unterschiedlicher Belange beruht, kann in aller Regel nicht im Sinne des § 46 VwVfG ausgeschlossen werden, daß bei ordnungsgemäßer Beteiligung eine andere Entscheidung in der Sache hätte ergehen können (BVerwG, Urteil vom 12.11.1997 - 11 A 49.96 - a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 - a.a.O.; OVG Lüneburg, Urteil vom 27.01.1992 - 3 OVG A 221/88 - a.a.O.). Die Verletzung des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG bliebe sanktionslos, wenn dem Verband die Befugnis zur Anfechtung in Fällen versagt würde, in denen die zuständige Behörde nicht das gesetzlich vorgeschriebene Planfeststellungsverfahren mit Verbandsbeteiligungsrecht durchführt, sondern statt dessen in ein Genehmigungsverfahren ohne ein solches Recht ausweicht. Dabei ist unerheblich, ob dem Naturschutzverbande auch ein materielles Recht zusteht, dessen Durchsetzung das Beteiligungsrecht dient. Der Gesetzgeber ist weder durch Art. 19 Abs. 4 GG noch durch § 42 Abs. 2 VwGO gehindert, Rechtsschutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Hand auch dann zu gewähren, wenn nur ein subjektiv-öffentliches Beteiligungsrecht, nicht jedoch auch eine materielle Rechtsposition verletzt ist. § 42 Abs. 2 VwGO bringt dies mit dem Vorbehalt anderweitiger gesetzlicher Regelungen zum Ausdruck (BVerwG, Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 - a.a.O.). Der die Anfechtungsklage führende Verband tritt auch nicht als Popularkläger auf. Er macht vielmehr die in der mangelhaften Beteiligung liegende Verletzung seines subjektiven Verfahrensrechts auf Mitwirkung geltend. Dies führt nicht zu einer Umgehung der gesetzgeberischen Entscheidung, auf Bundesebene keine Verbandsklage zuzulassen. Mit einer Verbandsklage könnte der Verein die Fehlerhaftigkeit der Behördenentscheidung aus allen denkbaren Gründen - insbesondere auch aus materiellen Gründen - geltend machen, ohne insoweit behaupten zu müssen, daß er durch eine hieraus folgende Rechtswidrigkeit der Verwaltungsentscheidung in eigenen Rechten verletzt sei. Demgegenüber ist dem anerkannten Verband nur das Recht zuzubilligen, die Rechtswidrigkeit der Behördenentscheidung wegen einer Verletzung seines Beteiligungsrechts geltend zu machen (BVerwG, Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 - a.a.O.; OVG Magdeburg, Urteil vom 29.03.1995 - 4 L 299/93 - a.a.O.; OVG Lüneburg, Urteil vom 27.01.1992 - 3 OVG A 221/88 - a.a.O.).

Die Klagebefugnis des Klägers ergibt sich ferner auch aus § 36 NatSchG-He in der Fassung vom 16.04.1996 (GVBl. I S. 145), zuletzt geändert durch Art. 7 HaushaltsbegleitG 1998/99 vom 18.12.1997 (GVBl. I S. 429). Für das Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen ist auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen (Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl., Vor § 40 Rdnr. 11; Redeker/ von Oertzen, VwGO, 12. Aufl., § 109 Rdnr. 3; OVG Berlin, Urteil vom 14.02.1992 - 2 A 2.90 - NuR 1992, 285), weshalb § 36 Abs. 2 NatSchG-He zur Anwendung kommt. Der früher bestehende Streit, ob ein Klagerecht nach § 36 NatSchG-He auch dann besteht, wenn die zuständige Behörde bei einer Entscheidung über ein an sich planfeststellungspflichtiges Vorhaben rechtswidrig in ein anderes Verfahren ausweicht, das - formal gesehen - nicht dem Verbandsbeteiligungsrecht nach § 29 BNatSchG unterliegt (verneinend: VGH Kassel, Beschluß vom 27.08.1982 - II TH 34/82 - NuR 1983, 22; kritisch hierzu: Rehbinder, NVwZ 1982, 666; Bickel, NuR 1983, 25; Sening, NuR 1983, 146) ist durch die Neufassung des § 36 NatSchG-He obsolet geworden. § 36 Abs. 2 NatSchG-He verdeutlicht nunmehr, daß das Klagerecht auch in den Fällen der rechtswidrigen Unterlassung eines erforderlichen Planfeststellungsverfahrens zugunsten eines einfachen Genehmigungsverfahrens besteht (vgl. Franz, Das Recht des Naturschutzes in Hessen, Band I, Stand: Mai 1998, § 36 Rdnr. 19).

Die Klage auf Aufhebung der wasserrechtlichen Genehmigung ist aber nicht begründet, denn das Unterbleiben einer Planfeststellung ist im vorliegenden Fall nicht rechtswidrig und der Kläger ist somit auch nicht in dem ihm an sich zustehenden Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG verletzt worden.

Das Verwaltungsgericht hat zwar zutreffend angenommen, daß die von der Beigeladenen ausgeführte Verrohrung des Grabens um 17,50 m zur Errichtung eines Lärmschutzwalles und um je 5 m zur Herstellung von fünf Überfahrten eine wesentliche Umgestaltung (Ausbau) eines Gewässers darstellt, die der wasserrechtlichen Gestattung in der Form der Planfeststellung bedarf. Die Verrohrung längerer Gewässerstrecken berührt meist so stark die wasserwirtschaftliche und ökologische Bedeutung des Gewässers, sein Erscheinungsbild und das Landschaftsbild, daß sie als wesentliche Umgestaltung angesehen werden muß (Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 31 Rdnr. 13; Zeitler, in: Sieder-Zeitler-Dahme, WHG, Stand: 01.08.1997, § 31 Rdnr. 18; Knopp, BayVBl. 1983, 524 (525); vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.07.1994 - 8 S 1428/94 - ZfW 1995, 164; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26.10.1995 - 1 A 13441/94 - ZfW 1997, 45 (46); OVG Rheinland- Pfalz, Urteil vom 11.01.1990 - 1 A 55/87 - NuR 1991, 189; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 09.05.1985 - 1 A 21/84 - DÖV 1986, 116; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.01.1981 - 5 S 2141/80 - ZfW 1981, 170; Bay.VGH, Urteil vom 06.12.1977 - Nr. 228 VIII 74 - ZfW 1980, 237; OVG Lüneburg, Urteil vom 16.10.1975 - III OVG 148/74 - AgrarR 1977, 269; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21.03.1991 - 30 A 444/90 - ZfW Sh 1991 Nr. 147). Rohrdurchlässe und Verrohrungen eines Gewässers, die sich auf die Kreuzung mit einem Verkehrsweg beschränken, können allerdings Anlagen in oder an Gewässern darstellen (Czychowski, a.a.O., § 29 Rdnr. 34, § 31 Rdnr. 13; Czychowski, ZfW 1974, 292; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.08.1991 - 20 A 1272/90 - ZfW 1992, 387; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15.03.1993 - 20 A 3083/91 - ZfW 1994, 373), für die gemäß § 69 WG-He in der hier maßgeblichen Fassung vom 22.01.1990 (BGBl. I S. 114) eine Genehmigungspflicht bestand. Eine Anlage in oder an Gewässern kann jedoch nur dann vorliegen, wenn es sich bei der baulichen Maßnahme nicht um einen Gewässerausbau handelt. Eine wesentliche Umgestaltung ist immer dann gegeben, wenn sich eine bauliche Maßnahme auf den Zustand des Gewässers in einer für den Wasserhaushalt (Wasserstand, Wasserabfluß), die Wasserwirtschaft, die Ökologie des Gewässers oder in sonstiger Hinsicht bedeutsamen Weise auswirkt (Fröhling, ZfW 1989, 121 (122); Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 31 Rdnr. 13).

Gemessen hieran ist die von der Beigeladenen ausgeführte Maßnahme als Gewässerausbau zu bewerten, da durch die sechs Rohrdurchlässe und den Wechsel von offenen und verrohrten Gewässerstrecken das Erscheinungsbild des Gewässers einschneidend verändert, die Selbstreinigungskraft des Wassers verringert, das Gewässer gegen positive Umwelteinflüsse wie Belichtung und Belüftung isoliert und die Wechselwirkung zwischen Wasser, Boden und der Tier- und Pflanzenwelt erheblich beeinträchtigt wird. Das Verwaltungsgericht ist insoweit zutreffend davon ausgegangen, daß die insgesamt sechs Rohrdurchlässe nicht jeder für sich betrachtet werden dürfen, sondern daß auf die Gesamtmaßnahme abzustellen ist. Die Gesamtschau ergibt, daß der natürliche Charakter des Gewässers durch die von der Beigeladenen ausgeführten Maßnahmen stark beeinträchtigt wird, weshalb eine wesentliche Umgestaltung des Gewässers im Sinne des § 31 WHG anzunehmen ist.

Das Verwaltungsgericht hat jedoch zu Unrecht angenommen, daß anstelle der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens die Erteilung einer Plangenehmigung nicht in Betracht kam, weil mit Einwendungen zu rechnen war. Gemäß § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG in der hier maßgeblichen Fassung vom 23.09.1986 (BGBl. I S. 1529) konnte ein Ausbau ohne vorherige Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens nur genehmigt werden, wenn mit Einwendungen nicht zu rechnen war. Voraussetzung für die Anwendung der Vorschrift war eine Prognose mit einem negativen Inhalt, in deren Rahmen es nicht darauf ankommt, ob die geplanten Ausbaumaßnahmen bedeutend oder unbedeutend sind oder bei objektiver Betrachtung andere beeinträchtigt werden. Selbst wenn dies nicht der Fall ist, jedoch keine Umstände ersichtlich sind, die zur Annahme berechtigten, daß Einwendungen nicht vorgebracht würden, ist ein Planfeststellungsverfahren erforderlich (Gieseke/Wiedemann/Czychowski, WHG, 6. Aufl., § 31 Rdnr. 80). Einerseits ist es möglich, daß auch bei bedeutenden und umfangreichen Gewässerausbauten mit Einwendungen nicht zu rechnen ist. Dies ist z.B. der Fall, wenn der Ausbauunternehmer mit allen Betroffenen vertragliche Vereinbarungen über die Durchführung des Ausbaus getroffen hat. Ferner ist regelmäßig mit Einwendungen nicht zu rechnen, wenn ein Wasser- und Bodenverband ein Gewässer ausbaut und die Ausbaumaßnahme ausschließlich Verbandsgrundstücke betrifft. Andererseits muß gelegentlich auch bei unbedeutenden oder geringfügigen Gewässerausbauten mit Einwendungen Betroffener gerechnet werden, mögen solche Einwendungen auch unbegründet sein (Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 2. Aufl., Rdnr. 271). Offensichtlich unzulässige Einwendungen sind dagegen unbeachtlich (Gieseke/Wiedemann/Czychowski, WHG, 6. Aufl., a.a.O.). Einwendungen im Sinne des § 31 WHG können von jedem erhoben werden, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden (vgl. § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG). Dies sind in erster Linie alle, die in subjektiven Rechtspositionen betroffen sind und eine Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO haben, aber auch sonstige von dem Vorhaben faktisch Betroffene. Das Vorbringen darf jedoch nicht lediglich Belangen der Allgemeinheit, z.B. dem Schutz von Natur und Landschaft, gelten, sondern muß besondere individuelle Interessen wahrnehmen wollen (Kopp, VwVfG, 6. Aufl., § 73 Rdnr. 36; BVerwG, Beschluß vom 13.03.1995 - 11 VR 5.95 - ZfW 1996, 309). Die anerkannten Naturschutzverbände sind keine Betroffenen im Sinne des § 73 Abs. 4 VwVfG, da sie kein eigenes berechtigtes Interesse am Ausgang des Verfahrens haben, sondern die Interessen der Allgemeinheit auf Naturschutz vertreten (Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 31 Rdnr. 56; Waskow, a.a.O., S. 38). Auch durch § 29 Abs. 1 BNatSchG wurde den anerkannten Naturschutzverbänden die Wahrung von Naturschutz und Landschaftspflege nicht als eigenes (subjektives) Recht übertragen. Sie haben lediglich - wie oben ausgeführt wurde - ein selbständig durchsetzbares subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung an den in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 4 BNatSchG genannten Verfahren und Entscheidungen. Die Verbände haben eine Rechtsstellung eigener Art, die ein subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung und ein Einwendungsrecht zur Wahrung von Naturschutzbelangen umfaßt (Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 31 Rdnr. 56; Bonk, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 4. Aufl., § 73 Rdnr. 38). Mit ihrem Sachverstand sollen sie in ähnlicher Weise wie Naturschutzbehörden die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in das Verfahren einbringen, um Vollzugsdefizite in diesen Bereichen zu reduzieren. Sie sollen, sozusagen als ?Verwaltungshelfer?, dafür Sorge tragen, daß diese Belange über die vorgeschriebene Berücksichtigung durch die jeweils zuständige Behörde hinaus in besonderer Weise zur Geltung gebracht werden (BVerwG, Urteil vom 12.12.1996 - 4 C 19.95 - NVwZ 1997, 905 (906); BVerwG, Urteil vom 14.05.1997 - 11 A 43.96 - a.a.O.). Es handelt sich somit um eine - spezifisch naturschutzrechtliche - Form der Öffentlichkeitsbeteiligung (BVerwG, Urteil vom 22.03.1995 - 11 A 1.95 - BVerwGE 98, 100 (104) = DÖV 1995, 955). Die Naturschutzverbände widmen sich im Rahmen ihrer satzungsmäßigen - und damit ausschließlich privaten - Zwecke (vgl. §§ 21, 25 BGB) einer öffentlichen Aufgabe (BVerwG, Urteil vom 14.05.1997 - 11 A 43.96 - a.a.O.). Selbst wenn man (so BVerwG, Urteil vom 30.10.1990 - 4 C 7.88 - a.a.O.; Bay.VGH, Beschluß vom 15.04.1991 - 8 CE 91.30 - a.a.O.) die Auffassung verträte, daß hinter dem in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG begründeten verfahrensmäßigen Beteiligungsrecht auch eine materielle Position steht, deren Schutz und Durchsetzung das Beteiligungsrecht dient, begründet diese Rechtsposition jedenfalls keine Schutzansprüche der anerkannten Naturschutzverbände gegen die mit einem Vorhaben verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft, da diese materielle Rechtsposition den anerkannten Verbänden allenfalls mit der Einführung der Verbandsklage zuwachsen würde. Von der Einführung einer Verbandsklage hat der Gesetzgeber aber im Bundesbereich bewußt abgesehen und statt dessen ein Mitwirkungsrecht geschaffen. Die anerkannten Naturschutzverbände sind aus diesem Grund nur gegenüber unzulässigen Beschränkungen ihrer Verfahrensteilhabe in Planfeststellungsverfahren wehrfähig, nicht aber gegenüber dem Vorhaben selbst (BVerwG, Urteil vom 22.03.1995 - 11 A 1.95 - a.a.O.). Der Gesetzgeber hat sich in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG darauf beschränkt, die Verbändebeteiligung ?in Planfeststellungsverfahren? anzuordnen. Sofern ein förmliches Planfeststellungsverfahren nicht durchgeführt wird, sondern rechtmäßig durch ein Plangenehmigungsverfahren ersetzt wird, kommt es bereits dem Wortlaut der Vorschrift nach nicht zu einer Beteiligung der Verbände (BVerwG, Beschluß vom 07.07.1995 - 11 VR 11.95 - NVwZ 1996, 393; BVerwG, Beschluß vom 15.12.1994 - 7 VR 17.94 - NuR 1995, 247). Die Prüfung und Entscheidung der Frage, ob mit Einwendungen zu rechnen ist, ist nicht Bestandteil eines Planfeststellungsverfahrens, sondern des Plangenehmigungsverfahrens, und unterliegt schon deshalb nicht dem Mitwirkungsrecht der Verbände nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG. Daß es bei der Einwendungsprognose nicht auf mögliche Einwendungen seitens der Naturschutzverbände ankommt, ergibt sich auch aus der Zweckbestimmung des § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG a.F.. Die Einwendungsprognose soll sicherstellen, daß es nach Erlaß der Plangenehmigung möglichst nicht zu einer Geltendmachung von Beseitigungs- und Änderungsansprüchen kommt (Gieseke/Wiedemann/Czychowski, WHG, 6. Aufl., § 31 Rdnr. 80), die den Effekt der - durch das Plangenehmigungsverfahren im Vergleich zu einem förmlichen Planfeststellungsverfahren gewonnenen - Verfahrensvereinfachung und -verkürzung wieder relativieren würde. Im Gegensatz zur Planfeststellung, die nach Unanfechtbarkeit zu einem Einwendungsausschluß führt (§ 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG), hat die Plangenehmigung diese Wirkung nicht. Die Plangenehmigung bietet nicht die Gewähr, daß das Vorhaben letztlich auch durchgeführt werden kann. Dies rechtfertigt sich aus dem Fehlen eines förmlichen, die Öffentlichkeit einbeziehenden Verfahrens bei der Plangenehmigung. Bei der Frage, ob mit Einwendungen zu rechnen ist, kommt es also auf diejenigen Einwender an, die nach Erteilung der Plangenehmigung Beseitigungs- und Änderungsansprüche stellen könnten. Derartige Ansprüche stehen den Verbänden auf der Grundlage von § 29 BNatSchG nicht zu (vgl. Waskow, a.a.O, S. 69), da sie - wie oben ausgeführt - nur gegenüber unzulässigen Beschränkungen ihrer Verfahrensteilhabe, nicht aber gegenüber dem Vorhaben selbst wehrfähig sind. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt entschieden, daß die behördliche Entscheidung, anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung zu erteilen, nicht der Zustimmung der anerkannten Naturschutzverbände bedarf (BVerwG, Beschluß vom 15.12.1994 - 7 VR 17.94 - a.a.O.; BVerwG, Beschluß vom 07.07.1995 - 11 VR 11.95 - a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 14.05.1997 - 11 A 43.96 - a.a.O.; vgl. auch Zeitler, in: Sieder-Zeitler-Dahme, a.a.O., § 31 Rdnrn. 104, 418). Nach dieser Rechtsprechung ist es nicht möglich, den Begriff des Planfeststellungsverfahrens in § 29 Abs. 1 BNatSchG abweichend vom Verwaltungsverfahrens- und Fachplanungsrecht in einem weiteren, das Plangenehmigungsverfahren einschließenden Sinn aufzufassen (BVerwG, Urteil vom 22.03.1995 - 11 A 1.95 - a.a.O). Ob sich daraus etwas anderes ergeben könnte, daß § 74 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 1 VwVfG i.d.F. des Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetzes vom 12.09.1996 (BGBl. I S. 1354) der Plangenehmigung weitgehend die Rechtswirkungen der Planfeststellung und somit auch die Wirkung des Einwendungsausschlusses gemäß § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG beilegt (so Jarass, a.a.O., S. 431; a.A.: Diefenbach, NuR 1997, 573 (575 f.)), kann hier dahinstehen, da maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Begründetheit der vorliegenden Anfechtungsklage die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens darstellt, weshalb auf diese Rechtsänderung nicht abgestellt werden kann. Darüber hinaus ist eine der Vorschrift des § 74 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 1 VwVfG entsprechende Vorschrift auch nicht in das Hessische Verwaltungsverfahrensgesetz übernommen worden, weshalb die wasserrechtliche Plangenehmigung in Hessen jedenfalls nicht die wesentlichen Rechtswirkungen der Planfeststellung hat.

Folglich hat das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall zu Unrecht darauf abgestellt, daß mit Einwendungen seitens des Klägers zu rechnen war. Entgegen der - nicht näher begründeten - Annahme des Verwaltungsgerichts war auch mit Einwendungen anderer natürlicher oder juristischer Personen, deren Belange durch das Vorhaben berührt werden (vgl. zu dem Begriff der Einwendungsbefugnis: Zeitler, in: Sieder-Zeitler-Dahme, a.a.O., § 31 Rdnr. 124; Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 31 Rdnr. 58 f.), nicht zu rechnen. Es sind keine Umstände ersichtlich, die die Annahme rechtfertigten, daß gegen das Vorhaben private Einwendungen vorgebracht worden wären. Der den Gegenstand der angefochtenen Genehmigung bildende Graben durchfließt allein der Beigeladenen gehörende Grundstücke. Auch der Kläger trägt nicht vor, daß Belange von Privatpersonen durch das Vorhaben berührt werden. Ob ablehnende bzw. widersprechende Stellungnahmen von Behörden als Einwendungen im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG a.F. anzusehen sind, kann hier offenbleiben. Gegen diese Annahme spricht, daß der Einwender eigene Belange und nicht bloß Belange der Allgemeinheit geltend machen muß (Zeitler, in: Sieder-Zeitler-Dahme, a.a.O., § 31 Rdnr. 124; Kollmer, NVwZ 1994, 1057 (1059); BVerwG, Beschluß vom 13.03.1995 - 11 VR 5.95 - a.a.O.). Auch der Umstand, daß § 73 VwVfG zwischen den Stellungnahmen der Behörden und den Einwendungen von Betroffenen und Personen unterscheidet, spricht dafür, daß § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG a.F. nur Einwendungen von natürlichen und juristischen Personen betrifft (so OVG Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 10.06.1985 - 11 A 3361/83 - NuR 1986, 37; ZfW 1986, 392). Aus der Tatsache, daß die im Genehmigungsverfahren gemäß § 69 WG-He a.F. beteiligten Behörden - insbesondere auch die untere Naturschutzbehörde - keine Bedenken gegen das Vorhaben vorgebracht haben, ist jedenfalls der Schluß zu ziehen, daß auch mit Einwendungen von Behörden, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wurde, nicht zu rechnen war.

Nach alledem kann nicht festgestellt werden, daß der Beklagte das Beteiligungsrecht des Klägers nach den §§ 29 Abs. 1 BNatSchG, 36 NatSchG-He durch die Nichtdurchführung eines Planfeststellungsverfahrens verletzt hat. Der Klage auf Aufhebung der angefochtenen Genehmigung war deshalb der Erfolg zu versagen, weil das Absehen von einem Planfeststellungsverfahren nicht rechtswidrig war.

Da nicht festgestellt werden kann, daß in rechtswidriger Weise von der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens abgesehen wurde, kann auch die Klage auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens unter Beteiligung des Klägers keinen Erfolg haben. Eine auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens gerichtete Klage könnte - unabhängig davon, ob ein Rechtsanspruch der Naturschutzverbände auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens überhaupt anzuerkennen ist - jedenfalls nur dann begründet sein, wenn das dem klagenden Naturschutzverbande nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG zustehende Mitwirkungsrecht durch das rechtswidrige Unterlassen der Planfeststellung unterlaufen worden wäre.

Unabhängig hiervon wäre ein Anspruch des Klägers auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens selbst dann nicht gegeben, wenn das Planfeststellungsverfahren das objektiv-rechtlich gebotene Verwaltungsverfahren gewesen wäre.

Es ist bereits zweifelhaft, ob die Klage auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zulässig ist. Die Verpflichtungsklage ist nicht die statthafte Klageart, da die dem Klageziel entsprechende Einleitung eines Planfeststellungsverfahrens nicht durch Verwaltungsakt erfolgt. Nur die negative Entscheidung, von der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens abzusehen, stellt einen Verwaltungsakt dar (Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 74 Rdnr. 13; BVerwG, Urteil vom 08.10.1976 - VII C 24.73 - NJW 1977, 2367; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.1996 - 8 S 1961/95 - a.a.O.; Steinberg, Fachplanungsrecht, 1993, § 1 Rdnr. 36). Der Zulässigkeit einer Leistungsklage könnte entgegenstehen, daß der Kläger das verfolgte Rechtsschutzbegehren, die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens unter seiner Beteiligung zu erreichen, mit der Anfechtungsklage, die sich gegen den das Vorhaben zulassenden Verwaltungsakt richtet, durchsetzen kann. Im Falle der Aufhebung der das Vorhaben zulassenden Verwaltungsentscheidung wäre die zuständige Behörde gehalten gewesen, den formell rechtswidrigen Ausbau zu legalisieren. Die Leistungsklage ist hier gegenüber der Anfechtungsklage subsidiär, da die Rechtsbeeinträchtigung, gegen die sich der Kläger wendet, darin liegt, daß eine Genehmigung des Vorhabens ohne seine Beteiligung am Verwaltungsverfahren erfolgt ist.

Die Klage ist aber auch unbegründet.

Die pflichtgemäße Einleitung des gebotenen Verwaltungsverfahrens liegt nämlich außerhalb des Schutzzwecks des § 29 Abs. 1 BNatSchG. Zwar kann sich aus einer verwaltungsverfahrensrechtlichen Rechtsposition eines Verfahrensbeteiligten nicht nur ein Anspruch auf ordnungsgemäße Beteiligung an einem zutreffend eingeleiteten Verwaltungsverfahren, sondern auch ein Anspruch auf Durchführung eines rechtlich gebotenen Verwaltungsverfahrens ergeben (BVerwG, Urteil vom 14.12.1973 - IV C 50.71 - BVerwGE 44, 235 (239); BVerwG, Urteil vom 29.05.1981 - 4 C 97.77 - BVerwGE 62, 243 = DÖV 1981, 719). Die Frage, ob eine solche verfahrensrechtliche Rechtsposition im Rahmen einer konkreten gesetzlichen Regelung anzunehmen ist, beantwortet sich dabei nicht nach der Art und Beschaffenheit desjenigen materiellen Rechts, auf das sich das vorgeschriebene Verwaltungsverfahren bezieht, sondern allein nach der Zielrichtung und dem Schutzzweck der Verfahrensvorschrift selbst. Aus ihrem Regelungsgehalt muß sich ergeben, daß die Regelung des Verwaltungsverfahrens mit einer eigenen Schutzfunktion zugunsten einzelner ausgestattet ist, und zwar in der Weise, daß der Begünstigte unter Berufung allein auf einen ihn betreffenden Verfahrensmangel, d.h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, die Aufhebung bzw. den Erlaß einer verfahrensrechtlich gebotenen behördlichen Entscheidung gerichtlich soll durchsetzen können (BVerwG, Urteil vom 14.12.1973 - IV C 50.71 - a.a.O., S. 239 f.; BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 - 4 C 24.77 - Buchholz 407.4. § 17 FStrG Nr. 33). Demnach ist anzunehmen, daß der Gesetzgeber Verfahrensrechte in der Weise ausgestalten kann, daß allein auf sie ein Anspruch auf Durchführung eines bestimmten Verwaltungsverfahrens gestützt werden kann. Ein subjektiv-formelles Recht mit einer derartigen Zielsetzung hat das Bundesverwaltungsgericht für die Beteiligung von Gemeinden am luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG angenommen (BVerwG, Urteil vom 22.06.1979 - 4 C 40.75 - NJW 1980, 718; BVerwG, Urteil vom 16.12.1988 - 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 (106 ff.)). Den Gemeinden wird zur Sicherung ihrer in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eingeräumten Planungshoheit nicht nur ein Anspruch auf ordnungsgemäße Beteiligung an einem eingeleiteten Genehmigungsverfahren, sondern darüber hinaus auch ein Anspruch auf Durchführung des Genehmigungsverfahrens unter ihrer Beteiligung mit der Folge einer Anfechtungsmöglichkeit die luftverkehrsrechtliche Genehmigung umgehender Verwaltungsentscheidungen zuerkannt.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, das unter Berufung auf die o.g. Rechtsprechung zum Beteiligungsrecht der Gemeinden in luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren ein Anspruch von Naturschutzverbänden auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens bejaht, ist nicht davon auszugehen, daß § 29 Abs. 1 BNatSchG den Verbänden ein entsprechendes Recht gewährt. Der Zweck der Norm ist darin zu sehen, den Sach- und Fachverstand der anerkannten Naturschutzverbände in Verwaltungsentscheidungen einzubeziehen. Insoweit stehen die Naturschutzverbände neben den Naturschutzbehörden, denen grundsätzlich nach § 3 Abs. 1 BNatSchG die Durchführung der Naturschutzgesetze von Bund und Ländern obliegt. § 29 Abs. 1 BNatSchG dient einem Abbau von Vollzugsdefiziten im Bereich von Natur und Landschaft daher nur insoweit, als das Tätigwerden der Naturschutzbehörden zu flankieren ist. Das Handeln anderer Behörden als der Naturschutzbehörden, die über die Einleitung eines Plangenehmigungs-  oder Planfeststellungsverfahrens entscheiden, soll jedoch durch § 29 Abs. 1 BNatSchG nicht flankiert werden. Vielmehr ist die Entscheidung über das ?Ob? eines Plangenehmigungs- oder Planfeststellungsverfahrens dem § 29 Abs. 1 BNatSchG vorgelagert und liegt außerhalb des Schutzzwecks dieser Norm (Waskow, a.a.O., S. 47 ff.; 73 f.). Hinzu kommt, daß auch nicht erkennbar ist, ob sich ein etwaiger Anspruch gegen den Vorhabenträger richten soll, seinerseits ein Planfeststellungsverfahren zu beantragen, oder ob der Anspruch unmittelbar gegenüber der zuständigen Behörde mit dem Ziel, den zur Eröffnung des Planfeststellungsverfahrens unerläßlichen Antrag gegebenenfalls mit Verwaltungszwang herbeizuführen, geltend gemacht werden soll. Solche - ausdrücklichen oder durch Auslegung herleitbaren - gesetzliche Regelungen wären aber für die Verwirklichung eines Anspruchs auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens ebenso unerläßlich wie für die Anerkennung eines solchen Anspruchs selbst (Waskow, a.a.O., S. 74; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29.05.1981 - 4 C 97.77 - a.a.O., S. 247).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Billigkeit gebietet es nicht, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da die Beigeladene keinen Antrag gestellt hat und somit nicht am Kostenrisiko teilgenommen hat (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

 

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