Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

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VGH München, 28.11.1988, 8 CS 87.02857

TitelVGH München, 28.11.1988, 8 CS 87.02857 
OrientierungssatzZur Fragen der Störerschaft bei gesellschaftsrechtlichen Veränderungen und der Störerauswahl 
NormWG-BY Art. 68; UmwG § 24 Abs. 1 Satz 1; UmwG § 5 Satz 1 
LeitsatzDie abstrakte Verhaltensverantwortlichkeit für eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers geht bei einer Umwandlung (Verschmelzung) zweier Gesellschaften auf den Rechtsnachfolger über.
GerichtVGH München 
Entscheidungsdatum28.11.1988 
Aktenzeichen8 CS 87.02857 

Tatbestand

Gegenstand des Verwaltungsrechtsstreits ist die sofortige Vollziehbarkeit der (inhaltsgleichen) Anordnungen der Stadt N vom 10. und 25. Februar 1987, mit denen die Antragsteller verpflichtet werden, ein geeignetes Institut oder Unternehmen mit der Durchführung folgender Arbeiten zu beauftragen:

Für den Fall der Nichterfüllung der angeordneten Verpflichtungen wurden Zwangsgelder angedroht (Ziffer III); ferner wurden den Antragstellern die Kosten des Verfahrens auferlegt (Ziffern V und VI).

1.

Eigentümerin des Grundstücks Fl.Nr. 4... ist die Firma I KG; sie ist seit dem 24. Juli 1981 im Grundbuch eingetragen.

Der Antragsteller zu 2 war Gesellschafter und vom 3. Juni 1949 bis zum 6.Mai 1976 als Geschäftsführer der Firma C GmbH im Handelsregister eingetragen; nach seinen Angaben ist er Ende 1974 als Gesellschafter und zum 31. Dezember 1975 als Geschäftsführer ausgeschieden. Die GmbH war Eigentümerin der nördlich des Grundstücks Fl Nr. 4... an der P- straße (früher: E -traße 14/16) gelegenen Grundstücke Fl.Nrn. 4a..7 und 4a..7/2. Durch notariellen Kaufvertrag vom 3. Dezember 1976 wurde eine ca. 6.000 qm große, an das Grundstück FI.Nr. 4... unmittelbar angrenzende Teilfläche dieser Grundstücke an die Firma M e.G. in N veräußert. Die Teilfläche erhielt die FI.Nrn. 4a..7/3 und 4a..7/4. Die Eintragungen das Grundbuch erfolgte am 7. Oktober 1977. Der Besitzübergang der veräußerten Teilfläche war jedoch bereits zum 1. Januar 1977 vereinbart worden.

Die Gesellschafterversammlung der Firma C GmbH hatte am 14. Mai 1979 die Umwandlung der Gesellschaft nach dem Umwandlungsgesetz durch Übertragung ihres Vermögens unter Ausschluss der Abwicklung auf die Hauptgesellschafterin (Antragstellerin zu 1) beschlossen; mit der Eintragung dieser Umwandlung in das Handelsregister am 7. August 1979 ist die übertragende Gesellschaft aufgelöst.

2.

Die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin zu 1 hatte auf ihrem Betriebsgelände an der E straße seit Ende der fünfziger Jahre bis 1975 ein Tanklager mit Pumpstation und Abfüllanlage betrieben.

Im Dezember 1977 wurde auf dem Grundstück Fl.Nr. 4a..7/3 anlässlich von Aushub- und Gründungsarbeiten zur Errichtung einer Lagerhalle mit Büro, Garagen und Einfriedung) in einer Baugrube Öl entdeckt. Die von der M mit der Untersuchung und Sanierung des Ölschadens beauftragte Landesgewerbeanstalt Bayern (LGA) ließ in der Baugrube einen Pumpensumpf einbauen und auf den Grundstücken FI.Nrn. 4a..7/3 und 4... insgesamt 33 Bohrungen niederbringen; über eine Ölabscheideanlage konnten bis Ende Mai 1978 etwa 3.400 l Öl zurück gewonnen werden. Nach dem Gutachten der Landesgewerbeanstalt vom 14.Dezember 1978 handelte es sich um extra leichtes Heizöl der Sorte EL. Da für dieses Heizöl seit dem 1. April 1976 eine Kennzeichnungspflicht bestehe, die Ölprobe aus der Baugrube aber keinerlei Markierungsfarbstoffe erkennen lasse, müsse es sich um Heizöl handeln, das vor April 1976 bzw. - bei Berücksichtigung der gesetzlich eingeräumten Übergangsfrist - vor August 1976 vertrieben worden sei. Das genaue Alter des Öls könne jedoch nicht (mehr) bestimmt werden. Der Ölschaden sei nicht auf ein einmaliges großes Schadensereignis zurückzuführen, sondern beruhe auf wiederholten, sich über einen Zeitraum erstreckenden Schadensvorgängen kleineren Ausmaßes; dabei könne es sich um Überfüllungen beim Auftanken oder um Leckschäden kleineren Umfangs handeln. Das Heizöl sei mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auf dem Grundstück Fl.Nr. 4a..7/3 in den Erdboden gelangt, wahrscheinlich im Bereich der. Bohrungen B 14 und B. 15.

3.

Im November 1982 drang auf dem Grundstück Fl.Nr. 4... Öl in den tiefliegenden Aufzugsschacht des dort befindlichen Betriebsgebäudes ein.

Mit Anordnung vom 5. Mai 1983 gab daraufhin die Stadt N der Firma L KG - unter anderem - auf, zur genauen Erfassung der Ausdehnung und Menge der aufgrund von Kontrollmessungen festgestellten Öllinse im Untergrund weitere fünf Bohrungen auf ihrem Betriebsgelände niederzubringen.

Der nach erfolgloser Durchführung des Vorverfahrens gegen diesen Bescheid gerichteten Klage gab das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 10. Juli 1985 statt; die Klägerin sei lediglich Zustandsstörerin, so dass vorrangig - hier vorhandene Verhaltensstörer (u.a. die Antragsteller) zur Schadensbehebung heranzuziehen seien. Über die Berufung der Antragsgegnerin hat der Senat noch nicht entschieden (Verfahren 8 B 85 A. 2938).

4.

Nach Durchführung weiterer Ermittlungen und nochmaliger Einschaltung des Wasserwirtschaftsamtes N. (vgl. Stellungsnahme vom 13. Januar 1987) erließ daraufhin die Antragsgegnerin die streitgegenständlichen Anordnungen vom 10. und 25. Februar 1987. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 21. Juli 1987 die Anträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der (rechtzeitig erhobenen) Widersprüche abgelehnt.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde, mit der die Antragsteller ihr Begehren weiterverfolgen.

Die Antragsgegnerin ließ beantragen, die Beschwerden zurückzuweisen.

Die Beteiligten haben ihre Anträge in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfassend begründet; hierauf wird ebenso Bezug genommen wie auf den Inhalt der vorgelegten Verwaltungsakten und der Gerichtsakten des Verfahrens 8 B 85 A. 2938.

Gründe

Die Beschwerde der Antragstellerin (zu 1) ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die sofortige Vollziehbarkeit des Bescheids vom 25. Februar 1987 bestätigt. Angesichts der überragenden Bedeutung des Grundwassers für das menschliche Leben (BVerfGE 58,300/339 ff. liegt das besondere öffentliche Interesse (§ 80 Abs. 2. Nr. 4 VwGO) an der Beseitigung eines Grundwasser gefährdenden Ölschadens auf der Hand. Hinzu kommt im vorliegenden Falle, dass ein weiteres Zuwarten die Gefahr erhöht, dass sich die unter dem Grundstück Fl.Nr. 4... festgestellte Öllinse in Grundwasserfließrichtung räumlich ausdehnt; bei einer "Abwanderung" unter die dort befindlichen Betriebsgebäude wird die Durchführung etwaiger Sanierungsmaßnahmen wesentlich schwieriger und aufwendiger. Mit Recht hatte es daher die Antragsgegnerin durch ihre ausreichend begründete (§ 80. Abs. 3. VwGO) Anordnung ausgeschlossen, dass mit der Niederbringung der Beobachtungspegel bis zum Abschluss eines etwaigen Hauptsacheverfahrens gewartet werden kann.

Für die Bestätigung der sofortigen Vollziehbarkeit spricht auch, dass die Antragstellerin bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage mit ihrem Rechtsbehelf voraussichtlich keinen Erfolg haben wird:

1.

Die angegriffene Anordnung stützt sich auf "Art. 68 Abs. 3 BayWG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 2 LStVG". Hierbei bleibt jedoch unberücksichtigt, dass die wasserrechtliche Befugnisnorm für ihren Anwendungsbereich die allgemeine sicherheitsrechtliche Befugnisnorm des Landesstraf- und Verordnungsgesetzes LStVG - verdrängt (Sieder / Zeitler / Dahme, BayWG, Art. 68 RdNr. 31). Beide Befugnisnormen bilden weder zusammen eine einheitliche Eingriffsermächtigung noch sind sie bezüglich desselben Regelungstatbestandes selbständig nebeneinander anwendbar. Dies schließt jedoch nicht aus, dass die Behörde bei einem - wie hier - noch nicht hinreichend ermittelten oder nicht mehr aufklärbaren Sachverhalt ihre Anordnung alternativ auf beide Eingriffsermächtigungen stützt, denn in beiden Fällen handelt es sich um sicherheitsrechtliche Normen, bei deren Anwendung unter den konkreten Umständen des vorliegenden Falles dieselben Ermessenserwägungen maßgeblich sind (vgl. BayVGH vom 16.1.1975, BayVBI 1978, 180/182).

Die wasserrechtliche Eingriffsermächtigung des Art. 68 Abs. 3 BayWG kommt nicht bei jeder Gewässerverunreinigung, sondern nur dann in Betracht, wenn gegen eine im Wasserrecht normierte Verpflichtung verstoßen worden ist. Dass der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin ein solcher Verstoß anzulasten ist, liegt nahe, bedarf aber noch näherer Aufklärung im Hauptsacheverfahren. Hierzu ist anzumerken:

§ 19g WHG ist - ohne Rückwirkung - erst am 1. Oktober 1976 in Kraft getreten (Art. 1 Nr. 17, Art. 5 des Vierten Gesetzes zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes vom 26. April 1976, BGBl I S. 1109) und scheidet somit nach dem derzeitigen Erkenntnisstand als Norm, gegen die verstoßen worden sein könnte, wohl aus. Vor Inkrafttreten dieser bundesrechtlichen Regelung galt in Bayern seit dem 1. August 1965; die Lagerverordnung (VLwF) vom 23. Juli 1965 (GVBl S. 202), zuletzt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Juni 1975 (GVBI S. 161). Diese Landesverordnung enthielt insbesondere in den §§ 8 und 9 weitreichende Betriebs- und Verhaltensvorschriften für Anlagen zum Lagern wassergefährdender Flüssigkeiten (Lagerbehälter). Folgt man - jedenfalls für das vorliegende Eilverfahren - den Feststellungen der Landesgewerbeanstalt in ihrem Gutachten vom 14. Dezember 1978, so sprechen alle - gegenwärtig (noch) verfügbaren - Anhaltspunkte dafür, dass beim Betrieb des Tanklagers mit Pumpstation durch die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin über einen längeren Zeitraum hin die hierfür einschlägigen Vorschriften der Lagerverordnung nicht hinreichend beachtet worden sind; der Einwand, die turnusmäßigen Überprüfungen des Tanklagers (§ 7 VLwF) hätten zu keinen (wesentlichen) Beanstandungen geführt, vermag an dieser - allerdings nur  vorläufigen Einschätzung der Schadensursache nichts zu ändern. Dass der Ölschaden maßgeblich auf Ereignisse vor Inkrafttreten der Lagerverordnung zurückzuführen ist, kann zwar nicht völlig ausgeschlossen werden, erscheint aber nach Sachlage wenig wahrscheinlich; in einem solchen Falle käme, wenn auch § 34 Abs. 2 WHG im Einzelfall nicht anwendbar sein sollte, jedenfalls das allgemeine Sicherheitsrecht zum Zuge (vgl. BVerwG vom 16.11.1973, BayVBI 1974, 438 = NJW 1974, 815).

Nach alledem hat sich im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens die Prüfung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Anordnung an Art. 68 Abs. 1 und 3 BayWG i.V.m. den Vorschriften der Lagerverordnung auszurichten.

2.

Das unter dem (Nachbar-)Grundstück FI.Nr. 4... aufgefundene Öl ist nach den Feststellungen der Landesgewerbeanstalt mit  an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auf Vorgänge  zurückzuführen, die sich unter Missachtung (insbesondere) der in den §§ 8 und 9 VLwF normierten Betriebs- und Verhaltenspflichten auf dem (ehemaligen) Grundstück Fl.Nr. 4a..7 abgespielt haben und der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin als der (damaligen) Betreiberin des Tanklagers zuzurechnen sind.

Andere Schadensursachen erweisen sich als unwahrscheinlich: Die Fließrichtung des Grundwassers ist im fraglichen Bereich nach Westen bzw. Südwesten gerichtet (vgl. Stellungnahme der Landesgewerbeanstalt vom 2. Juni 1987 mit Anlagen 3 und 5), so dass die Möglichkeit ausscheidet, dass das Öl von dem nordwestlich gelegenen Grundstück Fl.Nr. 4a..6 (Firma R GmbH) stammen könnte. Angesichts der von der Landesgewerbeanstalt konstatierten "guten Übereinstimmung" der im Mai 1987 untersuchten Ölproben aus den Grundstücken Fl.Nrn. 4a..7 (bzw. 4a..7/3) und 4... sowie des Fehlens des Kennzeichnungsfarbstoffs Furfurol bei allen drei gezogenen Proben spricht weiterhin alles dafür, dass die Ölverunreinigungen im Boden und Grundwasser lediglich einer (einzigen) Schadensursache zuzuordnen sind. Hierfür kommen nach dem bisherigen Erkenntnisstand nur Betriebsvorgänge in Betracht, die sich vor August 1976 über einen längeren Zeitraum auf dem (ehemaligen) Grundstück FI.Nr. 4a..7 ereignet und zu dem erstmals Ende 1977 dort festgestellten Ölschaden geführt haben. Der von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang geltend gemachte Einwand, bei dem Ende 1977 vorgefundenen Öl könne es sich um Restmengen handeln, die von der Firma **** anlässlich der Besitzübergabe (1. Januar 1977) "übernommen" worden und bei den Bauarbeiten im Spätherbst 1977 in den Untergrund gelangt seien, ist durch nichts belegt und verlässt nicht den Rahmen bloßer Spekulationen. Der notarielle Kaufvertrag vom 3. Dezember 1976 erwähnt in Ziffer III als "mitverkauft", u.a. "Tanks samt dazugehöriger Mauer- und Wellblechbauwerke einschl. der Füllleitungen". Dass sich in den Tankbehältern noch - und zwar in nicht unerheblichen Mengen - Heizöl befunden habe, lässt sich dem Kaufvertrag nicht entnehmen; hiergegen spricht auch die ansonsten sehr detaillierte Auflistung der Gegenstände, die neben der Grundstücksfläche mit verkauft werden sollten.

3.

Nach Aktenlage ist somit davon auszugehen, dass die Ölverunreinigungen, die Ende 1977 im Bereich des Grundstücks FI.Nr. 4a..7/3 und im November 1982 im Bereich des (Nachbar-)Grundstücks Fl. Nr. 4... festgestellt worden sind, aus Betriebsvorgängen auf dem (ehemaligen) Grundstück FI. Nr. 4a..7 stammen, als die Firma C GmbH dort ein Tanklager mit Pumpstation betrieben hat. Da ferner der Übergang des  Besitzes der - aus der FI. Nr. 4a..7 herausgemessenen - Teilfläche Fl.Nr. 4a..7/3 und die Eintragung des Erwerbers dieser Teilfläche in das Grundbuch erst 1977 erfolgt sind, sprechen alle Anhaltspunkte dafür, dass die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin für die Entstehung des erst später entdeckten Ölschadens verantwortlich war, und zwar sowohl in ihrer Eigenschaft als Grundstückseigentümerin (Zustandsstörerin bzw. -verantwortliche) als auch in ihrer Eigenschaft als Betreiberin des Tanklagers (Handlungsstörerin bzw. Verhaltensverantwortliche). Bei dieser Sachlage war die Antragsgegnerin - wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend ausgeführt hat - rechtlich nicht gehindert die Antragstellerin als Rechtsnachfolgerin der Firma C.  GmbH zur Sanierung dieses Ölschadens heranzuziehen.

Im Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, dem die angegriffene Anordnung vom 25. Februar 1987 zuzuordnen ist, wird die Frage der Rechtsnachfolge insbesondere bei sog. (abfallrechtlichen) Altlasten, länger zurückliegenden, jedoch zunächst unentdeckt gebliebenen Boden- und Grundwasserverseuchungen sowie ähnlich gelagerten Sachverhalten kontrovers diskutiert; eine einheitliche oder gar gefestigte Rechtsprechung hat sich bislang nur zu wenigen Aspekten dieser Problematik entwickelt (vgl. allgemein von Mutius, Verw.Arch 1980, 93 ff..; Martens in Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 297 ff.; Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht III, 4 Aufl. 1978, § 127 RdNrn. 26 ff - ; Rasch, Allgemeines Polizei - und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 1982, § 5 MEPolG RdNrn. 23 ff.; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 1985, § 27 RdNr. 257; zu Altlasten im Besonderen: Papier, NVwZ 1986, 256/262; Striewe, ZfW 1986, 273/285 ff.; Kloepfer, NuR 1987, 7/17 f.; Breuer, NVwZ 1987, 751/756; Kunig in Kunig / Schwermer / Versteyl, AbfG, 1988, Anhang zu § 10 RdNrn. 38 ff. - jeweils m.w.N. auch aus der Rechtsprechung -). Der vorliegende Rechtsstreit erfordert nicht, sich umfassend mit der Problematik der Rechtsnachfolge im Sicherheitsrecht zu befassen. Die Erörterung kann sich vielmehr auf folgende Punkte beschränken:

3.1. Die bis vor einiger Zeit herrschende Meinung hat bei öffentlich-rechtlichen, insbesondere sicherheitsrechtlichen Pflichten jegliche Rechtsnachfolge verneint und dies damit begründet, dass derartige Verpflichtungen des Einzelnen grundsätzlich höchstpersönlich und folglich nachfolgeunfähig seien (vgl. BayVGH vom 13.3.1969, BayVBI 1970, 328; Martens a.a.O. S. 298).

3.2. Seit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Januar 1971 (BayVBI 1971, 425 = NJW 1971, 1624) hat sich jedoch zunehmend die Erkenntnis durchgesetzt, dass eine die Zustandshaftung des Grundstücks konkretisierende, an den Grundstückseigentümer gerichtete (bauordnungsrechtliche) Verfügung nicht höchstpersönlich, sondern "grundstücksbezogen ist und gerade aus dieser Tatsache ihrer "Dinglichkeit" ihr besonderes Gepräge erhält". Das hat zur Folge, dass eine gegenüber dem Grundstückseigentümer erlassene (baurechtliche) Beseitigungsanordnung mit dem Tode des Verpflichteten (Gesamtrechtsnachfolge) nicht erlischt, sondern auf dessen Rechtsnachfolger übergeht und gegen ihn wirkt. Diese Rechtsprechung ist in der Folgezeit auf Fälle der Einzelrechtsnachfolge ausgedehnt worden (vgl. BayVGH vom 23.3.1979 BayVBl 1979, 540; zuletzt OVG Münster vom 9.9.1986, DÖV 1987, 601); ihre Grundsätze sollen beim Erwerb von - mit einer öffentlich-rechtlichen Beseitigungspflicht belastetem - Grundeigentum in der Zwangsversteigerung ebenfalls gelten (vgl. BayVGH vom 18.5.1982, BayVBl 1983, 21; VGH Baden-Württemberg vom 23.1.1979, NJW 1979, 1565).

Der Senat hat keine Bedenken, diese vornehmlich Baurecht entwickelte Rechtsprechung auch auf Anordnungen anzuwenden, die sich auf Eingriffsermächtigungen des Wasserrechts oder des Allgemeinen Sicherheitsrechts stützen (ebenso Sieder / Zeitler / Dahme, BayWG, Art. 68 RdNr. 28). Gleichwohl scheitert eine für die Antragstellerin hieraus abzuleitende Verantwortlichkeit daran, dass gegen ihre Rechtsvorgängerin eine solche, die Pflichtigkeit aktualisierende wasserrechtliche Sanierungsanordnung nicht ergangen ist.

Im übrigen entspricht es soweit ersichtlich - allgemeiner Meinung, dass bei der Zustandshaftung eine Rechtsnachfolge in abstrakte, noch nicht durch Einzelanordnung konkretisierte (wasserrechtliche oder allgemein sicherheitsrechtliche) Pflichten ausscheidet; die Zustandsverantwortlichkeit endet mit dem Verlust der tatsächlichen Gewalt bzw. des Eigentums und wird mit dem Erwerb der tatsächlichen Gewalt bzw. des Eigentums durch den Rechtsnachfolger kraft Gesetzes originär neu begründet (BayVGH vom 13.5.1986, BayVBl 1986, 590 = NVwZ, 1986, 942 = DVBl 1986, 1283 Kloepfer a.a.O. S. 18; Breuer a.a.O. S. 756).

Daraus folgt, dass sich unter den konkreten Umständen des vorliegenden Falles eine Verantwortlichkeit der Antragstellerin im Wege der Rechtsnachfolge aus einer Zustandshaftung ihrer Rechtsvorgängerin nicht begründen lässt.

3.3. Es spricht einiges dafür, bei der Verhaltenshaftung die Möglichkeit einer Rechtsnachfolge - ebenso wie bei der Zustandshaftung - in den Fällen zu bejahen, in denen beim Wechsel der Rechtsinhaberschaft bereits eine konkretisierende (aktualisierende) Verfügung an den Rechtsvorgänger vorgelegen hat und die darin auferlegten Verpflichtungen nicht höchstpersönlich (unvertretbar), sondern - trotz der persönlichen Natur des Haftungsgrundes - "grundstücksbezogen" bzw. "dinglich geprägt" sind und deshalb sowohl von Dritten jederzeit erfüllt als auch im Wege der Ersatzvornahme zwangsweise vollstreckt werden können. Für den Fall der Gesamtrechtsnachfolge durch Erbgang wird diese Auffassung in der Literatur überwiegend vertreten und mit der analogen Heranziehung der §§ 1922, 1967 BGB als Rechtsgrund begründet. Bei der (rechtsgeschäftlichen) Einzelrechtsnachfolge soll hingegen ein Übergang der durch Verfügung aktualisierten Verhaltenshaftung nur in Betracht kommen, sofern er gesetzlich besonders angeordnet ist (Martens a.a.O. S. 301; Kunig a.a.O. RdNr. 39), sich aus einem in der positiven Rechtsordnung zum Ausdruck kommenden allgemeinen Rechtsgedanken ableiten lässt (bejahend für den Geltungsbereich der BayBO Koch / Molodovsky / Rahm, BayBO, Art. 63 Erl. 3.5.2) oder es sich bei der Verfügung um einen "quasi-dinglich" (Kloepfer a.a.O. S. 17) bzw. dinglichen Verwaltungsakt handelt, der den Rechtsgrund für die Rechtsnachfolge in sich selbst trägt (von Mutius a.a.O. S. 103).

3.4 Angesichts der streitgegenständlichen Fallgestaltung braucht dem nicht weiter nachgegangen zu werden. Der Kern des Rechtsstreits reduziert sich in diesem Zusammenhang vielmehr auf die Frage, ob - und gegebenenfalls unter welchen Einschränkungen - bei der Verhaltenshaftung die abstrakte, d.h. noch nicht durch Verwaltungsakt konkretisierte Verantwortlichkeit einer Rechtsnachfolge zugänglich ist.

Nach Auffassung des Senats bestehen keine durchgreifenden Bedenken, diese Möglichkeit jedenfalls für den Fall einer Gesamtrechtsnachfolge durch gesellschaftsrechtliche Umwandlung zu bejahen, wenn - wie hier - eine durch Handlungen oder Unterlassungen der Rechtsvorgängerin verursachte Gefahr durch vertretbares Verhalten beseitigt werden kann (im Ergebnis ebenso OVG Münster vom 29.3.1984, UPR 1984, 279; Kloepfer a.a.O. S. 17; Striewe a.a.O. S. 286 ff.; verneinend insbesondere Papier a.a.O. - jeweils m.w.N. -).

Die Gesellschafterversammlung der Firma C GmbH hatte am 14. Mai 1979 die Umwandlung der Gesellschaft nach dem Umwandlungsgesetz (UmwG) vom 6. November 1969 (BGBl I S. 2081) durch Übertragung ihres Vermögens unter Ausschluss der Abwicklung auf die Hauptgesellschafterin (Antragstellerin) beschlossen. Mit der Eintragung dieses Beschlusses in das Handelsregister am 7. August 1979 ging das Vermögen der GmbH (einschließlich der Schulden) gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1, § 5 Satz 1 UmwG auf die Antragstellerin über; die GmbH war aufgelöst (§ 5 Satz 2 UmwG). Die damit vollzogene Verschmelzung beider Gesellschaften, die rechtstechnisch durch eine  gesetzlich angeordnete Gesamtrechtsnachfolge bewirkt worden ist (vgl. Schilling in Hachenburg u.a., Großkommentar zum GmbH-Gesetz, 7. Aufl. 1975, § 77 Anh. I § 5 UmwG RdNr. 1), ist durch zwei in diesem Zusammenhang relevante Gesichtspunkte gekennzeichnet: Zum einen durch den Umstand, dass die aufnehmende Gesellschaft (Antragstellerin) vor der Verschmelzung Hauptgesellschafterin der aufzulösenden Gesellschaft gewesen ist, d.h. sich mehr als neun Zehntel des Grundskapitals dieser Gesellschaft in der Hand der aufnehmenden Gesellschaft befunden haben (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 UmwG), und zum anderen durch den bereits vom Verwaltungsgericht hervorgehobenen Umstand, dass das Vermögen der aufgelösten GmbH mit der gesellschaftsrechtlichen Umwandlung nicht tatsächlich untergegangen, sondern -- wenn auch nicht mehr aussonderbar - bei der aufnehmenden Gesellschaft (Antragstellerin) noch vorhanden (gewesen) ist. Jedenfalls bei einer derartigen Fallgestaltung wäre es ein weder mit dem Sinn und Zweck des Umwandlungsgesetzes noch mit dem der Wassergesetze zu vereinbarendes Ergebnis, wenn einer (Kapital-)Gesellschaft die Möglichkeit eröffnet würde, durch Verschmelzung mit einer anderen (Kapital-)Gesellschaft sich von ihrer aus dem Betrieb eines Tanklagers herrührenden Störerhaftung, zu befreien (so auch OVG Münster a.a.O. für Bergbaubetriebe).

Handlungsstörer ist, wer durch sein Verhalten eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bzw. eine Störung dieser Rechtsgüter verursacht hat. Ihn trifft nicht nur eine Obliegenheit, sondern kraft Gesetzes die Rechtspflicht, die dadurch hervorgerufene Gefahrenlage umgehend wieder zu beseitigen (vgl. Wolff/ Bachof a.a.O. RdNr. 22). Die (abstrakte), Verantwortlichkeit erschöpft sich - entgegen der Auffassung von Papier a.a.O. - jedenfalls im Wasserrecht nicht lediglich darin, potentieller Adressat einer (konkretisierenden) sicherheitsrechtlichen Anordnung zu sein, sondern begründet bereits eine materiell-rechtliche Verpflichtung des Störers zur Gefahrenbeseitigung. Die sicherheitsrechtliche Anordnung wirkt damit nicht konstitutiv in dem Sinne, dass erst durch ihren Erlass die öffentlich rechtliche Pflicht zur Gefahrenbeseitigung entstehen, sondern verschafft der Exekutive (lediglich) die Möglichkeit, diese Verpflichtung gegebenenfalls auch zwangsweise durchzusetzen.

Der mit der abstrakten (Verhaltens-)Verantwortlichkeit umschriebene Status ist grundsätzlich nachfolgefähig und geht auf den Rechtsnachfolger über, sofern die übrigen Voraussetzungen hierfür erfüllt sind. Folgt man der in der Literatur vertretenen Meinung, dass sich aus der Nachfolgefähigkeit einer öffentlich-rechtlichen Position (Berechtigung oder Verpflichtung) noch nicht ohne weiteres ihr Übergang auf den Rechtsnachfolger ergibt, dieser Übergang vielmehr eines besonderen Rechtsgrundes bedarf (vgl. Martens a.a.O. S. 300), so liegt es nahe, bei der vorliegenden Fallgestaltung § 5 Satz 1 UmwG (analog) als einen derartigen Rechtsgrund für den Rechtsübergang zu qualifizieren.

Offen bleiben kann, ob die vielfach allerdings meist in einem anderen Zusammenhang - vertretene Auffassung zutrifft die (abstrakte) polizei- oder sicherheitsrechtliche Verantwortlichkeit sei jeglicher Disposition des Gewaltunterworfenen entzogen und könne deshalb nicht zum Gegenstand privatrechtlicher Vereinbarungen gemacht werden (Papier a.a.O..; Martens a.a.O,. S. 298). Derartige Vereinbarungen können jedenfalls nicht unmittelbar oder mittelbar zur Folge haben, dass eine bereits bestehende öffentlich-rechtliche Verhaltensverantwortlichkeit ersatzlos entfällt, d.h. weder in der Person des (ursprünglichen) Handlungsstörers fortbestehen bleibt noch im Wege der Rechtsnachfolge auf einen Dritten übergeht.

Zusammenfassend ergibt sich somit, dass bei einer summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage keine Bedenken bestehen, die Antragstellerin als Rechtsnachfolgerin der Firma C GmbH ordnungsrechtlich in Anspruch zu nehmen.

4.

Die (Aus-)Wahl der Antragstellerin unter mehreren in Betracht kommenden Verantwortlichen ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

Nach ganz herrschender Rechtsprechung (vgl. BayVGH vom 15.3.1974, BayVBl 1974, 342; vom 19.9.1977, BayVBl 1978, 340; vom 1.7.1986, BayVBl. 1986, 625; vom 27.6.1988 Nr. 8 CS 88.01119) ist der Verhaltensverantwortliche grundsätzlich vor dem Zustandsverantwortlichen in Anspruch zu nehmen, hier also die Antragstellerin (als Rechtsnachfolgerin der Handlungsstörerin) vor den jetzigen Eigentümern der Grundstücke Fl.Nrn. 4a..7/3 und 4... (als Zustandstörer). Im Hinblick auf diesen grundsätzlichen Vorrang der Verhaltensverantwortlichkeit erübrigt sich eine Erörterung der Frage, ob sich die Zustandshaftung der Eigentümerin des Grundstücks Fl.Nr. 4a..7/3 räumlich auf ihr eigenes Grundstück beschränkt und es deshalb der Behörde schon aus Rechtsgründen verwehrt ist, ihr (Sanierungs-)Maßnahmen aufzugeben, die auf dem nicht in ihrem Eigentum stehenden Nachbargrundstück Fl.Nr. 4... durchzuführen sind (vgl. dazu BayVGH vom 13.5.1986, BayVBI 1986, 590/595). Nicht entschieden zu werden braucht ferner, ob dieser Vorrang der Verhaltensverantwortlichkeit in bestimmten Fallgestaltungen Ausnahmen erleidet oder ganz entfällt, wie dies der 20. Senat des Bayer. Verwaltungsgerichtshofs in seinem Beschluss vom 13. Mai 1986 a.a.O.. bei sog. (echten) Altlasten aus der Zeit lange vor Inkrafttreten der heutigen Wasser- und Abfallgesetze vertritt; denn eine solche Fallgestaltung ist hier nicht gegeben.

Das Verwaltungsgericht hat zwar nicht im angefochtenen Beschluss, wohl aber im Urteil vom 10. Juli 1985 (betreffend die Inanspruchnahme der Eigentümerin des Grundstücks FI.Nr. 4...) die Ansicht geäußert, neben der Antragstellerin auch die Firma M e.G. als Handlungsstörerin in Betracht, weil sie nicht alles ihr Zumutbare unternommen habe, um ein weiteres Hinüberfließen des Öls von ihrem Grundstück Fl. Nr. 4a..7/3 auf das Nachbargrundstück Fl. Nr. 4... zu verhindern. Ob diese Auffassung zutrifft, ist in tatsächlicher Hinsicht noch nicht durch sachverständige Äußerungen erhärtet und erscheint auch vom rechtlichen Ansatz her keineswegs zweifelsfrei. Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. Unterstellt man, dass zwei Handlungsstörer für den Ölschaden auf dem Grundstück Fl. Nr. 4... verantwortlich sind, so obliegt es dem gerichtlich nur in den Grenzen des § 114 VwGO nachprüfbaren (Auswahl-)Ermessen der Antragsgegnerin, ob sie beide oder nur einen zur Schadensbeseitigung heranzieht. Die getroffene Wahl erweist sich als ermessensfehlerfrei; zum einen wäre die Antragstellerin auch bei dem hier unterstellten Sachverhalt als Hauptverursacherin einzustufen; zum anderen hat die Firma M e.G. seit 1978 - soweit ersichtlich - alle vom Wasserwirtschaftsamt vorgeschlagenen Maßnahmen freiwillig erfüllt, um auf ihrem Betriebsgrundstück ordnungsgemäße Zustände wiederherzustellen; es erscheint daher - auch aus Gründen einer gerechten Verteilung der Lasten - keineswegs als sachwidrig, der Antragstellerin nunmehr die auf dem Nachbargrundstück Fl. Nr. 4... erforderlich werdenden Sanierungsmaßnahmen aufzuerlegen.

5.

Der Inhalt der Anordnung vom 25. Februar 1987 ist hinreichend bestimmt (Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG) und verstößt bei einer hier nur möglichen überschlägigen Überprüfung nach Aktenlage auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot).

Als im November 1982 auf dem Grundstück Fl.Nr. 4... Öl in den tiefliegenden Aufzugsschacht des dort befindlichen Betriebsgebäudes eingedrungen war, hatten die fachkundigen Stellen (Wasserwirtschaftsamt, Landesgewerbeanstalt) von Anfang an "vorerst" fünf (neue) Bohrungen zur Erkundung der Ausbreitung des Ölschadens für notwendig erachtet; die Bohrlöcher seien als Pegel zu gestalten, um freies Öl absaugen zu können; nach Durchführung dieser Maßnahme werde über die Erstellung von einem oder zwei Abwehrbrunnen entschieden (vgl. Aktennotiz vom 17. Februar 1983, Bl. 85 der Akten). Diese Forderungen entsprachen im wesentlichen den Vorstellungen, die bereits 1978 anlässlich des erstmaligen Auffindens von Öl im Bereich des Grundstücks Fl.Nr. 4a..7/3 entwickelt worden waren (vgl. Besprechungsprotokoll des Dipl.- Geologen F vom 16. August 1978, Bl. 43 der Akten); sie sind in der Folgezeit bis zum Erlass des angefochtenen Bescheids weder abgeschwächt noch sonst modifiziert worden, so dass davon auszugehen ist, dass die im Bescheid vom 25. Februar 1987 geforderten fünf Bohrungen nach wie vor für notwendig erachtet werden, um die Ausdehnung und Menge der Ölverunreinigung auf dem Grundstück Fl.Nr. 4a...4 hinreichend sicher erfassen zu können. Ob die Äußerung der Landesgewerbeanstalt vom 27. Juni 1988 sachlich hieran anknüpft und in vollem Umfang (noch) mit früher abgegebenen Stellungnahmen übereinstimmt, ist nicht zweifelsfrei und bedarf näherer Aufklärung im Hauptsacheverfahren.

Die geforderten Maßnahmen dienen nicht bloß der Ermittlung eines Sachverhalts zur Vorbereitung späterer Anordnungen, sondern auch und vor allem der Beseitigung der Störung selbst. Ist - wie hier - eine Ölverunreinigung bereits bekannt, sind ihr Umfang und ihre Auswirkungen aber noch nicht voll überschaubar, dann können Maßnahmen zur Abklärung dieser Frage sowohl als Ermittlung.(in bezug auf möglicherweise künftig auftretende weitere Störungen) als auch als erster Schritt zur Beseitigung weiterer Folgen der bereits bekannten Störung gedeutet werden. Bei einer solchen. "Gemengenlage" ist die Behörde nicht auf selbst vorzunehmende Ermittlungstätigkeiten beschränkt, sondern vielmehr befugt, den Störer hierfür unmittelbar in Anspruch zu nehmen (vgl. BayVGH vom: 13.5.1986 a.a.O. S. 591 f. vom 14.1.1987 Nr. 8 CS 86.2565).

6.

Da Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Anordnung vom 25. Februar 1987 auch im übrigen nicht ersichtlich sind, ist die Beschwerde der Antragstellerin (zu 1) zurückzuweisen. Im übrigen führt auch eine Abwägung der Interessen der Beteiligten zu keinem anderen Ergebnis, da der sofortige Vollzug keine irreparablen Nachteile für die Antragstellerin zur Folge hat.

III.

Der Beschwerde des Antragstellers (zu 2) war hingegen stattzugeben.

Der Ausgang des Hauptsacheverfahrens erscheint insoweit nach den derzeitigen Erkenntnisstand als offen. Die Eingriffsermächtigung des Art. 68 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 BayWG hat zur Voraussetzung, dass der Adressat einer behördlichen Anordnung öffentlich-rechtliche Verpflichtungen nicht erfüllt hat, die nach dem Wasserhaushaltsgesetz oder dem Bayer. Wassergesetz bestehen oder aufgrund dieser Gesetze begründet worden sind. Derartige Verpflichtungen können sich im vorliegenden Fall - wie bereits ausgeführt worden ist - vornehmlich aus der Lagerverordnung ergeben. Bislang ist jedoch ungeklärt, gegen welche der dort (oder anderswo) normierten und ihm persönlich obliegenden Pflichten der Antragsteller konkret verstoßen haben soll; weder der angefochtene Bescheid noch der angegriffene  verwaltungsgerichtliche Beschluss setzen sich mit dieser Frage hinreichend auseinander. Soweit die Lagerverordnung dem "Betreiber" eines Lagerbehälters Pflichten auferlegt, scheidet der, Antragsteller als Pflichtiger und damit Störer aus. Unter dem Betreiber eines Lagerbehälters ist zu verstehen, wer nach außen hin als der hierfür Verantwortliche auftritt. Maßgeblich ist sowohl die tatsächliche und rechtliche Verfügungsmacht, die es ermöglicht, über die Anlage die notwendigen Entscheidungen zu treffen, als auch die wirtschaftliche Stellung, die den Verfügenden die Nutzungen der Anlage (zumindest zu einem nicht unwesentlichen Teil) ziehen lässt und ihm gleichzeitig (zumindest anteilig) die Kosten der Anlage aufbürdet (vgl. Sieder / Zeitler / Dahme WHG, § 19i RdNr. 3; ähnlich BVerwG vom 5.8.1987, Bauchholz 445.4 § 4 WHG Nr. 4 zum Begriff des "Inhabers" i.S. v. § 22 Abs. 2 WHG), Danach war (wohl allein) die Firma C GmbH Betreiberin des Tanklagers, nicht hingegen (auch) der Antragsteller als deren Geschäftsführer.

Die damit zusammenhängenden Fragen bedürfen weiterer Aufklärung; in tatsächlicher Hinsicht, um die (sicherheitsrechtliche) Verantwortlichkeit des Antragstellers abschließend bewerten zu können. Dies ist jedoch nicht Aufgabe des Rechtschutzverfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO, sondern muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Bei einer - wie hier nicht möglichen hinreichend sicheren Beurteilung der Erfolgsaussichten des Rechtsstreits in der Hauptsache hat das Gericht eine seinem originären Ermessen überlassene Entscheidung darüber zu treffen, ob die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs wiederhergestellt wird (vgl. Kopp, VwGO, 7.Aufl. 1986, § 80 RdNr. 80 m.w.N.); dabei sind die Interessen der Beteiligten und der Allgemeinheit gegeneinander abzuwägen. Diese Interessenabwägung fällt hier zugunsten des Antragstellers aus. Er hat ein nicht unerhebliches Interesse daran, zumindest vorläufig von Maßnahmen verschont zu bleiben, die Kosten in Höhe von, mehreren Zehntausend DM verursachen können. Das öffentliche Interesse erfordert nicht, dieses private Interesse zurücktreten zu lassen. Denn die Antragsgegnerin ist aufgrund der Zurückweisung der Beschwerde der Antragstellerin zu 1 nicht gehindert, mit der Beseitigung des Ölschadens umgehend zu beginnen; die sachliche und finanzielle Leistungsfähigkeit der Antragstellerin hierzu steht außer Frage.

IV.

Kostenentscheidung: § 154 Abs. 1 und 2, § 159 Satz 1 VwGO.

Streitwertfestsetzung: §13 Abs. 1, § 20 Abs. 3 GKG.

 

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