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VGH Mannheim, 30.08.1990, 8 S 1740/90

TitelVGH Mannheim, 30.08.1990, 8 S 1740/90 
OrientierungssatzBei konkretem Gefahrenverdacht können Maßnahmen bereits gegenüber den ordnungsrechtlich Verantwortlichen angeordnet werden 
NormWG-BW § 82 Abs. 1; VwVfG-BW § 28 
Leitsatz1. Für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsaktes bedarf es keiner Anhörung nach § 28 LVwVfG (im Anschluss an VGH BW, Beschluss vom 11.06.1990 - 10 S 797/90).
2. Die Wasserbehörde ist berechtigt, zur Klärung, ob eine festgestellte Bodenverunreinigung zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen nötigt, dem betreffenden Grundstückseigentümer die Durchführung von Bodenuntersuchungen mittels Bodenproben aufzuerlegen, wenn bei vorher stattgefundenen Bodenluftuntersuchungen erheblich aus dem Rahmen fallende Verunreinigungen festgestellt wurden (im Anschluss an VGH BW, Urteil vom 10.05.1990 - 5 S 1842/89 -).
GerichtVGH Mannheim 
Entscheidungsdatum30.08.1990 
Aktenzeichen8 S 1740/90 

Gründe

Die Beschwerde ist zulässig, jedoch unbegründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der gegen die Entscheidung des Landratsamts T vom 19.1.1990 erhobenen Anfechtungsklage abgelehnt. Das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der angefochtenen Anordnung überwiegt das dagegen gerichtete Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Anordnung wegen des Gewichts der vorliegend betroffenen Belange der Wasserwirtschaft und unter Berücksichtigung dessen, dass die von der Antragstellerin erhobene Anfechtungsklage nach derzeitigem Erkenntnisstand mit erheblicher Wahrscheinlichkeit ohne Erfolg sein wird.

Soweit die Antragstellerin die Aufhebung des vom Regierungspräsidium angeordneten Sofortvollzugs der angefochtenen Anordnung mit der Begründung begehrt, es habe nicht die nach § 28 LVwVfG vorgeschriebene Anhörung stattgefunden, ist dem nicht zu folgen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin war eine Anhörung vor Erlass der Sofortvollzugsanordnung nicht nach § 28 Abs. 1 LVwVfG geboten gewesen, denn die Anordnung stellt nicht im Sinne der Vorschrift einen Verwaltungsakt dar, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift (vgl. VGH BW, Beschl. v. 11.06.1990 - 10 S 797/90 u. OVG Koblenz, Beschl. v. 25.11.1987 - 12 B 112/87, NVwZ 1988, 748 mit jew. weit. Nachw.; a.A. BayVGH, Beschl. v. 19.09.1987, BayVBl. 1988, 369; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 17.01.1979, DÖV 1979, 606 u. OVG Münster, Beschl. v. 16.12.1977, NJW 1978, 1764). Zwar erfüllt die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit die Merkmale eines - akzessorischen - Verwaltungsakts im Sinne des § 35 LVwVfG, denn sie ist eine Anordnung, die die Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (vgl. VGH BW, Beschl. v. 06.03.1974, DÖV 1974, 706; a.A. VGH BW, Beschl. v. 06.06.1990 u. OVG Koblenz a.a.O.). Dass die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit dem Verwaltungsakt, zu dem sie ergeht, untergeordnet ist und zudem nur eine zeitlich begrenzte Regelung enthält, stellt ihre Eigenschaft als Verwaltungsakt nicht in Frage. Auch der Umstand, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit nicht im Wege eines - fristgebundenen - Rechtsbehelfs anfechtbar ist und damit nicht in Bestandskraft erwächst, steht für sich genommen der Annahme eines Verwaltungsakts nicht entgegen, denn diese Voraussetzung ist kein Merkmal der Verwaltungsaktdefinition des § 35 LVwVfG. So ist kein Grund dafür ersichtlich, weshalb der Gesetzgeber nicht berechtigt sein kann, gegen bestimmte Verwaltungsakte nicht fristgebundene Rechtsbehelfe zuzulassen, zumal für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eine zeitliche Begrenzung sich indirekt daraus ergibt, dass sie nur für die Dauer des Widerspruchs -- bzw. Klageverfahrens ausgesprochen werden kann. Eine Anhörungspflicht entfällt jedoch im vorliegenden Fall deshalb, weil sich die Vorschrift des § 28 LVwVfG nur auf selbständige, im Wege des Widerspruchs und/bzw. der Anfechtungsklage angreifbare Verwaltungsakte bezieht (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.04.1981 - 3 C 135.79, Buchholz 316 § 28 VwVfG Nr. 3), nicht dagegen auf behördliche Nebenanordnungen, die einem gesonderten Verfahren, etwa nach § 80 Abs. 5 VwGO, unterliegen. Dies folgt aus einer Gesamtschau des § 28 LVwVfG i.V.m. § 45 LVwVfG. Nach Abs. 1 Nr. 3 der letzteren Vorschrift ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nichtig macht, u.a. unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wurde. Die Nachholung darf allerdings nach § 45 Abs. 2 LVwVfG nur bis zum Abschluss des Vorverfahrens oder, falls ein solches nicht stattfindet, bis zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Klage erfolgen. Aus dieser zeitlichen Begrenzung der Heilung von Verfahrens- und Formfehlern folgt aber, dass sich § 28 LVwVfG, auf den sich § 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG gerade bezieht, nur auf -- im Wege des Widerspruchs bzw. der Anfechtungsklage angreifbare -- Verwaltungsakte erstreckt, da nur insoweit die zeitliche Begrenzung des § 45 Abs. 2 LVwVfG zum Tragen kommt. Die innere Berechtigung dieser Regelung besteht darin, dass nur der Verwaltungsakt, zu dem die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit ergeht, im Sinne des § 28 Abs. 1 LVwVfG in die Rechte des Beteiligten eingreift. Angesichts der vorliegenden Regelung ist für eine analoge Anwendung des § 28 LVwVfG kein Raum (vgl. VGH BW, Beschl. v. 11.06.1990 a.a.O.). Auch aus rechtsstaatlichen Gründen ist eine Anhörung des Betroffenen vor Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der fraglichen Entscheidung nicht geboten, da der jeweilige Adressat vor dem Erlass des Verwaltungsakts angehört wird und daher mit der Möglichkeit auch einer Sofortvollzugsanordnung rechnen muss. Im übrigen ist es aus rechtsstaatlicher Sicht ausreichend, dass der Betroffene seine Gründe gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit im Gerichtsverfahren vorbringen kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.04.1982 - 8 C 57.80, Buchholz 316 § 28 VwVfG Nr. 4; BayVGH, Beschl. v. 17.09.1987, BayVBl 1988, 369).

Die Anordnung des Landratsamts T vom 19.1.1990 ist auch in der Sache nicht zu beanstanden. Die von der Antragstellerin geforderte Durchführung von Bodenuntersuchungen mittels -- nach Absprache mit dem Wasserwirtschaftsamt vorzunehmender -- repräsentativer Bodenproben ist nach derzeitigem Erkenntnisstand gemäß § 82 Abs. 1 WG fehlerfrei angeordnet worden. Nach dieser Vorschrift haben die Wasserbehörden u.a. auf dem Gebiete der Wasserwirtschaft Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Zu den Gefahren im genannten Sinne gehören auch gefährliche Umstände, die auf das Grundwasser einwirken, etwa in den Erdboden eingedrungene wassergefährdende Stoffe, die bei einer Untätigkeit ins Grundwasser gelangen könnten. Nach § 82 Abs. 1 WG sind die Behörden auch befugt, Maßnahmen zu ergreifen, die nicht unmittelbar der Beseitigung der Störung, sondern -- im Sinne einer Gefahrenerforschungspflicht -- der bloßen Feststellung der Gefahrenursache dienen (vgl. VGH BW, Urteile v. 13.02.1985 - 5 S 1380/83, DÖV 1985, 687, v. 23.06.1988 - 5 S 2908/87, v. 20.01.1989 - 5 S 3157/88 - u. v. 10.05.1990 - 5 S 1842/89 --; HessVGH, Beschl. v. 20.03.1986 -- 7 TH 455/86, DÖV 1987, 260). Dies ist nach den Grundsätzen der Anscheinsgefahr gerechtfertigt, nach denen die Behörde in einer bestimmten Situation bei objektiver Betrachtungsweise davon ausgehen kann, dass eine Gefahr besteht (vgl. VGH BW, Urt. v. 10.05.1990 u. v. 13.02.1985 a.a.O.).

Im dargelegten Sinne dient die Durchführung der angeordneten Bodenuntersuchung der Feststellung des Ausmaßes der Bodenverschmutzung mit dem Ziel, in einer zweiten Stufe entscheiden zu können, ob Sanierungsmaßnahmen anzuordnen sind oder nicht. Die Untersuchungsanordnung ist damit nicht eine Kontrollmaßnahme, die nur aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigung erlassen werden könnte (vgl. VGH BW, Urt. v. 10.05.1990 und HessVGH jeweils a.a.O.), sondern eine auf die Behebung einer Gefahr für die Wasserwirtschaft gerichtete Vorbereitungsmaßnahme. Zu dieser Anordnung war das Landratsamt berechtigt, weil nach den vom Ing.-Büro B durchgeführten Bodenluftuntersuchungen Bodenverunreinigungen durch leichtflüchtige Kohlenwasserstoffe festgestellt worden waren, nämlich u.a. 13.260 bzw. 3.904 µg/m³ Perchlorethen. Diese Mengen liegen zwar erheblich unter dem im Erlass des Umweltministeriums vom 3.8.1987 - 31-8932.50 - angegebenen Richtwert von 50.000 µg/m³, bei dem Sanierungsmaßnahmen in Betracht zu ziehen sind. Nach dem späteren Erlass des Umweltministeriums vom 2.3.1989, dem die neuesten technischen Erkenntnisse zugrunde liegen, ist jedoch bereits bei 5.000 µg/kg CKW eine Bodensanierung in Betracht zu ziehen, wobei eine Entscheidung hierüber auf der Grundlage von Bodenluftuntersuchungen nicht als ausreichend angesehen wird, weil die Angabe eines Umrechnungsfaktors von Bodenluft zum Boden wegen der Vielzahl der diese Wechselbeziehung beeinflussenden Faktoren nicht möglich ist. Der Senat hat an der Richtigkeit dieser Erkenntnisse des Umweltministeriums keinen Zweifel, zumal die Antragstellerin dagegen keine fachlichen Einwendungen vorgebracht hat. Nach der Beurteilung des Wasserwirtschaftsamtes ist aufgrund der bei den Bodenluftuntersuchungen festgestellten Bodenkontaminationen die Möglichkeit nicht ausgeschlossen, dass der für die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen maßgebliche Richtwert überschritten ist. Den vom Umweltministerium zuletzt angegebenen Richtwert durfte nach alledem das Landratsamt als - die neuesten Erkenntnisse verwertendes - antizipiertes Sachverständigengutachten der angefochtenen Entscheidung zugrunde legen. Die dagegen vorgebrachte Auffassung der Antragstellerin, es fehle an einem "untergesetzlichen Regelungswerk", greift nicht durch. Solange nicht bestimmte Grenzwerte rechtsverbindlich festgelegt sind, ist es gerechtfertigt, bei Anwendung des § 82 Abs. 1 WG die neuesten technischen Erkenntnisse der Verwaltungsentscheidung zugrunde zu legen, wie dies bei der Anordnung vom 19.1.1990 geschehen ist. Anderenfalls könnten keine Bodensanierungsmaßnahmen angeordnet werden, wenn keine Grenzwerte rechtsverbindlich festgelegt sind, eine Konsequenz, die offensichtlich haltlos ist. Die vom Umweltministerium verwerteten neuesten Erkenntnisse stellen vielmehr ungeachtet der dagegen gerichteten Angriffe der Antragstellerin den derzeitigen Stand der Technik dar.

Die Untersuchungsanordnung durfte gegenüber der Antragstellerin als der mutmaßlichen Handlungs- und Zustandsstörerin angeordnet werden, denn die festgestellten Bodenverunreinigungen gehen auf bestimmte Betriebsvorgänge der Antragstellerin zurück und wurden zudem auf deren Grundstück festgestellt. Die Antragstellerin ist daher als Anscheinsstörerin zunächst für die Beseitigung des Gefahrenzustandes verantwortlich (vgl. VGH BW, Urt. v. 10.05.1990 a.a.O.).

Der angefochtenen Anordnung steht auch nicht die zuvor erlassene Verfügung vom 18.10.1988 entgegen, in der seinerzeit u.a. lediglich die Durchführung von Bodenluftuntersuchungen verlangt worden war. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin setzt sich die Anordnung vom 19.1.1990 nicht über die Bestandskraft der Verfügung vom 18.10.1988 hinweg, denn diese Bestandskraft hat lediglich die Unanfechtbarkeit der seinerzeit der Antragstellerin auferlegten Pflichten zum Gegenstand gehabt; nicht dagegen enthielt sie darüber hinaus einen im Wege eines begünstigenden Verwaltungsaktes ausgesprochenen Verzicht auf weitere Verwaltungsanordnungen. Demzufolge musste vor Erlass der Anordnung vom 19.1.1990 keine Aufhebung der zuvor ergangenen Anordnung ausgesprochen werden. Die angeordnete Untersuchungsmaßnahme ist als weitere Konkretisierung der Gefahrenerforschung notwendig und geeignet. Sie trifft die Antragstellerin nicht unverhältnismäßig, da diese die auf ihrem Grundstück festgestellte Bodenverunreinigung bewirkt und damit die Ursache für die vorliegende Anscheinsgefahr gesetzt hat. Weitere Gründe, nach denen die Anordnung unter Berücksichtigung des Gewichts der vorliegend betroffenen wasserwirtschaftlichen Belange für die Antragstellerin unzumutbar bzw. unverhältnismäßig wären, sind nicht vorgetragen worden. Die Antragstellerin hat sich vielmehr lediglich darauf beschränkt, die Meinung zu vertreten, dass die durchgeführten Bodenluftuntersuchungen ausreichend seien, was aber, wie dargelegt, gerade nicht zutrifft. Ob der Antragstellerin für den Fall, dass sich im Zuge der weiteren Bodenuntersuchungen ein Fehlen der angenommenen Gefahr herausstellen sollte, Entschädigungsansprüche zustehen (vgl. dazu VGH BW, Urt. v. 10.5.1990 a.a.O.) oder nicht, bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung.

Nach alledem ist die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit unter Berücksichtigung der erheblichen Bedeutung der betroffenen wasserwirtschaftlichen Belange und der fehlenden Erfolgsaussichten der erhobenen Anfechtungsklage zu Recht angeordnet worden.

 

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