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VGH Mannheim, 19.07.1990, 8 S 2021/89

TitelVGH Mannheim, 19.07.1990, 8 S 2021/89 
OrientierungssatzZur Heranziehung eines Zustandsstörers zur Beseitigung von CKW-Verunreinigungen eines Grundstücks 
NormWG-BW § 82; PolG-BW § 7 
LeitsatzDie polizeirechtliche Störerhaftung steht nicht unter dem Vorbehalt einer ordnungsgemäßen Überwachung durch die Polizeibehörde. Vielmehr ist der Verursacher eines rechtswidrigen Zustands (§ 6 PolG) und der Inhaber der Verfügungsgewalt sowie der Eigentümer einer störenden Sache (§ 7 PolG) völlig unabhängig von der Frage eine möglichen oder sogar gebotenen Kontrolle durch die zuständigen Behörden verpflichtet, den rechtswidrigen Zustand auf ihre Kosten zu beseitigen. Die Vorschriften Über die Kontroll- und Überwachungspflichten dienen dem Schutz der Allgemeinheit vor Schäden, nicht aber dem Schutz der zu überwachenden Personen vor einer Belastung mit Kosten für Maßnahmen, die zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands notwendig sind.
GerichtVGH Mannheim 
Entscheidungsdatum19.07.1990 
Aktenzeichen8 S 2021/89 

Tatbestand

Die Klägerin erwarb 1982 im Wege der Zwangsversteigerung das Grundstück Flst.-Nr.   der Gemarkung Lahr. Dieses Grundstück stand zuvor im Eigentum der Firma  Industrie GmbH & Co. KG (bis 1978) bzw.  Industrie GmbH, die 1981 in Konkurs gegangen ist. Die Firma  Industrie stellte auf dem Grundstück aus Kaninchenfellen her, wobei zunächst mit Perchlorethylen, später mit Trichlorethylen gearbeitet wurde.

Das Wasserwirtschaftsamt Offenburg überprüfte im September 1983 zwei Tiefbrunnen auf dem Grundstück der Klägerin. Dabei wurde eine erhebliche Verunreinigung mit chlorierten Kohlenwasserstoffen festgestellt. Daraufhin vom Landratsamt Ortenaukreis in Auftrag gegebene Bodenluftuntersuchungen ergaben für die auf dem Grundstück der Klägerin gelegenen Punkte 12 und 13 eine Verunreinigung mit Trichlorethen von 9,7 Mill. µg/cbm bzw. 1,6 Mill. µg/cbm sowie mit Tetrachlorethen von 280.000 g/cbm bzw. 8 Mill. µg/cbm. Diese Ergebnisse wurden durch weitere Probenahmen des Wasserwirtschaftsamts Offenburg vom 14.3.1985 bestätigt; das Wasserwirtschaftsamt Offenburg bezeichnete in seinem Schreiben an das Landratsamt Ortenaukreis vom 2.4.1985 das ausgebaggerte Erdreich als Sonderabfall mit extrem hohen Belastungen von Trichlorethylen, Perchlorethylen, Chloroform und 1.2-Dichlorethen.

Das Landratsamt Ortenaukreis gab der Klägerin mit Bescheid vom 3.4.1985 auf, zwei Bodenproben und eine Wasserprobe aus dem Bereich der Betongrube zu entnehmen und auf die Parameter POX und leichtflüchtige CKW zu untersuchen (Ziff. 1), von der Betongrube aus nach Osten und Westen je einen Schürfschlitz anzulegen, Bodenproben zu entnehmen und auf den Parameter POX zu untersuchen (Ziff. 2), Behältnisse zur Aufnahme verunreinigten Erdmaterials zur Verfügung zu stellen aus dem bestehenden Betriebsbrunnen 2 l Grundwasser pro Sekunde zu entnehmen und einer Reinigungsanlage zuzuführen, sowie aus dem Baggerbereich Grundwasser von 1 l pro Sekunde zu entnehmen und einer Reinigungsanlage zuzuführen (Ziff. 5), das gereinigte Wasser über eine fliegende Leitung in den Sulzbach bzw. die Schutter abzuleiten (Ziff. 6), in der Betongrube einen Brunnen bis zur nächsten Grundwasserstauung niederzubringen (Ziff. 7), sowie das bisher aus der Betongrube entnommene Material als Sonderabfall zu beseitigen (Ziff. 8). Zur Begründung führte das Landratsamt aus, die durchgeführten Untersuchungen hätten ergeben, dass der Erdboden und das Grundwasser mit chlorierten Kohlenwasserstoffen verunreinigt seien. Die Klägerin sei als Grundstückseigentümerin für die von ihrem Grundstück ausgehende Grundwasserverunreinigung verantwortlich. Zur Begründung ihres hiergegen eingelegten Widerspruchs trug die Klägerin vor, es widerspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass der Zustandsstörer vor dem Verursachungsstörer zur Schadensbeseitigung herangezogen werde. Zwar sei die Firma **** Industrie GmbH & Co. KG in Konkurs gefallen, neben dieser seien aber auch der Geschäftsführer und der Konkursverwalter Verursachungsstörer. Dem Geschäftsführer L. sei positiv bekannt gewesen, dass die chlorierten Kohlenwasserstoffe in Behältern gelagert wurden, unter denen sich keine Betonwanne befand.

Mit Bescheid vom 4.8.1986 erließ das Landratsamt Ortenaukreis eine weitere wasserrechtliche Anordnung, dass die Klägerin im Bereich des Schadensherdes eine Greiferbohrung bis auf 30 m Tiefe niederzubringen habe (Ziff. 1), das entnommene kontaminierte Grundwasser vor der Ableitung in den Vorfluter gereinigt werde (Ziff. 2), bis auf weiteres 3 l pro Sekunde Grundwasser zu entnehmen und zu reinigen sei (Ziff. 3), ein Nachweis über die Funktionsfähigkeit der Grundwasserreinigungsanlage vorzulegen sei (Ziff. 4) und für die Durchführung der Maßnahmen ein geeignetes Ingenieurbüro zu beauftragen sei (Ziff. 5). Zur Begründung führte das Landratsamt aus, in der Zwischenzeit sei im Ostteil eine zuvor unbekannte Betongrube, die nach unten offen sei, festgestellt worden. Die Boden- und Wasserproben aus diesem Behälter zeigten extrem hohe Belastungen an chlorierten Kohlenwasserstoffen. Auf dem Betriebsgelände der Klägerin sei eine massive Verunreinigung mit leichtflüchtigen Chlorkohlenwasserstoffen, insbesondere mit Tri zweifelsfrei nachgewiesen. Der Grundwasserkörper sei über eine Tiefe von mehr als 20 m belastet. Die Grundwasserverunreinigung gehe im wesentlichen von dem Grundstück der Klägerin aus. Nach den bisherigen Erkenntnissen habe die Voreigentümerin des Grundstücks, die Firma H.- GmbH die Verunreinigung verursacht, die bei der von ihr betriebenen Entfettungsanlage erhebliche Mengen chlorierter Kohlenwasser eingesetzt habe. Die GmbH sei jedoch inzwischen aufgelöst und Über ihr Vermögen der Konkurs eröffnet worden. Daher sei die Klägerin als Zustandsstörerin in Anspruch zu nehmen. Auf diese Weise könne die Störung am schnellsten und wirksamsten beseitigt werden. Die Inanspruchnahme der Klägerin sei nicht unbillig, denn es sei ihr als Eigentümerin des Nachbargrundstücks bekannt gewesen, dass die Firma ****-Industrie in erheblichem Umfang grundwassergefährdende Stoffe verwandt habe. Sie sei damit beim Erwerb des Grundstücks ein gewisses Risiko eingegangen. Die Klägerin legt auch gegen diesen Bescheid Widerspruch ein.

Das Regierungspräsidium Freiburg wies den Widerspruch gegen den Bescheid des Landratsamts Ortenaukreis vom 3.4.1985 zurück. Die Entscheidung über den Widerspruch gegen den Bescheid des Landratsamts Ortenaukreis vom 4.8.1986 wurde bezüglich Nr. 1 dieses Bescheids ausgesetzt; Nr. 4 wurde dahingehend geändert, dass die Wasserproben nur alle zwei Monate zu entnehmen seien. Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, die Klägerin sei zu Recht als Zustandsstörerin in Anspruch genommen worden, denn sie habe das Grundstück in Kenntnis der früheren Nutzung erworben. Die Firma H.-Industrie als Verursachungsstörerin könne nicht herangezogen werden, weil die Konkursmasse nach Auskunft des Konkursverwalters nur noch zur Befriedigung der Absonderungsberechtigten und des Verwalters reiche.

Die Klägerin hat am 20.1.1989 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung des Bescheids des Landratsamts Ortenaukreis vom 3.4.1985 sowie der Ziff. 2 bis 4 des Bescheids des Landratsamts Ortenaukreis vom 4.8.1986 begehrt hat. Zur Begründung hat sie ausgeführt, sie wende sich vor allem dagegen, dass sie als Zustandsstörerin vorrangig vor den Verhaltensstörern in Anspruch genommen werde. Die festgestellte Verunreinigung des Erdbodens und des Grundwasser mit chlorierten Kohlenwasserstoffen beruhe auf dem Verhalten der früheren Grundstückseigentümerin, die von den zuständigen Behörden nicht in der erforderlichen Weise Überwacht worden sei. Ihr sei zwar bekannt gewesen, dass die Firma **** Industrie mit chlorierten Kohlenwasserstoffen arbeite, sie habe aber nichts Über die Entsorgung dieser Stoffe gewusst. Die angefochtenen Bescheide hätten sich in keiner Weise mit der spezifischen Altlastenproblematik auseinandergesetzt.

Das beklagte Land hat Klagabweisung beantragt. Es hat zur Begründung vorgetragen, die Störerauswahl sei in ermessensfehlerfreier Weise erfolgt. Die angefochtenen Bescheide ließen erkennen, dass man sich durchaus mit dem Problem einer Inanspruchnahme der Verursachungsstörer befasst habe.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 24.5.1989 abgewiesen. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt, das Landratsamt Ortenaukreis habe die Klägerin in ermessensfehlerfreier Weise zur Beseitigung der unstreitig gegebenen Verunreinigung des Erdbodens ihres Grundstücks und des Grundwasser mit chlorierten Kohlenwasserstoffen herangezogen. Die Firma j Industrie als Handlungsstörerin könne nicht in Anspruch genommen werden, weil sie in Konkurs gefallen sei. Eine unmittelbare Verursachung der Gefahr durch die ehemaligen Gesellschafter und Geschäftsführer sowie den Konkursverwalter lasse sich nicht feststellen. Da somit eine Handlungsstörer nicht greifbar sei, sei die Inanspruchnahme des Zustandsstörers zur schnellen und wirksamen Gefahrenbeseitigung gerechtfertigt. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die Behörden ihrer Überwachungspflicht nicht nachgekommen seien und dadurch die CKW-Verunreinigung mit verursacht hätten.

Die Klägerin hat am 7. Juli 1989 Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Mai 1989 - 2 K 18/89 - zu ändern und den Bescheid des Landratsamts Ortenaukreis vom 3. April 1985 sowie Ziff. 2, 3 und 4 des Bescheids des Landratsamts Ortenaukreis vom 4. August 1986, jeweils in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 8. Dezember 1988 aufzuheben.

Zur Begründung der Berufung nimmt die Klägerin Bezug auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und trägt ergänzend vor, das Verwaltungsgericht habe sich nicht in dem erforderlichen Umfang mit dem Problem der Altlasten auseinandergesetzt. Für die Inanspruchnahme des Zustandsstörers komme es weder darauf an, in welchem Maße Werte der Allgemeinheit betroffen seien, noch könne auf den Risikobereich des Grundstückserwerbs abgestellt werden. Ebenso überzeuge es nicht, wenn das Verwaltungsgericht eine Verantwortlichkeit der Wasserbehörde ausschließe. Schließlich habe sich das Verwaltungsgericht nur unzureichend mit der Möglichkeit auseinandergesetzt, die Geschäftsführer der Firma ***** Industrie und den Konkursverwalter zur Schadensbeseitigung zu verpflichten. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlange es, dass die Verursachungsstörer vor der Grundstückseigentümerin als Zustandsstörerin belastet würden.

Das beklagte Land beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Es hält das Urteil des Verwaltungsgerichts für zutreffend.

Dem Senat liegen drei Hefte Akten des Landratsamts Ortenaukreis, ein Heft Akten des Regierungspräsidiums Freiburg sowie die Akten des VG Freiburg - 2 K 207/86 und 18/89 - vor. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die Klägerin durch die Bescheide des Landratsamts Ortenaukreis vom 3.4.1985 und 4.8.1986, soweit diese angefochten worden ist, nicht in ihren Rechten verletzt wird.

Das Landratsamt Ortenaukreis war nach § 82 Abs. 3 WG a.F. berechtigt, die zur Ermittlung und Sanierung der festgestellten Verunreinigung des Erdbodens und des Grundwassers im Bereich des Grundstücks der Klägerin erforderlichen Maßnahmen anzuordnen. Dies ist zwischen den Beteiligten nicht streitig. Ebenso besteht kein Streit darüber, dass die in den angefochtenen Bescheiden angeordneten Maßnahmen erforderlich und geeignet zur Schadensermittlung und Schadenssanierung waren. Der Rechtsstreit wird ausschließlich um die Frage geführt, ob das Landratsamt in ermessensfehlerfreier Weise die Klägerin als Grundstückseigentümerin in Anspruch genommen hat. Dies ist der Fall.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats besteht zwischen dem Verursachungsstörer nach § 6 PolG und dem Zustandsstörer nach § 7 PolG kein Rangverhältnis in dem Sinn, dass die Polizeibehörde - bzw. bei einer Gewässerverunreinigung die Wasserbehörde -zunächst gegen den Verursachungsstörer vorgehen muss; die Behörde hat ihr Auswahlermessen vielmehr danach zu betätigen, auf welche Weise der rechtswidrige Zustand am schnellsten und effektivsten beseitigt werden kann. Es bestehen daher keine Bedenken gegen die Entscheidung des Landratsamts, die Klägerin als Grundstückseigentümerin und damit als Zustandsstörerin nach § 7 PolG zur Vornahme der erforderlichen Maßnahmen zu verpflichten, denn ein Vorgehen gegen einen Verursachungsstörer war nach der Sach- und Rechtslage, wie sie im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung .gegeben war, nicht möglich. Dabei ist der Klägerin allerdings grundsätzlich darin zuzustimmen, dass nicht nur die Firma H.-Industrie GmbH als Betriebsinhaberin, sondern auch der Geschäftsführer dieses Unternehmens sowie der Konkursverwalter rechtlich Verursachungsstörer sein können. Dies ist auch vom Landratsamt *** gesehen worden, denn es hat sowohl hinsichtlich des Konkursverwalters als auch hinsichtlich des Geschäftsführers L. Nachforschungen darüber angestellt, ob sie für die festgestellte CKW-Verunreinigung verantwortlich seien. Beim Konkursverwalter B. haben diese Ermittlungen ergeben, dass der Betrieb zwar noch einige Monate nach der Konkurseröffnung fortgeführt wurde und dabei auch weiterhin mit chlorierten Kohlenwasserstoffen gearbeitet worden ist. Dagegen liegt kein Anhaltspunkt dafür vor, dass während dieser Zeit chlorierte Kohlenwasserstoffe in den Erdboden gelangt sind; erst recht fehlt jedes Anzeichen für eine Verantwortlichkeit des Konkursverwalters, falls tatsächlich eine weitere CKW-Verunreinigung erfolgt sein sollte. Dabei ist zu bedenken, dass ein Konkursverwalter nicht wie ein Betriebsinhaber oder Geschäftsführer ständig in dem von ihm betreuten Betrieb anwesend ist und auch nicht über die spezifische Sachkunde dieser Personen verfügt. Eine Inanspruchnahme eines Konkursverwalters setzt daher voraus, dass ihm entweder konkrete Handlungen nachgewiesen werden können, die Ursache für die CKW-Verunreinigung gewesen sind oder aber zumindest ein Verstoß gegen Überwachungspflichten. Im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung - und auch später bestand hierfür kein Anhaltspunkt.

Es war, auch nicht ermessensfehlerhaft, dass das Landratsamt sich nicht an den Geschäftsführer L. gehalten hat. Gegen diesen war von der Staatsanwaltschaft beim Landgericht Offenburg ein Ermittlungsverfahren wegen einer Gewässerverunreinigung geführt worden, das von der Staatsanwaltschaft am 11.2.1985 nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt wurde. Wenn es selbst mit den umfassenden Ermittlungsmöglichkeiten der Staatsanwaltschaft nicht möglich war, dem Geschäftsführer eine Verantwortlichkeit für die eingetretene CKW-Kontamination nachzuweisen, dann bestand erst recht für das Landratsamt keine Möglichkeit, den Nachweis gegenüber dem Geschäftsführer L. zu erbringen, dass er die polizeirechtlich maßgebliche Ursache für die CKW- Kontamination gesetzt hat. Die auf die allgemeine Lebenserfahrung gestützte Vermutung, dass der langjährige eines relativ kleinen Unternehmens die Zustände auf dem Betriebsgrundstück gekannt haben muss, reichen hierfür nicht aus.

Der Einwand der Klägerin, die CKW-Verunreinigung sei auch darauf zurückzuführen, dass die Wasserbehörden ihre Überwachungspflicht gegenüber der Firma ***     - Industrie GmbH nicht nachgekommen seien, kann der Berufung nicht zum Erfolg verhelfen. Dabei kann dahinstehen, ob diese Behauptung in tatsächlicher Hinsicht zutrifft. Selbst wenn dies nämlich der Fall wäre, würde dies nichts an der polizeirechtlichen Verantwortlichkeit der Klägerin für den Zustand ihres Grundstücks ändern. Die polizeirechtliche Störerhaftung steht nämlich nicht unter dem Vorbehalt einer ordnungsgemäßen Überwachung durch die Polizeibehörde. Vielmehr ist der Verursacher eines rechtswidrigen Zustands (§ 6 PolG) und der Inhaber der Verfügungsgewalt sowie der Eigentümer einer störenden Sache (§ 7 PolG) völlig unabhängig von der Frage eine möglichen oder sogar gebotenen Kontrolle durch die zuständigen Behörden verpflichtet, den rechtswidrigen Zustand auf ihre Kosten zu beseitigen. Die Vorschriften Über die Kontroll- und Überwachungspflichten dienen dem Schutz der Allgemeinheit vor Schäden, nicht aber dem Schutz der zu überwachenden Personen vor einer Belastung mit Kosten für Maßnahmen, die zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands notwendig sind.

Die Klägerin hat in der Berufungsbegründung und auch in der mündlichen Verhandlung angeführt, dass sie es als ungerecht empfinde, für Altlasten aufkommen zu müssen, für die sie nicht verantwortlich sei. Dem Senat ist die bereits seit Jahren geführte Diskussion um die Altlastenproblematik bekannt (siehe dazu Ziehm, Die Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserverunreinigung, ein Beitrag zur Haftung für sogenannte Altlasten, 1988 mit umfassender Wiedergabe des Meinungsstands). Es kann dahinstehen, ob die derzeitige Rechtslage bezüglich der Verantwortlichkeit für Altlasten verbesserungsbedürftig ist. So lange diese Rechtslage vom Gesetzgeber nicht geändert worden ist, stellt sie die Grundlage für die behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen dar. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen auch im Hinblick auf Art. 14 GG nicht. Soweit die Klägerin einwendet, es sei mit Art. 14 GG nicht zu vereinbaren, dass der Eigentümer eines Grundstücks, das eine ihm beim Erwerb nicht bekannte Altlast enthält, bis zu seinem wirtschaftlichen Ruin zur Sanierung der Altlasten herangezogen werden kann, ist dem entgegenzuhalten, dass dieses Ergebnis durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vermieden werden kann. Der vorliegende Rechtsstreit bietet keine Veranlassung, im einzelnen zu der Frage Stellung zu nehmen, wo die Grenze des einem Grundstückseigentümer unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Zumutbaren liegt. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die Klägerin durch die Erfüllung der ihr auferlegten Maßnahmen in ihrer wirtschaftlichen Existenz bedroht wäre.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung ?

 

(Anm. d. Red.: in der Folge erging hierzu der Beschluss des BVerfG vom 16.02.2000 ? 1 BvR 242/91 u.a.)

 

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