Fachdokumente Online der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg

zur LUBW   zum Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft  

VGH Mannheim, 08.02.1993, 8 S 515/92

TitelVGH Mannheim, 08.02.1993, 8 S 515/92 
OrientierungssatzAnforderungen an den Nachweis der Verantwortlichkeit im Hinblick auf die Möglichkeit der ordnungsrechtlichen Inanspruchnahme als Verhaltensstörer 
NormPolG-BW § 8; PolG-BW § 6; WG-BW § 82 
Leitsatz1. Wird eine Polizeiverfügung an eine Handelsgesellschaft gerichtet, so macht das Fehlen der genauen gesellschaftsrechtlichen Firmenbezeichnung (hier: GmbH und Co KG) diese noch nicht unbestimmt und daher rechtswidrig.
2. Die Polizeibehörde kann die Voraussetzungen für ein unmittelbares Tätigwerden nach § 8 Abs. 1 PolG-BW nicht dadurch herbeiführen, dass sie auf die Inanspruchnahme eines bekannten und leistungsfähigen Zustandsstörers verzichtet.
3. Die Polizeibehörde ist regelmäßig nicht verpflichtet, bei der Störerauswahl auf die nach der Zivilrechtsordnung bestehenden Haftungsverpflichtungen der Störer und deren etwaige Verjährung zu berücksichtigen.
4. Regelmäßig führen weder die Vollziehung eines Verwaltungsakts noch dessen freiwillige Befolgung zu dessen Erledigung. Wurden mehrere Störer gesamtschuldnerisch zu derselben Maßnahme verpflichtet, so entfällt bei deren Ausführung durch einen Störer die Beschwer der anderen Adressaten, so dass ausnahmsweise Erledigungseintritt anzunehmen ist.
5. Der Untersuchungsgrundsatz verbietet es nicht, dem potentiellen Störer auch Gefahrerforschungsmaßnahmen aufzuerlegen (Bekräftigung der bisherigen Rechtsprechung, vgl. VGH Mannheim, NVwZ-RR 1991, 24; a.A. OVG Koblenz, ZfW 1992, 314).
GerichtVGH Mannheim 
Entscheidungsdatum08.02.1993 
Aktenzeichen8 S 515/92 

Tatbestand

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin als Verursacherin von Bodenverunreinigungen in Anspruch genommen werden kann. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin betrieb von 1939 bis 1948, die Klägerin von 1948 bis 1980 in ... eine Lack- und Farbenfabrik in der Rechtsform einer Kommanditgesellschaft unter der Bezeichnung ..., Lack- und Farbenfabrik. Nachdem natürliche Personen aus der Gesellschaft ausgeschieden waren und die neu gegründete ... GmbH als persönlich haftende Gesellschafterin in die - bestehende - Gesellschaft eingetreten war, führt sie seit dem 26.3.1987 die Bezeichnung "..., Lack- und Farbenfabrik GmbH & Co. KG". Schon in den Jahren 1917 bis 1939 war auf demselben Gelände von der Firma ... eine Lackfabrik betrieben worden.

Das ehemalige Werksgelände wurde mit notariellem Vertrag vom 12.6.1978 verkauft und ab Mitte der achtziger Jahre zum Teil durch die Firma ... KG mit Reihenhäusern an der heutigen ... straße bebaut. Auf einem über das Gelände führenden öffentlichen Gehweg, der heute im Eigentum der Stadt ... steht, befindet sich ein Wasserbrunnen. Im Rahmen der Wohnbaumaßnahmen wurden auf dem früheren Betriebsgelände der Klägerin Boden- und Grundwasserverunreinigungen insbesondere mit CKW und AKW sowie mit Mineralölen festgestellt, die zum Teil durch die Baufirma ... KG im Zuge der Bauarbeiten beseitigt und entsorgt wurden. Der weitere Umfang der Verunreinigungen wurde danach durch Boden- und Boden- und Bodenluftuntersuchungen von Sachverständigen der Firma H G und des Büros Dr. J eingegrenzt. Die Baufirma ..., die das restliche Gelände inzwischen erworben hatte, übernahm im Jahre 1988 die Entsorgung eines weiteren verunreinigten Bereichs beim Aushub der Baugrube einer Tiefgarage für noch zu erstellende Wohngebäude. Im Zuge dieser Erdarbeiten wurde ein Kanal aufgerissen; dabei wurden erneut Verunreinigungen entdeckt und insbesondere festgestellt, dass sich diese auch auf den bereits bebauten Bereich erstrecken. Mit Schreiben des Landratsamts L vom 9.6.1988 wurde der "Firma ..." mitgeteilt, dass die bisher zur Behebung der Verunreinigungen mit AKW und Mineralölen erforderlichen Maßnahmen von den Firmen ... KG und ... durchgeführt worden seien. Sie wurde aufgefordert, dem Landratsamt bis zum 11.7.1980 schriftlich mitzuteilen, ob sie auf freiwilliger Basis bereit sei, die Entsorgung der Verunreinigungen auf den bereits verkauften und bebauten Grundstücken zu übernehmen. Es werde für unbillig gehalten, die jetzigen Grundstückseigentümer als Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen, da sie -- die Firma ... -- Verursacherin und damit Verhaltensstörerin nach § 6 PolG sei. Mit Antwortschreiben vom 16.6.1988 bat die Klägerin zur Beurteilung der Anfrage um Mitteilung der beim Landratsamt vorhandenen Erkenntnisse über die Situation der Untergrundverunreinigung auf dem Gelände. Ohne Kenntnis der Dinge wolle sie die erwünschte Zusage nicht machen. Mitte Juni 1988 und insbesondere am 24.6.1988 beschwerten sich mehrere Anlieger darüber, dass aus der Baugrube der Firma Gase entweichen würden. Da sich diese bereit erklärte, das verunreinigte Erdreich so schnell wie möglich abzubaggern und zu entsorgen, hielt das Landratsamt den Erlass einer wasserrechtlichen Anordnung zunächst nicht für erforderlich. Die Arbeiten wurden von der durch die Firma ... bereits mit dem Ausheben der Baugrube beauftragten Firma ... übernommen. Ob und ggf. wann das Landratsamt L einen Auftrag an die Firma zum Ausbaggern und Entsorgen des verunreinigten Erdreichs erteilt hat, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Vielmehr wurde laut Aktenvermerk des Landratsamts vom 11.7.1988 auf Veranlassung des Wasserwirtschaftsamts bei der Firma ... in einem Gespräch am 7.7.1988 eine lückenlose Überwachung der Entsorgung des verunreinigten Erdreichs durch den von dieser eingeschalteten Schadensgutachter angemahnt. Der Erdabtrag und die Entsorgung des verunreinigten Erdreichs wurde von der Firma ... mit Rechnungen vom 30.6.1988 an die Firma ... über 120.411,49 DM und vom 11.7.1988 über 119.551,21 DM abgerechnet. Mit der ersten Rechnung wurde eine Abschlagszahlung für Arbeiten vom 22.6. bis 29.6.1988 gefordert, die zweite Rechnung vom 11.7.1988, bei der Firma eingegangen am 15.8.1988 betraf "Abtrag von Sondermüll und verunreinigten Boden an den Nachbarhäusern." Bei einer Besprechung vor Ort am 1.7.1988 forderte das Wasserwirtschaftsamt B, über das gesamte frühere Betriebsgelände von einem Schadensgutachter ein Raster von Schlitzsondierungen bzw. Bohrungen niederzubringen, um eine Gefährdung des Grundwassers einschätzen zu können. Die Firma ... erklärte sich bereit, diese Maßnahmen freiwillig auf ihrem Grundstück ausführen zu lassen. Mit Schreiben vom 1.7.1988 beauftragte sie das bereits eingeschaltete Institut Dr. J mit einer geologischen Untersuchung des Baugrundes auf eventuelle Verunreinigungen durch Kohlenwasserstoffe im Bereich ihrer Neubauten Haus 1 bis 4 und bat auch darum, im gleichen Arbeitsgang Bodenproben vor den ehemaligen Gartenanlagen der bereits bebauten Grundstücke ... -- straße ?zu entnehmen, um sicher zu gehen, dass sich die Verunreinigungen nicht unterhalb der jetzt freigelegten Erdschichten fortsetzten. Mit Schreiben vom 5.7.1988 bat auch das Landratsamt L das Institut Dr. J, auf dem gesamten Grundstück Sondierungsbohrungen und Bodenuntersuchungen vorzunehmen, wie am 1.7.1988 besprochen worden sei. Es erhielt für die Durchführung dieser Maßnahmen Rechnungen vom 31.8.1988 über 22.276,16 DM, vom 16.12.1988 über 10.523,34 DM und vom 6.3.1989 über 5.264,98 DM sowie Rechnungen zweier Baufirmen, die im Auftrag des Instituts Dr. J die für die Bodenuntersuchungen erforderlichen Bodenaufschlüsse erstellt hatten und zwar von der Firma ... vom 17.2.1989 über 816,24 DM und von der Bauunternehmung ... GmbH & Co vom 10.11.1988 über 4.004,25 DM. Außerdem wurden Luftmessungen durchgeführt mit dem Ergebnis, dass keine akute Gefährdung der Anwohner festgestellt wurde (Gutachten des Instituts Dr. J vom 6.7.1988); hierfür entstanden Kosten in Höhe von 7.767,94 DM gemäß Rechnung vom 6.7.1988. In der Zeit vom 2.9. bis 7.9.1988 vom TÜV durchgeführte Luftmessungen, die als begleitende Maßnahme vorsichtshalber bei der Entsorgung besonders starker Verunreinigungen im Bereich des Messpunktes A vorgenommen wurden, ergaben um mehr als 80 % unter den festgelegten Grenzwerten liegende Ergebnisse. Diese Messungen wurden dem Landratsamt am 14.10.1988 mit einem Betrag von 24.224,25 DM in Rechnung gestellt.

Mit Kostenbescheiden vom 22.3.1989 und 19.7.1989 gab das Landratsamt L der "Firma ..." auf, die Kosten des Landratsamts für Untersuchungs- und Entsorgungsmaßnahmen im Zusammenhang mit der Untergrundverunreinigung auf ihrem früheren Betriebsgelände in ... in Höhe von 187.347,15 DM gemäß Rechnungen des Instituts Dr. J vom 6.7.1988 (7.767,94 DM), des Instituts Dr. J vom 31.8.1988 (22.276,16 DM), des Instituts Dr. J vom 16.12.1988 (10.523,34 DM), der Firma G ... vom 10.11.1988 (4.004,25 DM), des TÜV Rh vom 14.10.1988 (24.224,25 DM) und der Firma ... vom 11.7.1988 (119.551,21 DM) und in Höhe von 6.081,22 DM gemäß Rechnung der Firma S vom 17.2.1989 (816,24 DM) und des Instituts Dr. ... J vom 6.3.1989 (5.264,98 DM) zu erstatten. In der Begründung heißt es, dass die "Firma ..." als Verhaltensstörerin in Anspruch genommen werde. Das Landratsamt habe zur unmittelbaren Ausführung der Maßnahme gemäß § 8 Abs. 1 PolG schreiten müssen, da sich die Gefahr für das Grundwasser und die Bewohner an der ... straße so akut dargestellt habe, dass sofort habe gehandelt werden müssen. Es habe keine ausreichende Zeit für den Erlass einer Polizeiverfügung mit Anordnung des Sofortvollzugs bestanden. Wegen der Beschwerden der Anwohner am 24.6.1988 und der bei der anschließenden Ortsbesichtigung festgestellten Geruchsbelästigungen sei sofortiges Handeln nötig gewesen. Es hätten Luftmessungen und rastermäßige Untersuchungen zur Abklärung noch unbekannter Verunreinigungen durchgeführt werden müssen. Auch für die begleitenden Luftmessungen bei der Entsorgung des Messpunktes A 5 hätte sich der Zeitpunkt der Entsorgung bei einer Inanspruchnahme der "Firma ..." als Störer wesentlich verschoben.

Die Klägerin legte gegen den Kostenbescheid vom 22.3.1989 am 20.4.1989 und gegen den ergänzenden Kostenbescheid vom 19.7.1989 am 14.8.1989 Widerspruch ein. Zur Begründung brachte sie vor, dass sie die Gefahr nicht verursacht habe. Die im Erdreich vorgefundenen Schadstoffe seien in ihrem Betrieb nicht verwendet worden. Sie müssten von einer Klär- und Sickergrube herrühren, die von ihrer Vorgängerin unterhalten worden sei.

Mit weiterem Bescheid vom 10.5.1989 ordnete das Landratsamt L gegenüber der "Firma ..., Lack- und Farbenfabrik" als Verhaltensstörerin sowie gegenüber der Stadt als Zustandsstörerin gestützt auf § 82 Abs. 1 WG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 LAbfG an, den Brunnen auf dem öffentlichen Gehweg an der Ecke ... straße/ ... straße zu sanieren. Die durchzuführenden Maßnahmen wurden in den Ziff. I 1 bis 8 der Verfügung im einzelnen beschrieben. Zur Begründung wurde ausgeführt, es sei festgestellt worden, dass der Brunnen mit Abfällen von ca. 18 m bis ca. 6 m unter Geländeoberkante gefüllt sei. Es müsse davon ausgegangen werden, dass die Auffüllung mit Abfällen im grundwassererfüllten Bereich liege. Es sei eine schlammige sowie eine teerartige Masse in schillernden Farben sowie Drahtgeflecht festgestellt worden. Nach Mitteilung des Wasserwirtschaftsamts B handle es sich dabei um typische Abfälle aus einer Lackfabrik. Eine Probe des Materials durch das Labor Dr. L am 10.5.1989 habe den Nachweis von Blei, Zink, aliphatischen und aromatischen Kohlenwasserstoffen, PAK und PCB ergeben. Nach telefonischer Mitteilung des Wasserwirtschaftsamts sei das Material als wassergefährdend und als Sonderabfall einzustufen. Es müsse davon ausgegangen werden, dass der Brunnen von der "Firma ..." während des Betriebs auf dem Gelände verfüllt worden sei, sie sei daher als Verhaltensstörerin für die Beseitigung zuständig. Gleichzeitig werde die heutige Eigentümerin, die Stadt ..., als Zustandsstörerin in Anspruch genommen. Es sei schwer, eine Abwägung zwischen beiden Störern richtig vorzunehmen, da die Anordnung schnell erlassen werden müsse und zuvor keine förmliche Anhörung durchgeführt werden könne. Das Landratsamt habe sich deshalb für eine gesamtschuldnerische Inanspruchnahme beider Störer entschieden.

Die Klägerin legte gegen diese Verfügung am 13.6.1989 Widerspruch ein. Diesen begründete sie damit, dass der Brunnen schon Ende der zwanziger Jahre von der Firma ... geschlossen worden sei.

Die Sanierung des Brunnens entsprechend der Anordnung vom 10.5.1989 wurde in der Folgezeit von der Stadt ... veranlasst. Die Stadt ... hatte außerdem im Wege einer Vereinbarung mit den Eigentümern der bebauten Grundstücke ... straße ? die Durchführung von Grabarbeiten und Erkundungsmaßnahmen in den Gärten der genannten Grundstücke unter gutachterlicher Aufsicht des TÜV übernommen. Im Verlauf dieser Arbeiten stieß man am 6.9.1989 erneut auf stark verunreinigtes Erdreich im Bereich der Grundstücke ... . Nach Begutachtung des verunreinigten Bodens durch den TÜV ließ die Stadt ... ca. 200 t des vorgefundenen Materials sofort als Sondermüll entsorgen und unterrichtete die Klägerin am 6.9.1989 telefonisch von dieser Situation.

Mit Verfügung vom 8.9.1989 ordnete das Landratsamt L daraufhin, gestützt auf § 82 Abs. 1 WG gegenüber der "Firma ..." an, dass sie unter Aufsicht eines Schadensgutachters verschiedene Schadenserkundungsmaßnahmen durchzuführen habe. In der bestehenden Grundwassermessstelle sei ein vierwöchiger Pumpversuch in Abstimmung mit dem Wasserwirtschaftsamt B durchzuführen. Es seien Proben zu entnehmen, die einer Vollanalyse zu unterziehen und auf die Parameter PAK, AKW, CKW, Phenole, Mineralöl- und Schwermetalle zu untersuchen seien. Außerdem seien um den Verunreinigungsherd bei Probe 5 Boden- und Grundwasserproben zu entnehmen und auf aromatische Kohlenwasserstoffe, chlorierte Kohlenwasserstoffe, PAK und Abbauprodukte davon sowie Phenole und PCB zu untersuchen. Das von der Stadt ... ausgehobene Erdmaterial aus den Gärten der Grundstücke ? an der ... straße sei durch einen anerkannten Schadensgutachter zu beproben und als Sondermüll zu entsorgen (Ziff. I der angefochtenen Verfügung vom 8.9.1989). Das Landratsamt ordnete die sofortige Vollziehung der angeordneten Maßnahmen an (Ziff. II). In Ziff. III der Verfügung heißt es, die Ausführung der Ersatzvornahme der unter Abschnitt I aufgeführten Maßnahmen werde seitens des Landratsamts unmittelbar in Auftrag gegeben. Zur Begründung wurde ausgeführt, bei den von der Stadt ... veranlassten Abgrabungen sei am 6.9.1989 festgestellt worden, dass auf den Grundstücken ? ein Schadstoffeintrag stattgefunden habe. Aufgrund der vorgefundenen Schadstoffbelastung des Bodens mit Toluol, Naphtalin, Decalin und Abbauprodukten von aromatischen Kohlenwasserstoffen in einer sehr hohen Konzentration sei von einer Gefährdung des Grundwassers auszugehen. Die Stadt ... habe diesen Bereich als Sondermüll entsorgen lassen. Aber auch in dem noch vorhandenen Boden habe sich eine Belastung von über 200 mg/kg an aromatischen Kohlenwasserstoffen gezeigt. Bei diesem Wert sei weiterhin von einer Gefahr für das Grundwasser und auch von einer bereits eingetretenen Verunreinigung des Grundwassers auszugehen, weshalb die angeordneten Maßnahmen erforderlich seien. Wegen einer akut bestehenden Gefahr für das Grundwasser hätte auch die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet werden müssen. Die Ausführung der Ersatzvornahme gemäß § 25 LVwVG sei notwendig, da die Firma ... als Verhaltensstörer nicht bereit sei, die erforderlichen Maßnahmen in Auftrag zu geben, wie sie dies dem Landratsamt am 7.9.1989 auf telefonische Anfrage eindeutig erklärt habe. Nachdem die oberen Erdschichten entfernt worden seien, könne bereits ein geringer Niederschlag dazu führen, dass die Chemikalien ausgewaschen würden und verstärkt in das Grundwasser gelangten. Es bestehe Gefahr in Verzug im Sinne von § 21 LVwVG, so dass auf die Androhung des Zwangsmittels verzichtet werden könne.

Die Klägerin legte auch gegen diese Anordnung am 5.10.1989 Widerspruch ein. Zur Begründung verwies sie auf ihren Widerspruch gegen den Kostenbescheid vom 22.3.1989 und trug ergänzend vor, dass die Störerauswahl ermessensfehlerhaft sei, da vom Adressaten Maßnahmen auf Grundstücken verlangt würden, an denen er weder Eigentum noch Besitz habe und daher dort zu keinen Maßnahmen berechtigt sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 20.12.1989, der "Firma ..." zugestellt am 10.1.1990, änderte das Regierungspräsidium S den Kostenbescheid des Landratsamts L vom 22.3.1989 dahingehend, dass dem Landratsamt L für Untersuchungs- und Entsorgungsmaßnahmen nur 153.602,62 DM zu erstatten seien. Dem Widerspruch wurde insoweit stattgegeben, als das Landratsamt der Klägerin auch die Kosten der Luftmessungen des Instituts Dr. J (7.767,94 DM) und des TÜV (24.224,25 DM) auferlegt hatte. Im übrigen wurde dieser Widerspruch und auch die übrigen Widersprüche gegen den Kostenbescheid vom 19.7.1989 und die Bescheide vom 10.5.1989 (Sanierung des Brunnens) und vom 8.9.1989 (Pumpversuche) zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt: Das Sachbescheidungsinteresse bezüglich des Widerspruchs gegen die Verfügung vom 10.5.1989 sei nicht deswegen entfallen, weil die Stadt ... die angeordneten Maßnahmen durchgeführt habe. Es sei nämlich zu erwarten, dass die Stadt ... von der Firma ... Ersatz verlangen werde. Daher habe diese weiterhin ein rechtliches Interesse an einer Entscheidung über den Widerspruch. Das Sachbescheidungsinteresse hinsichtlich des Widerspruchs gegen die Verfügung vom 8.9.1989 (Pumpversuche) sei nicht durch die Ersatzvornahme entfallen, da davon auszugehen sei, dass die Firma ... die Kosten der Ersatzvornahme zu erstatten habe. Der Kostenbescheid vom 22.3.1989 habe insoweit korrigiert werden müssen, als auch Kosten für Luftmessungen durch die Firma J und den TÜV einbezogen worden seien. Die Voraussetzungen einer unmittelbaren Ausführung nach § 8 PolG hätten vorgelegen, die Heranziehung etwaiger Störer hätte zu nicht hinnehmbaren Verzögerungen geführt. Da in unseren klimatischen Verhältnissen (geringe) Niederschläge jederzeit zu erwarten seien, müsse auch unmittelbar mit einer Grundwasserverunreinigung gerechnet werden. Die Firma ... könne als "GmbH und Co KG" auch durchaus Adressat einer Verfügung sein. Zwar sei eine KG keine juristische Person, aber auf Grund ihrer körperschaftlichen Struktur könnten ihr gegenüber polizeirechtliche Verfügungen erlassen werden. Die Störereigenschaft der Firma ... ergebe sich daraus, dass sie von 1939 bis 1980 auf dem besagten Gelände eine Lackfabrik betrieben habe. Bei den festgestellten Schadstoffen handle es sich nach Auskunft des Gutachters um typischerweise in einer Lackfabrik verwendete Stoffe. Nachdem die Firma ... ihren Betrieb nach ... -- verlegt habe, sei das ehemalige Betriebsgelände bis zu seiner Bebauung als Brachland liegen geblieben. Die Verunreinigungen könnten demnach keinesfalls nach 1980 erfolgt sein. Soweit die Firma ... behaupte, dass die Verunreinigungen von der vor 1939 auf dem Gelände ansässigen Lackfabrik ... herrührten, stünden dem die örtlichen Gegebenheiten entgegen. Aus einem Lageplan sei ersichtlich, wo genau auf dem Betriebsareal sich die Fabrikationsanlagen der Firma ... befunden hätten. Die vorgefundenen Bodenverunreinigungen lägen sämtlich in unmittelbarer Nähe zu den Fabrikationsanlagen. Im übrigen sei die Firma ... auch Rechtsnachfolgerin der Firma ... Zwar sei gegen erstere keine Verfügung ergangen, gleichwohl sei die polizeirechtliche Verantwortlichkeit auf die Klägerin übergegangen, da es sich um sachbezogene Pflichten handle. Auch die Verfügung des Landratsamts vom 10.5.1989 (Sanierung des Brunnens) sei nicht zu beanstanden. Es sei mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Brunnen von der Firma ... verfüllt worden sei. Die Analyse der gefundenen Abfälle habe ergeben, dass diese auch PCB enthielten. Dies sei ein Stoff, der nach Auskunft des Gutachters (Institut Dr. L) erst ab Mitte des zweiten Weltkrieges verwendet werde. Es sei deshalb nicht glaubhaft, dass der Brunnen schon durch die Firma ... geschlossen worden sei. Die Verfügung vom 8.9.1989 sei gleichfalls zu Recht ergangen. Eine fehlende zivilrechtliche Berechtigung der Firma ..., auf den nicht mehr in ihrem Eigentum stehenden Grundstücken tätig zu werden, stehe dem Erlass der Verfügung nicht entgegen, da dies nur ein Vollstreckungshindernis sei und im übrigen am selben Tag auch eine Duldungsverfügung gegenüber den Eigentümern ergangen sei. Die Ersatzvornahme habe gemäß § 21 LVwVfG ohne vorhergehende Androhung vorgenommen werden dürfen, da die Schadstoffe durch Niederschläge ausgewaschen und ins Grundwasser hätten gelangen können.

Die Klägerin hat am 8.2.1990 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt, die Kostenbescheide des Landratsamts L vom 22.3.1989 und 19.7.1989, die Bescheide des Landratsamts L vom 10.5.1989 und 8.9.1989 sowie insoweit den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums S vom 20.12.1989 aufzuheben. Sie hat geltend gemacht, dass die Verunreinigungen nicht von ihr, sondern von der Firma ... stammten. Die von der Firma ... hergestellten Anstrichstoffe hätten auf Teer- und Asphaltprodukten und chinesischem Holzöl basiert. Schließlich seien auch Leinöl und Naturharze sowie Lösungsmittel verwendet worden. Für die Lagerung des teerartigen Stoffes sei ein Tank vorhanden gewesen, der mit Sicherheit nicht unterirdisch installiert oder abgesichert gewesen sei. Unterhalb der sog. "Schwarzküche" habe sich auf dem Grundstück eine Sickergrube befunden. In diese Sickergrube seien alle Abfälle zum Teil auch fester Art geworfen bzw. eingeleitet worden; sie sei zu Zeiten des Betriebs der Firma ... immer wieder verstopft gewesen. Die Sickergrube sei dagegen von ihr nie benutzt worden, wie sich aus einer eidesstattlichen Versicherung eines Mitarbeiters ergebe. Die vorgefundenen wassergefährdenden Stoffe seien von ihr zum Teil gar nicht oder nur in kleinen Anteilen verwendet worden, während diese Stoffe in den Rezepturen der Firma ... vorzufinden seien. Insbesondere habe sie nie Benzol verwendet, während sich Benzol in vielen F-Rezepturen wieder finde. Sämtliche bei der Untersuchung gefundenen Verunreinigungen seien auf Stoffe zurückzuführen, die die Firma ... verwendet habe. Sie scheide daher als Handlungsstörer aus. Der Brunnen sei von der Firma ... Ende der zwanziger Jahre geschlossen worden. Sie habe an diesem Brunnen und der Brunnenstube nichts unternommen, nichts verändert und damit die fraglichen Stoffe auch nicht eingeleitet. Die Bescheide seien im übrigen schon deshalb aufzuheben, weil sie an eine zum Zeitpunkt der Zustellung nicht existente Firma gerichtet seien. Seit dem 26.3.1987 existiere die Firma ... Lack- und Farbenfabrik GmbH & Co KG, ... straße, S mit der persönlich haftenden Gesellschafterin Firma ... GmbH. Die heute bestehende Firma sei auch nicht Rechtsnachfolgerin der Firma F & Co und zwar weder Gesamtrechtsnachfolger noch Einzelrechtsnachfolger, da die Firma allein das Grundstück und die aufstehenden Gebäude, nicht aber den Namen oder die Firma übernommen habe. Außerdem sei es allgemein anerkannt, dass die Verantwortlichkeit eines Verhaltensstörers höchstens auf den Gesamtrechtsnachfolger und nur dann übergehe, wenn der Störer durch Verwaltungsakt zu einer vertretbaren Handlung verpflichtet worden sei. Das Landratsamt habe sein Ermessen bei der Störerauswahl nicht fehlerfrei betätigt. Die zivilrechtliche Situation sei nicht ausreichend berücksichtigt worden. Es hätte geprüft werden müssen, ob der in Anspruch genommene Störer aufgrund der zivilrechtlichen Kaufverträge eine Möglichkeit habe, zu einem Ausgleich zu gelangen, oder ob solche Ansprüche nicht mehr bestünden, weil Fristen abgelaufen oder vertragliche Beziehungen -- wie z.B. bei mehreren hintereinandergeschalteten Grundstücksverträgen wie im vorliegenden Fall -- gar nicht bestünden. Auch sei nicht berücksichtigt worden, dass die Eigentümer der bebauten Grundstücke eine Bebaubarkeit bzw. Verunreinigung der Bauflächen nicht hinreichend vor der Bauausführung überprüft hätten. Außerdem sei das Vorliegen von Amtspflichtverletzungen verschiedener staatlicher Stellen nicht auszuschließen. Die Auswahl der Firma als Handlungsstörer sei auch deshalb ermessensfehlerhaft, weil sie zu Maßnahmen auf den nicht mehr in ihrem Eigentum stehenden Grundstücken gar nicht befugt sei. Es hätte daher nur der Zustandsstörer in Anspruch genommen werden können.

Das beklagte Land hat Klagabweisung beantragt und ausgeführt, die Klägerin habe die Gefahr für das Grundwasser zumindest mit verursacht. Falls mehrere Handlungsstörer die Gefahr verursacht hätten, und die Auswirkungen ihres Tuns keinem von ihnen konkret zugeordnet werden könnten, könne jeder von ihnen zur Beseitigung der Gefahr insgesamt herangezogen werden. Da die Firma ... nicht mehr existiere, bleibe als mitverursachende Handlungsstörerin nur die Klägerin übrig. Die vorgefundenen Bodenverunreinigungen lägen sämtlich in unmittelbarer Nähe zu den Fabrikationsanlagen der Klägerin, wie sie aus einem alten Lageplan ersichtlich seien. Schon deshalb sei mit der erforderlichen Sicherheit ein Verursachungsbeitrag der Klägerin bewiesen. Insbesondere das neueste Gutachten der Firma ? vom 29.8.1991 über die Durchführung von Pumpversuchen zur Erkennung der Grundwasserbelastung weise nach, dass die sanierungsbedürftigen Grundwasserverunreinigungen auf den Eintrag von chlorierten Kohlenwasserstoffen zurückzuführen seien. Im übrigen sei die Handlungshaftung auf die Klägerin übergegangen, da sie mit Kaufvertrag vom 18.11.1938 die Firma ... mit sämtlichen Aktiven und Passiven übernommen habe. Nicht erforderlich sei, dass die Handlungshaftung zum Zeitpunkt der Firmenübernahme durch eine Polizeiverfügung bereits aktualisiert sei. Die Störerauswahl sei nicht ermessensfehlerhaft. Zwar bestehe kein gesetzliches Rangverhältnis zwischen dem Handlungs- und Zustandsstörer, falls jedoch der Handlungsstörer bekannt und leistungsfähig sei, sei es ermessensfehlerhaft, vorrangig den Zustandsstörer zur Gefahrenabwehr zu verpflichten. Nach Ullmann "Enzyklopädie der Technischen Chemie" 4. Aufl., 1984 Bd. 9, S. 633 seien Fluorchlorkohlenwasserstoffe zwar bereits 1892 von Swarts entdeckt worden. Die großtechnische Herstellung habe jedoch erst in den dreißiger Jahren für den Einsatz als Kältemittel begonnen. Erst 1942 sei die Verwendung von FCKW als Treibmittel für Sprays in den USA bekannt geworden (so auch Jakobi "Fluorkohlenwasserstoffe (FCKW) Verwendung- und Vermeidungsalternativen", 1988, S. 27). Laut Jakobi (S. 37) habe die Deutsche Serienproduktion von Sprayprodukten erst 1953 mit 1,5 Mill. Packungen im Jahr begonnen. Der Anteil der für Farben- und Lacksprays verwendeten FCKW habe kontinuierlich zugenommen und habe 1985 bei rund 8,5 % gelegen (Jakobi S. 38). Bevor FCKW in den fünfziger Jahren als Spraytreibgas in Deutschland benutzt worden sei, sei es zu Beginn der dreißiger Jahre wegen seiner günstigen und chemischen Eigenschaften in der Kältetechnik eingeführt worden (Jakobi S. 55). Da die Firma ... ebenfalls Lacke produziert habe, sei es sehr unwahrscheinlich, dass sie FCKW als Kältemittel eingesetzt habe. Im Rezeptbuch der Firma ..., soweit es von der Klägerin vorgelegt worden sei, finde sich jedenfalls darauf kein Hinweis. Auch in der Eröffnungsbilanz der Firma ... auf den 15.2.1939 finde sich kein Hinweis auf eine FCKW-Verbindung. Dass die Firma ... FCKW als Kältemittel eingesetzt habe, sei auch deshalb unwahrscheinlich, weil nach Wende "Bau und Betrieb von Frigen-Kältemaschinen" (Zeitschrift für die gesamte Kälteindustrie, Heft Februar 1940) vor etwa acht Jahren in den Vereinigten Staaten von Amerika (also 1932) in größerem Umfang mit dem Bau von Difluorchlormethan-Kältemaschinen" begonnen worden sei. Bis dahin seien als Kältemittel in Deutschland fast nur Ammoniak, schweflige Säure, Chlormethyl und Kohlensäure verwendet worden. Bei dieser Sachlage könne kein vernünftiger Zweifel mehr daran bestehen, dass das in der Bodenluft bzw. dem Grundwasser enthaltene R 113 (= 1,1,2-Trichlortrifluormethan) und R 11 (=Trichlorfluormethan) aus der Produktion der Klägerin herrühre.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat mit Urteil vom 23.10.1991 die Kostenbescheide des Landratsamts vom 22.3. und 19.7.1989 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums S vom 20.12.1989 aufgehoben und die Klage im übrigen abgewiesen. In den Entscheidungsgründen hat es dargelegt, dass die Voraussetzungen einer unmittelbaren Ausführung und damit die Voraussetzungen für einen Kostenersatzanspruch gegen einen Störer nach § 8 Abs. 2 PolG nicht vorgelegen hätten. Der polizeiliche Zweck hätte zumindest durch Maßnahmen gegenüber den Zustandsstörern, nämlich den betroffenen Grundstückseigentümern rechtzeitig erreicht werden können. Auch hätte die Klägerin nach dem damaligen Erkenntnisstand des Landratsamts als Verursacherin der festgestellten Bodenverunreinigungen in Anspruch genommen werden können. Selbst wenn das Landratsamt aus Billigkeitsgründen von einer Inanspruchnahme der Grundstückseigentümer als Zustandsstörer abgesehen habe, so sei doch nicht nachvollziehbar, weshalb es in diesem Falle nicht gegen die Klägerin eine Polizeiverfügung erlassen habe. Auch wenn sich die Gefahrenlage als akut dargestellt habe, gebe es keine Anhaltspunkte dafür, dass es dem Landratsamt aus Zeitgründen nicht möglich gewesen wäre, die erforderlichen Maßnahmen unter Anordnung der sofortigen Vollziehung gegen die in Betracht kommenden Störer anzuordnen und anschließend notfalls selbst im Wege der Ersatzvornahme durchzuführen. Dabei hätte eine so kurze Frist ("unverzüglich") zur Durchführung der Maßnahmen gesetzt werden können, dass kein wesentlicher Zeitverlust gegenüber deren unmittelbaren Ausführung eingetreten wäre. Notfalls hätte die entsprechende Polizeiverfügung auch zunächst mündlich erlassen werden können. Die Stellung eines Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO entfalte keine aufschiebende Wirkung, so dass auch hierdurch keine Zeitverzögerung eingetreten wäre. Es habe sich im vorliegenden Fall auch um kein plötzlich und unvermittelt eintretendes Schadensereignis gehandelt; vielmehr sei der Behörde bereits auf Grund vorher durchgeführter Maßnahmen seit einiger Zeit bekannt gewesen, dass auf dem ehemaligen Betriebsgelände der Klägerin eine umfassende und komplexe Schadenssituation vorhanden sei. Die Klagen gegen die Sanierungsanordnung des Brunnens vom 10.5.1989 und die Erkundungsanordnung vom 8.9.1989 seien mangels Rechtsschutzinteresse unzulässig, da sich beide Verfügungen bereits vor Klageerhebung erledigt hätten. Insoweit sei die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO aufzufassen, sie könne aber keinen Erfolg haben, da es an einem berechtigten Interesse der Klägerin an der von ihr begehrten Feststellung fehle.

Gegen das ihnen am 16.1.1992 bzw. 17.1.1992 zugestellte Urteil hat das beklagte Land am 14.2.1992 und die Klägerin am 17.2.1992 Berufung eingelegt.

Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. Oktober 1991 -- 16 K 358/90 -- zu ändern, soweit die Klage abgewiesen wurde und auch die Bescheide des Landratsamts L vom 10. Mai 1989 und 8. September 1989 aufzuheben, hilfsweise festzustellen, dass die genannten Bescheide rechtswidrig waren, ferner die Berufung des beklagten Landes zurückzuweisen. Zur Begründung bringt sie vor: Die Bescheide seien an eine nicht existente Firma adressiert. Die Inanspruchnahme der Firma als Handlungsstörerin sei aus vielen Gründen ermessensfehlerhaft. Das beklagte Land mißachte mit seiner Störerauswahl die in den zivilrechtlichen Kaufverträgen über das Grundstück vereinbarten Regelungen über die Mängelgewährleistung. Da sie -- die Klägerin -- nicht Vertragspartner beim Grundstücksverkauf gewesen sei, habe sie keine Möglichkeit, auf der Basis des früher abgeschlossenen Vertrages Ansprüche gegen die damaligen Käufer geltend zu machen. Die früheren Grundstückseigentümer hätten das Grundstück als "Industriegrundstück" veräußert. Die Qualität der Grundstücke sei preisbildend gewesen. Ein von vertraglichen Ansprüchen losgelöster Regressanspruch gegenüber anderen Störern werde von der Rechtsprechung nicht anerkannt. Sie werde daher die Kosten auf sich behalten, obwohl sie zivilrechtlich zu Mängelgewährleistung nicht bzw. nicht mehr verpflichtet sei. Da es nicht um eine eilbedürftige Anordnung von Maßnahmen gehe, sondern um die Frage der Kostentragung, hätte die Behörde prüfen müssen, ob sie nicht durch einen Kostenbescheid in bestehende, von ihr zu respektierende Rechtsverhältnisse eingreife. Die jetzigen Grundstückseigentümer, die Zustandsstörer seien, hätten zumindest dem Grunde nach Rückgriffsansprüche, die der Klägerin unter keinen denkbaren Umständen zustünden. Wenn die zivilrechtlichen Beziehungen beim Auswahlermessen außer Acht gelassen würden, könnten auf diese Weise Mängelgewährleistungsansprüche unterlaufen werden. Dies widerspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Das beklagten Land beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. Oktober 1991 - 16 K 358/90 - insoweit zu ändern, als die Bescheide vom 22. März und 19. Juli 1989 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums S vom 20. Dezember 1989 aufgehoben wurden und die Klage in vollem Umfang abzuweisen, ferner die Berufung der Klägerin zurückzuweisen. Zur Begründung legt es erneut ausführlich dar, dass die zuständige Wasserbehörde sofort habe tätig werden müssen, da eine akute Gefahr für die Gesundheit der Anwohner und für das Grundwasser bestanden habe. Für eine Verantwortlichkeit der Firma für die vorgefundenen Verunreinigungen spreche weiterhin die Tatsache, dass ein Großteil der CKW- und AKW-Verunreinigung in einer geringen Tiefe (ca. 70 cm) aufgefunden worden seien. Diese Stoffe, insbesondere CKW hätten eine relativ rasche Sinkgeschwindigkeit. Es sei daher davon auszugehen, dass sie aus neuerer Zeit stammten, also aus der Zeit nach 1938/39. Die Verantwortlichkeit der Klägerin werde auch durch den Umstand bestätigt, dass diese während ihrer Betriebszeit relativ sorglos mit den Boden und das Grundwasser gefährdenden Stoffen umgegangen sei. Sie habe lösungsmittelhaltige Produkte unentsorgt in undichten und unterirdischen Tanks auf dem Grundstück zurückgelassen. Auch das Verwaltungsgericht Stuttgart sehe die Klägerin in einer in anderem Zusammenhang ergangenen Entscheidung als Verhaltensstörerin an. Die Ausführungen der Klägerin, dass zivilrechtliche Verhältnisse bei der Störerauswahl heranzuziehen seien, seien grundsätzlich nicht zu beanstanden. Auch unter Berücksichtigung dieser zivilrechtlichen Verhältnisse habe das Landratsamt die Klägerin als Verhaltensstörerin in Anspruch nehmen dürfen. Die jetzigen Eigentümer befänden sich in einer Opfersituation. Sie hätten Grundstücke in Unkenntnis der von der Klägerin verursachten Verunreinigungen erworben und nicht mit derart schwerwiegenden Verunreinigungen rechnen müssen. Im übrigen könnten zivilrechtliche Verhältnisse zwischen Eigentümern von der Behörde nur beachtet werden, wenn sie ihr bekannt oder zumindest ermittelbar seien. Inwieweit zivilrechtliche Haftungsregelungen zwischen den verschiedenen Kaufvertragsparteien getroffen worden seien, wisse das Landratsamt nicht. Die früheren Eigentümer seien zu entsprechenden Auskünften auch nicht verpflichtet. Die Bescheide seien auch nicht an eine nicht existente Firma gerichtet. Die Bezeichnung der Firma ohne genaue Angabe ihrer Rechtsform sei ausreichend. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bezüglich der vollzogenen Bescheide bestehe nicht.

Dem Senat lagen die zur Sache gehörenden Akten des Landratsamts L, des Regierungspräsidiums S und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird darauf verwiesen.

Gründe

Gegenstand des Berufungsverfahrens sind -- erstens -- auf Grund der vom beklagten Land eingelegten Berufung die Kostenbescheide des Landratsamts vom 22.3.1989 in der durch den Widerspruchsbescheid im Betrag reduzierten Gestalt und vom 19.7.1989. Danach wird Kostenerstattung verlangt für das Abbaggern und die Entsorgung des verunreinigten Erdmaterials durch die Firma gemäß Rechnung vom 11.7.1988 (119.551,21 DM) und für rasterförmige Bodenuntersuchungen gemäß Rechnung des Instituts Dr. J vom 31.8.1988 (22.276,16 DM), 16.12.1988 (10.523,34 DM), 6.3.1989 (5.264,98 DM) sowie Rechnungen der Firma ... vom 17.2.1989 (816,24 DM) und Rechnung der Bauunternehmung ... GmbH & Co. vom 30.11.1988 (4.004,25 DM). Die Kosten für Luftmessungen laut Rechnungen des Instituts Dr. J und des TÜV wurden bereits mit dem Widerspruchsbescheid herausgenommen. Auf Grund der Berufung der Klägerin geht es -- zweitens -- noch um die Verfügungen vom 10.5.1989 (Sanierung des Brunnens) und vom 8.9.1989 (Pumpversuche usw.).

1.

Die Berufung des beklagten Landes ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Kostenbescheide des Landratsamts L vom 22.3.1989 und 19.7.1989 im Ergebnis zu Recht aufgehoben, da sie rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Die Rechtswidrigkeit der Kostenbescheide folgt allerdings nicht, wie die Klägerin meint, bereits daraus, dass sie unbestimmt wären, weil sich aus ihnen nicht eindeutig ihr Adressat entnehmen lässt oder weil sie an eine nicht existierende Firma gerichtet sind. Die Bescheide sind gegen die Firma ... bzw. (Verfügung vom 10.5.1989) Firma ..., Lack- und Farbenfabrik, ... -- ... straße ..., ... ergangen. Welche Firma mit dieser Bezeichnung gemeint ist, lässt sich im Wege der Auslegung zweifelsfrei ermitteln. Es handelt sich, wie jedenfalls der in den Bescheiden enthaltenen Anschrift zu entnehmen ist, um die Klägerin, die zum Zeitpunkt des Ergehens der Bescheide und auch heute als Firma ..., Lack- und Farbenfabrik GmbH & Co KG mit Sitz in ..., im Handelsregister eingetragen war und ist. Verwechslungen mit einer Firma mit ähnlicher Bezeichnung unter derselben Anschrift sind nicht möglich. Dieses Unternehmen ist auch identisch mit der Firma ..., Lack- und Farbenfabrik KG, wie sie seit 1948 bis zum 26.3.1987 im Handelsregister geführt wurde. Wie sich dem vom Senat eingeholten Auszug aus dem Handelsregister entnehmen lässt, beruhte die Änderung in der Firmenbezeichnung beruhte lediglich auf einem Wechsel unter den Gesellschaftern. Mit Wirkung zum 26.3.1987 trat die GmbH anstelle der natürlichen Personen als persönlich haftender Gesellschafter in die bestehende Gesellschaft ein. Dadurch hat sich an der Identität der Firma nichts geändert. Die verkürzte Bezeichnung der Firma ohne Beifügung der exakten Zusätze für ihre Rechtsform ist daher unschädlich.

Die Kostenbescheide sind aber deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen für eine Kostenerstattung nicht vorliegen. Rechtsgrundlage für ein Einschreiten des Landratsamts waren § 82 Abs. 1 S. 1 und 2 WG und, soweit das Wassergesetz keine eigenen Regelungen trifft, die einschlägigen Vorschriften des Polizeigesetzes, die insbesondere hinsichtlich der Störerauswahl Anwendung finden (vgl. Urt. des erkennenden Gerichtshofs v. 10.5.1990 -- 5 S 1842/89 --). Gemäß § 8 Abs. 2 PolG sind die in §§ 6 und 7 PolG bezeichneten Personen, also der Verhaltensstörer oder der Zustandsstörer zum Ersatz der Kosten verpflichtet, die der Polizei durch die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstehen. Die Kostenerstattungspflicht nach § 8 Abs. 2 PolG besteht aber nur, wenn es sich um eine formell und materiell rechtmäßige Ausführung einer Maßnahme gehandelt hat. Führt die Polizei eine Maßnahme unmittelbar aus, ohne hierzu nach Abs. 1 berechtigt zu sein, dann ist der betroffene Störer nicht ersatzpflichtig (st. Rechtspr. des VGH Bad.-Württ., vgl. etwa VBlBW 1984, 20 und ESVGH 23,34). Auch auf Grund anderer Rechtsvorschriften (z.B. Geschäftsführung ohne Auftrag, ungerechtfertigte Bereicherung) kann der Betroffene in diesem Fall nicht zur Kostenerstattung herangezogen werden, da § 8 Abs. 2 PolG eine spezielle und abschließende Regelung darstellt (Wöhrle / Belz, PolG für Baden-Württemberg, 4. Aufl., § 8 Anm. 2).

Die Rechtmäßigkeit einer unmittelbaren Ausführung durch die Polizei ist davon abhängig, dass der polizeiliche Zweck der Maßnahme gegen die in §§ 6 und 7 PolG bezeichneten Personen nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann (§ 8 Abs. 1 S. 1 PolG). Diese Voraussetzungen waren vorliegend nicht erfüllt. Soweit es um die Kosten der Firma ... für das Abbaggern und die Entsorgung des verunreinigten Erdreichs in Höhe von 119.551,21 DM geht, handelt es sich schon nicht um die unmittelbare Ausführung einer polizeilichen bzw. wasserbehördlichen Maßnahme. Zwar können bei einer unmittelbaren Ausführung auch Hilfskräfte herangezogen werden. Dass das Landratsamt als untere Wasserbehörde der Firma ..., von der die Erdarbeiten durchgeführt wurden, einen Auftrag zum Tätigwerden erteilt hat, lässt sich jedoch nicht feststellen, da eine Auftragserteilung nicht aktenkundig gemacht wurde. Es liegt weder ein schriftlicher Auftrag des Landratsamts an diese Firma vor, noch existiert ein Aktenvermerk der Behörde über eine mündliche Auftragserteilung. Im Aktenvermerk des Landratsamts vom 27.6.1988 heißt es lediglich, dass als geeignete Sofortmaßnahme gegen die ausströmenden Gase die sofortige Abbaggerung und Beseitigung des kontaminierten Erdreichs "angesehen" werde. Herr ... (von der Firma ...) habe sich sofort bereit erklärt, dafür zu sorgen, dass das Erdmaterial abgebaggert werde. Auch im Aktenvermerk des Landratsamts (Herr ...) vom 30.6.1988 wird angegeben, dass die Firma ... den gesamten Bereich bis zum Grundstück des Herrn ... abgebaggert habe. In einem Aktenvermerk der Stadt ... vom 27.6.1989, der dem Landratsamt zugeleitet wurde, wird berichtet, dass die Bauarbeiten der Fa. ... nicht eingestellt worden seien. Der Vertreter des Bauträgers, Herr ..., gebe wiederholt zu verstehen, dass er bei der Durchführung seiner Arbeiten gleichzeitig die Entsorgung des belasteten Bodens mit übernommen habe und dies auch ohne Anordnung durch das Landratsamt durchführen werde. Das Landratsamt sehe, nachdem der Bauunternehmer und der Bauträger freiwillig alle Arbeiten zur Entsorgung des Geländes durchführten, keine Veranlassung, hier mit Einstellung zu drohen, da sonst die Entsorgung gefährdet werde. Der Bauträger (also die Firma ...) habe durch laufende Überwachung des Gutachters des Instituts sorgfältig das belastete Erdmaterial aussortiert und in Container laden müssen. Das Wasserwirtschaftsamt überwache ebenfalls die Entsorgung. Schon dies zwingt zu dem Schluss, dass es an einer die Kostenerstattungspflicht auslösenden behördlichen Anordnung fehlt. Dagegen kann den anders lautenden Hinweisen in zwei Aktenvermerken des zuständigen Sachbearbeiters für den Landrat, in denen von den "angeordneten Sofortmaßnahmen" berichtet wird, nicht die Bedeutung beigemessen werden, es sei zum Zwecke der unmittelbaren Ausführung eine behördliche Maßnahme getroffen worden. Diese Auslegung wird durch spätere Vorgänge belegt. In einem Schreiben des Ministeriums für Umwelt vom 9.3.1989 an das Regierungspräsidium S heißt es, dass der zuständige Sachbearbeiter im Landratsamt L bestreite, den Auftrag zur Entsorgung des Erdreichs erteilt zu haben. Diese Darstellung entspricht auch der Äußerung im Schreiben des Landratsamts L vom 17.3.1989 an das Regierungspräsidium S, eine Anordnung gegenüber der Firma sei nicht erlassen worden. Hinzu kommt, dass die Firma ... bei einer weiteren Besprechung am 1.7.1988 beantragte, einen Zuschuss zu den bisher entstandenen Kosten von ca. 130.000.-- DM zu gewähren (Aktenvermerk vom 11.7.1988); auch daraus kann auf ein Tätigwerden der Firma auf eigene Rechnung geschlossen werden, zumal auch die Rechnung der Firma ... vom 11.7.1988 an die Firma ... ging, die sie ans Landratsamt weiterreichte. Schließlich ist auch von Bedeutung, dass in der Folgezeit die Erdarbeiten durch die Firma laufend fortgesetzt wurden, dies offenbar z.T. auch in den Gärten der benachbarten, bereits bebauten Reihenhausgrundstücke, ohne dass sich den Akten entnehmen ließe, dass und in welchem Umfang ein Auftrag des Landratsamts an die ausführende Firma ... ergangen wäre. Weitere Abgrabungen erfolgten durch die Stadt ... aufgrund einer Vereinbarung mit den Eigentümern der Reihenhausgrundstücke. Nach alledem ist davon auszugehen, dass die Arbeiten der Firma ... ausschließlich im Auftrag der Firma ... vorgenommen wurden und ihnen keine Anordnung des Landratsamts L zugrunde lag, so dass bereits aus diesem Grund eine Inanspruchnahme der Klägerin hierfür ausscheidet.

Doch auch hinsichtlich der anderen in den Bescheiden vom 22.3. und 19.7.1989 enthaltenen Forderungen liegen die Voraussetzungen einer unmittelbaren Ausführung nicht vor, weil das Landratsamt sowohl die Eigentümer der verunreinigten Grundstücke als auch die Klägerin hätte in Anspruch nehmen können. Die Eigentümer der Reihenhausgrundstücke an der ... straße waren dem Landratsamt bekannt. Die Verhaltensstörereigenschaft der Klägerin ist sowohl aus damaliger als auch aus heutiger Sicht - wie noch auszuführen sein wird - zu bejahen. Selbst wenn das Landratsamt eine Schadensverursachung durch die Klägerin damals -- aus der maßgeblichen ex-ante-Sicht (vgl. z.B. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.9.1990 -- 5 S 1842/89 --) für zweifelhaft gehalten hätte, waren die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 PolG gleichwohl nicht erfüllt. Ein Vorgehen im Wege der unmittelbaren Ausführung scheidet bereits dann aus, wenn die Inanspruchnahme eines Störers möglich ist. Das Ermessen der Polizei bzw. hier der Wasserbehörde bei der Störerauswahl berechtigt nicht zu einem Verzicht auf die Inanspruchnahme des bekannten und leistungsfähigen Störers, um im Hinblick auf einen noch nicht feststehenden weiteren Störer die Voraussetzungen einer unmittelbaren Ausführung gemäß § 8 Abs. 1 PolG herbeizuführen (vgl. in diesem Sinn auch BayVGH, NVwZ 1986, 946). Die Voraussetzungen für eine unmittelbare Ausführung sind nicht getrennt für den jeweiligen Störer zu prüfen. Vielmehr setzt dieses Vorgehen voraus, dass keine der nach §§ 6 oder 7 PolG polizeipflichtigen Personen vorhanden, erreichbar oder zur Gefahrenabwehr nicht in der Lage ist. Eine Störerauswahl findet in diesem Zusammenhang nicht statt, auch wenn dies dazu führen kann, dass der nach zivilrechtlicher Wertung letztlich verantwortlich zu machende Verursacher der Polizeigefahr oder Störung zu Lasten des -- womöglich ahnungslosen -- Erwerbers eines Grundstücks von der Kostenlast freigestellt bleibt, wenn vertragliche Anspruchsgrundlagen fehlen oder verjährt sind. Wie das Verwaltungsgericht insoweit zutreffend ausgeführt hat, waren jedenfalls die vom Landratsamt veranlassten Bodenuntersuchungen nicht so dringend, dass nicht das normale polizeiliche Einschreiten durch Erlass entsprechender Anordnungen möglich gewesen wäre. Dies belegt bereits die Zeitspanne zwischen dem Bekanntwerden der massiven Bodenverunreinigungen am 24.6.1988 und der Beauftragung des Instituts Dr. J am 5.7.1988, in der ohne weiteres auch eine sofort vollziehbare Untersuchungsanordnung hätte erlassen und notfalls vollstreckt werden können. Die Gangbarkeit dieses Weges wird auch durch das Verhalten des Landratsamts in der vergleichbaren Situation im September 1989 bestätigt. Die Voraussetzungen für einen Kostenerstattungsanspruch gegenüber der Klägerin sind daher nicht erfüllt. Das Verwaltungsgericht hat die Kostenbescheide im Ergebnis zu Recht aufgehoben.

2.

Die - zulässige - Berufung der Klägerin führt zu einer teilweisen Änderung des angefochtenen Urteils. Das Verwaltungsgericht hätte der Klage auch hinsichtlich Ziff. III des Bescheids stattgeben müssen.

2.1

Soweit es um die Verfügung des Landratsamts vom 10.5.1989 (Sanierung des Brunnens) geht, ist die Klage mit dem - auf Aufhebung der Verfügung gerichteten - Hauptantrag unzulässig. Die Verfügung hatte sich bereits vor Klageerhebung erledigt; sie ist nämlich dadurch gegenstandslos geworden, dass sie durch die ebenfalls - gesamtschuldnerisch - in Anspruch genommene Stadt ... erfüllt worden ist. Die Klägerin ist deshalb durch diesen Verwaltungsakt nicht mehr beschwert. Die Vollziehung eines Verwaltungsakts und auch seine freiwillige Befolgung führen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts in der Regel zwar nicht zu seiner Erledigung; dies gilt grundsätzlich selbst dann, wenn seine Vollziehung nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Der vollzogene Verwaltungsakt bleibt nämlich als Rechtfertigung der erfolgten Vollzugsmaßnahmen und als Rechtsgrundlage etwaiger Kostenforderungen bestehen (vgl. Urt. des erkennenden Gerichtshofs vom 20.1.1989 -- 5 S 3157/88 -- = NVwZ-RR 1989, 515). Sein Adressat ist daher in der Regel durch den vollzogenen Verwaltungsakt weiterhin beschwert, weil der dem Vollzug zugrunde liegende Verwaltungsakt das Entstehen von Rückerstattungsansprüchen (z.B. im Falle von Geldforderungen) oder von Folgenbeseitigungsansprüchen hindert. Etwas anderes gilt aber dann, wenn - wie hier - mehrere Adressaten gesamtschuldnerisch zu derselben Maßnahme verpflichtet wurden und die Verpflichtung durch einen Gesamtschuldner erfüllt wurde. In diesem Fall entfällt die Beschwer der Adressaten der Verfügung, die der Verpflichtung nicht nachgekommen sind, denn diesen gegenüber entfaltet die Verfügung nach ihrer Erfüllung keine der genannten Rechtswirkungen mehr. Dieser Bescheid kann insbesondere nicht Grundlage von Kostenforderungen der Behörde sein; Zwangs- bzw. Erfüllungsmaßnahmen kann er nicht rechtfertigen, da solche in dieser Rechtsbeziehung nicht vorliegen. Auch ein etwaiger interner Ausgleich zwischen den einzelnen Gesamtschuldnern hängt nicht vom Bestand der Verfügung ab. Damit führt der Vollzug einer Verfügung durch einen gesamtschuldnerisch verpflichteten Dritten zu einer Erledigung des Verwaltungsakts gegenüber den übrigen, nicht tätig gewordenen Mitverpflichteten. Die gleichwohl auf Aufhebung der Verfügung gerichtete Klage ist daher unzulässig und die Berufung insoweit unbegründet.

2.2

Auch der hilfsweise gestellte Antrag gem. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO festzustellen, dass der genannte Bescheid rechtswidrig ist, hat keinen Erfolg. Über diesen Antrag konnte der erkennende Senat im Gegensatz zum Verwaltungsgericht entscheiden, da er im Berufungsverfahren ausdrücklich gestellt worden ist. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, in der Anfechtungsklage sei "gleichsam als Minus der Fortsetzungsfeststellungsantrag enthalten", ist mit dem geltenden Prozessrecht nicht zu vereinbaren. Es ist allgemein anerkannte, dass nach Eintritt der Erledigung der Übergang zur Fortsetzungsfeststellungsklage einer ausdrücklichen Erklärung bedarf, da es sich insoweit um eine Änderung des klägerischen Begehrens handelt, die lediglich nicht den Beschränkungen des § 91 VwGO unterliegt. Die Unrichtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Standpunkts ergibt sich im übrigen auch aus der dem Kläger bei Erledigung der Hauptsache eingeräumten Wahlmöglichkeit zwischen Abgabe einer Erledigungserklärung einerseits und dem Antrag nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO andererseits. Reagiert er dagegen auf den Erledigungseintritt nicht, so ist seine Klage wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses als unzulässig (geworden) abzuweisen.

Der Fortsetzungsfeststellungsantrag ist aber unzulässig. Die Klägerin hat kein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 20.1.1989 -- BVerwG 8 C 30.87 -- BVerwGE 81, 226 f) kann die Absicht, durch die verwaltungsgerichtliche Klärung einer öffentlich-rechtlichen Frage einen Amtshaftungsprozess vorzubereiten, ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Sinne von § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO nämlich dann nicht begründen, wenn sich der Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hat. Das Bundesverwaltungsgericht begründet dies damit, dass die Zivilgerichte auch für die Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen zuständig sind und ein Anspruch auf einen (angeblich) "sachnäheren" Richter nicht besteht. Die Absicht, zivilrechtliche Schadensersatzansprüche geltend zu machen, kann ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse nur bei einer Erledigung nach Klageerhebung begründen, da ein Kläger nicht ohne Not um die Früchte eines bisherigen Prozesses gebracht werden soll. Dies gilt erst recht, wenn es -- wie hier -- um die Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen zur Vorbereitung eines zivilrechtlichen Prozesses mit anderen Beteiligten geht, für die die verwaltungsgerichtliche Entscheidung nicht einmal bindend ist.

2.3

Soweit die Klage Ziff. I der Verfügung vom 8.9.1989 (Pumpversuche, Bodenproben, Entsorgung von Erdreich) betrifft, ist die Berufung ebenfalls unbegründet. Die hiergegen gerichtete Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zwar zulässig. Insbesondere ist auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Die Verfügung hat sich durch die Vollstreckung im Wege der Ersatzvornahme nicht erledigt. Die Vollstreckung eines Verwaltungsakts führt, wie oben bereits ausgeführt wurde, im Regelfall nicht zum Wegfall der Beschwer durch den Verwaltungsakt und damit nicht zu seiner Erledigung.

Die Anfechtungsklage gegen Ziff. I der Verfügung vom 8.9.1989 ist aber unbegründet, weil die der Klägerin darin aufgegebenen Maßnahmen ihre Rechtsgrundlage in § 82 Abs. 1 S. 1 und 2 WG i.V.m. § 6 PolG finden. Nach § 82 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 WG hat die Wasserbehörde auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Nach Satz 2 trifft die Wasserbehörde zur Wahrnehmung dieser Aufgaben diejenigen Anordnungen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen. Die angeordneten Maßnahmen dienen zwar nicht unmittelbar der Beseitigung einer Gefahr für das Grundwasser, sondern der Feststellung der Art und des Umfangs der Bodenverunreinigung und damit der Gefahr für das Grundwasser durch die in der Verfügung genannten Stoffe. Solche Gefahrerforschungsmaßnahmen der Wasserbehörde sind nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs (z.B. Senatsbeschluss v. 30.8.1990 -- 8 S 1740/90 -- NVwZ 1991, 491 = DÖV 1991, 167 = ZfW 1991, 177 mit weit. Nachw.; siehe auch Urt. des 5. Sen. v. 10.5.1990 -- 5 S 1842/89 -- NVwZ-RR 1991, 24 = DÖV 1991, 165 und OVG Lüneburg DVBl. 1989, 887; a.A. OVG Koblenz ZfW 1992, 314) ebenfalls durch die Ermächtigung des § 82 Abs. 1 WG gedeckt. Die Ausdehnung des § 82 Abs. 1 WG auf sog. Gefahrerforschungseingriffe ist nach den Grundsätzen der Anscheinsgefahr gerechtfertigt, nach denen die Behörde in einer bestimmten Situation bei objektiver Betrachtungsweise davon ausgehen kann, dass eine Gefahr besteht. Zu den Gefahren im Sinne des § 82 Abs. 1 WG gehören auch gefährliche Umstände, die auf das Wasser einwirken, wie in den Erdboden eingedrungene wassergefährdende Stoffe, die bei einer Untätigkeit ins Grundwasser gelangen könnten. Die Behörden sind daher nach § 82 Abs. 1 WG auch befugt, Maßnahmen zu ergreifen, die nicht unmittelbar der Beseitigung der Störung sondern der Feststellung der Art und des Ausmaßes der Bodenverschmutzung mit dem Ziel dienen, um in einer zweiten Stufe entscheiden zu können, ob Sanierungsmaßnahmen anzuordnen sind oder nicht. Es handelt sich insoweit um eine auf die Behebung einer Gefahr für die Wasserwirtschaft gerichtete Vorbereitungsmaßnahme.

Entgegen der Auffassung des OVG Koblenz (a.a.O.) folgt aus dem Untersuchungsgrundsatz des § 24 Abs. 1 VwVfG nicht, dass die Kosten vorbereitender Maßnahmen zur Beseitigung einer Polizeigefahr von der Behörde zu tragen wären. Dieser besagt nur, dass die Behörde von Amts wegen tätig wird. Wie sie dies tut, regelt die Vorschrift dagegen nicht. Im Gegenteil ermächtigt § 24 Abs. 1 S. 2 VwVfG die Behörde, Art und Umfang der Ermittlungen zu bestimmen. Es ist daher daran festzuhalten, dass gem. § 82 WG der potentielle Störer auch für Untersuchungsmaßnahmen in Anspruch genommen werden kann. Wie hier geschehen, durften zur weiteren Erforschung und Festlegung künftiger Sanierungsmaßnahmen Pumpversuche, die Entnahme von Wasserproben und deren Vollanalyse entsprechend der Trinkwasserverordnung und auf die Parameter PAK, AKW, CKW, Phenole, Mineralöl- und Schwermetalle angeordnet werden (Nr. I 1 der Verfügung), die Niederbringung von 6 Schlitzen und die Untersuchung der dort entnommenen Proben auf aromatische Kohlenwasserstoffe, chlorierte Kohlenwasserstoffe, PAK und Abbauprodukten davon, Phenole und PCB zur Eingrenzung der Tiefe des Verunreinigungsherdes aufgegeben werden (Nr. I 2) und die Beprobung des bereits ausgehobenen Erdmaterials verlangt werden (Nr. I 3). Sämtliche in der Verfügung genannten Stoffe gehören unstreitig zu den wassergefährdenden Stoffen. Sie wurden nach den Feststellungen des TÜV S (siehe Bericht vom 8.9.1989 über die Untersuchung vom 4.9. bis 8.9.1989) im Erdreich der Grundstücke ... straße ? nachgewiesen. Wie der Gutachter des TÜV in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ergänzend erläutert hat, wurden zwar bei den gängigen Einzelparametern keine erhöhten Werte vorgefunden. Eine Untersuchung auf alle in Betracht kommenden Einzelparameter scheide aber aus, da es beispielsweise bei der PAK-Gruppe über 1.000 Einzelstoffe gebe. Die Gesamtheit der Schadstoffe sei aber sehr hoch gewesen, wie die Untersuchung nach Schadstoffgruppen wie beispielsweise PAK, AKW, CKW gezeigt habe. Das Landratsamt L ist daher zu Recht davon ausgegangen, dass der Boden auf dem ehemaligen Betriebsgelände der Klägerin erheblich kontaminiert war. Es war daher als örtlich zuständige untere Wasserbehörde gehalten, Maßnahmen in dem angeordneten Umfang zu ergreifen.

Die Untersuchungsanordnung durfte auch gegenüber der Klägerin als der mutmaßlichen Handlungsstörerin gemäß § 6 PolG ergeben. Der Polizeipflicht unterliegen nicht nur natürliche, sondern auch juristische Personen. Die Klägerin ist zwar keine juristische Person, sie wird in der Rechtsform einer Kommanditgesellschaft geführt. Wie aber das Regierungspräsidium im Widerspruchsbescheid bereits ausführlich dargelegt hat, rechtfertigt es die körperschaftliche Struktur einer Kommanditgesellschaft, dass auch ihr gegenüber Polizeiverfügungen zulässig sind. Insoweit sind derartige Vereinigungen wie z.B. auch die offene Handelsgesellschaft gem. § 11 Nr. 2 VwVfG fähig, am Verwaltungsverfahren und gem. § 61 Nr. 2 VwGO am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt zu sein (vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., § 19 Anm. 4 a, S. 294).

Die Klägerin konnte als Handlungsstörerin in Anspruch genommen werden, da davon auszugehen ist, dass sie die festgestellten Bodenverunreinigungen zumindest mit verursacht hat. Wie das beklagte Land in seiner Klageerwiderung überzeugend dargelegt hat, können verschiedene bereits festgestellte Bodenverunreinigungen, deren Ausmaß im einzelnen durch die angefochtene Verfügung ermittelt werden sollte, nur von der Klägerin und nicht von der Firma ... stammen. Das Land begründet dies damit, dass FCKW in der Farb- und Lackindustrie erst nach 1938, dem Zeitpunkt der Übernahme der Lack- und Farbenfabrik durch die Klägerin verwendet worden seien. Zwar sei es schon in den dreißiger Jahren in großtechnischer Herstellung als Kältemittel zum Einsatz gekommen. Im Betrieb der Firma ... könnten FCKW aber deshalb nicht verwendet worden sein, da diese ebenfalls eine Lack- und Farbenfabrik auf dem heute verunreinigten Gelände betrieben und deshalb keinen Bedarf an Kältemitteln gehabt habe. Aus dieser von der Klägerin unwidersprochen gebliebenen Argumentation gewinnt der Senat die Überzeugung, dass die Bodenverunreinigungen auf dem ehemaligen Firmenareal in maßgeblicher Weise von der Klägerin verursacht wurden. Für diese Annahme spricht außerdem, dass die stärksten Bodenkontaminationen dort aufgetreten sind, wo sich die Betriebsanlagen der Klägerin befunden haben. Schließlich trägt auch der Umstand, dass die Klägerin bei der Betriebsaufgabe im Jahre 1983 zwei undichte unterirdische mit Lackverdünnung gefüllte Lagertanks zurückgelassen hat zu der Überzeugung des Senats bei, dass die Schadstoffbelastung des Bodens in erheblichem Maße auf ihr Verhalten zurückgeht. Bereits die nachgewiesene maßgebliche Mitverursachung der Bodenverunreinigungen durch die Klägerin berechtigt zu der angefochtenen Untersuchungsanordnung (vgl. hierzu Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., § 20 S. 314/315). Die Behörde war nicht gezwungen, nach verschiedenen Schadstoffen zu differenzieren. Denn die Vornahme von Bohrungen und Pumpversuchen kann als einheitliche tatsächliche Maßnahme regelmäßig nicht verschiedenen Störern anteilmäßig aufgegeben werden (vgl. Beschl. des erkennenden Senats v. 26.6.1990 -- 8 S 597/90 -- VBlBW 1991, 30). Die fehlende Sachherrschaft der Klägerin über die Grundstücke, auf denen die Pumpversuche stattfinden sollten, steht der Rechtmäßigkeit der Verfügung schon deshalb nicht entgegen, weil das Landratsamt L die Eigentümer der Grundstücke -- straße ? unter Anordnung der sofortigen Vollziehung zur Duldung der angeordneten Maßnahmen verpflichtet hat. Die Behörde hat auch das ihr bei der Störerauswahl zustehende Ermessen in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Sie hat die Möglichkeit einer Heranziehung der Grundstückseigentümer als Zustandsstörer gesehen und in ihre Erwägungen einbezogen, auch wenn sich dies nicht ausdrücklich aus den Gründen des angefochtenen Bescheids ergibt. Bereits mit Schreiben vom 9.6.1988 hatte sie der Klägerin mitgeteilt, dass sie es für unbillig halte, die derzeitigen Grundstückseigentümer als Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen. Sie war insgesamt bestrebt, die Grundstückseigentümer, die die Verunreinigungen nicht verursacht haben, zu schonen, da sie -- wie Aktenvermerken zu entnehmen ist -- davon ausging, dass zivilrechtliche Regressansprüche der Grundstückseigentümer gegenüber dem Verursacher der Bodenverunreinigungen oder auch gegenüber dem Grundstücksverkäufer nicht mehr bestehen. Dass sie sich daher für die Inanspruchnahme des Verhaltensstörers entschieden hat, kann rechtlich nicht beanstandet werden.

Entgegen der Auffassung der Klägerin war die Behörde dagegen nicht gehalten, zur Wahrung der durch die Privatautonomie und die Vertragsfreiheit geprägte "zivilrechtliche" Rechtsordnung zu wahren und den nach bürgerlichem Recht Letztverantwortlichen in Anspruch zu nehmen (vgl. dazu BayVGH, NVwZ 1986, 942). Die darauf abzielende Argumentation der Klägerin geht im Ergebnis dahin, dass öffentlich-rechtliche Eingriffsermächtigungen der Zivilrechtsordnung unterzuordnen sind. Dieser Rechtsansicht kann nicht gefolgt werden. Eine angreifbare Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Nichtanwendbarkeit des § 426 BGB im Verhältnis mehrerer Störer untereinander (vgl. hierzu Kohler-Gehrig, Der gesamtschuldnerische Innenausgleich zwischen Zustands- und Verhaltensstörern im Polizei- und Ordnungsrecht, NVwZ 1992, 1049 f) kann nicht Grund dafür sein, der Polizeibehörde die ihr vom Gesetzgeber aus guten Gründen eingeräumte Möglichkeit, zwischen Handlungs- und Zustandsstörer auszuwählen, wieder zu nehmen. Für die gegenteilige Auffassung der Klägerin gibt auch der von ihr zitierte Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 15.7.1981 -- 1 BvL 77/78 --, BVerfGE 58, 300 f (334)) nichts her; er spricht vielmehr in seiner Tendenz eher gegen die Auffassung der Klägerin. Das Bundesverfassungsgericht stellt darin nämlich den Rechtssatz auf, dass bei der Bestimmung der Rechtsstellung des Grundeigentümers nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG bürgerlich-rechtliche und öffentlich-rechtliche Gesetze gleichrangig zusammenwirken. Dies besagt aber nur -- wie den weiteren Ausführungen zu entnehmen ist -- dass Inhalt und Schranken des grundrechtlich geschützten Grundeigentums nicht allein durch die Zivilrechtsordnung, insbesondere durch § 903 BGB sondern daneben gleichrangig auch durch öffentlich-rechtliche Vorschriften (in dem vom BVerfG entschiedenen Fall solche des Wasserhaushaltsgesetzes) bestimmt werden. Es wird dargelegt, dass ein Vorrang der bürgerlich-rechtlichen Eigentumsanordnung gegenüber öffentlich-rechtlichen, den Inhalt des Eigentums bestimmenden Vorschriften nicht besteht und deshalb Inhalt und Schranken des Eigentums sowohl durch zivilrechtliche als auch durch öffentlich-rechtliche Rechtsvorschriften bestimmt werden können. Das Bundesverfassungsgericht stellt also gerade keine Abhängigkeit zwischen der Zivilrechtsordnung und dem öffentlichen Recht her. Es verneint vielmehr ausdrücklich einen Vorrang des Privatrechts. Der Entscheidung lässt sich demgemäß nicht die vom BayVGH (a.a.O.) angenommene Pflicht der Polizeibehörde entnehmen, öffentlich-rechtliche Eingriffe mit den nach der Zivilrechtsordnung bestehenden Haftungsverpflichtungen und Verjährungsvorschriften abzustimmen. Dies wäre im übrigen regelmäßig auch mit den auf effektive Schadensabwehr ausgerichteten polizeilichen Handeln nicht zu vereinbaren. Die angeordneten Untersuchungsmaßnahmen waren zur weiteren Gefahrenerforschung zweifellos notwendig und geeignet. Dass sie die Klägerin unverhältnismäßig treffen könnten, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

2.4

Dagegen ist die Berufung begründet, soweit sich die Klage gegen Ziff. III des Bescheids des Landratsamts L vom 8.9.1989 richtet. Insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart zu ändern und der Bescheid aufzuheben, da er rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Die Ersatzvornahme durfte nicht ohne vorherige schriftliche Androhung angeordnet werden. Gemäß § 20 LVwVG sind Zwangsmittel vor ihrer Anwendung von der Vollstreckungsbehörde schriftlich anzudrohen. Nach § 21 LVwVG kann hierauf verzichtet werden, soweit die Abwehr einer Gefahr, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht oder gestört wird, dies erfordert. Das ist dann der Fall, wenn der Erfolg einer notwendigen Maßnahme ohne sofortiges Eingreifen beeinträchtigt oder vereitelt würde (Fliegauf / Maurer, LVwVG für Baden-Württemberg, 2. Aufl., § 21 Anm. 2 und 3 m.w.N.). Diese Voraussetzung war im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Der Erfolg der angeordneten Maßnahme erforderte kein unmittelbares Eingreifen, das keinen Aufschub von wenigen Tagen erlaubt hätte. Zwar mag die Befürchtung des Landratsamts zutreffen, dass schon geringfügige Niederschläge auf die freigelegten verunreinigten Schichten dazu hätten führen können, dass die im Erdreich vorhandenen wassergefährdenden Stoffe ausgewaschen werden und ins Grundwasser gelangen. Die damit beschriebenen Gefahren für das Grundwasser konnten aber durch die getroffene Anordnung, die ausschließlich Untersuchungsmaßnahmen zum Inhalt hatten, nicht beseitigt werden. Ein geringfügiger Aufschub hätte den Erfolg der getroffenen Anordnungen nicht beeinträchtigt oder gar vereitelt. Der Klägerin wurde nämlich noch nicht das sofortige Abtragen des verunreinigten Erdreichs oder ein Abdecken des fraglichen Bereichs zum Schutz gegen eindringendes Regenwasser aufgegeben, sondern die Durchführung eines vierwöchigen Pumpversuchs, die Untersuchung von Wasser- und Bodenproben und die Entsorgung des bereits von der Stadt ... ausgehobenen Erdmaterials. Der Erfolg dieser Maßnahmen wäre auch nach vorheriger Androhung und einer kurzen Fristsetzung für die Ersatzvornahme noch zu erzielen gewesen. Die sofortige Durchführung der Ersatzvornahme war mithin rechtswidrig und daher aufzuheben.

 

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