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VGH München, 17.12.1998, 9 N 93.1261

TitelVGH München, 17.12.1998, 9 N 93.1261 
OrientierungssatzNaturschutzgebiet; zum Verbot des Abbaus von Bodenschätzen; zur Bindung an landesplanerische Beurteilungen 
NormVwGO § 47; NatSchGBY Art 7 Abs. 1; BauGB § 7; ROG § 5 Abs. 4; LPlGBY Art 4 Abs. 1 
Leitsatz1. Das in einer Naturschutzgebiets-Verordnung enthaltene Verbot, Bodenbestandteile abzubauen, ist nicht schon deshalb wegen Verstoßes gegen die Beachtenspflicht nach § 5 Abs. 4 Raumordnungsgesetz (1991) rechtswidrig, weil der unter Naturschutz gestellte Bereich in einem Regionalplan als Vorbehaltsfläche für die Gewinnung von Kalkstein ausgewiesen ist. Aufgrund der Erklärung zur Vorbehaltsfläche ist dem Belang des Kalkabbaus gegenüber konkurrierenden Nutzungsalternativen zwar besonderes Gewicht beizumessen, er kann jedoch im Wege der Abwägung grundsätzlich überwunden werden.
2. Zur Bindung der Naturschutzbehörde an eine dem Normsetzungsverfahren vorangegangene landesplanerische Beurteilung.
GerichtVGH München 
Entscheidungsdatum17.12.1998 
Aktenzeichen9 N 93.1261 

Zum Sachverhalt:

Nach der Verordnung über das Naturschutzgebiet ? Südöstliche Juraausläufer bei Regensburg? ist es nach § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 der VO u. a. verboten, im (24,3 ha großen) Naturschutzgebiet Bodenbestandteile abzubauen, Aufschüttungen, Ablagerungen, Grabungen, Sprengungen oder Bohrungen vorzunehmen oder die Bodengestalt in sonstiger Weise zu verändern?. Die Antragstellerin, die in der Nähe des Schutzgebiets mit behördlicher Genehmigung Kalkstein für den Betrieb eines Kalk- und Port1andzementwerks abbaut, ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke im Teilgebiet A (?Spitalholz?) des Naturschutzgebiets, die sie als Vorratsflächen für eine künftige Kalksteingewinnung erworben hat. Wegen des Verbotes des Abbaus von Bodenschätzen hat sie Antrag auf Normenkontro1le gestellt mit dem Begehren, die Verordnung hinsichtlich des, Teilgebiets A (?Spitalholz?) für ungültig zu erk1ären. Neben eigentumsrechtlichen Einwendungen (Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG) beruft sie sich insbesondere darauf, daß die Schutzgebietsverordnung zu den Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Widerspruch.stehe, weil das Teilgebiet A im Regionalplan fast zur Gänze als Vorbehaltsfläche für den Kalkabbau ausgewiesen sei und damit gegen die Beachtenspflicht nach § 5 Abs. 4 i. V. mit § 4 Abs. 5 ROG (1991) verstoße. Ferner sei die Pflicht zur Anpassung an den städtischen Flächennutzungsplan nach § 7 S. 1 BauGB verletzt. Der Antrag hatte keinen Erfolg.

Gründe

Die angegriffene Rechtsverordnung entspricht auch materiellem Recht.

a) Sie findet in Art. 7 Abs. 1 NatSchGBY eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Danach können als Naturschutzgebiete Gebiete festgesetzt werden, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Ganzheit oder in einzelnen Teilen (1.) zur Erhaltung von Lebensgemeinschaften oder Lebensstätten bestimmter wi1dwachsender Pflanzen- oder wildlebender lierarten, (2.) aus ökologischen, wissenschaftlichen, naturgeschichtliehen oder landeskundlichen Gründen oder (3.) wegen ihrer Seltenheit, besonderen Eigenart oder hervorragenden Schönheit erforderlich ist. Diese gesetzlichen Voraussetzungen, von denen die Ausweisung eines Naturschutzgebietes abhängt, sind vorliegend erfüllt. Das durch die angegriffene Verordnung u. a. unter Schutz gestellte Teilgebiet Spitalholz ist aus in Art. 7 Abs. 1 NatSchGBY genannten Gründen schutzwürdig undschutzbedürftig.

Nach der zusammenfassenden Bewertung der naturschutzfachliehen Stellungnahme, die Grundlage des Schutzgebietsverfahrens war, ist das Naturschutzgebiet ?Südöstliche Juraausläufer bei Regensburg? aufgrund des Vorkommens zahlreicher gefährdeter und seltener Tier- und Pflanzenartenbestände einer der wesentlichen ökologischen Schwerpunkte im Großraum Regensburg. Gleichzeitig stellt es einen für den Naturraum Mittlere Frankenalb repräsentativen und selten gewordenen Lebensraumtyp dar und besitzt eine Refugialfunktion für eine Reihe stark bedrohter Tier- und Pflanzenarten. Gegen diese fachliche Beurteilung wurden substantiierte Einwendungen seitens der Antragste11erin nicht erhoben. Wegen weiterer Einzelheiten, insbesondere hinsichtlich des Vorkommens bedrohter Pflanzen- und Tierarten, wird deshalb auf die ausführliche naturschutzfachliche Stellungnahme Bezug genommen.

Das hier streitige Gebiet bedarf auch aufgrund der konkreten Gegebenheiten tatsächlich des Schutzes, der durch eine Ausweisung als Naturschutzgebiet gewährleistet wird (vgl. Art. 7 Abs. 2 NatSchGBY, § 13 Abs. 2 S. 1 BNatSchG). Schon die Erhaltung der im Schutzgebiet vorkommenden und in ihrem Bestand gefährdeten Tier- und Pflanzenarten (Art. 7 Abs. 1 Nr. 1 NatSchGBY) begründet die Notwendigkeit einer Unterschutzstellung. Diesem Schutzgrund wirkt insbesondere die von der Antragstellerin beabsichtigte Erweiterung des Kalkabbaus entgegen. Dabei stellt diese Bodennutzung, die zwangsläufig zur völligen Zerstörung des Schutzgebietes führen würde, zweifellos einen der intensivsten Eingriffe in Natur und Landschaft dar. Die Notwendigkeit einer Schutzgebietsausweisung entfällt auch nicht deshalb, weil die Erweiterung des Kalkabbaus erst in ferner Zukunft beabsichtigt ist. Eine Schutzgebietsausweisung ist nämlich nicht erst dann erforderlich i. S. von Art. 7 Abs. 1 NatSchGBY, wenn die Schutzgüter, die die Schutzgebietsausweisung rechtfertigen, konkret gefährdet sind. Ausreichend ist bereits, daß aufgrund einer abstrakten Gefährdung der gesetzlichen Schutzgüter eine Schutzgebietsausweisung als vernünftig geboten erscheint (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.7.1997 - 4 BN 5.97; NuR 1998, 379/380 m.w.N.). Dies ist vorliegend schon deshalb zu bejahen, weil die von der Antragstellerin beabsichtigte Erweiterung des Kalkabbaus nur eine von einer Vielzahl möglicher Gefährdungen für die unter Schutz gestellten Flächen darstellt, wie schon dem Verbotskatalog von § 4 der Schutzgebietsverordnung unschwer zu entnehmen ist. Im übrigen sind allgemeinverbindliche Ge- und Verbote in Gestalt einer Verordnung am besten geeignet, das Schutzkonzept nachhaltig zu sichern (BVerwG a.a. O.; Engelhardt/BrennerlFischer-Hüftle, Naturschutzrecht in Bayern, Loseblatt-Kommentar, Stand: Januar 1997, Rdnr. 1 zu Art. 7 BayNatSchG). Die Antragstellerin kann daher die Schutzbedürftigkeit auch nicht deshalb mit Erfolg in Frage stellen, weil Teile des Schutzgebietes wegen des dort charakteristischen submediterranen Halbtrocken- und Prockenrasens als sog. 6d-Flächen bereits kraft Gesetzes geschützt sind (vgl. Art. 6d Abs. 1 S. 1 BayNatSchG).

b) Die streitgegenständliche Verordnung beruht nicht auf einer fehlerhaften Abwägung der unterschiedlichen, zum Teil gegenläufigen öffentlichen und privaten Belange. Insbesondere widerspricht sie nicht den materiell-rechtlieben Geboten der Berücksichtigung des Flächennutzungsplans (§ 7 S. 1 BauGB) sowie der Beachtung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung (§ 5 Abs. 4 S. 1 ROG a. F) durch den Normgeber.

aa) Die Naturschutzverordnung ist nicht wegen eines Verstoßes gegen das Anpassungsgebot des § 7 S. 1 BauGB nichtig. Zwar besteht kein Zweifel daran und wird im übrigen auch nicht bestritten, daß sich die Regierung der Oberpfalz als höhere Naturschutzbehörde mit Erlaß derNaturschutzverordnung in Widerspruch zu den Festsetzungen des Flächennutzungsplans der Stadt Regensburg gesetzt hat; darin ist nämlich der größte Teil des Spitalholzes als Fläche für den Kalkabbau ausgewiesen. Auch kann die Antragstellerin, die als Gründstückseigentümerin von den normativen Nutzungsbeschränkungen der Schutzverordnung in ihrem Eigentumsrecht betroffen ist, grundsätzlich die Abweichung von den Festsetzungen des Flächennutzungsplans im Rahmen der vorliegenden Normenkontrollklage geltend machen (vgl. Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, Baugesetzbuch, Loseblatt-Kommentar, Stand: März 1998, Rdnr. 19 zu § 7 BauGB;. Schrödter, BauGB, Kommentar, 6. Aufl., Rdnn 10 zu § 7 BauGB; a. A. Brügelmann, Baugesetzbuch, Loseblatt-Kommentar, Stand: März 1998, Rdnr. 109 zu § 7 BauGB). Gleichwohl führt die von der Antragstellerin gerügte Divergenz zwischen Flächennutzungsplan und Naturschutzverordnung nicht zum Erfolg der Normenkontrollklage, denn die Anpassurigspflicht des Noringebers nach § 7 BauGB bestand zum Zeitpunkt des Erlasses der Naturschutzverordnung nicht mehr. Dies folgt schon daraus, daß der Stadtrat der Stadt bei seiner Anhörung zum Raumordnungsverfahren mit Beschluß vom 20.10. 1988 dem vom Flächennutzungsplan abweichenden Entwurf der Naturschutzgebietsverordnung hinsichtlich des Spitalholzes ausdrücklich zugestimmt und damit auf die Einhaltung des Flächennutzungsplans gegenüber dem Normgeber wirksam verzichtet hat. Soweit nämlich die formal- und materiellrechtlichen Vorschriften des § 7 BauGB die Planungshoheit der Gemeinde schützen sollen, kann diese auch auf deren Einhaltung verzichten (so die überwiegende Meinung: Emst/Zinkhahn/Bielenberg a. a. O., Rdnr. 19 zu § 7 BauGB; Schrödter a. a. O., Rdnr. 9 zu § 7 BauGB; VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 17; VGH München, NuR 1988, 248; a. A. Brügelmann a. a. O., Rdnr. 110 zu § 7 BauGB). Das formale Festhalten an § 7 S. 1 BauGB hat nämlich seinen Sinn dann verloren, wenn die Planungshoheit der Gemeinde, deren Schutz die Vorschrift dienen soll, durch die geplante Normsetzung nicht mehr beeinträchtigt werden kann (VGH Mannheim a. a. O.), Daß die förmliche Änderung des Flächennutzungsplans erst mit Stadtratsbeschluß vom 24.11.1994 und damit erst nach Erlaß der Naturschutzverordnung eingeleiiet wurde, kann an der Beachtlichkeit des erklärten Verzichts nichts ändern, zumal der Flächennutzungsplari Dritten, insbesondere auch privaten Grundstückseigentümern gegenüber, als nur vorbereitender Bauleitplan keine Rechtsposition verleiht.

bb) Die Naturschutzverordnung widerspricht auch nicht § 5 Abs. 4 Raumordnungsgesetz (ROG) in der zum Zeitpunkt ihrer Bekanntmachung gültigen Fassung vom 25.7. 1991. Danach sind bei Planungen und allen sonstigen Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflußt wird, die Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu beachten.

Daß die durch die angegriffene Verordnung erfolgte -Unterschutzstehung eine raumbedeutende Maßnahme i. S. von § 3 Abs. 1 ROG darstellt (vgl. Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Loseblatt-Kommentar, Stand: September 1998, Bd. 2, Rdnr. 5 zu M 440 m. w. N.), ist nicht zweifelhaft und bedarf deshalb keiner vertieften Erörterung. Die dabei nach § 5 Abs. 4 ROG zu beachtenden Ziele der Raumordnung und Landesplanung sind vorliegend im Landesentwicklungsplan Bayern (LEP) i. d. E der Verordnung vom 3.5. 1984 und im Regionalplan II - verbindlich erklärt mit Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 10. 12. 1987 und in Kraft getreten am 1. 3. 1988 - dargestellt. Die Regierung überprüfte als zuständige höhere Landesplanungsbehörde (Art. 23 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 i. V. mit Art. 5 Bayerisches Landesplanungsgesetz - BayLplG -) in einem gemeinsamen Raumordnungsverfahren u. a. die Übereinstimmung der geplanten Ausweisung des Naturschutzteilgebietes A mit den im LEP 1984 und im Regionalplan 11 enthaltenen Zielen und stellte gemäß Art. 23 Abs. 1 Nr. 2 BayLplG u. a. als Ergebnis der landesplanerischen Beurteilung fest, daß das geplante Naturschutzteilgebiet Spitalholz den Erforderniss en der Raumordnung entspricht (landesplanerische Beurteilung vom 31.8. 1989). Diese Entscheidung, der, wie noch auszuführen sein wird, im Verhältnis zum Verordnungsgeber eine rechtlich verbindliche Wirkung zukonimt, hält der rechtlichen Überprüfung stand. Zwar ist die landesplanerische Beurteilung nicht auf urimittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, auch kann sie keine das nachfolgende Normsetzungsverfahren ersetzende Wirkung haben; gleichwohl unterliegt sie innerhalb des vorliegenden Normenkontrollverfahrens inzidenter der vollen richterlichen Überprüfung, denn der Verordnungsgeber hat die raumordnungsrechtlichen und landesplanerischen Vorschriften zu beachten, im übrigen vorliegend die landesplanerische Beurteilung seiner Entscheidung zugrundegelegt und sich in vollem Umfange zu eigen gemacht (vgl. BielenberglErbguth/Söfker a. a. O., Rdnr. 20 zu M 445 und 76 zu M 500- Heigl/Hosch a. a. O., Rdnrn. 56, 57 zu Art. 28 BayLplG; BVerwGE 72, 15 ff ./18).

Das Naturschutzgebiet (Teilgebiet ?Spitalholz? liegt nahezu mit seiner gesamten Fläche innerhalb der im Regionalplan II ausgewiesenen Vorbehaltsfläche für Kalkstein. Ursprünglich war diese Fläche im Entwurf des Regionalplans II sogar als Vorrangfläche für Kalkstein dargestellt, wurde dann aber mit dem Verbindlichkeits-Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen in eine Vorbehaltsfläche umgewandelt. Begründet wurde diese Entscheidung damit, daß sich die ursprüngliche Vorrangfläche für Kalkstein mit Mager- und Trockenstandorten überlagere und deshalb im Widerspruch zu Art. 6d Abs. 1 S. 1 NatSchGBY stehe. Dem Sicherungszweck laufe es. zuwider, wenn diese Standorte, wie dies bei einer Vorrangfläche der Fall sei, von vorneherein anderen Nutzungszwecken zugeordnet würden. Bei einer Vorbehaltsfläche sei dagegen im jeweiligen Einzelfall noch eine Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft vorzunehmen. Dabei könne in bestimmten Fällen der Sicherungsauftrag nach Art, 6d Abs. 1 S. 1 NatSchGBY gegenüber anderen Nutzungsansprüchen zurückgestellt werden. Den Intentionen, die Rohstofffläche zu sichern, werde mit der Umwandlung so weit wie nach dem Gesetz möglich Rechnung getragen, da bei Ausweisung einer Vorbehaltsfläche den Belangen der Rohstoffsicherung besonderes Gewicht zukomme. Unter Teil B IV des Regionalplans wird unter Ziffer 2.1.2 (S. 114) die Ausweisung von Rohstoff-Vorbehaltsflächen dahingehend erläutert, daß als Vorbehaltsflächen größere zusammenhängende Rohstoffflächen ausgewiesen seien, in denen unter Abwägung mit konkurrierenden Nutzungsansprüchen der Gewinnung von Bodenschätzen besonderes Gewicht beizumessen sei. Dabei seien Flächen im Bereich von solchen Rohstoffvorkommen dargestellt, die von grundsätzlicher volkswirtschaftlicher Bedeutung seien, ohne daß ihnen. von vorneherein eine absolute Priorität gegenüber anderen Nutzungen eingeräumt werden könne. Die Beurteilung einer Rohstoffgewinnung gegenüber anderen Raum beanspruchenden konkurrierenden Belangen werde im Einzelfall vorgenommen.

Danach besteht nach Auffassung des Senats- kein Zweifel, daß die Bestimmung der Vorbehaltsfläche für den Kalkabbau eine landesplanerische Zielvorgabe in Gestalt einer Abwägungsdirektive zum Inhalt hat mit der Folge, daßzwar einerseits dem Belang des Kalkabbaus im Verhältnis zu anderen konkurrierenden Nutzungsalternativen besonderes Gewicht beizumessen ist, andererseits aber dieser Belang auch im Wege der Abwägung grundsätzlich überwunden werden kann (vgl. zur Bedeutung von Vorbehaltsgebieten BVerwGE 90, 329 ff .; VGH, Urt. v. 21.1. 1998 - 26 N 95.1652, BayVBl. 1998, 436ff.; VGH München, Urt. v. 14.10.1996 - 14 N 94.4159 - BayVBI. 1997, 178ff.; Urt. v. 4.4. 1995 - 8 N 92.1819 und 8 N 90.1696 - BayVB1. 1996, 81 ff.: jeweils zu § 1 Abs. 4 BauGB). Dieser Abwägungsdirektive folgend hat die höhere Landesplanungsbehörde bei der Überprüfung der streitigen Schutzgebietsausweisung auf ihre Vereinbarkeit mit den Erfordernissen der Raumordnung auch andere landesplanerische Zielvorgaben in die Abwägung eingestellt und letztlich den Belangen desNaturschutzes und der Landschaftspflege sowie der Erholung und des Siedlungswesens zu Recht den Vorrang eingeräumt.

Nach Teil B - Fachliche Ziele - 11.2 LEP 1984 sollen die Lebensräume der heimischen Tier- und Pflanzenarten, insbesondere der seltenen oder im starken Rückgang befindlichen Arten sowie deren Lebensgemeinschaften dauerhaft gesichert und vor Eingriffen bewahrt werden. Nach Teil B - Fachliche Ziele - 12.4.1 LEP sollen Gebiete wie das Spitalholz, das, wie bereits dargelegt, schutzwürdig i. S. von Art. 7 Abs. 1 NatSchGBY ist, als Naturschutzgebiete ausgewiesen werden. Nach Teil B - Fachliche Ziele - 12.2.6 LEP soll in Bereichen, die als Naturschutzgebiete schützenswert sind, kein Abbau von Bodenschätzen vorgesehen werden. Andererseits soll nach Teil B - Fachliche Ziele - IV 1. 1 LEP die Nutzung der Bodenschätze zur Sicherung der Rohstoffversorgung gewährleistet werden. Auf die Erschließung der Lagerstätten soll hingewirkt, die Gewinnung soll ermöglicht und ihre Aufsuchung soll, soweit erforderlich, gefördert werden. Nach Teil B IV 1.1.1 Abs. 1 LEP sollen für die Gewinnung von Bodenschätzen in den Regional- und Bauleitplänen Flächen zur Deckung des derzeitigen und künftigen regionalen und überregionalen Bedarfs vorgesehen werden. Diesen, Zielkonflikt zwischen den Anforderungen an die Erhaltung einer gesunden Umwelt und eines funktionsfähigen Naturhaushalts einerseits und den Interessen der gewerblichen Wirtschaft und der Allgemeinheit an der Gewinnung von Bodenschätzen andererseits hat die höhere Landesplanungsbehörde im Einklang mit der im LEP 1984 dafür vorgesehenen Kollisionsregelung zutreffend gelöst. Nach Teil B - Fachliche Ziele - IV 1. 1. 1 Abs. 2 LEP soll nämlich den Belangen des Siedlungswesens, der Wasserversorgung, des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie der Erholung der Vorrang eingeräumt werden, soweit nicht Gründe der Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft oder der Erhaltung oder Bereitstellung von Arbeitsplätzen entgegenstehen. Letzteres hat die höhere Landesplanungsbehörde schon im Hinblick auf Abschnitt III des ebenfalls am K-berg gelegenen und landesplanerisch beurteilten Abbauvorhabens der Firma E zutreffend verneint und gilt erst recht für die Kalkvorräte im Teilbereich A, deren Nutzung durch die Antragstellerin in absehbarer Zeit offensichtlich nicht beabsichtigt ist, nachdem insoweit bislang ein Antrag auf Abbaugenehmigung nicht vorliegt und ausweislich der landesplanerischen Beurteilung des von ihr am Brandlberg vorrangig geplanten Abbauvorhabens schon damit die Rohstoffbasis für weitere 50 Jahre gesichert wäre. Da der Schutzgebietsausweisung demzufolge Gründe der Versorgungssicherheit und des Erhalts von Arbeitsplätzen nicht entgegenstehen, konnte unter Beachtung der oben dargelegten landesplanerischen Zielvorgabe im LEP 1984 unter anderem den Belangen des Naturschutzes der Vorrang eingeräumt werden. Dem steht auch nicht die Zielvorgabe des LEP unter Teil B - Fachliche Ziele - 12.3 entgegen. Zwar sollen danach Gebiete, in denen Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege besonderes Gewicht zukommt, in den Regionalplänen als landschaftliche Vorbehaltsgebiete ausgewiesen werden, was ausweislich des Regionalplans, der für den Teilbereich eine Vorbehaltsfläche zugunsten des Kalkabbaus vorsah, gerade nicht geschehen ist. Die daraus von der Antragstellerin gezogene Schlußfolgerung, daß deshalb auf dieser Fläche der Kalkabbau grundsätz1ich jede andere Nutzung als mit den Zielen der Landesplanung nicht in Einklang stehend verdränge, wird jedoch dem materiellen Regelungsgehalt einer Vorbehaltsflächenausweisung im oben dargelegten Sinne nicht gerecht, denn die von der Antragstellerin beanspruchte Rechtsfolge kommt allein der landesplanerischen DarsteIlung einer Vorrangfläche zu, die zugunsten keiner der hier widerstreitenden Nutzungen vorliegt. Die der Schutzgebietsausweisung vorangegangene landesplanerische Beurteilung entspricht den-inach den raumordnungsrechtlichen Zielvorgaben.

Ein Verstoß gegen formelle, das Raumordnungsverfahren betreffende Vorschriften ist nicht ersichtlich und wurde auch von der Antragstellerin nicht behauptet. Der Verordnungsgeber hat die Bindungswirkung dieser landesplanerisehen Beurteilung für das nachfolgende Normsetzungsverfahren hinsichtlich der streitigen Schutzgebietsausweisung zu Recht bejaht. Soweit sich nämlich die landesplanerische Beurteilung, wie vorliegend, auf die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit konkreten Zielen der Raumordnung und Landesplanung i. S. von Art. 4 Abs. 1 BayLpIG bezieht, erstreckt sich ihre rechtlich verbindliche Wirkung auf alle Verfahrensbeteiligten, die auch sonst nach § 5 Abs. 4 ROG Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu beachten haben. Insoweit erstreckt sich die ansonsten nur innerbehördliche Bindungswirkung der landesplanerischen Beurteilung hier auch auf den nach außen entscheidenden Verordnungsgeber (vgl. BielenberglErbguth/Söfker a. a. O., Rdnrn. 19, 20 zu M 445; HeigIlHosch a. a. O., Rdrn. 59 ff. zu Art. 23 BayLplG m. w. N.). Dies folgt schon daraus, daß das Raumordnungsverfahren seine vorklärende Funktion nur erfüllen kann, wenn und soweit die landesplanerische Beurteilung bei der endgültigen Entscheidung über die Zulassung eines Vorhabens auch berücksichtigt wird (vgl. HeigI/ Hosch a. a. O., Rdnr. 59 zu Art. 23 BayLplG).

ee) Die Gesamtabwägung aller von der Schutzgebietsausweisung berührten Belange entspricht den Anforderungen nach § 1 Abs. 2 BNatSchG. Der Antragsgegner hat sich im Normsetzungsverfahren mit den öffentlichen und privaten Interessen, die nach Lage der Dinge zu berücksichtigen waren, auseinandergesetzt, diese in die Abwägung eingestellt und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entsprechend der ihnen zukommenden Gewichtigkeit gegeneinander abgewogen. Daß im Ergebnis die von der Antragstellerin geltend gemachten Interessen an der Sicherung eines zukünftigen Kalkabbaus auf den unter Schutz gestellten Grundstücken des Spitalholzes dem Schutzzweck der Verordnung letztlich untergeordnet wurden, erscheint unter Berücksichtigung der dem Verordnungsgeber gerade bei der Gewichtung der einzelnen Interessen zustehenden planerischen Gestaltungsfreiheit schon deshalb nicht ermessensfehlerhaft, weil die Interessen der Antragstellerin und diejenigen der Allgemeinheit an einer Unterschutzstellung völlig gegensätzlich sind und eine zukünftige Realisierung der Interessen der Antragstellerin vorliegend nicht nur zu einer Beeinträchtigung, sondern zur völligen Zerstörung eines - wie dargelegt - schon kraft Gesetzes schützenswerten Biotops führen würde. Auch die Gewichtung der wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin durch den Verordnungsgeber steht nicht außer Verhältnis zu ihrer tatsächlichen Bedeutung. Nach den Äußerungen ihres Bevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung beschränkt sich ihr Interesse an der Fortsetzung des Kalkabbaus in erster Linie auf den Bereich des Brandlbergs; nur insoweit liegt bislang auch ein Antrag auf Genehmigung des Abbaus vor. Letztlich scheint das Abbaugebiet im Spitalholz derzeit für die Antragstellerin nur insoweit von mittelbarem Interesse zu sein, als es ihr die Möglichkeit eröffnet, im Rahmen einer einvernehmlichen Regelung hinsichtlich des Abbaugebietes am Brandlberg im Gegenzug auf das im Spitalholz liegende Abbaugebiet zu verzichten, weil, dieses für sie offensichtlich mittelfristig von eher untergeordneter Bedeutung ist. Ebenfalls in die Abwägung eingestellt wurden die Auswirkungen der Unterschutzstellung auf die Rechtsposition der Antragstellerin als Grundstückseigentümerin der unter Schutz gestellten Grundstücke. Die dazu vom Antragsgegner vertretene Rechtsauffassung begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Einwendungen der Antragstellerin gegen die angegriffene Naturschutzverordnung sind nämlich auch insoweit unbegründet, als das Fehlen einer Entschädigungs- bzw. Ausgleichsregelung in der Verordnung selbst als rechtswidrig gerügt wird.

Nutzungsverbote oder -beschränkungen aus Gründen des Naturschutzes stellen schon deshalb keine Enteignung dar, weil durch sie kein Grundeigentum entzogen wird. Es handelt sich bei ihnen vielmehr um Inhaltsbestimmungen i. S. des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. Sie sind grundsätzlich als Ausdruck der Sozialbindung hinzunehmen (BVerwG, Beschl. v. 18.7. 1997 - 4 BN 5.97, NuR 1998, 37ff./40 = NVwZ-RR 1998, 225). Der Normgeber muß zwar bei der Bestimmung von Regelungen i. S. des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten, hier die Interessen der Antragstellerin als Grundstückseigentümerin, und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (BVerfG, Beschl. v. 10. 10. 1997 - 1 BvR 310/84, NJW 1998, 367ff./368). Unter Beachtung dieser Grundsätze darf der Normgeber nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 nicht nur Eigentumsrechten einen neuen Inhalt geben. Ebenso wie er neue Rechte einführen darf, kann er auch das Entstehen von Rechten, die nach bisherigem Recht möglich waren, für die Zukunft ausschließen, denn die Eigentumsgarantie gebietet insoweit nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen (BVerfG a. a. O.).

Die Untersagung des Kalkabbaus durch die angegriffene Verordnung genügt den dargelegten verfassungsrechtlieben Anforderungen, insbesondere erweist sich die vorliegend durch die Naturschutzverordnung bedingte Beschränkung der Eigentümerbefugnisse der Antragstellerin nicht als unzumutbar. Daß die Flächen im Spitalholz in hohem Maße schützenswert sind, wurde bereits dargelegt und ergibt sich auch schon daraus, daß diese Art von Grundstücksflächen vom Gesetzgeber schon kraft Gesetzes als generell schützenswert angesehen werden (Art. 6d NatSchGBY a. E). Der Antragstellerin wurde durch die Unterschutzstellung des Spitalholzes weder ein bereits ausgeübtes noch ein bestehendes Recht zum Kalkabbau entzogen, denn für diesen Bereich liegt bislang weder eine immissionssehutzrechtliche Genehmigung vor noch ist der Kalkabbau genehmigungsfrei (§ 4 Abs. 1 BImSchG i. d. E d. Bek. v. 14.5. 1990, BGBl. I S. 880 i. V. mit Anl. 2.1 Spalte 2 zur 4. BImSchV). Die Antragstellerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, daß der im Spitalholz geplante Kalkabbau lediglich die Fortsetzung bzw. Erweiterung des bereits südlich davon von ihr betriebenen Steinbruchs darstelle, denn schon aus den in den beigezogenen Verwaltungsakten befindlichen Planunterlagen ergibt sich zweifelsfrei, daß ein Kalkabbau im Teilbereich A eine eigenständige Abbaumaßnahme, nicht lediglich eine möglicherweise bestandsgeschützte Erweiterung eines genehmigten bestehenden Steinbruchs darstellt. Auch hat der Verordnungsgeber einen Gesamtzusammenhang zwischen den bereits erschlossenen und von der Antragstellerin in Zukunft noch zu erschließenden Kalkvorkommen zu Recht verneint mit der Folge, daß einer getrennten Beurteilung der Naturschutzteilgebiete Teilbereich A und B-Berg abwägungsrechtlich relevante Bedenken nicht entgegenstehen. Die Antragstellerin kann auch die Grundstücke trotz der Unterschutzstellung wie bisher nutzen; jedenfalls wurde von ihr insoweit Gegenteiliges nicht dargelegt. Es ist auch nicht davon auszugehen, daß der von ihr beabsichtigte Abbau von Bodenschätzen im Spitalholz sich allein schon deshalb im Sinne der Rechtsprechung objektiv anbietet (vgl. BVerwG a. a. O.), weil er objektiv möglich ist. Schon aus Teil B - Fachliche Ziele - Nr. 1 2.2.6 des LEP 1984 ergibt sich, daß in Bereichen, die u. a. als Naturschutzgebiete schützenswert sind, kein Abbau von Bodenschätzen vorgesehen werden soll. Zwar wird der Antragstellerin infolge der Unterschutzstellung des Spitalholzes insoweit die Möglichkeit künftiger Gewinnerzielung genommen. Damit kann sie jedoch in Anbetracht der dargelegten zeitlichen Planungsvorstellungen ebenfalls keinen Vertrauensschutz beanspruchen, denn offensichtlich steht derzeit schon die wirtschaftliche Notwendigkeit dieser Flächen für einen künftigen Kalkabbau nicht hinreichend konkret fest, zum anderen ist kaum vorhersehbar, ob und in welchem Umfange in 40 oder mehr Jahren mit Kalkabbau Gewinn zu erzielen sein wird. Allein eine insoweit bestehende Chance vermag das berechtigte Interesse der Allgemeinheit an einer Unterschutzstellung von konkret schutzbedürftigen Grundstücksflächen nicht in Frage zu stellen. Zusammenfassend bleibt somit festzustellen, daß aus Gründen des Vertrauensschutzes im vorliegenden Fall eine Ausgleichsregelung von Verfassungs wegen nicht geboten ist.

 

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